Régie des transports en commun de la région de Toronto c. Dell Holdings Ltd.

Régie des transports en commun de la région de Toronto c. Dell Holdings Ltd.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1997-01-30
Recueil
[1997] 1 RCS 32
Numéro de dossier
24695
Juges
La Forest, Gérard V.; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Ontario
Sujets
Droit administratif
Expropriation
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24695
Contenu de la décision
Régie des transports en commun de la région de Toronto c. Dell Holdings Ltd., [1997] 1 R.C.S. 32
Dell Holdings Limited Appelante
c.
Régie des transports en commun de la région de Toronto Intimée
Répertorié: Régie des transports en commun de la région de Toronto c. Dell Holdings Ltd.
No du greffe: 24695.
1996: 9 octobre; 1997: 30 janvier.
Présents: Les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Expropriation ‑‑ Indemnité ‑‑ Dommages imputables à des troubles de jouissance ‑‑ Une entreprise faisant de l’aménagement foncier en Ontario a subi des pertes financières en raison de la lenteur du processus d’expropriation d’une partie de son bien‑fonds ‑‑ Cette perte est‑elle indemnisable au titre des dommages imputables à des troubles de jouissance en vertu de la loi provinciale sur l’expropriation? ‑‑ Expropriations Act, R.S.O. 1980, ch. 148, art. 13(2)b), 18(1).
Droit administratif ‑‑ Norme de contrôle ‑‑ Commission des affaires municipales de l’Ontario ‑‑ Norme de contrôle applicable à la décision de la Commission.
L’appelante, qui fait de l’aménagement foncier, était propriétaire, dans la ville de Mississauga, de 40 acres de terrain à l’égard desquels elle sollicitait les approbations nécessaires pour un projet d’aménagement résidentiel. L’intimée, une société d’État, avait recommandé deux emplacements en vue de la construction d’une nouvelle station du Réseau GO pour les réseaux de transport en commun interrégionaux. Les deux emplacements proposés étaient situés sur le bien‑fonds de l’appelante. La ville a refusé les approbations nécessaires pour le projet d’aménagement de ce bien‑fonds tant que l’intimée n’aurait pas décidé quelle partie du terrain elle voulait acquérir. Par suite du temps mis par l’intimée pour arrêter sa décision finale quant à l’emplacement précis et à la superficie requise pour la station du Réseau GO, l’aménagement de la partie non expropriée du bien‑fonds de l’appelante a été retardé pendant deux ans. La Commission des affaires municipales de l’Ontario a conclu que les dommages subis par l’appelante à cause de la lenteur de la procédure d’expropriation étaient indemnisables au titre des dommages imputables à des troubles de jouissance en vertu de l’al. 13(2)b) de l’Expropriations Act de l’Ontario, et elle a accordé à l’appelante la somme de 500 000 $. La Cour divisionnaire et la Cour d’appel ont toutes deux statué que les dommages n’étaient pas indemnisables en vertu de cette loi.
Arrêt (le juge Iacobucci est dissident): Le pourvoi est accueilli.
Les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Major: Comme l’Expropriations Act est une loi réparatrice, elle doit recevoir une interprétation large, libérale et compatible avec son objet, qui est d’indemniser adéquatement les personnes dont les biens‑fonds sont expropriés dans l’intérêt public. En l’espèce, le bien‑fonds de l’appelante était utilisé en tant que bien‑fonds convenant à des fins d’aménagement et prêt à être utilisé à cette fin. Les dommages subis par l’appelante correspondaient à la perte financière résultant des coûts additionnels engagés et aux profits perdus par suite du retard mis par l’intimée à acquérir l’emplacement. Ces pertes sont indemnisables en tant que dommages imputables à des troubles de jouissance conformément à l’al. 13(2)b) de l’Expropriations Act. Elles étaient le résultat normal de l’expropriation. Le retard dans l’aménagement du bien‑fonds n’a pas été occasionné par la décision de la ville d’attendre avant d’accorder les approbations nécessaires pour le projet d’aménagement de l’appelante. Lorsque l’intimée a décidé qu’une partie du bien‑fonds pourrait être requise pour une nouvelle station du Réseau GO, la totalité de cette parcelle s’est trouvée bloquée. La ville n’avait d’autre choix que d’attendre que l’intimée décide de quelle superficie et de quelle partie de ce bien‑fonds elle avait besoin pour la station avant de pouvoir envisager tout aménagement.
Le texte de l’al. 13(2)b) de l’Expropriations Act ne restreint pas les dommages imputables aux troubles de jouissance aux pertes touchant uniquement le bien‑fonds exproprié. Si l’expropriation a comme résultat normal que le propriétaire subit des pertes relativement à la partie restante du bien‑fonds, alors ces pertes, tout autant que celles touchant seulement le bien‑fonds exproprié, sont visées par la définition de dommages imputables aux troubles de jouissance. Quoi qu’il en soit, les dommages subis en l’espèce ne se rapportent pas uniquement à la partie restante du bien‑fonds. L’appelante désirait mettre en valeur toute la parcelle de terrain et aucune partie du bien‑fonds ne pouvait servir à quoi que ce soit avant que l’intimée décide quelle partie devait être expropriée. L’ensemble de ses activités d’aménagement foncier ont été perturbées pendant la période d’attente. La perte qui en résulte relève clairement de la définition de troubles de jouissance à des fins commerciales.
Bien qu’un propriétaire dont le bien‑fonds est touché par un processus de zonage ou d’aménagement mais n’est pas exproprié n’ait d’autre choix que d’assumer, dans l’intérêt public, toute perte résultant de retards, des dommages‑intérêts peuvent à juste titre être accordés pour des troubles de jouissance dans les cas où il y a eu expropriation. Tant les approches prévues par la législation que celles appliquées par les tribunaux en matière d’indemnisation sont fort différentes dans ces deux types de situations. C’est l’expropriation du bien‑fonds qui donne naissance au droit à une indemnité en vertu de l’Expropriations Act.
Une partie expropriée a le droit d’être indemnisée des dommages causés par l’expropriation et qui surviennent avant la date de l’expropriation. L’acte d’expropriation lui‑même fait partie d’un processus continu. L’approche applicable à l’égard des dommages découlant d’une expropriation ne devrait donc pas être fondée sur des considérations de nature temporelle, mais plutôt sur le lien de causalité. En l’espèce puisque c’est l’expropriation qui a été la cause de l’accroissement des coûts des activités d’aménagement de l’appelante au cours de la période d’attente entre l’annonce de l’expropriation possible du bien‑fonds et l’expropriation elle‑même, ces coûts sont indemnisables en tant que dommages imputables à des troubles de jouissance. L’appelante ne devrait pas être privée d’une indemnité pour troubles de jouissance simplement parce que la nature de ses activités commerciales empêchait la prise de mesures visant à limiter les dommages causés par l’expropriation.
La norme de contrôle applicable à la décision de la Commission des affaires municipales de l’Ontario est celle de la décision correcte. Non seulement l’Expropriations Act ne renferme pas de clause privative, mais au contraire elle confère un très vaste pouvoir d’appel. De plus, cette décision ne met en jeu aucune expertise particulière. Puisque la décision de la Commission était correcte, il y a lieu de rétablir le montant de 500 000 $ qu’elle a accordé au titre des dommages imputables aux troubles de jouissance.
Le juge Iacobucci (dissident): Pour être indemnisée des dommages imputables à des troubles de jouissance en vertu du par. 18(1) de l’Expropriations Act, une partie doit démontrer que les frais en cause sont les résultats normaux de l’expropriation. Habituellement, le mot «expropriation» s’entend de l’appropriation concrète du bien‑fonds d’une personne. À première vue, la perte de l’appelante ne semble donc pas visée par la définition de dommages imputables à des troubles de jouissance prévue au par. 18(1), puisque la source de sa plainte n’est pas la prise de son bien‑fonds, mais le temps qu’a mis l’intimée à décider exactement quelle parcelle de terrain devait être expropriée. De plus, la jurisprudence n’appuie pas le point de vue que la période d’attente qui précède l’expropriation fait partie du «processus» d’expropriation. Le mot «processus», tel qu’il a été utilisé dans McAnulty Realty, se rapportait à des événements postérieurs à la prise de possession du bien‑fonds, et non à des mesures prises au cours de la période ayant précédé l’expropriation. En conséquence, la période qui précède la prise de possession du bien‑fonds ne peut être visée par le mot «expropriation» au sens du par. 18(1), et les pertes causées par l’écoulement du temps avant l’expropriation elle‑même ne peuvent être considérées comme des dommages imputables à des troubles de jouissance. Par ailleurs, même si la période qui précède l’expropriation fait partie du «processus d’expropriation», elle n’a pas causé la perte. C’est plutôt le refus de la ville de modifier le zonage du bien-fonds de l’appelant qui l’a causée. La conduite de l’intimée n’a aucunement forcé la ville à retarder l’examen de la demande de modification de zonage présentée par l’appelante. Même si la décision de refuser d’examiner le projet d’aménagement a indéniablement été influencée par le «processus d’expropriation», elle n’a pas été déterminée par celui‑ci. La ville a choisi de retarder sa décision jusqu’à ce que l’intimée ait arrêté ses plans concernant la station du Réseau GO. Comme le temps mis à prendre la décision concernant l’expropriation n’a pas, dans les faits, causé le retard dans la modification du zonage, le temps mis à exproprier n’a donc pas non plus causé la perte de l’appelante au titre des «dommages imputables à des troubles de jouissance» visés au par. 18(1). Enfin, même si certaines considérations de politique générale peuvent militer en faveur du fait qu’il appartient au gouvernement de supporter les coûts des lenteurs à exproprier, un tribunal devrait hésiter à accorder à une telle politique plus d’importance qu’au texte clair de la loi et qu’à la jurisprudence existante en matière d’expropriation. En ce qui concerne l’autre volet de la demande d’indemnisation de l’appelante, qui est fondé sur les dommages causés par un effet préjudiciable, le libellé clair de l’Expropriations Act exclut le versement d’une indemnité à ce titre.
Jurisprudence
Citée par le juge Cory
Arrêt appliqué: Director of Buildings and Lands c. Shun Fung Ironworks Ltd., [1995] 2 A.C. 111; arrêt approuvé: Lafleche c. Ministry of Transportation and Communications (1975), 8 L.C.R. 77; arrêts mentionnés: Bersenas c. Minister of Transportation and Communications (1984), 31 L.C.R. 97; Ridgeport Developments c. Metropolitan Toronto Region Conservation Authority (1976), 11 L.C.R. 143; Hartel Holdings Co. c. Ville de Calgary, [1984] 1 R.C.S. 337; Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 101; Diggon‑Hibben Ltd. c. The King, [1949] R.C.S. 712; Imperial Oil Ltd. c. La Reine, [1974] R.C.S. 623; Pacific Coast Coin Exchange of Canada Ltd. c. Commission des valeurs mobilières de l’Ontario, [1978] 2 R.C.S. 112; Laidlaw c. Municipalité du Toronto métropolitain, [1978] 2 R.C.S. 736; La Reine du chef de la Colombie‑Britannique c. Tener, [1985] 1 R.C.S. 533; Attorney‑General c. De Keyser’s Royal Hotel Ltd., [1920] A.C. 508; City of Montreal c. Daniel J. McAnulty Realty Co., [1923] R.C.S. 273; Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557.
Citée par le juge Iacobucci (dissident)
City of Montreal c. Daniel J. McAnulty Realty Co., [1923] R.C.S. 273; Director of Buildings and Lands c. Shun Fung Ironworks Ltd., [1995] 2 A.C. 111; A. M. Souter & Co. c. City of Hamilton (1972), 2 L.C.R. 167.
Lois et règlements cités
Expropriations Act, R.S.O. 1980, ch. 148 [maintenant L.R.O. 1990, ch. E.26], art. 1(1)e), 2(1), 13, 15, 18(1), 19(1), 21, 23, 33(2).
Doctrine citée
Archambault, Jean‑Denis. «Les troubles de jouissance et les atteintes aux droits d’autrui résultant de travaux publics non fautifs» (1990), 21 R.G.D. 5.
Boyd, Kenneth J. Expropriation in Canada. Aurora, Ont.: Canada Law Book, 1988.
Black’s Law Dictionary, 6th ed. St. Paul, Minn.: West Publishing Co., 1990, «expropriation».
Côté, Pierre‑André. Interprétation des lois, 2e éd. Cowansville, Qué.: Yvon Blais, 1990.
Ontario. Commission de réforme du droit. Report of the Ontario Law Reform Commission on the Basis for Compensation on Expropriation. Toronto: The Commission, 1967.
Ontario. Royal Commission Inquiry into Civil Rights. Report. Toronto: Queen’s Printer, 1968.
Todd, Eric. The Law of Expropriation and Compensation in Canada, 2nd ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1992.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1995), 22 O.R. (3d) 733, 80 O.A.C. 158, 123 D.L.R. (4th) 157, 55 L.C.R. 1, qui a confirmé un jugement de la Cour divisionnaire (1991), 3 O.R. (3d) 78, 50 O.A.C. 192, 80 D.L.R. (4th) 112, 45 L.C.R. 250, qui avait accueilli l’appel de l’intimée et rejeté l’appel incident de l’appelante contre une décision de la Commission des affaires municipales de l’Ontario (1990), 43 L.C.R. 138, qui avait accueilli la demande d’indemnité de l’appelante. Pourvoi accueilli, le juge Iacobucci est dissident.
Bryan Finlay, c.r., et Lynda C. E. Tanaka et J. Gregory Richards, pour l’appelante.
John D. Brownlie, c.r., et Susan J. Heakes, pour l’intimée.
//Le juge Cory//
Version française du jugement des juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Major rendu par
1 Le juge Cory ‑‑ Dell Holdings Limited («Dell») a dû retarder pendant deux ans l’aménagement d’un bien‑fonds en raison de procédures d’expropriation. La question qui doit être tranchée dans le présent pourvoi est de savoir si les dommages considérables occasionnés par ce retard peuvent être indemnisés en vertu de l’Expropriations Act, R.S.O. 1980, ch. 148 (maintenant la Loi sur l’expropriation, L.R.O. 1990, ch. E.26).
I. Les faits
2 Au milieu des années 70, l’appelante Dell était propriétaire d’environ 40 acres de terrain dans la ville de Mississauga et elle sollicitait l’approbation gouvernementale nécessaire pour fins d’aménagement résidentiel. L’intimée, la Régie des transports en commun de la région de Toronto (la «Régie»), est une société d’État qui a, en vertu de la loi, le mandat de concevoir, d’établir et d’assurer le fonctionnement de réseaux de transport en commun interrégionaux.
3 En mars 1977, la Régie a publié un rapport dans lequel elle recommandait la construction d’une nouvelle station du Réseau GO de Mississauga à l’un des deux emplacements retenus, qui se trouvaient sur le bien‑fonds de Dell. En juin 1977, la municipalité régionale de Peel et la ville de Mississauga ont donné leur aval aux deux emplacements proposés. Pendant que la Régie continuait ses études pour déterminer le meilleur emplacement et la superficie exacte nécessaire, la municipalité a refusé toutes les approbations requises pour le lotissement et l’aménagement du bien-fonds de Dell. En mars 1980, la Régie a arrêté son choix de l’emplacement et a exproprié plus de 9 acres du bien‑fonds de Dell.
4 Les parties conviennent, d’une part, que le temps mis par la Régie à choisir l’emplacement et à déterminer la superficie exacte nécessaire pour la station du Réseau GO a effectivement retardé l’aménagement de la partie du bien-fonds de Dell qui n’avait pas été expropriée, et, d’autre part, que Dell a bel et bien subi des dommages en conséquence. La seule question qui doit être tranchée en l’espèce est de savoir si ces dommages sont indemnisables en vertu de l’Expropriations Act.
II. Les dispositions législatives pertinentes
5Expropriations Act, R.S.O. 1980, ch. 148
[traduction]
1. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
. . .
e)«effet préjudiciable» S’entend:
(i)lorsqu’une autorité légalement compétente acquiert une partie du bien‑fonds d’un propriétaire:
(A)d’une part, de la diminution de la valeur marchande de la partie restante du bien‑fonds du propriétaire qui est causée par cette acquisition, par la construction d’ouvrages sur le bien‑fonds, par l’utilisation des ouvrages qui s’y trouvent ou par toute combinaison de ces éléments,
(B)d’autre part, des dommages personnels et commerciaux qui résultent de la construction ou de l’utilisation des ouvrages, ou de ces deux éléments à la fois, et dont l’autorité légalement compétente serait tenue responsable si cette construction ou cette utilisation n’étaient pas autorisées aux termes d’une loi . . .
2. (1) Malgré toute loi générale ou spéciale, la présente loi s’applique lorsqu’une autorité légalement compétente exproprie un bien‑fonds ou cause un effet préjudiciable.
13. (1) Lorsqu’un bien‑fonds est exproprié, l’autorité expropriante verse au propriétaire l’indemnité fixée conformément à la présente loi.
(2) Lorsque le bien‑fonds d’un propriétaire est exproprié, le montant de l’indemnité à verser au propriétaire se fonde sur:
a)la valeur marchande du bien‑fonds;
b)les dommages imputables à des troubles de jouissance;
c)les dommages causés par un effet préjudiciable;
d)les difficultés particulières, le cas échéant, relatives à la réinstallation du propriétaire.
Toutefois, si la valeur marchande est fondée sur une utilisation du bien‑fonds autre que l’utilisation existante, aucune indemnité prévue à l’alinéa b) n’est versée en contrepartie des dommages imputables aux troubles de jouissance que le propriétaire aurait subis en utilisant son bien‑fonds à cette autre fin.
18. (1) L’autorité expropriante rembourse au propriétaire autre qu’un locataire, à l’égard de troubles de jouissance, les frais raisonnables qui sont les résultats normaux de l’expropriation, notamment:
a)si l’immeuble exproprié comprend le logement du propriétaire:
(i)une allocation, pour compenser le dérangement causé et les frais de recherche d’un autre logement, égale à 5 pour cent de l’indemnité à verser à l’égard de la valeur marchande de la partie du bien‑fonds expropriée que le propriétaire utilise aux fins d’habitation, à condition toutefois que cette partie du bien‑fonds n’ait pas été en vente à la date de l’expropriation,
(ii)une allocation pour les améliorations dont la valeur n’apparaît pas dans la valeur marchande du bien‑fonds;
b)si l’immeuble exproprié ne comprend pas le logement du propriétaire, les frais de recherche d’autres immeubles par celui‑ci pour remplacer ceux qui ont été expropriés, à condition toutefois que le bien‑fonds n’ait pas été en vente à la date de l’expropriation;
c)les frais de réinstallation, notamment:
(i)les frais de déménagement,
(ii)les honoraires d’avocat, frais d’arpentage et les autres dépenses non recouvrables engagés pour acquérir un autre immeuble.
19. (1) Si un commerce est situé sur le bien‑fonds exproprié, l’autorité expropriante verse une indemnité pour la perte de revenus commerciaux résultant de la réinstallation du commerce qu’entraîne l’expropriation. À moins que le propriétaire et l’autorité expropriante n’en conviennent autrement, ces pertes ne sont pas fixées avant que le commerce n’ait déménagé et fait l’objet d’une exploitation pendant six mois ou qu’un délai de trois ans ne se soit écoulé, selon la première de ces éventualités à se réaliser.
III. Les juridictions inférieures
La Commission des affaires municipales de l’Ontario (1990), 43 L.C.R. 138
6 La Commission a conclu que les dommages causés par le retard dans la procédure d’expropriation pouvaient être indemnisés à titre de dommages imputables à des troubles de jouissance. Elle a fondé sa conclusion sur le fait que ces dommages avaient été causés par une mesure que la Régie avait prise en vue de l’expropriation et qui faisait partie intégrante de la procédure. La Commission a estimé que le retard avait été directement causé par la Régie, puisque la municipalité était tenue de refuser d’approuver le projet d’aménagement de Dell tant que la Régie n’aurait pas décidé quels terrains elle voulait acquérir. En conséquence, la Commission a statué que Dell avait le droit d’être indemnisée des dommages causés par le retard, comme s’ils découlaient de l’expropriation elle-même.
7 À l’appui de sa position, la Commission a cité et appliqué la décision Bersenas c. Minister of Transportation and Communications (1984), 31 L.C.R. 97 (C. div. Ont.).
8 La Commission a soigneusement examiné le montant des dommages‑intérêts à accorder et l’a fixé à 500 000 $. Cette somme n’est pas contestée. La question en litige est plutôt de savoir si les pertes subies par Dell sont indemnisables.
La Cour divisionnaire de l’Ontario (1991), 3 O.R. (3d) 78
9 La principale question en Cour divisionnaire était de savoir si les dommages causés par le retard pouvaient être indemnisés sous le chef des dommages imputables à des troubles de jouissance visés au par. 13(2) de la Loi. Le juge Steele a conclu que la preuve étayait amplement la conclusion de la Commission que Dell avait effectivement été retardée dans l’aménagement de son bien‑fonds par suite du temps pris par la Régie pour arrêter sa décision finale quant au choix des terres devant être expropriées. De plus, le juge Steele s’est dit d’accord avec la conclusion de la Commission selon laquelle Dell avait subi des dommages de 500 000 $ en raison de ce retard. Il a affirmé que la seule question qui se posait était de savoir si l’attribution de dommages-intérêts était compatible avec l’Expropriations Act et la politique qui la sous-tend.
10 Le juge Steele a souligné qu’il est notoire que la planification est un long processus ayant une incidence sur la valeur d’un bien‑fonds, que celui-ci soit ou non exproprié. Il a maintenu que si le législateur avait voulu qu’une indemnité soit versée à l’égard de tels retards il l’aurait dit expressément. Selon lui, pour avoir gain de cause, Dell devait démontrer qu’elle avait le droit d’être indemnisée des dommages imputables à des troubles de jouissance en vertu de l’al. 13(2)b) ou causés par un effet préjudiciable en vertu de l’al. 13(2)c).
11 Le juge Steele a fait remarquer que les troubles de jouissance ne sont pas définis dans la Loi. Il a examiné les exemples de troubles de jouissance énumérés à l’art. 18 pour s’aider dans l’interprétation de cette expression. Il a exprimé l’opinion que les exemples de dommages imputables à des troubles de jouissance prévus à l’art. 18 sont fondamentalement des frais de réinstallation ou des coûts rattachés aux logements ou aux immeubles. Le juge Steele a adopté la définition des troubles de jouissance formulée dans Ridgeport Developments c. Metropolitan Toronto Region Conservation Authority (1976), 11 L.C.R. 143 (L.C.B. Ont.), à la p. 155:
[traduction] De l’avis de la Commission, les dommages imputables aux troubles de jouissance prévus aux art. 13 et 18 de la Loi sont les mêmes que ceux que reconnaît la common law, c’est‑à‑dire tous les dommages, coûts et dépenses, indépendamment de la valeur marchande du bien‑fonds exproprié et des dommages causés par un effet préjudiciable, qui sont directement imputables à l’expropriation des terres ou de l’immeuble où a été exploité un commerce ou une entreprise, ou que l’on se proposait d’exploiter, y compris les pertes personnelles ou commerciales attribuables à l’expulsion du propriétaire, pourvu qu’ils ne soient ni trop indirects ni visés par l’exception prévue dans la dernière partie de l’art. 13, à l’exception des pertes commerciales et de l’achalandage que prévoit séparément l’art. 19. [En italique dans l’original.]
12 Le juge Steele a conclu que, compte tenu des faits présentés en l’espèce, il ne pouvait être accordé de dommages‑intérêts en vertu de la common law. Au soutien de sa position, il a cité et appliqué l’arrêt Hartel Holdings Co. c. Ville de Calgary, [1984] 1 R.C.S. 337. Il a conclu que, comme Dell ne pouvait pas être indemnisée en vertu de la common law, elle ne pourrait l’être en vertu de la Loi.
13 En résumé, le juge Steele a statué qu’il n’existait pas, en l’espèce, de troubles de jouissance au sens de la Loi, puisque l’appelante n’avait pas, avant ou après l’expropriation, présenté de requête ou intenté d’action qui aurait donné naissance à une réclamation fondée sur des troubles de jouissance. Il a poursuivi en concluant que les dommages imputables au retard ne pouvaient pas être qualifiés d’«effet préjudiciable» puisqu’ils n’avaient pas été causés par la construction ou l’utilisation de la station du Réseau GO, comme l’exige la division 1(1)e)(i)(B) de l’Expropriations Act.
Cour d’appel de l’Ontario (1995), 22 O.R. (3d) 733
14 La Cour d’appel a souscrit à la conclusion que le temps pris par la Régie pour arrêter l’emplacement précis et la superficie requise pour la station du Réseau GO a eu pour effet de retarder l’aménagement du reste du bien‑fonds de l’appelante et que, de ce fait, des dommages avaient été subis. La Cour d’appel a confirmé la conclusion de la Cour divisionnaire que les dommages n’étaient pas indemnisables en vertu de la Loi. La Cour d’appel a dit être d’accord avec la façon dont le juge Steele avait interprété les dispositions applicables de la Loi, et elle a conclu que les dommages résultant du retard ne constituaient pas des dommages imputables à des troubles de jouissance visés par la Loi.
IV. Les questions en litige
15 (1)La question principale à trancher consiste à déterminer si les pertes subies par Dell en raison des retards sont indemnisables en vertu de l’Expropriations Act.
(2)La question secondaire à trancher est de savoir si la Cour d’appel a commis une erreur en appliquant la norme de la décision correcte en contrôlant la décision de la Commission des affaires municipales de l’Ontario.
V. L’analyse
16 D’entrée de jeu, il convient de souligner qu’il ne fait aucun doute que Dell a subi des dommages en raison du retard mis à compléter le processus d’expropriation, et que ces dommages s’élèvent à 500 000 $. La seule question à trancher est de savoir si ces dommages sont indemnisables en vertu des dispositions de l’Expropriations Act. Il est donc nécessaire d’examiner d’abord l’historique et l’objet de cette loi.
A.L’historique et l’objet de l’Expropriations Act
17 Avant l’adoption de la Loi actuelle, les procédures d’expropriation en Ontario avaient fait l’objet de nombreuses critiques valables et de plaintes légitimes. Ce malheureux état de fait a été documenté dans le rapport de 1968 de la Royal Commission Inquiry into Civil Rights en Ontario. Dans un rapport paru plus tôt, en 1967, la Commission de réforme du droit de l’Ontario avait examiné les fondements de l’indemnisation en cas d’expropriation et avait formulé deux recommandations principales. La Commission a affirmé que la principale considération devait être l’indemnisation des pertes subies par la partie expropriée. À la page 11 de ce rapport, cette position est exprimée ainsi:
[traduction] À partir de l’examen de l’évolution du droit canadien, la Commission est d’avis que certaines des difficultés liées à l’établissement de l’indemnité découlent du fait que l’on ne reconnaît pas que le véritable fondement de cette indemnité n’est ni un marchandage imaginaire à propos du prix à payer pour un bien‑fonds dans le cadre d’une transaction entre deux particuliers, ni la négociation d’une opération ordinaire sur le marché, mais l’exécution de l’obligation qu’a l’État, d’une part, de réparer le préjudice causé à des particuliers dans l’intérêt public, et, d’autre part, de réduire le plus possible les pertes, les inconvénients et les troubles de jouissance des citoyens. [Je souligne.]
18 La seconde recommandation était qu’une loi sur l’expropriation devrait prévoir un cadre d’évaluation de l’indemnité qui serait suffisamment souple pour permettre l’indemnisation dans des circonstances diverses. Essentiellement, on proposait que la loi établisse un cadre d’évaluation de l’indemnité qui serait suffisamment souple pour faire justice (ce que j’interprète comme voulant dire indemniser) dans des cas particuliers.
19 À partir des recommandations de la Royal Commission Inquiry into Civil Rights et du rapport sur l’expropriation de la Commission de réforme du droit de l’Ontario, une loi sur l’expropriation a été adoptée en 1968. Cette loi est substantiellement la même aujourd’hui. Elle est de toute évidence une loi réparatrice, qui a été édictée dans le but spécifique d’indemniser adéquatement les personnes dont les biens‑fonds sont expropriés dans l’intérêt public.
B.L’interprétation des lois concernant l’expropriation
20 L’expropriation d’un bien est l’un des pouvoirs gouvernementaux qui n’est exercé qu’en dernier ressort. L’expropriation totale ou partielle d’un bien appartenant à une personne constitue une grave perte ainsi qu’une atteinte très importante aux droits privés de propriété des citoyens. Il s’ensuit que le pouvoir d’une autorité expropriante devrait être interprété de façon stricte en faveur des personnes dont les droits sont touchés. Ce principe a été souligné par d’éminents auteurs et dans des arrêts de notre Cour. Voir P.-A. Côté, Interprétation des lois (2e éd. 1990), à la p. 458; E. Todd, The Law of Expropriation and Compensation in Canada (2e éd. 1992), à la p. 26; Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 101, aux pp. 109 et 110; Diggon‑Hibben Ltd. c. The King, [1949] R.C.S. 712, à la p. 715; et Imperial Oil Ltd. c. La Reine, [1974] R.C.S. 623.
21 De plus, comme l’Expropriations Act est une loi réparatrice, elle doit recevoir une interprétation large, libérale et compatible avec son objet. Le facteur dominant est le fond, non la forme. Voir Pacific Coast Coin Exchange of Canada Ltd. c. Commission des valeurs mobilières de l’Ontario, [1978] 2 R.C.S. 112, à la p. 127. Dans Laidlaw c. Municipalité du Toronto métropolitain, [1978] 2 R.C.S. 736, à la p. 748, notre Cour a signalé qu’«[u]ne loi corrective ne devrait pas être interprétée, advenant une ambiguïté, de manière à priver un individu de ses droits en common law, à moins d’une disposition expresse».
22 L’application de ces principes a créé la présomption voulant qu’il y ait indemnisation chaque fois qu’un bien-fonds est exproprié. Il s’agit de l’approche qu’a constamment suivie notre Cour. Dans La Reine du chef de la Colombie-Britannique c. Tener, [1985] 1 R.C.S. 533, à la p. 559, le juge Estey, s’exprimant au nom des juges de la majorité, s’est fondé sur un passage des motifs de lord Atkinson dans Attorney‑General c. De Keyser’s Royal Hotel Ltd., [1920] A.C. 508 (H.L.), à la p. 542:
[traduction] . . . à moins que les termes de la loi ne l’exigent clairement, une loi ne doit pas être interprétée de manière à permettre l’expropriation du bien d’une personne sans indemnisation.
Même si le juge Wilson a rédigé une opinion concourante distincte dans Tener, elle était d’accord avec les juges de la majorité sur ce point. S’exprimant en son nom et au nom du juge en chef Dickson, elle a déclaré ceci, à la p. 547:
Lorsqu’une expropriation ou un préjudice est autorisé par la loi, le droit à l’indemnisation doit y prendre sa source . . .
Lorsqu’il y a eu appropriation d’un bien‑fonds, il faut interpréter la loi à la lumière d’une présomption en faveur de l’indemnisation (voir Todd, The Law of Expropriation and Compensation in Canada, pp. 32 et 33) . . .
23 Il s’ensuit que l’Expropriations Act devrait recevoir une interprétation large et compatible avec son objet, qui consiste à indemniser pleinement le propriétaire foncier dont le bien a été exproprié.
C.La nature de la réclamation de Dell
24 Pour déterminer s’il y a lieu d’indemniser Dell de la perte qu’elle a subie, il faut expliquer la nature de sa réclamation. Essentiellement, selon la description qu’en a donnée la Cour divisionnaire, les dommages correspondaient à la perte financière résultant des coûts additionnels engagés et aux profits perdus par suite du retard mis par la Régie à acquérir l’emplacement. Personne ne met en doute ni le fait qu’il y a bel et bien eu perte ni le montant des dommages‑intérêts. Dell acquérait des biens‑fonds et les mettait en valeur. Parce que les études de la Régie recommandaient deux emplacements possibles pour la station du Réseau GO, la municipalité a, pendant deux ans, refusé d’accorder les consentements requis pour l’aménagement du bien-fonds. Dell devrait‑elle être indemnisée de cette perte?
25 L’article 13 établit le pouvoir d’accorder une indemnité en cas d’expropriation d’un bien-fonds et précise les fondements de celle-ci:
[traduction]
13 (1) Lorsqu’un bien‑fonds est exproprié, l’autorité expropriante verse au propriétaire l’indemnité fixée conformément à la présente loi.
(2) Lorsque le bien‑fonds d’un propriétaire est exproprié, le montant de l’indemnité à verser au propriétaire se fonde sur:
a)la valeur marchande du bien‑fonds;
b)les dommages imputables à des troubles de jouissance;
c)les dommages causés par un effet préjudiciable;
d)les difficultés particulières, le cas échéant, relatives à la réinstallation du propriétaire.
Toutefois, si la valeur marchande est fondée sur une utilisation du bien‑fonds autre que l’utilisation existante, aucune indemnité prévue à l’alinéa b) n’est versée en contrepartie des dommages imputables aux troubles de jouissance que le propriétaire aurait subis en utilisant son bien‑fonds à cette autre fin.
26 Il s’agit en conséquence d’une disposition créatrice d’obligations, établissant qu’il doit être versé une indemnité égale au total des sommes calculées à l’égard de chacun des quatre postes énumérés. Je suis d’accord avec K. J. Boyd qui affirme, dans Expropriation in Canada (1988), à la p. 109, que l’objectif de ces dispositions est d’assurer [traduction] «d’une part, qu’il n’y aura pas double indemnisation et, d’autre part, qu’aucun poste légitime de réclamation ne sera oublié». De fait, l’objectif dominant de toute la Loi est de fournir une indemnité juste et adéquate au propriétaire du bien‑fonds exproprié. De plus, il convient de signaler que la Commission des affaires municipales de l’Ontario et la Cour divisionnaire ont conclu que le bien‑fonds de Dell était utilisé en tant que bien-fonds approprié pour des fins d’aménagement et prêt à être utilisé à cette fin. Cette conclusion n’était pas en litige en Cour d’appel. Il s’ensuit que les derniers mots de l’art. 13 ne peuvent être invoqués pour faire obstacle à l’indemnisation des dommages imputables à des troubles de jouissance recouvrables en l’espèce.
D. Comment faut‑il interpréter la disposition sur les troubles de jouissance?
27 Les mots utilisés dans l’article en cause devraient être interprétés suivant leur sens naturel et ordinaire, suivant le contexte de l’objectif manifeste de la loi qui est d’accorder au propriétaire exproprié une juste indemnité à l’égard des pertes qu’il a subies du fait de cette expropriation. Dans Laidlaw, précité, le juge Spence, s’exprimant au nom de notre Cour, a accordé une importance particulière aux trois facteurs suivants: premièrement, l’intention que le législateur avait d’indemniser les pertes subies; deuxièmement, le droit à des dommages-intérêts pour les troubles de jouissance est conféré en termes larges et de portée générale; troisièmement, le législateur a choisi d’illustrer l’expression «troubles de jouissance» mais non de la définir. Aux pages 744 et 745, il a ajouté ce qui suit:
J’en viens donc à l’art. 18 de The Expropriation Act. Nous verrons plus loin que cet article, appliqué aux faits de l’espèce, précise le sens d’un «élément d’indemnité» prévu à l’al. 13(2)b), précité, savoir les troubles de jouissance. Il faut souligner que l’obligation de payer vise [traduction] «les frais raisonnables qui sont les conséquences naturelles et raisonnables de l’expropriation, notamment,» (c’est moi qui souligne). Il est bien connu que lorsqu’une loi emploie les mots «notamment» ou «y compris» plutôt que «signifie» ou «désigne», la définition n’est ni complète ni exhaustive et n’exclut pas le sens courant du mot. [Références omises.] En conséquence, si la somme de $16,000, c’est‑à‑dire la différence entre le coût de l’annexe, $26,000, et l’augmentation de la valeur marchande, estimée à $10,000, représente des «frais raisonnables qui sont les conséquences naturelles et raisonnables de l’expropriation», il faut l’ajouter à l’indemnité aux termes du par. 18(1), qu’elle entre ou non dans les cas prévus aux al. a), b) ou c) qui suivent le paragraphe introductif de l’art. 18(1). L’appelante a démontré que les améliorations ont coûté $26,000. Les évaluateurs ont unanimement conclu que cette dépense n’avait augmenté la valeur marchande que de $10,000. J’estime donc que la perte de la différence de $16,000 subie par l’appelante constitue des «frais», conséquence naturelle de l’expropriation. L’appelante a dépensé $26,000 et c’est seulement à cause de l’expropriation qu’elle n’a pu profiter de cette dépense. Si elle ne devait pas recevoir plus que la valeur marchande, elle ne serait remboursée que de $10,000. Le solde de $16,000 constitue donc une perte pour elle et des frais résultant directement de l’expropriation. Je conclus donc que l’appelante doit avoir gain de cause sur la base de cette interprétation de l’article, sans même considérer le recours au sous‑al. 18(1)a)(ii) en cause. [Je souligne.]
En conséquence, il est clair que, dans l’examen des dommages découlant de l’expropriation, la Loi devrait être interprétée d’une façon large, libérale et souple.
E.Les dommages sont‑ils des résultats normaux de l’expropriation?
28 S’il y a lieu d’accorder des dommages-intérêts, les dommages indemnisés doivent être des résultats normaux de l’expropriation. Devant la Commission des affaires municipales, mais non devant notre Cour, la Régie a soutenu que le retard avait été occasionné non pas par l’expropriation mais par la décision de la municipalité d’attendre avant d’accorder les approbations nécessaires pour le projet d’aménagement de Dell. Je ne puis souscrire à cet argument. Lorsque la Régie a décidé qu’une partie des 40 acres du bien‑fonds de Dell pouvait être requise pour une station du Réseau GO, la totalité de cette parcelle s’est trouvée bloquée. La municipalité ne pouvait approuver de zonage pour l’aménagement de quelque partie du bien‑fonds faisant partie de ces 40 acres. Il était impossible pour la municipalité d’étudier un projet d’aménagement dont les bornes n’étaient pas définies et dont la superficie restait à déterminer. La municipalité n’avait d’autre choix que d’attendre que la Régie décide de quelle superficie et de quelle partie de ce bien‑fonds elle avait besoin pour la station du Réseau GO. Il s’ensuit que c’est l’expropriation qui a causé le retard. Les dommages attribuables au retard dans l’aménagement sont donc des résultats normaux de l’expropriation.
F.Les dommages imputables aux troubles de jouissance devraient‑ils être limités aux pertes se rattachant seulement au bien‑fonds exproprié et non à la partie restante du bien‑fonds?
29 La Régie a prétendu que des dommages imputables aux troubles de jouissance ne peuvent être indemnisés que s’ils touchent le bien‑fonds exproprié lui-même et non quelque terrain adjacent que le propriétaire conserve après l’expropriation. Je ne peux accepter cette position. Rien dans le texte de l’article n’indique qu’une telle restriction s’applique aux dommages imputables aux troubles de jouissance qui peuvent à juste titre être qualifiés de résultats normaux d’une expropriation. Si l’expropriation a comme résultat normal que le propriétaire subit des pertes relativement à la partie restante d’un bien‑fonds, alors ces pertes, tout autant que celles touchant le bien‑fonds exproprié, sont visées par la définition de dommages imputables aux troubles de jouissance. Si elle avait voulu le faire, la législature aurait pu limiter les dommages imputables aux troubles de jouissance à ceux touchant le bien-fonds