Bengough (Ville) c. Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique

Bengough (Ville) c. Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2010-03-19
Référence neutre
2010 CAF 80
Numéro de dossier
A-508-08
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20100319
Dossiers : A‑508‑08
A‑506‑08
A‑561‑08
Référence : 2010 CAF 80
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NADON
LA JUGE DAWSON
ENTRE :
A‑508‑08
LA VILLE DE BENGOUGH
appelante
et
LA COMPAGNIE DE CHEMIN DE FER CANADIEN PACIFIQUE
intimée
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A‑506‑08
LA VILLE DE BENGOUGH
appelante
et
LA COMPAGNIE DE CHEMIN DE FER CANADIEN PACIFIQUE
intimée
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A‑561‑08
LA COMPAGNIE DE CHEMIN DE FER CANADIEN PACIFIQUE
appelante
et
L’OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA et
LA VILLE DE BENGOUGH
intimés
Audience tenue à Regina (Saskatchewan), le 18 février 2010
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 19 mars 2010
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE LÉTOURNEAU
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE NADON
LA JUGE DAWSON
Date : 20100319
Dossiers : A‑508‑08
A‑506‑08
A‑561‑08
Référence : 2010 CAF 80
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NADON
LA JUGE DAWSON
ENTRE :
A‑508‑08
LA VILLE DE BENGOUGH
appelante
et
LA COMPAGNIE DE CHEMIN DE FER CANADIEN PACIFIQUE
intimée
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A‑506‑08
LA VILLE DE BENGOUGH
appelante
et
LA COMPAGNIE DE CHEMIN DE FER CANADIEN PACIFIQUE
intimée
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A‑561‑08
LA COMPAGNIE DE CHEMIN DE FER CANADIEN PACIFIQUE
appelante
et
L’OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA et
LA VILLE DE BENGOUGH
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE LÉTOURNEAU
Questions en litige dans l’appel et l’appel incident
[1] Les instances des dossiers A‑508‑08, A‑506‑08 et A‑561‑08 découlent d’une demande formée par la Ville de Bengough (l’appelante) sous le régime de l’article 146.3 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10 (la Loi).
[2] Par cette demande, l’appelante sollicitait une détermination provisoire de la valeur nette de récupération (la VNR) d’une ligne de chemin de fer située en Saskatchewan et connue sous le nom de la « subdivision Radville » (la ligne).
[3] L’Office des transports du Canada (l’Office) a rendu sur cette question une décision provisoire (la décision no LET‑R‑74‑2008) et une décision finale (la décision no 378‑R‑2008). L’appelante attaque ces deux décisions, tandis que la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (CP) ne conteste que la décision finale.
[4] L’appelante soutient que l’Office a commis des erreurs dans la détermination de la VNR de la ligne. Plus précisément, notre Cour doit décider si l’Office aurait dû tenir compte, aux fins de cette détermination, des coûts suivants, que l’appelante déclare liés au démontage de la ligne et à la remise en état correspondante :
a) les coûts liés à l’observation des règlements municipaux en vigueur dans certaines des municipalités dont la ligne franchit le territoire et qui prescrivent certaines mesures de démolition et de remise en état relativement aux lignes dont l’exploitation a cessé;
b) certains versements que l’article 146.1 de la Loi oblige la compagnie de chemin de fer à effectuer après qu’elle a cessé d’exploiter un embranchement tributaire du transport du grain visé à l’annexe 1 de la Loi.
[5] CP fait valoir en appel incident trois moyens contre la décision finale de l’Office. À son avis :
a) l’Office aurait dû conclure que l’appelante s’était désistée de sa demande lorsqu’elle a avisé l’Office qu’elle ne souhaitait pas qu’il retienne les services d’un évaluateur foncier indépendant;
b) l’article 146.3 de la Loi ne conférait pas à l’Office le pouvoir de donner suite à la demande de détermination de la VNR et de déterminer celle‑ci en excluant la valeur des terrains de la ligne;
c) l’Office a porté atteinte au droit de CP à l’équité procédurale et à la justice naturelle en omettant de l’inviter à présenter ses observations sur les modifications apportées à la demande de l’appelante et sur la prise de la décision finale.
Les dispositions applicables
[6] Les articles 27, 28, 29, 140 à 144, 144.1, 145, 146, 146.01, 146.02 et 146.1 à 146.5 de la Loi sont pertinents pour trancher l’appel et l’appel incident. Ils sont reproduits à l’annexe A des présents motifs.
[7] Les municipalités rurales de Laurier no 38 (règlement no 2, 2001), de Bengough no 40 (règlement no 189.98), de Weyburn no 67 (règlement no 9‑2000), de The Gap no 39 (règlement no 02/02), de même que la Ville de Bengough (règlement no 7/98), dont la ligne franchit les territoires, ont promulgué des règlements dont chacun porte la disposition suivante :
[TRADUCTION]
3. Le ou les propriétaires, dans un délai maximal de 12 mois suivant la cessation de l’exploitation de la ligne de chemin de fer, effectuent et achèvent dans les délais prévus, et de manière soignée et professionnelle, chacune des opérations suivantes :
[…]
E) mettre les déblais, dépressions, talus, remblais et autres accidents de terrain artificiels de la ligne de chemin de fer dont l’exploitation a cessé à un niveau compatible avec celui des propriétés contiguës et avec le drainage naturel de ces dernières [...]
[Non souligné dans l’original.]
Les faits
[8] Il ne sera pas nécessaire de récapituler les faits en détail. Un bref résumé suffira au lecteur pour comprendre les questions en litige et les motifs du jugement.
[9] La subdivision de Radville est désignée à l’annexe I de la Loi comme un embranchement tributaire du transport du grain. CP n’a pas transporté de marchandises sur cette ligne depuis 2000. Le 28 juillet 2005, il a inscrit la subdivision Radville, dans le plan triennal qu’il a établi en application de l’article 141 de la Loi, comme étant une ligne dont il projetait de cesser l’exploitation. Le 10 janvier 2007, CP a publié un « avis d’abandon de ligne de chemin de fer » relativement à la ligne en question, conformément au paragraphe 143(1) de la Loi.
[10] Comme il n’avait pas conclu d’entente avec un intéressé dans le délai prescrit, CP a offert le 20 septembre 2007 aux gouvernements et administrations de leur transférer tous ses intérêts dans la ligne, conformément à l’article 145 de la Loi. L’appelante avait jusqu’au 19 novembre 2007 pour accepter l’offre de CP. Le 9 novembre 2007, l’appelante a déposé auprès de l’Office, sous le régime de l’article 146.3 de la Loi, une demande de détermination anticipée de la VNR des intérêts de CP dans la ligne, peu importe son utilisation subséquente.
[11] Après quelques requêtes en prorogation de délai, l’appelante a déposé ses observations le 4 janvier 2008. Elle y exposait les principes qui devaient selon elle régir le calcul de la VNR de la ligne et estimait cette VNR à moins 2 377 889 $ ou 1 $. Elle y demandait aussi à l’Office de prendre en considération aux fins de sa détermination de la VNR certains règlements promulgués par plusieurs des municipalités dont la ligne franchit le territoire. Ces règlements prescrivent au propriétaire d’une ligne de chemin de fer dont l’exploitation a cessé de se faire délivrer un permis de démolition par la municipalité dans un délai déterminé suivant la cessation de l’exploitation et de prendre l’engagement d’effectuer certains des travaux que prévoient les règlements en question. L’appelante demandait également à l’Office de prendre en compte dans sa détermination de la VNR les versements obligatoires prévus à l’article 146.1 de la Loi.
[12] Le 23 janvier 2008, CP a déposé sa réponse aux observations de l’appelante sur la VNR. Il estimait lui-même la VNR à 5 870 808 $, et présentait des observations sur l’applicabilité des règlements municipaux en question et de l’article 146.1 de la Loi.
La décision provisoire de l’Office (LET‑R‑74‑2008)
[13] L’Office a rendu sa décision provisoire le 30 avril 2008. Il a commencé son analyse par l’examen des dispositions régissant la cessation de l’exploitation des lignes de chemin de fer (voir la décision LET‑R‑74‑2008, paragraphes 6 à 8), la définition de « valeur nette de récupération » (ibid., paragraphe 9) et l’explication du processus général de détermination de cette valeur (ibid., paragraphes 10 à 18). L’Office a défini la VNR comme étant « la valeur marchande d’un élément d’actif moins les coûts se rattachant à son élimination » (ibid., paragraphe 9). Il a poursuivi en expliquant que « [c]es coûts peuvent inclure, sans s’y limiter, les commissions de vente, les coûts d’excavation et d’élimination et les frais d’assainissement de l’environnement » et que, essentiellement, « la valeur nette de récupération est la valeur de réalisation des actifs [...] moins les coûts associés à leur élimination pour que la ligne puisse être utilisée à une fin quelconque » (ibid.).
[14] L’Office est ensuite passé à l’évaluation concrète des actifs. Il a d’abord examiné la quantité et la qualité des actifs de la voie (ibid., paragraphes 19 à 21), pour ensuite déterminer leur valeur précise (ibid., paragraphes 22 à 43). Il a aussi calculé la valeur brute de récupération des actifs de la voie (ibid., paragraphes 44 à 49), puis le coût de leur enlèvement et de leur récupération (ibid., paragraphe 50), afin d’obtenir la VNR de ces actifs (ibid., paragraphe 51). Il a ainsi estimé la VNR du matériel de voie de la ligne à 2 888 351 $.
[15] Après avoir évalué les actifs de la voie, l’Office a étudié d’autres facteurs susceptibles d’influer sur la VNR. Il a d’abord examiné les règlements promulgués par diverses administrations municipales de la Saskatchewan pour établir si les coûts qu’ils impliquent devaient être pris en compte dans la détermination de la VNR (ibid., paragraphes 52 à 77). On se rappellera que ces règlements, entre autres, « obligent une compagnie de chemin de fer, à l’issue de l’abandon d’une ligne et avant un délai imparti, à enlever le matériel de voie, à enfouir le ballast et à niveler et à ensemencer l’emprise à un niveau équivalant à la propriété attenante » (ibid., paragraphe 53).
[16] L’Office a noté que l’administration municipale peut obliger la compagnie de chemin de fer à se conformer aux règlements lorsqu’elle n’a pas présenté de demande de permis pour la démolition de la ligne. L’administration est alors « seule habilitée » à désigner les bâtiments, les panneaux de signalisation et les installations ferroviaires connexes qui doivent être enlevés (ibid., paragraphe 62). L’Office a rappelé qu’une autre de ses formations, dans la décision no 445‑R‑2000, avait déjà examiné la question de l’effet de tels règlements municipaux sur la VNR. Il a fait observer que « le niveau et la nature de toute forme de remise en état d’un site dépend, d’abord et avant tout, de l’usage prévu dudit site » (ibid., paragraphe 64). Les administrations municipales, a‑t‑il ajouté, « ont reconnu ce fait en s’octroyant elles-mêmes des pouvoirs dans ces règlements uniquement en cas de cessation d’exploitation d’une ligne de chemin de fer » (ibid.).
[17] L’Office était d’avis que c’est seulement lorsqu’elle n’a pas conclu de convention de transfert – notamment par vente ou bail – et qu’elle a déposé un avis de cessation d’exploitation sous le régime du paragraphe 146(1) de la Loi, que la compagnie de chemin de fer peut, en tant que propriétaire de la ligne abandonnée, se trouver assujettie aux règlements municipaux applicables régissant la remise en état (ibid., paragraphes 65 et 66). Il a conclu que, en cas de transfert – notamment par vente ou bail – sous le régime du paragraphe 146(2), c’est l’entité à qui la ligne est vendue, louée ou autrement transférée qui « assume ces obligations et doit tenir compte du maintien de ces obligations » (ibid., paragraphe 67).
[18] L’Office est par conséquent arrivé à la conclusion que, dans le cas qui nous occupe, « ce qui serait transféré [...] c’est une ligne de chemin de fer dont l’exploitation n’a pas cessé (ibid., paragraphe 68). L’appelante serait alors seule à détenir le pouvoir de décider l’utilisation ultérieure de la ligne.
[19] L’Office s’est demandé s’il devait inclure dans la VNR les coûts afférents au démontage des ponts ferroviaires. Il a conclu que, comme ces coûts n’avaient jamais été inclus dans les déterminations de la VNR effectuées par lui sous le régime de l’article 145 de la Loi, ils ne devaient pas l’être non plus dans la présente affaire.
[20] L’Office a ensuite examiné la question des coûts afférents aux travaux spéciaux d’assainissement, pour conclure qu’« il n’y avait pas de contamination importante nécessitant des travaux d’assainissement sur la ligne » (ibid., paragraphe 82). Cette conclusion n’est pas contestée en appel.
[21] L’Office a ensuite porté son attention sur l’indemnisation que prévoit l’article 146.1 de la Loi. Il a constaté que les articles 146 et 146.1 prévoient pour la compagnie de chemin de fer certaines obligations qui ne naissent qu’après la cessation d’exploitation de la ligne de chemin de fer. Il a émis l’opinion que, selon le paragraphe 146(2), les obligations d’exploitation que crée la Loi pour la compagnie de chemin de fer prennent tout simplement fin à la conclusion de la convention de transfert (ibid., paragraphe 89). Selon l’Office, il ressort clairement de l’article 146.1 que les versements y prévus doivent être faits « une fois que la compagnie de chemin de fer a signifié son avis d’abandonner l’exploitation de l’embranchement aux termes du paragraphe 146(1) » (ibid., paragraphe 90). Or, toujours selon l’Office, « [a]ucun avis de cessation d’exploitation n’est nécessaire si les actifs ou la ligne font l’objet d’un transfert en vertu du processus énoncé dans la LTC [...] et l’indemnisation de 10 000 $ par mille n’a pas [alors] de raison d’être » (ibid., paragraphe 91).
[22] La dernière question examinée par l’Office est la valeur des terrains. Il a expliqué que dans les cas où les parties ne s’entendent pas sur cette valeur, « l’Office a pour usage de demander à un évaluateur qualifié et indépendant de procéder à une évaluation impartiale des évaluations foncières divergentes des parties » (ibid., paragraphe 100). Il a estimé nécessaire de procéder à une évaluation impartiale et s’est déclaré prêt à le faire (ibid., paragraphe 101).
[23] L’Office a en fin de compte fixé la VNR provisoire de la ligne, à l’exclusion de la valeur des terrains, à 2 929 303 $. Il a accordé 14 jours à l’appelante pour qu’elle lui fasse savoir si elle souhaitait qu’il fasse évaluer les terrains par un évaluateur indépendant, après quoi il rendrait sa décision finale. L’Office a aussi décidé que « [l]es délais énoncés à l’article 146.3 de la LTC [...] ne sont pas amorcés par [sa] décision provisoire et ne s’appliqueront qu’à la date où une décision finale sera rendue » (ibid., paragraphe 105).
La décision finale de l’Office (no 378‑R‑2008)
[24] Par lettre en date du 12 mai 2008, l’appelante a demandé que soit prorogé au 28 mai 2008 le délai dont elle disposait pour prendre sa décision touchant l’évaluateur foncier indépendant, prorogation que l’Office lui a accordée. Le 27 mai 2008, elle a avisé l’Office que, « à son avis, les parties pourraient en arriver à une évaluation foncière équitable par le biais de discussions et qu’elle ne souhaitait donc pas que l’Office procède à une évaluation foncière indépendante de la ligne de chemin de fer » (voir la page 2 de la décision finale).
[25] Comme c’est l’appelante qui avait engagé la procédure sous le régime de l’article 146.3 de la Loi, l’Office a décidé qu’elle avait le droit de l’aviser qu’elle ne souhaitait pas qu’on procède à une évaluation foncière indépendante. Par conséquent, l’Office s’est prévalu du pouvoir que lui confère le paragraphe 27(4) de la Loi pour autoriser l’appelante à modifier la demande qu’elle avait présentée sous le régime de l’article 146.3. Il a donc considéré la demande de l’appelante comme une demande de détermination de la VNR à l’exclusion de la valeur foncière.
[26] Enfin, estimant qu’il ne s’était pas produit de nouveaux faits pertinents depuis la décision provisoire, l’Office a confirmé celle‑ci et fixé la VNR de la ligne à 2 928 303 $.
Analyse des décisions de l’Office et des observations des parties
[27] L’appel incident soulève des questions différentes de celles de l’appel. J’examinerai donc les deux instances séparément, en commençant par l’appel.
L’appel
a) La norme de contrôle applicable à la décision de l’Office
[28] L’appelante soutient dans son mémoire des faits et du droit que les questions suivantes sont des questions de droit et que la norme de la décision correcte s’applique aux conclusions que l’Office a formulées à leur égard :
a) la juste interprétation des règlements municipaux sous le rapport des obligations de remise en état qu’ils prévoient;
b) l’effet juridique de ces règlements municipaux;
c) la juste interprétation de l’expression « valeur nette de récupération » telle qu’elle est employée à la section V de la partie III de la Loi, où il n’est pas précisé à quelle fin la ligne sera utilisée (net salvage value to be used for any purpose dans la version anglaise);
d) le point de savoir si le gouvernement ou l’administration qui acquiert une ligne de chemin de fer sous le régime de l’article 145 de la Loi assume les obligations antérieures de la compagnie de chemin de fer concernant l’exploitation de cette ligne;
e) le point de savoir si ce qui est transféré au gouvernement ou à l’administration qui accepte une offre sous le régime de l’article 145 de la Loi est une ligne de chemin de fer dont l’exploitation n’a pas cessé;
f) la juste définition de la question soulevée par l’appelante touchant l’obligation de versements prévue à l’article 146.1 de la Loi.
[29] Je pense aussi que l’interprétation d’un règlement municipal peut mettre en jeu une question de droit. Cependant, l’Office ne s’est pas livré à une telle interprétation dans la présente espèce. En effet, il s’est contenté de prendre les règlements tels qu’ils étaient et de les appliquer aux faits de l’affaire. La conclusion qui résulte de cette opération est une conclusion mixte de fait et de droit.
[30] Quoi qu’il en soit, à l’audience, l’avocate de l’appelante a reconnu que la norme de contrôle applicable était celle de la décision raisonnable. L’arrêt de la Cour suprême du Canada Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., [2007] 1 R.C.S. 650, ainsi que les arrêts de notre Cour Cie de chemin de fer Canadien Pacifique c. Canada (Office des transports), [2009] 2 R.C.F. 253, et Cie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Office des transports), 2008 CAF 363, établissent que l’Office a droit à la norme déférente du caractère raisonnable concernant les questions de droit telles que celles qui touchent à l’interprétation de la Loi, les questions de fait, l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, et les questions mixtes de fait et de droit.
[31] Dans l’arrêt Cie des chemins de fer nationaux du Canada c. Municipalité de Greenstone et Office des transports du Canada, 2008 CAF 395, la question en litige concernait, comme en l’espèce, la cessation d’exploitation d’une ligne de chemin de fer. Notre Cour a formulé les observations suivantes, au paragraphe 46 :
[46] Je suis d’accord avec l’intimé pour dire qu’il convient de faire preuve de retenue envers la décision de l’Office quant à l’interprétation du paragraphe 142(2). Le processus de cessation d’une exploitation, prévu à la section V de la Loi, soulève une question qui relève de la compétence de l’Office et que l’Office connaît bien. L’Office s’est vu confier la surveillance de ce processus pour veiller à la mise en œuvre de la politique du gouvernement et de l’intention du législateur. C’est dans le cadre de l’exécution de cette fonction que l’Office a été appelé à interpréter sa loi habilitante. Il s’agit d’une interprétation qui est étroitement liée à ses attributions.
b) Le point de savoir si l’Office a commis une erreur en ne tenant pas compte, aux fins de sa détermination de la VNR de la ligne, de l’obligation de versements que prévoit l’article 146.1 de la Loi
[32] L’avocate de l’appelante a soutenu que l’Office s’était trompé en ne concluant pas qu’il y avait eu cessation d’exploitation de la ligne, cessation qui donnait naissance à l’obligation de versements énoncée à l’article 146.1. Elle a fondé cette prétention sur la définition courante du terme « récupération », qu’elle a associée à la notion de démontage. La demande ayant pour objet la détermination de la valeur nette de récupération, le législateur exprimait, selon elle, par les concepts de VNR et de « récupération » l’intention d’obliger la compagnie de chemin de fer à verser aux municipalités l’indemnité prévue à l’article 146.1.
[33] À mon humble avis, l’intention du législateur est clairement exprimée à l’article 146.1 et au paragraphe 146(1). L’article 146.1 ne s’applique que s’il a été donné un avis de cessation d’exploitation sous le régime du paragraphe 146(1). Cependant, la compagnie de chemin de fer ne peut donner un tel avis que « [l]orsqu’elle s’est conformée au processus établi en vertu des articles 143 à 145, sans qu’une convention de transfert n’en résulte » [non souligné dans l’original]. Il n’avait pas été donné ni ne pouvait être donné d’avis de cessation d’exploitation sous le régime du paragraphe 146(1), puisque le processus n’avait pas atteint le stade où l’on aurait pu dire qu’il n’en était pas résulté une convention de transfert.
[34] C’est là la conclusion de l’Office. Cette conclusion est non seulement raisonnable, mais aussi juridiquement correcte. Conclure autrement, en incluant dans la VNR les coûts visés à l’article 146.1, aurait pour effet d’obliger la compagnie de chemin de fer à les payer, qu’une convention de transfert ait ou non été passée dans le cadre du processus que prévoient les articles 143 à 145 et même si la municipalité qui acquérait la ligne de chemin de fer n’était pas tenue de les payer ultérieurement. Il en résulterait pour les municipalités une « aubaine » considérable, que le législateur n’avait manifestement pas l’intention de leur accorder.
c) Le point de savoir si l’Office a commis une erreur en ne tenant pas compte, aux fins de la détermination de la VNR de la ligne, des coûts liés à l’observation des règlements municipaux en vigueur dans certaines des municipalités dont la ligne franchit le territoire
[35] L’appelante avance que, par son refus d’appliquer les règlements municipaux, l’Office s’est écarté de sa propre jurisprudence en ce qu’il a omis de prendre en considération, dans l’évaluation de la VNR de la ligne, le fait que la vente aux gouvernements ou administrations est une vente à une fin quelconque et non aux fins particulières de poursuite de l’exploitation; voir par exemple la décision no 530‑R‑1998, Compagnie de chemin de fer Saint-Laurent et Hudson Limitée, page 5, et la décision no 542‑R‑2000, Subdivision Cudworth de la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, page 20.
[36] L’appelante fonde cette affirmation sur les paragraphes 63 et 64 de la décision provisoire, ainsi rédigés :
[63] Dans la décision no 445‑R‑2000, une autre formation de membres de l’Office s’est penchée sur la question de l’incidence des règlements municipaux régissant la remise en état sur la valeur nette de récupération d’une ligne de chemin de fer.
[64] Dans son nouvel examen de la question en l’espèce et dans le but de l’analyser dans une optique différente de celle de la décision no 445‑R‑2000, l’Office fait observer que le niveau et la nature de toute forme de remise en état d’un site dépend, d’abord et avant tout, de l’usage prévu dudit site. L’Office est d’avis que les administrations municipales ont reconnu ce fait en s’octroyant elles-mêmes des pouvoirs dans ces règlements uniquement en cas de cessation d’exploitation d’une ligne de chemin de fer.
[Non souligné dans l’original.]
[37] J’admets que le passage souligné peut comporter une certaine ambiguïté. Cependant, il ne faut pas oublier que l’Office a formulé ces observations dans le contexte de la prétention de l’appelante selon laquelle les règlements municipaux s’appliquaient et de sa demande visant à les faire appliquer.
[38] À mon sens, l’Office dit simplement ici que les règlements municipaux sur lesquels les réclamations sont fondées font dépendre la validité de celles‑ci de l’utilisation prévue du site. En d’autres termes, comme l’Office l’a fait remarquer et comme il apparaît au vu des règlements en question, les municipalités elles-mêmes ont subordonné l’applicabilité de leurs règlements à la cessation effective de l’exploitation de la ligne de chemin de fer concernée.
[39] L’appelante nous demande de lire les règlements municipaux de manière à établir par interprétation une cessation d’exploitation de la ligne ou à créer une situation réputée être une telle cessation, malgré le fait qu’il n’y a pas dans la présente espèce, sous le régime de la Loi, de cessation de cette nature. Pour faire droit à cette prétention de l’appelante, la Cour devrait créer une fiction juridique, c’est‑à‑dire, comme l’écrivait le juge Beetz à la page 845 de R. c. Verrette, [1978] 2 R.C.S. 838, établir une règle qui reconnaisse « implicitement qu’une chose n’est pas ce qu’elle est censée être mais décrète qu’à des fins particulières, elle sera considérée comme étant ce qu’elle n’est pas ou ne semble pas être ».
[40] Étant donné la clarté du texte de la Loi et des règlements en ce qui concerne la cessation d’exploitation et les obligations qui en découlent, et en l’absence d’un motif probant de créer une fiction juridique, notre Cour outrepasserait le droit et sa compétence si elle en créait une.
[41] Il ressort clairement de la décision de l’Office qu’il était préoccupé par le grand nombre de ces règlements, leur large portée et l’étendue considérable du pouvoir discrétionnaire qu’ils confèrent aux municipalités. Il craignait que tous les travaux coûteux de remise en état qu’ils prescrivent ne réduisent systématiquement la VNR de la ligne à zéro, ou à un montant négatif comme dans le présent cas (moins 2 408 191,00 $) et dans d’autres affaires; voir par exemple la décision no 545‑R‑1999, Subdivision Arborfield de la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, où la municipalité avait établi une VNR négative, ainsi que la décision no 445‑R‑2000, précitée.
[42] Je reproduis ici l’article 3 du règlement no 189.98 pour donner une idée de la portée considérable de ces règlements :
[TRADUCTION]
3. Le ou les propriétaires, dans un délai maximal de 12 mois suivant la cessation de l’exploitation de la ligne de chemin de fer, effectuent et achèvent dans les délais prévus, et de manière soignée et professionnelle, chacune des opérations suivantes :
A) enlever tous les bâtiments, panneaux de signalisation, ponts et installations ferroviaires connexes (y compris, le cas échéant, les lignes télégraphiques, téléphoniques et électriques) restant le long de la ligne de chemin de fer dont l’exploitation a cessé, qui ont été construits ou acquis aux fins de l’exploitation de cette ligne avant la cessation de cette exploitation et qui, au seul gré de la Municipalité rurale de Bengough no 40 ou de son délégataire, donnent à ladite ligne une apparence inesthétique ou négligée, ou la rendent dangereuse;
B) remettre en état toutes les chaussées et tous les passages qui constituaient des passages à niveau de route ou de ferme sur la ligne de chemin de fer avant la cessation de son exploitation;
C) enlever tous les décombres et autres éléments non récupérables qui restent le long de la ligne de chemin de fer dont l’exploitation a cessé;
D) enlever de la ligne de chemin de fer dont l’exploitation a cessé tous les contaminants, polluants et substances toxiques présentant un risque pour la santé ou la sécurité des personnes qui y sont exposées, même si seule l’entrée non autorisée est susceptible de les y exposer;
E) mettre les déblais, dépressions, talus, remblais et autres accidents de terrain artificiels de la ligne de chemin de fer dont l’exploitation a cessé à un niveau compatible avec celui des propriétés contiguës et avec le drainage naturel de ces dernières;
F) faire en sorte que la ligne de chemin de fer dont l’exploitation a cessé ne présente aucun danger;
G) sauf consentement écrit des propriétaires des terrains contigus, ensemencer la ligne de chemin de fer abandonnée d’herbe commune immédiatement après l’achèvement des opérations prévues aux alinéas 2A), 2B), 2C), 2D) et 2E) ci‑dessus, ou à un autre moment fixé au gré de la Municipalité rurale de Bengough no 40 ou de son délégataire, et entretenir ces semis.
[Non souligné dans l’original.]
[43] À en juger par la nature des opérations de remise en état qu’énumère ce règlement, il est manifeste que les municipalités prévoient qu’il ne s’applique au propriétaire de la ligne de chemin de fer, quel qu’il soit, qu’au moment où la ligne est démontée et où la remise en état devient nécessaire.
[44] L’Office a conclu avec raison que, si la compagnie de chemin de fer passe une convention et transfère la ligne, par vente ou autrement, ses obligations relatives à l’exploitation de cette ligne prennent fin et, sous le régime des règlements municipaux, échoient au nouveau propriétaire ou au destinataire du transfert; voir les paragraphes 67 et 68 de la décision provisoire.
[45] Encore une fois, ces conclusions de l’Office se rapportent à l’application des règlements. Cependant, si je pense comme l’Office que ces règlements, tels qu’ils sont rédigés, ne s’appliquent pas à CP puisqu’il n’y a pas, en fait ou en droit, de cessation d’exploitation de la ligne, je crois néanmoins que l’analyse ne doit pas s’arrêter là.
[46] Ces règlements prévoient certains des travaux qui peuvent se révéler nécessaires après le démontage d’une ligne de chemin de fer. Dans la présente espèce, l’appelante n’a réclamé que les coûts prévus à l’alinéa 3E) de son règlement, afférents au nivellement de 66 % des emprises. Le montant total est estimé à 535 500 $ (voir le cahier d’appel, volume 1, onglet C‑8, pages 138 et 139). Je note que dans les dossiers A‑507‑08 et A‑509‑08, concernant la Municipalité rurale de Souris Valley no 7, le montant réclamé s’élevait à 350 000 $ (voir le cahier d’appel, volume 1, onglet C‑8, pages 68 et 69).
[47] On a eu recours à l’expertise de l’Office pour déterminer la VNR de la ligne. Étant donné que le paragraphe 145(1) de la Loi dispose que la compagnie de chemin de fer est tenue d’offrir aux gouvernements et administrations de leur transférer ses intérêts à leur VNR ou moins, peu importe l’utilisation subséquente de la ligne (« to be used for any purpose » dans la version anglaise), la cessation d’exploitation et le démontage de la ligne doivent être considérés comme l’une de ces fins possibles, de sorte que les coûts de cette opération doivent être pris en compte dans la détermination de la VNR. Je souscris à l’opinion dissidente formulée comme suit dans la décision no 445‑R‑2000, précitée : « Le fait de déterminer une valeur nette de récupération est en soi un exercice spéculatif. Ainsi, ces coûts dépendent d’événements spéculatifs [...] »
[48] Le fait que les coûts dépendent d’événements conjecturaux se manifeste dans la décision provisoire de l’Office, où il évalue les coûts d’opérations éventuelles d’enlèvement et d’élimination des actifs de la voie (rails, pièces d’assemblage, traverses et autre matériel de voie), de démontage des ponts, d’enlèvement des ponceaux et d’assainissement, et analyse le point de savoir s’il convient de faire droit à la réclamation de ces coûts.
[49] Dans la présente espèce, l’Office a rejeté la réclamation des coûts de nivellement des emprises au motif que les règlements n’étaient pas applicables puisque la condition de cessation d’exploitation de la ligne qu’ils prévoient n’était pas remplie. Cependant, s’agissant de déterminer la VNR, peu importe l’utilisation subséquente de la ligne (« to be used for any purpose » dans la version anglaise), il faut présumer que la ligne sera finalement abandonnée et même démontée si l’on veut assurer l’observation de l’article 145 de la Loi (« valeur nette de récupération » / « net salvage value to be used for any purpose ») et établir une évaluation équitable pour les deux parties. Évidemment, dans cette recherche de l’équité, il faut fixer une limite équitable quelque part en deçà de l’indemnisation intégrale. Le législateur exprime son intention à cet égard en prévoyant une indemnisation partielle à l’article 146.1 de la Loi. L’expertise de l’Office est utile dans ce processus et joue un rôle capital dans la détermination finale de la VNR.
[50] J’estime cependant que, indépendamment de l’applicabilité des règlements municipaux, le nivellement des emprises est une conséquence possible de la cessation d’exploitation et du démontage présumés de la ligne. À mon avis, l’Office aurait dû analyser le bien-fondé de la réclamation de l’appelante de ce point de vue aussi.
[51] Comme il ressort de sa jurisprudence (voir par exemple la décision no 530‑R‑1998, Compagnie de chemin de fer Saint-Laurent et Hudson Limitée, précitée), l’Office est investi du pouvoir discrétionnaire d’établir quels coûts sont pertinents pour la détermination de la VNR. Il peut ainsi rejeter la réclamation de coûts qui s’avèrent déraisonnables au regard des faits et du droit. Cependant, je ne pense pas qu’il puisse écarter, aux fins de la détermination de la VNR sous le régime de l’article 145 de la Loi, la réclamation de coûts qui peuvent se révéler pertinents du fait de la cessation d’exploitation présumée de la ligne, au motif que les règlements municipaux invoqués à l’appui de cette réclamation seraient inapplicables tels qu’ils sont rédigés et, par conséquent, dénués de pertinence.
[52] À mon humble avis, l’Office était tenu d’aller plus loin : il aurait dû établir – comme il l’a fait à propos des coûts d’enlèvement de la voie, des ponts et des ponceaux, ainsi que d’assainissement – si la réclamation des coûts afférents au nivellement des emprises était pertinente et, dans l’affirmative, déterminer le montant qui, le cas échéant, devait être pris en compte dans le calcul de la VNR de la ligne.
[53] Autrement dit, on a toujours déterminé la VNR sous le régime de l’article 145 de la Loi en évaluant les actifs sur la base de l’hypothèse que la ligne serait un jour abandonnée et même démontée. Les coûts de cessation d’exploitation et de démontage qui en résulteront seront supportés par quelqu’un à un moment ou l’autre et constituent un élément de passif sur la ligne de chemin de fer à la date de l’évaluation de sa VNR.
d) Conclusion
[54] Pour ces motifs, je renverrais l’affaire à l’Office et lui demanderais d’établir :
a) si les coûts réclamés dans la présente espèce par l’appelante à l’égard du nivellement des emprises sont pertinents pour la détermination de la VNR sous le régime de l’article 145 de la Loi;
b) dans l’affirmative, si les faits de la présente espèce justifient que soit accueillie la réclamation de ces coûts;
c) dans l’affirmative, le montant qui devrait être accordé au titre de ces coûts.
L’appel incident
[55] L’Office a inféré de la lettre de l’appelante en date du 27 mai 2008 que cette dernière n’avait pas l’intention de se désister de sa demande, étant donné qu’elle y exprimait la conviction qu’il lui serait possible, par de plus amples discussions, de s’entendre avec CP sur une valeur foncière équitable. Ni cette inférence ni la conclusion que l’Office en a tirée ne me paraissent déraisonnables. En fait, l’Office a donné aux parties plus de temps pour négocier entre elles en déclarant que les délais prévus à l’article 146.3 de la Loi pour l’acceptation d’une offre faite au titre de l’article 145 ne commenceraient pas à courir à partir de sa décision provisoire.
[56] En ce qui concerne le prétendu manquement à l’équité procédurale, l’Office a informé les parties largement avant sa décision finale que celle‑ci confirmerait sa décision provisoire. CP a eu tout le temps de demander l’autorisation de présenter des observations complémentaires touchant la compétence de l’Office pour rendre une décision finale et les faits nouveaux qu’il affirme s’être produits entre les décisions provisoire et finale. Or, il ne l’a pas fait. On ne peut donc reprocher à l’Office de n’avoir pas répondu à une attente que CP ne lui a pas communiquée.
[57] À l’audience, l’avocat de CP s’est plaint de ce que la décision finale de l’Office n’était pas une décision, à tout le moins pas une décision heureuse, puisque la demande avait pour objet la détermination de la VNR et que l’Office, en omettant d’établir la valeur foncière et en l’excluant de la VNR, avait déterminé une VNR qui n’en était en fait pas une. Il a par conséquent demandé à la Cour soit de déclarer que l’appelante s’était désistée de sa demande et que la procédure était donc terminée, soit d’ordonner l’instruction de cette demande et une évaluation foncière.
[58] Selon les parties, la décision finale de l’Office les a laissées devant une énigme. Cependant, il me paraît que l’Office a rendu une décision finale afin que commencent à courir les délais prévus au paragraphe 143.3(3) de la Loi pour l’acceptation de l’offre et afin d’achever ainsi la procédure. Celle‑ci aurait été achevée peu après la décision finale, n’eût été l’ordonnance de suspension prononcée par notre Cour le 8 août 2008, qui ajournait toute détermination finale de la VNR de la ligne jusqu’à la décision de l’appel de la décision provisoire.
[59] J’estime qu’il n’est pas nécessaire de prononcer de jugement déclaratoire puisque l’ordonnance de suspension expirera à la date de notre décision. Si nous avions rejeté l’appel, les délais prévus au paragraphe 146.3(3) auraient commencé à courir. L’affaire sera maintenant renvoyée devant l’Office pour une nouvelle détermination, à moins que les parties n’arrivent à un règlement.
Conclusion
[60] Pour ces motifs, j’accueillerais les appels avec un seul mémoire de dépens et annulerais la partie de la décision de l’Office qui rejette la réclamation de l’appelante visant les coûts de nivellement des emprises de la ligne. Je renverrais l’affaire à l’Office afin qu’il établisse :
a) si, dans la présente espèce, les coûts susmentionnés sont pertinents pour la détermination de la VNR sous le régime de l’article 145 de la Loi;
b) dans l’affirmative, si les faits de la présente espèce justifient que soit accueillie la réclamation de ces coûts;
c) dans l’affirmative, le montant qui devrait être accordé au titre de ces coûts.
[61] Je rejetterais l’appel incident avec dépens. Cependant, je n’adjugerais pas de dépens en faveur de l’Office ni contre lui. Conformément à l’ordonnance prononcée par notre Cour le 20 janvier 2009, il sera versé un exemplaire des présents motifs à chacun des dossiers des autres appels, ainsi que des dossiers A‑509‑08 et A‑507‑08, portant sur l’affaire Municipalité rurale de Souris Valley no 7 c. Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique, à l’appui des jugements rendus à leur égard.
« Gilles Létourneau »
j.c.a.
« Je suis d’accord
M. Nadon, j.c.a. »
« Je suis d’accord
Eleanor R. Dawson, j.c.a. »
Traduction certifiée conforme
Sandra de Azevedo, LL.B.
ANNEXE A
27. (1) L’Office peut acquiescer à tout ou partie d’une demande ou prendre un arrêté, ou, s’il l’estime indiqué, accorder une réparation supplémentaire ou substitutive.
(2) et (3) [Abrogés, 2008, ch. 5, art. 1]
(4) L’Office peut, notamment sous condition, apporter ou autoriser toute modification aux procédures prises devant lui.
(5) [Abrogé, 2008, ch. 5, art. 1]
28. (1) L’Office peut, dans ses arrêtés, prévoir une date déterminée pour leur entrée en vigueur totale ou partielle ou subordonner celle-ci à la survenance d’un événement, à la réalisation d’une condition ou à la bonne exécution, apprécié