114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d'arrosage) c. Hudson (Ville)

114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d'arrosage) c. Hudson (Ville)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2001-06-28
Référence neutre
2001 CSC 40
Recueil
[2001] 2 RCS 241
Numéro de dossier
26937
Juges
L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Québec
Sujets
Droit municipal
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 26937
Contenu de la décision
114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), [2001] 2 R.C.S. 241, 2001 CSC 40
114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage)
et Services des espaces verts Ltée/Chemlawn Appelantes
c.
Ville de Hudson Intimée
et
Fédération canadienne des municipalités, Nature-Action
Québec Inc. et Fonds mondial pour la nature (Canada), Toronto
Environmental Alliance, Sierra Club du Canada, Association
canadienne du droit de l’environnement, Parents’ Environmental
Network, Healthy Lawns – Healthy People, Pesticide Action
Group Kitchener, Working Group on the Health Dangers of the
Urban Use of Pesticides, Environmental Action Barrie, Breast
Cancer Prevention Coalition, Vaughan Environmental Action
Committee et Dr Merryl Hammond et la Fédération
interdisciplinaire de l’horticulture ornementale du Québec Intervenants
Répertorié : 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville)
Référence neutre : 2001 CSC 40.
No du greffe : 26937.
2000 : 7 décembre; 2001 : 28 juin.
Présents : Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit municipal -- Règlements -- Réglementation et restriction de l’utilisation des pesticides -- Adoption par la Ville d’un règlement limitant l’utilisation des pesticides sur son territoire à des endroits précis et à des activités énumérées -- La Ville avait-elle le pouvoir légal d’adopter le règlement? -- Le règlement a‑t‑il été rendu inopérant du fait de son incompatibilité avec la législation fédérale ou provinciale? -- Règlement 270 de la ville de Hudson -- Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19, art. 410(1).
Les appelantes sont des entreprises d’aménagement paysager et d’entretien des pelouses qui exercent leurs activités surtout dans la région métropolitaine de Montréal et qui ont aussi bien des clients commerciaux que des clients résidentiels. Elles utilisent régulièrement, dans le cadre de leurs activités commerciales, des pesticides conformes à la Loi sur les produits antiparasitaires du gouvernement fédéral et détiennent les permis requis par la Loi sur les pesticides du Québec. En 1991, la Ville intimée, située à l’ouest de Montréal, a adopté le règlement 270, qui limite l’utilisation des pesticides sur son territoire à des endroits précis et aux activités énumérées. La définition de pesticides contenue dans le règlement 270 est la réplique exacte de celle adoptée dans la Loi sur les pesticides. En vertu du par. 410(1) de la Loi sur les cités et villes du Québec (« L.C.V. »), le conseil peut faire des règlements « [p]our assurer la paix, l’ordre, le bon gouvernement, la salubrité et le bien‑être général sur le territoire de la municipalité », tandis qu’en vertu du par. 412(32) L.C.V., il peut faire des règlements « [p]our réglementer ou défendre [. . .] l’usage de [. . .] matières combustibles, explosives, corrosives, toxiques, radioactives ou autrement dangereuses pour la santé ou la sécurité publiques, sur le territoire de la municipalité ou dans un rayon de 1 km à l’extérieur de ce territoire ». En 1992, les appelantes ont été accusées d’avoir utilisé des pesticides contrairement au règlement 270. Elles ont introduit une requête en jugement déclaratoire demandant à la Cour supérieure de déclarer inopérant le règlement 270 et ultra vires le pouvoir de la Ville. La Cour supérieure a rejeté la requête, et la Cour d’appel a confirmé cette décision.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, Bastarache et Arbour : En tant qu’organismes créés par la loi, les municipalités peuvent exercer seulement les pouvoirs qui leur sont conférés expressément par la loi, les pouvoirs qui découlent nécessairement ou vraiment du pouvoir explicite conféré dans la loi, et les pouvoirs indispensables qui sont essentiels et non pas seulement commodes pour réaliser les fins de l’organisme. Y sont inclus les pouvoirs en matière de « bien‑être général » conférés par la loi provinciale habilitante, sur laquelle les municipalités peuvent se fonder. L’article 410 L.C.V. constitue un exemple d’une telle disposition générale de bien‑être et il ajoute aux pouvoirs spécifiques conférés par l’art. 412. Bien que les dispositions habilitantes permettant aux municipalités de réglementer pour le « bien‑être général » sur leur territoire autorisent l’adoption de règlements visant véritablement à faciliter la réalisation d’objectifs telles la santé et la sécurité publiques, les tribunaux saisis d’un règlement contesté adopté en vertu d’une disposition « omnibus » comme l’art. 410 L.C.V. doivent être vigilants lorsqu’ils cherchent à déterminer le but véritable du règlement.
Le règlement 270 ne tombe pas sous l’égide du par. 412(32) L.C.V. Le texte du règlement et la preuve présentée au cours du présent litige n’assimilent pas les pesticides aux « matières [. . .] toxiques ». Étant donné qu’aucune disposition particulière de la loi provinciale habilitante ne mentionne les pesticides, le règlement doit tomber dans le champ d’application du par. 410(1) L.C.V. Interprété dans son ensemble, le règlement 270 n’impose pas une interdiction totale, mais permet plutôt l’usage de pesticides dans certains cas où cet usage n’a pas un but purement esthétique. Selon la distinction entre l’usage essentiel et l’usage non essentiel des pesticides, il est raisonnable de conclure que le règlement de la Ville a pour objet de minimiser l’utilisation de pesticides qui seraient nocifs afin de protéger la santé de ses habitants. Cet objet relève directement de l’aspect « santé » du par. 410(1) L.C.V. Les distinctions contestées par les appelantes au motif qu’elles restreignent leurs activités commerciales sont des conséquences nécessaires à l’application du pouvoir délégué par la province en vertu du par. 410(1) L.C.V. De plus, interpréter le par. 410(1) comme permettant à la Ville de réglementer l’utilisation des pesticides correspond aux principes de droit et de politique internationaux. L’interprétation du règlement 270 exposée ici respecte le « principe de précaution » du droit international. Dans le contexte des postulats du principe de précaution, les craintes de la Ville au sujet des pesticides s’inscrivent confortablement sous la rubrique de l’action préventive.
Le règlement 270 n’a pas été rendu inopérant du fait de son incompatibilité avec la législation fédérale ou provinciale. Découlant d’une loi provinciale habilitante, le règlement 270 est sujet au critère de « l’impossibilité de se conformer aux deux textes » en cas de conflit entre la législation fédérale et la législation provinciale, critère qui a été énoncé dans l’arrêt Multiple Access. La Loi sur les produits antiparasitaires du gouvernement fédéral dicte quels pesticides peuvent être agréés à des fins de fabrication et/ou d’utilisation au Canada. Cette loi est permissive, et non pas exhaustive, de sorte qu’il n’y a aucun conflit d’application avec le règlement 270. Le critère de l’arrêt Multiple Access s’applique également à l’examen de la question de savoir s’il y a conflit entre le règlement municipal et la législation provinciale. Dans la présente affaire, rien n’empêche que l’on se conforme à la fois au règlement 270 et à la Loi sur les pesticides du Québec, et il n’y a aucun élément de preuve plausible indiquant que la législature avait l’intention d’empêcher la réglementation par les municipalités de l’utilisation des pesticides. La Loi sur les pesticides établit un régime de permis pour les vendeurs et les applicateurs commerciaux de pesticides et elle est donc complémentaire à la législation fédérale, qui porte sur les produits eux‑mêmes. Conjointement avec le règlement 270, ces lois établissent un régime de réglementation à trois niveaux.
Les juges Iacobucci, Major et LeBel : Le critère fondamental permettant de déterminer s’il existe conflit d’application demeure l’impossibilité de se conformer aux deux textes. Dans cette optique, le présumé conflit avec la législation fédérale n’existe tout simplement pas. Il n’y a pas non plus conflit avec la Loi sur les pesticides du Québec pour les raisons données par la majorité.
En l’espèce, les questions se résument à savoir si, premièrement, la L.C.V. autorise les municipalités à réglementer l’utilisation des pesticides sur leur territoire et, deuxièmement, si le règlement en cause respecte les principes généraux applicables à la législation déléguée. La Ville admet que la seule disposition qui permette de confirmer la légalité de son règlement est la clause générale du par. 410(1) L.C.V. Bien qu’il paraisse logique, sur les plans législatif et administratif, de recourir à des dispositions générales de bien-être pour conférer aux administrations publiques locales le pouvoir résiduaire de traiter des questions nouvelles ou évolutives relativement au bien‑être de la collectivité locale vivant sur leur territoire, il ne suffit pas qu’une question particulière soit devenue une préoccupation urgente selon la collectivité locale. Cette préoccupation doit être étroitement liée aux intérêts immédiats de la collectivité se trouvant dans les limites territoriales définies par la législature pour ce qui concerne toute question pour laquelle l’intervention des administrations publiques locales peut se révéler utile. En l’espèce, le règlement vise les problèmes liés à l’utilisation des terres et des biens et il porte sur des préoccupations de quartier qui ont toujours relevé du domaine d’activité des administrations publiques locales. Le règlement était donc autorisé en bonne et due forme par le par. 410(1).
Selon deux principes fondamentaux établis depuis longtemps en matière de législation déléguée, un règlement ne peut pas être prohibitif et discriminatoire à moins que la loi habilitante ne l’autorise. Bien que le règlement 270 établisse de prime abord une prohibition générale pour ensuite permettre certaines utilisations particulières, lu dans son ensemble, il a comme effet d’interdire l’utilisation des pesticides pour des raisons purement esthétiques tout en permettant d’autres utilisations, surtout pour des activités commerciales et agricoles. De plus, bien que le règlement soit discriminatoire, il ne peut y avoir aucune réglementation sur un tel sujet sans une certaine forme de discrimination, en ce sens que le règlement doit établir où, quand et comment un produit particulier peut être utilisé. Le pouvoir de réglementation délégué comportait donc inévitablement le pouvoir implicite de faire de la discrimination.
Jurisprudence
Citée par le juge L’Heureux-Dubé
Distinction d’avec les arrêts : R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 R.C.S. 231; arrêt appliqué : Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; arrêts mentionnés : Ontario c. Canadien Pacifique Ltée., [1995] 2 R.C.S. 1031; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 R.C.S. 213; R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650; Re Weir and The Queen (1979), 26 O.R. (2d) 326; Kuchma c. Rural Municipality of Tache, [1945] R.C.S. 234; Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368; Nanaimo (Ville) c. Rascal Trucking Ltd., [2000] 1 R.C.S. 342, 2000 CSC 13; Scarborough c. R.E.F. Homes Ltd. (1979), 9 M.P.L.R. 255; Allard Contractors Ltd. c. Coquitlam (District), [1993] 4 R.C.S. 371; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; A.P. Pollution Control Board c. Nayudu, 1999 S.O.L. Case No. 53; Vellore Citizens Welfare Forum c. Union of India, [1996] Supp. 5 S.C.R. 241; M & D Farm Ltd. c. Société du crédit agricole du Manitoba, [1999] 2 R.C.S. 961; Banque de Montréal c. Hall, [1990] 1 R.C.S. 121; Attorney General for Ontario c. City of Mississauga (1981), 15 M.P.L.R. 212; Township of Uxbridge c. Timber Bros. Sand & Gravel Ltd. (1975), 7 O.R. (2d) 484; British Columbia Lottery Corp. c. Vancouver (City) (1999), 169 D.L.R. (4th) 141; Law Society of Upper Canada c. Barrie (City) (2000), 46 O.R. (3d) 620; Huot c. St-Jérôme (Ville de), J.E. 93-1052; St‑Michel‑Archange (Municipalité de) c. 2419-6388 Québec Inc., [1992] R.J.Q. 875.
Citée par le juge LeBel
Arrêt appliqué : Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; arrêts mentionnés : M & D Farm Ltd. c. Société du crédit agricole du Manitoba, [1999] 2 R.C.S. 961; Public School Boards’ Assn. of Alberta c. Alberta (Procureur général), [2000] 2 R.C.S. 409, 2000 CSC 45; Ontario English Catholic Teachers’ Assn. c. Ontario (Procureur général), [2001] 1 R.C.S. 470, 2001 CSC 15; Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368; R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650; Nanaimo (Ville) c. Rascal Trucking Ltd., [2000] 1 R.C.S. 342, 2000 CSC 13; R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 R.C.S. 231.
Lois et règlements cités
Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, art. 453.
Endangered Species Act, S.N.S. 1998, ch. 11, art. 2(1)(h), 11(1).
Local Government Act, R.S.B.C. 1996, ch. 323, art. 249.
Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), L.C. 1999, ch. 33, art. 2(1) a).
Loi municipale, L.R.Y. 1986, ch. 119, art. 271.
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19, art. 410 [mod. 1982, ch. 64, art. 5; mod. 1996, ch. 2, art. 150], 412(32) [mod. 1984, ch. 47, art. 213; mod. 1986, c. 31, art. 5; mod. 1996, c. 2, art. 151], 463.1 [aj. 1998, ch. 31, art. 15].
Loi sur les cités, villes et villages, L.R.T.N.-O. 1988, ch. C-8, art. 54, 102.
Loi sur les municipalités, L.M. 1996, ch. 58, C.P.L.M. ch. M225, art. 232, 233.
Loi sur les municipalités, L.R.N.-B. 1973, ch. M-22, art. 190(2), annexe I.
Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M-45, art. 102.
Loi sur les océans, L.C. 1996, ch. 31 , préambule (par. 6).
Loi sur les pesticides, L.R.Q., ch. P-9.3, art. 102; mod. 1990, ch. 85, art. 122; rempl. 1993, ch. 77, art. 9], 105 [mod. 1987, ch. 29, art. 105], 105.1 [aj. 1993, ch. 77, art. 11], 106 [mod. 1987, ch. 29, art. 106], 107 [mod. 1987, ch. 29, art. 107].
Loi sur les produits antiparasitaires, L.R.C. 1985, ch. P-9, art. 4(1) , (3) , 6(1) j) [mod. 1993, ch. 44, art. 200].
Municipal Government Act, S.A. 1994, ch. M-26.1, art. 3(c), 7.
Municipal Government Act, S.N.S. 1998, ch. 18, art. 172.
Règlement 248 de la ville de Hudson.
Règlement 270 de la ville de Hudson [mod. 1995, règlement 327; mod. 1996, règlement 341], art. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10.
Règlement sur les produits antiparasitaires, C.R.C. 1978, ch. 1253, art. 45.
Doctrine citée
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Dussault, René, et Louis Borgeat. Traité de droit administratif, t. I, 2e éd. Québec : Presses de l’Université Laval, 1984.
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Nations Unies. Assemblée générale. Préparatifs de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement. Rapport de la Commission économique pour l’Europe sur la Conférence de Bergen, annexe I, Déclaration ministérielle de Bergen sur le développement durable, A/CONF.151/PC/10, 6 août 1990, par. 7.
Rogers, Ian MacFee. The Law of Canadian Municipal Corporations, Cum. Supp. to vol. 1, 2nd ed. Toronto : Carswell, 1971 (loose-leaf updated 2001, release 1).
Swaigen, John. « The Hudson Case: Municipal Powers to Regulate Pesticides Confirmed by Quebec Courts » (2000), 34 C.E.L.R. (N.S.) 162.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1998] A.Q. no 2546 (QL), J.E. 98-1855, qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure (1993), 19 M.P.L.R. (2d) 224, qui avait rejeté la requête en jugement déclaratoire des appelantes. Pourvoi rejeté.
Gérard Dugré et Denis Manzo, pour les appelantes.
Stéphane Brière et Pierre Lepage, pour l’intimée.
Stewart A. G. Elgie et Jerry V. DeMarco, pour les intervenants la Fédération canadienne des municipalités, Nature-Action Québec Inc. et le Fonds mondial pour la nature (Canada).
Argumentation écrite seulement par Theresa A. McClenaghan et Paul Muldoon, pour les intervenants Toronto Environmental Alliance, Sierra Club du Canada, l’Association canadienne du droit de l’environnement, Parents’ Environmental Network, Healthy Lawns – Healthy People, Pesticide Action Group Kitchener, Working Group on the Health Dangers of the Urban Use of Pesticides, Environmental Action Barrie, Breast Cancer Prevention Coalition, Vaughan Environmental Action Committee et Dr Merryl Hammond.
Jean Piette, pour l’intervenante la Fédération interdisciplinaire de l’horticulture ornementale du Québec.
Version française du jugement des juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, Bastarache et Arbour rendu par
1 Le juge L’Heureux-Dubé — Le contexte de ce pourvoi nous invite à constater que notre avenir à tous, celui de chaque collectivité canadienne, dépend d’un environnement sain. Comme l’a affirmé le juge de la Cour supérieure : [traduction] « Il y a vingt ans, on se préoccupait peu de l’effet des produits chimiques, tels les pesticides, sur la population. Aujourd’hui, nous sommes plus sensibles au genre d’environnement dans lequel nous désirons vivre et à la qualité de vie que nous voulons procurer à nos enfants » ((1993), 19 M.P.L.R. (2d) 224, p. 230). Notre Cour a reconnu que « [n]ous savons tous que, individuellement et collectivement, nous sommes responsables de la préservation de l’environnement naturel [. . .] la protection de l’environnement est [. . .] devenue une valeur fondamentale au sein de la société canadienne » : Ontario c. Canadien Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031, par. 55. Voir également Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3, p. 16-17.
2 Peu importe que les pesticides constituent ou non en fait une menace pour l’environnement, la Cour est appelée à trancher la question de droit consistant à savoir si la ville de Hudson (Québec) a agi dans le cadre de ses pouvoirs en adoptant un règlement régissant et restreignant l’utilisation de pesticides.
3 Cette instance surgit à une époque où les questions de gestion des affaires publiques sont souvent examinées selon le principe de la subsidiarité. Ce principe veut que le niveau de gouvernement le mieux placé pour adopter et mettre en œuvre des législations soit celui qui est le plus apte à le faire, non seulement sur le plan de l’efficacité mais également parce qu’il est le plus proche des citoyens touchés et, par conséquent, le plus sensible à leurs besoins, aux particularités locales et à la diversité de la population. S’exprimant au nom de la majorité dans R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 R.C.S. 213, par. 127, le juge La Forest écrit que « la protection de l’environnement est un défi majeur de notre époque. C’est un problème international qui exige une action des gouvernements de tous les niveaux » (je souligne). Dans ses motifs, il cite avec approbation un extrait de Notre avenir à tous, rapport publié en 1988 par la Commission mondiale sur l’environnement et le développement (« Commission Brundtland »), créée par les Nations Unies. Cette commission a recommandé que « les autorités locales [soient] habilitées à renforcer, mais non pas à libéraliser, les normes nationales » (p. 262).
4 Il existe aujourd’hui au Québec au moins 37 municipalités où l’utilisation des pesticides est restreinte par règlement : J. Swaigen, « The Hudson Case: Municipal Powers to Regulate Pesticides Confirmed by Quebec Courts » (2000), 34 C.E.L.R. (N.S.) 162, p. 174. Chaque niveau de gouvernement doit, toutefois, respecter le partage des compétences, qui est la caractéristique de notre système fédéral; il existe une distinction subtile entre les lois qui se complètent légitimement les unes les autres et celles qui empiètent sur le domaine de compétence législative protégé de l’autre ordre de gouvernement. Notre examen en est donc un d’ordre juridique dans le contexte des politiques environnementales et non l’inverse.
I. Les faits
5 Les appelantes sont des entreprises d’aménagement paysager et d’entretien des pelouses qui exercent leurs activités surtout dans la région métropolitaine de Montréal et qui ont aussi bien des clients commerciaux que des clients résidentiels. Elles utilisent régulièrement, dans le cadre de leurs activités commerciales, des pesticides conformes à la Loi sur les produits antiparasitaires du gouvernement fédéral, L.R.C. 1985, ch. P-9 , et détiennent les permis requis par la Loi sur les pesticides du Québec, L.R.Q., ch. P‑9.3.
6 L’intimée, la ville de Hudson (la « Ville »), est une municipalité régie par la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19 (« L.C.V. »). Elle est située à environ 40 kilomètres à l’ouest de Montréal et compte approximativement 5 400 habitants, dont certains sont des clients des appelantes. En 1991, la Ville adopte le règlement 270, qui limite l’utilisation des pesticides sur son territoire à des endroits précis et aux activités énumérées. Ce règlement fait suite aux craintes exprimées à maintes reprises depuis 1985 par les résidants, qui ont présenté de nombreuses lettres et observations au conseil municipal. La définition de pesticides contenue dans le règlement 270 est la réplique exacte de celle adoptée dans la Loi sur les pesticides.
7 En novembre 1992, les appelantes ont reçu signification, de la part de la Ville, de sommations leur enjoignant de comparaître devant la Cour municipale pour répondre à des accusations d’avoir utilisé des pesticides contrairement au règlement 270. Les appelantes ont plaidé non coupable et ont obtenu la suspension des procédures afin d’introduire une requête en jugement déclaratoire devant la Cour supérieure (en vertu de l’art. 453 du Code de procédure civile du Québec, L.R.Q., ch. C-25). Elles ont demandé à la cour de déclarer inopérant le règlement 270 (et le règlement 248, qui ne fait pas l’objet du pourvoi) et ultra vires le pouvoir de la Ville.
8 La Cour supérieure a rejeté la requête en jugement déclaratoire, concluant que les règlements relevaient des pouvoirs conférés à la Ville par la L.C.V. Cette décision a été confirmée à l’unanimité par la Cour d’appel du Québec.
II. Les dispositions législatives pertinentes
9 Règlement 270 de la ville de Hudson
1. Dans ce règlement, les mots et expressions suivants ont le sens et l’application que leur attribue le présent article :
a) « pesticide » : toute substance, matière ou micro-organisme destiné à contrôler, détruire, amoindrir, attirer ou repousser, directement ou indirectement, un organisme nuisible, nocif ou gênant pour l’être humain, la faune, la végétation, les récoltes ou les autres biens, ou destiné à servir de régulateur de croissance de la végétation, à l’exclusion d’un médicament ou d’un vaccin.
b) « fermier » : un producteur agricole au sens de la Loi sur les producteurs agricoles (L.R.Q., chap. P-28);
. . .
2. L’épandage et l’utilisation de tout pesticide est interdit partout sur le territoire de la Ville.
3. Nonobstant l’article 2, l’utilisation d’un pesticide est permis dans les cas suivants :
a) dans une piscine publique ou privée;
b) pour purifier l’eau destinée à la consommation des humains ou des animaux;
c) à l’intérieur d’un bâtiment;
d) pour contrôler ou enrayer la présence d’animaux qui constituent un danger pour les humains;
e) pour contrôler ou enrayer les plantes qui constituent un danger pour les humains qui y sont allergiques.
4. Nonobstant l’article 2, un fermier utilisant un pesticide sur une propriété qui est exploitée à des fins agricoles ou horticoles, dans une serre ou à l’extérieur, doit :
a) enregistrer, par déclaration écrite à la Ville, au cours du mois de mars de chaque année, les produits qu’il entrepose et dont il entrevoit faire usage durant l’année;
b) de plus fournir, dans la déclaration écrite à l’article 4a), la cédule d’épandage desdits produits et les secteurs de sa propriété où les produits seront appliqués.
5. Nonobstant l’article 2, il est permis d’utiliser un pesticide sur un terrain de golf, pour une période n’excédant pas cinq (5) ans, à partir de la date d’entrée en vigueur de ce règlement :
. . .
6. Nonobstant l’article 2, il est permis d’utiliser un pesticide biologique pour contrôler ou enrayer les insectes qui constituent un danger ou qui incommodent les humains;
. . .
10. Selon l’article 8 [de] la Loi sur les abus agricoles (L.R.Q. chap. A-2), un inspecteur désigné par la Ville peut utiliser un pesticide en dépit de l’article 2 du règlement, s’il n’existe aucune autre façon efficace d’enrayer les plantes nocives déterminées comme telles par le gouvernement provincial et la présence desquelles est nuisible à une exploitation agricole véritable et continue.
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19
410. Le conseil peut faire des règlements :
1o Pour assurer la paix, l’ordre, le bon gouvernement, la salubrité et le bien‑être général sur le territoire de la municipalité, pourvu que ces règlements ne soient pas contraires aux lois du Canada ou du Québec, ni incompatibles avec quelque disposition spéciale de la présente loi ou de la charte;
. . .
Le conseil ne peut faire des règlements sur des matières visées par la Loi sur les produits agricoles, les produits marins et les aliments (chapitre P‑29) et par la Loi sur les produits laitiers et leurs succédanés (chapitre P‑30). Le présent alinéa s’applique malgré une disposition d’une loi spéciale accordant des pouvoirs sur ces matières à une municipalité autre que la Ville de Trois‑Rivières et la Ville de Sherbrooke.
. . .
412. Le conseil peut faire des règlements :
. . .
32o Pour réglementer ou défendre l’emmagasinage et l’usage de poudre, poix sèche, résine, pétrole, benzine, naphte, gazoline, térébenthine, fulmicoton, nitroglycérine, ainsi que d’autres matières combustibles, explosives, corrosives, toxiques, radioactives ou autrement dangereuses pour la santé ou la sécurité publiques, sur le territoire de la municipalité ou dans un rayon de 1 km à l’extérieur de ce territoire;
Un règlement adopté en vertu du premier alinéa à l’égard de matières corrosives, toxiques ou radioactives requiert l’approbation du ministre de l’Environnement;
. . .
463.1 Sous réserve de la Loi sur les pesticides (chapitre P-9.3) et de la Loi sur la qualité de l’environnement (chapitre Q-2), la municipalité peut, avec le consentement du propriétaire d’un immeuble, procéder à des travaux d’épandage de pesticides sur l’immeuble.
Loi sur les pesticides, L.R.Q., ch. P-9.3
102. Toute disposition du Code de gestion des pesticides et des autres règlements édictés en vertu de la présente loi prévaut sur toute disposition inconciliable d’un règlement édicté par une municipalité ou une communauté urbaine.
102. [Selon la modification de 1993; non en vigueur] Le Code de gestion des pesticides et tout autre règlement édictés en application de la présente loi rendent inopérante toute disposition réglementaire portant sur une même matière qui est édictée par une municipalité ou une communauté urbaine, sauf dans le cas où cette disposition réglementaire satisfait aux conditions suivantes :
– elle porte sur les activités d’entretien paysager ou d’extermination, notamment la fumigation, déterminées par règlement du gouvernement;
– elle prévient ou atténue davantage les atteintes à la santé des êtres humains ou des autres espèces vivantes, ainsi que les dommages à l'environnement ou aux biens.
. . .
105. [Non en vigueur] Le gouvernement édicte, par règlement, un Code de gestion des pesticides. Ce code peut édicter des règles, restrictions ou prohibitions portant sur les activités relatives à la distribution, à la vente, à l’entreposage, au transport ou à l’utilisation de tout pesticide, de tout contenant d’un pesticide ou de tout équipement servant à l’une de ces activités.
105.1. [Non en vigueur] Le Code de gestion des pesticides peut exiger d’une personne qui entrepose des pesticides d’une catégorie ou en quantité déterminée qu’elle contracte une assurance de responsabilité civile, dont il détermine la nature, l’étendue, la durée, le montant ainsi que les autres conditions applicables, et en fournisse l’attestation au ministre.
106. [Non en vigueur] Le Code de gestion des pesticides peut rendre obligatoire une règle élaborée par un autre gouvernement ou par un organisme.
Il peut, en outre, rendre obligatoires les instructions du fabricant d’un pesticide ou d’un équipement servant à l’une des activités visées par le code.
107. [Non en vigueur] Le gouvernement peut, dans ce code, déterminer les dispositions dont la contravention constitue une infraction.
Loi sur les produits antiparasitaires, L.R.C. 1985, ch. P-9
4. (1) Il est interdit de fabriquer, stocker, présenter, distribuer ou utiliser un produit antiparasitaire dans des conditions dangereuses.
. . .
(3) La fabrication, le stockage, la présentation, la distribution ou l’utilisation d’un produit antiparasitaire, réalisés de façon contraire ou non conforme aux règlements, sont réputés contrevenir au paragraphe (1).
. . .
6. (1) Le gouverneur en conseil peut, par règlement :
. . .
j) régir la fabrication, le stockage, la présentation, la distribution et l’utilisation de produits antiparasitaires;
Règlement sur les produits antiparasitaires, C.R.C. 1978, ch. 1253
45. (1) Il est interdit d’utiliser un produit antiparasitaire d’une manière qui ne correspond pas au mode d’emploi, ni aux limitations figurant sur le label.
(2) Il est interdit d’utiliser un produit antiparasitaire importé par un utilisateur pour son propre usage d’une manière qui ne correspond pas aux conditions énoncées sur la déclaration de l’importateur visant ledit produit.
(3) Il est interdit d’utiliser un produit antiparasitaire exempté de l’enregistrement en vertu de l’alinéa 5a) pour une autre fin que la fabrication d’un produit antiparasitaire enregistré.
III. Les jugements
A. Cour supérieure (1993), 19 M.P.L.R. (2d) 224
10 Le juge Kennedy conclut que les règlements sont présumés valides et légaux. À son avis, les règlements 248 et 270 ont été adoptés en vertu de l’art. 410 L.C.V., de sorte que leur entrée en vigueur ne nécessite pas l’approbation du ministre. Ils portent tous deux sur les pesticides et non pas sur les substances toxiques; vu que les « pesticides » ne sont pas visés par le par. 412(32), l’approbation du ministre n’est pas requise. Selon le juge Kennedy, la Ville, face à une situation où la santé et l’environnement sont en jeu, a agi dans l’intérêt public en adoptant les règlements en question. Elle pouvait donc se fonder sur le par. 410(1) L.C.V. en tant que disposition législative l’habilitant à adopter ces règlements.
11 Le juge Kennedy examine ensuite les dispositions de la Loi sur les pesticides pour déterminer si les règlements vont à l’encontre de cette loi provinciale. À son avis, l’adoption de la Loi sur les pesticides vise clairement à permettre aux municipalités d’adopter des règlements de cette nature. À cet égard, le juge Kennedy cite les art. 102 et 105 à 107 de la Loi sur les pesticides, qui prévoient la création d’un Code de gestion des pesticides permettant au gouvernement provincial de restreindre ou d’interdire l’utilisation des pesticides. Selon l’article 102 de cette loi, les dispositions du Code prévalent sur tout règlement inconciliable. Toutefois, étant donné que le Code n’était pas encore en vigueur, rien n’empêchait les municipalités de réglementer entre‑temps l’utilisation des pesticides. Le juge Kennedy conclut donc qu’il n’y a aucun conflit entre les règlements et la législation provinciale ou fédérale.
B. Cour d’appel, [1998] A.Q. no 2546 (QL)
12 Devant la Cour d’appel, la Ville admet que le règlement 248 est inopérant. En conséquence, seul le règlement 270 est ici en cause. Les appelantes contestent la décision du juge Kennedy pour deux motifs. Premièrement, elles font valoir que le règlement 270 est inopérant du fait de son incompatibilité avec la Loi sur les pesticides. Deuxièmement, elles soutiennent que, la réglementation des substances toxiques étant visée par le par. 412(32) L.C.V., le juge Kennedy a commis une erreur en concluant que le règlement avait été adopté en vertu du par. 410(1) L.C.V. Même si cette dernière disposition autorise une municipalité à adopter les règlements jugés nécessaires pour la santé et le bien‑être publics, le par. 412(32) L.C.V., qui porte sur les matières « toxiques », prévoit que les règlements en cette matière doivent être approuvés par le ministre de l’Environnement. Les appelantes soutiennent que, la Ville n’ayant pas obtenu l’approbation requise lorsque le règlement 270 fut adopté, celui-ci est en conséquence invalide.
13 Le juge Delisle, au nom de la Cour d’appel, accepte la position de la Ville selon laquelle le règlement 270 a été adopté en vertu du par. 410(1) L.C.V. En tirant cette conclusion, la cour souligne que le règlement 270 reprend la définition de « pesticide » dans la Loi sur les pesticides. Cette définition ne réfère aucunement aux termes utilisés au par. 412(32) ni à la toxicité. De plus, la L.C.V. elle‑même ne précise pas si les pesticides sont des « matières [. . .] toxiques » et elle n’exige pas non plus l’approbation du ministre pour les règlements visant les pesticides. Aucun élément de preuve n’a été présenté au sujet de la toxicité des pesticides. La Cour d’appel conclut aussi que le règlement 270 facilite la réalisation des objectifs énoncés au par. 410(1) L.C.V. La cour réitère les déclarations du juge Kennedy voulant que les règlements sont présumés valides et légaux et qu’il existe une présomption que le législateur agit de bonne foi et dans l’intérêt public. Elle juge que le par. 410(1) est une clause habilitante très générale qui doit recevoir une interprétation libérale.
14 La Cour d’appel partage l’avis du juge Kennedy, selon lequel la Ville a adopté le règlement dans l’intérêt public en réponse aux craintes liées à la santé exprimées par les résidants. Elle souligne que ces craintes ont été consignées dans les procès-verbaux du conseil municipal et qu’elles se sont manifestées par des lettres au conseil de même que par une pétition portant plus de 300 signatures. De plus, la cour reconnaît que l’art. 410 L.C.V. précise les cas où une municipalité ne peut pas agir en vertu de son pouvoir général de gestion des affaires publiques. Les règlements portant sur des matières visées par la Loi sur les pesticides ne figurent pas parmi les domaines de réglementation interdits. Les appelantes soutiennent que le par. 410(1) n’autorise pas la Ville à interdire les pesticides. La Cour d’appel conclut qu’une interdiction absolue serait interdite, mais que le règlement en question n’impose pas une telle interdiction.
15 La Cour d’appel examine ensuite la question de savoir si le règlement 270 entre en conflit avec la Loi sur les pesticides et s’il est en conséquence inopérant. Selon la cour, l’art. 102 de la Loi sur les pesticides — qui prévoit que le Code de gestion des pesticides et les règlements d’application de la Loi sur les pesticides prévalent sur tout règlement municipal incompatible — vise la réglementation par les municipalités de l’utilisation des pesticides. La cour fait aussi remarquer que la version modifiée de l’art. 102, de même que les art. 105 à 107 relatifs au Code de gestion des pesticides, n’étaient pas encore en vigueur. Elle conclut donc que, contrairement à un conflit réel, une éventuelle incompatibilité entre le règlement et le Code ne suffit pas pour rendre le règlement inopérant.
16 Enfin, la Cour d’appel souligne que, même si la nouvelle version de l’art. 102 de la Loi sur les pesticides n’était pas encore en vigueur, elle permettait aux municipalités d’adopter des règlements sur les pesticides dans la mesure où ils ne sont pas incompatibles avec le Code de gestion des pesticides. Par ailleurs, même en cas d’incompatibilité, les règlements continuent de s’appliquer s’ils ont trait à l’aménagement paysager ou s’ils visent à prévenir ou à réduire les blessures causées aux personnes ou aux animaux ou les dommages causés à l’environnement ou à la propriété. Ainsi, ce nouveau régime permettrait aux municipalités d’adopter des règlements plus restrictifs que le Code de gestion des pesticides de la province. Pour ces motifs, la Cour d’appel rejette le pourvoi, concluant que le règlement 270 a été valablement adopté et qu’il s’applique.
IV. Les questions en litige
17 Le pourvoi soulève deux questions :
1) La Ville avait-elle le pouvoir légal d’adopter le règlement 270?
2) Dans l’hypothèse où la Ville avait le pouvoir de l’adopter, le règlement 270 a‑t‑il été rendu inopérant du fait de son incompatibilité avec la législation fédérale ou provinciale?
V. Analyse
A. La Ville avait-elle le pouvoir légal d’adopter le règlement 270?
18 Dans l’arrêt R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650, p. 668, notre Cour reconnaît que le « principe selon lequel, en tant qu’organismes créés par la loi, les municipalités [traduction] “peuvent exercer seulement les pouvoirs qui leur sont conférés expressément par la loi, les pouvoirs qui découlent nécessairement ou vraiment du pouvoir explicite conféré dans la loi, et les pouvoirs indispensables qui sont essentiels et non pas seulement commodes pour réaliser les fins de l’organisme” (Makuch, Canadian Municipal and Planning Law (1983), à la p. 115) ». Y sont inclus les pouvoirs en matière de « bien‑être général » conférés par la loi provinciale habilitante, sur laquelle les municipalités peuvent se fonder. Comme le souligne I. M. Rogers, [traduction] « la législature ne peut pas prévoir tous les pouvoirs de réglementation nécessaires à ses créatures [. . .] Sans doute, l’inclusion de dispositions en matière de “bien‑être général” visait à contourner dans une certaine mesure l’effet de la théorie de l’excès de pouvoir qui oblige les municipalités à invoquer une attribution expresse de pouvoir pour justifier chaque acte qu’elles accomplissent » (The Law of Canadian Municipal Corporations (2e éd. (feuilles mobiles)), suppl. cum. du vol. 1, p. 367).
19 L’article 410 L.C.V. constitue un exemple d’une telle disposition générale de bien‑être et il ajoute aux pouvoirs spécifiqu