Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association

Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2010-10-15
Référence neutre
2010 CSC 39
Recueil
[2010] 2 RCS 536
Numéro de dossier
32604
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 32604
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536
Date : 20101015
Dossier : 32604
Entre :
Procureur général du Québec
Appelant
et
Canadian Owners and Pilots Association
Intimée
‑ et ‑
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Nouveau‑Brunswick, procureur général de la Colombie‑Britannique,
Pierre Lortie, juge de la Cour du Québec, Commission de protection du territoire agricole
du Québec, Tribunal administratif du Québec (Section du territoire et de l’environnement), Ville de Shawinigan, William Barber, Louise Barber, Rusty Barber, Louise Sokolik,
Michel Sokolik, Berthe Ducasse, Jocelyne Galardo, Chantale Trépanier, Bruce Shoor
et Autorité aéroportuaire du Grand Toronto
Intervenants
Traduction française officielle : Motifs de la juge en chef McLachlin
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 75)
Motifs dissidents :
(par. 76 à 78)
Motifs dissidents :
(par. 79 à 93):
La juge en chef McLachlin (avec l’accord des juges Binnie, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell)
Le juge LeBel
La juge Deschamps
______________________________
Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536
Procureur général du Québec Appelant
c.
Canadian Owners and Pilots Association Intimée
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général du Nouveau‑Brunswick,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
Pierre Lortie, juge de la Cour du Québec,
Commission de protection du territoire agricole du Québec,
Tribunal administratif du Québec (Section du territoire et de l’environnement),
Ville de Shawinigan, William Barber, Louise Barber,
Rusty Barber, Louise Sokolik, Michel Sokolik,
Berthe Ducasse, Jocelyne Galardo, Chantale Trépanier,
Bruce Shoor et Autorité aéroportuaire du Grand Toronto Intervenants
Répertorié : Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association
2010 CSC 39
No du greffe : 32604.
2009 : 14 octobre; 2010 : 15 octobre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel — Partage des pouvoirs — Exclusivité des compétences — Compétence fédérale en matière d’aéronautique — Loi provinciale interdisant l’utilisation non autorisée, dans une région agricole désignée, d’un lot à une fin autre que l’agriculture — Aérodrome construit sur une terre agricole sans autorisation préalable — La loi provinciale est‑elle valide? — Si oui, est‑elle constitutionnellement inapplicable dans la mesure où elle interdit les aérodromes dans les régions agricoles? — Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, L.R.Q., ch. P‑41.1, art. 26 — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 , 92(13) , (16) , 95 .
Droit constitutionnel — Partage des pouvoirs — Prépondérance fédérale — Compétence fédérale en matière d’aéronautique — Loi provinciale interdisant l’utilisation non autorisée, dans une région agricole désignée, d’un lot à une fin autre que l’agriculture — Aérodrome construit sur une terre agricole sans autorisation préalable — La doctrine de la prépondérance fédérale peut‑elle être invoquée? — Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, L.R.Q., ch. P‑41.1, art. 26 — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 , 92(13) , (16) , 95 .
L et G ont construit, sur une terre désignée zone agricole dans la province de Québec, un aérodrome enregistré en vertu de la Loi sur l’aéronautique fédérale. L’article 26 de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (« LPTAA ») du Québec interdit l’utilisation, dans une région agricole désignée, d’un lot à une fin autre que l’agriculture sans l’autorisation préalable de la Commission de protection du territoire agricole du Québec. L et G n’ayant pas obtenu son autorisation avant de construire l’aérodrome, la Commission leur a ordonné, aux termes de l’art. 14 de la LPTAA, de remettre leur lot dans son état antérieur. L et G ont contesté la décision de la Commission au motif que l’aéronautique est de compétence fédérale. Le Tribunal administratif du Québec, la Cour du Québec et la Cour supérieure ont confirmé la décision, mais la Cour d’appel du Québec a statué que l’exclusivité des compétences empêchait la Commission d’ordonner le démantèlement de l’aérodrome.
Arrêt (les juges LeBel et Deschamps sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell : L’article 26 de la LPTAA est une disposition provinciale valide. Compte tenu de son objectif et de son effet, l’art. 26 est, de par son caractère véritable, une mesure législative relative à l’aménagement du territoire et à l’agriculture. Cette matière relève de la compétence provinciale prévue au par. 92(13) (propriété et droits civils), au par. 92(16) (matières de nature purement locale ou privée), ou à l’art. 95 (agriculture) de la Loi constitutionnelle de 1867 .
La doctrine de l’exclusivité des compétences fait en sorte que l’art. 26 de la LPTAA, bien que valide, est inapplicable dans la mesure où il a une incidence sur la compétence en matière d’aéronautique reconnue au gouvernement fédéral en vertu de son pouvoir général de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada prévu à l’art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 . La compétence fédérale en matière d’aéronautique comprend non seulement la réglementation de l’exploitation des aéronefs et des aéroports, mais également le pouvoir de déterminer l’emplacement des aéroports et des aérodromes. Ce pouvoir constitue un élément essentiel et indivisible de l’aéronautique et permet ainsi l’exercice d’une activité protégée relevant du cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. Comme l’article 26 vise à limiter les endroits où des aérodromes peuvent être construits, il empiète sur le cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. Toutefois, dans cette époque de fédéralisme coopératif souple, l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences exige un empiétement important ou grave sur l’exercice de la compétence fédérale. Le critère consiste à savoir si la loi provinciale entrave l’exercice, par le fédéral, d’une activité relevant du cœur de sa compétence. En l’espèce, en interdisant la construction d’aérodromes dans des régions agricoles désignées sans l’autorisation préalable de la Commission, l’art. 26 peut empêcher la construction d’un nouvel aérodrome ou exiger la démolition d’un aérodrome déjà construit. La LPTAA soustrait effectivement du territoire que le Parlement peut désigner pour les besoins de l’aéronautique la superficie totale des régions agricoles désignées. Il ne s’agit pas là d’une superficie de terrain insignifiante et la majeure partie de ce terrain est stratégiquement située. Même si l’art. 26 ne stérilise pas le pouvoir du Parlement de légiférer en matière d’aéronautique, — la doctrine de la prépondérance permettrait au Parlement d’écarter par voie législative la législation provinciale sur le zonage dans le but de construire des aérodromes — il a tout de même des conséquences graves sur la façon dont la compétence peut être exercée. S’il était applicable, l’art. 26 obligerait le Parlement à choisir entre accepter que la province puisse interdire l’aménagement d’aérodromes, ou légiférer expressément de manière à écarter la loi provinciale. Cela entraverait sérieusement l’exercice de la compétence fédérale en matière d’aviation et forcerait effectivement le Parlement à adopter, pour la construction des aérodromes, un cadre différent et plus contraignant que celui qu’il a choisi d’adopter.
La doctrine de la prépondérance fédérale ne s’appliquerait pas en l’espèce. La prépondérance peut s’appliquer s’il est impossible pour une personne de se conformer à la fois à la loi fédérale et à la loi provinciale, ou si la réalisation de l’objet d’une loi fédérale est entravée. Il n’est pas question en l’espèce d’un conflit d’application puisque la loi fédérale n’a pas exigé la construction d’un aérodrome et qu’il est possible de se conformer tant à la loi provinciale qu’à la loi fédérale en démolissant l’aérodrome. Également, la preuve n’établit pas que la loi provinciale entrave un objectif fédéral relatif à l’emplacement des aérodromes. Le règlement fédéral permet au ministre responsable de décider que l’emplacement de chaque aérodrome enregistré est dans l’intérêt public, mais il n’y est question d’aucun objectif fédéral en ce qui concerne l’emplacement des aérodromes.
Le juge LeBel (dissident) : Le pouvoir de déterminer l’endroit où seront établis les aéroports et les aérodromes n’est pas ici mis en cause d’une façon qui violerait la doctrine de la protection des compétences. L’implantation par une entreprise d’une piste d’atterrissage à un endroit choisi à son gré, ainsi que l’inscription d’un aérodrome dans un registre administratif, ne peuvent être considérés comme des actes ou des droits situés au cœur de la compétence fédérale sur l’aéronautique.
La juge Deschamps (dissidente) : L’article 26 de la LPTAA est constitutionnellement applicable aux aérodromes. L’ensemble du dossier ne démontre pas que l’application des normes provinciales de zonage agricole aurait pour effet d’entraver les activités qui se situent au cœur de la compétence fédérale exclusive sur l’aéronautique. La surface sur laquelle l’aménagement d’un aérodrome est ou peut être autorisé par rapport à l’ensemble du territoire du Québec est suffisante, et il existe d’ailleurs d’importants centres de petite aviation en dehors des zones agricoles protégées. Le dossier ne contient par ailleurs aucun élément de preuve démontrant que les pratiques de la Commission ont pour effet d’interdire l’établissement d’aérodromes sur l’ensemble du territoire agricole du Québec ou d’entraver les activités de telles installations. Enfin, il y a absence de tout conflit réel avec une norme fédérale qui rendrait l’art. 26 LPTAA inopérant, car l’enregistrement de l’aérodrome ne confère aucun droit positif avec l’exercice duquel la législation provinciale serait incompatible.
Jurisprudence
Citée par la juge en chef McLachlin
Arrêts appliqués : Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31, [2002] 2 R.C.S. 146; Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2000 CSC 21, [2000] 1 R.C.S. 494; R. c. Swain, [1991] 1 R.C.S. 933; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; Johannesson c. Rural Municipality of West St. Paul, [1952] 1 R.C.S. 292; Air Canada c. Ontario (Régie des alcools), [1997] 2 R.C.S. 581; distinction d’avec les arrêts : Law Society of British Columbia c. Mangat, 2001 CSC 67, [2001] 3 R.C.S. 113; 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40, [2001] 2 R.C.S. 241; arrêt examiné : Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc., 2007 CSC 23, [2007] 2 R.C.S. 86; arrêts mentionnés : Québec (Procureur général) c. Lacombe, 2010 CSC 38, [2010] 2 R.C.S. 453; St‑Louis c. Commission de protection du territoire agricole du Québec, [1990] R.J.Q. 322; Union Colliery Co. of British Columbia c. Bryden, [1899] A.C. 580; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for Quebec, [1947] A.C. 33; Consolidated Distilleries Ltd. c. Consolidated Exporters Corp. Ltd., [1930] R.C.S. 531; Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198; Canadian Pacific Railway Co. c. Corporation of the Parish of Notre Dame de Bonsecours, [1899] A.C. 367; John Deere Plow Co. c. Wharton, [1915] A.C. 330; Great West Saddlery Co. c. The King, [1921] 2 A.C. 91; Attorney‑General for Manitoba c. Attorney‑General for Canada, [1929] A.C. 260; Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2; Succession Ordon c. Grail, [1998] 3 R.C.S. 437; In re Regulation and Control of Aeronautics in Canada, [1932] A.C. 54; Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754; Greater Toronto Airports Authority c. Mississauga (City) (2000), 50 O.R. (3d) 641, autorisation d’appel refusée, [2001] 1 R.C.S. ix; Comox Strathcona (Regional District) c. Hansen, 2005 BCSC 220, [2005] 7 W.W.R. 249; Venchiarutti c. Longhurst (1989), 69 O.R. (2d) 19, conf. par (1992), 8 O.R. (3d) 422; Re The Queen in Right of British Columbia and Van Gool (1987), 36 D.L.R. (4th) 481; Lacombe c. Sacré‑Cœur (Municipalité de), 2008 QCCA 426, [2008] R.J.Q. 598; Dick c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 309; Commission du Salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Rothmans, Benson & Hedges Inc. c. Saskatchewan, 2005 CSC 13, [2005] 1 R.C.S. 188; Re Orangeville Airport Ltd. and Town of Caledon (1976), 11 O.R. (2d) 546; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; Banque de Montréal c. Hall, [1990] 1 R.C.S. 121.
Citée par la juge Deschamps (dissidente)
Québec (Procureur général) c. Lacombe, 2010 CSC 38, [2010] 2 R.C.S. 453.
Lois et règlements cités
Code municipal du Québec, L.R.Q., ch. C‑27.1.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 , 92 , 95 .
Loi sur l’aéronautique, L.R.C. 1985, ch. A‑2, art. 4.9e) .
Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, L.R.Q., ch. P‑41.1, art. 1.1, 3, 14, 22, 26, 80, 90, annexe A.
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19.
Règlement de l’aviation canadien, DORS/96‑433, art. 301.03(1), 301.05 à 301.09, 302.01(1).
Doctrine citée
Abel, Albert S. « The Neglected Logic of 91 and 92 » (1969), 19 U.T.L.J. 487.
Mundell, D. W. « Tests for Validity of Legislation under the British North America Act : A Reply to Professor Laskin » (1955), 33 R. du B. can. 915.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Brossard, Thibault et Vézina), 2008 QCCA 427, 48 M.P.L.R. (4th) 26, [2008] J.Q. no 1597 (QL), 2008 CarswellQue 1383, qui a infirmé une décision de la Cour supérieure, 2006 QCCS 3377, [2006] J.Q. no 5998 (QL), 2006 CarswellQue 5622, qui a confirmé une décision de la Cour du Québec, 2002 CanLII 41590, [2002] J.Q. no 4771 (QL). Pourvoi rejeté, les juges LeBel et Deschamps sont dissidents.
Alain Gingras et Sébastien Rochette, pour l’appelant.
Pierre J. Beauchamp, Dan Cornell et Emma Beauchamp, pour l’intimée.
Ginette Gobeil, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Hart M. Schwartz et Josh Hunter, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Gaétan Migneault, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
R. Richard M. Butler et Jean M. Walters, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Louise Mousseau et Lisette Joly, pour l’intervenante la Commission de protection du territoire agricole du Québec.
Annie Pagé, pour l’intervenante la Ville de Shawinigan.
Pierre Bordeleau, pour les intervenants William Barber, Louise Barber, Rusty Barber, Louise Sokolik, Michel Sokolik, Berthe Ducasse, Jocelyne Galardo, Chantale Trépanier et Bruce Shoor.
Mahmud Jamal, pour l’intervenante l’Autorité aéroportuaire du Grand Toronto.
Personne n’a comparu pour les intervenants Pierre Lortie, juge de la Cour du Québec, et le Tribunal administratif du Québec (Section du territoire et de l’environnement).
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell rendu par
La Juge en chef —
I. Introduction
[1] Le transport aérien est un élément indispensable de la vie moderne. Alors même que notre dépendance à l’égard de l’avion s’est accrue, les demandes émanant du domaine de l’aviation entrent pourtant de plus en plus en conflit avec d’autres intérêts. Les avions doivent décoller et atterrir. Ils ont donc besoin de terres ou d’eau. Tout terrain ou plan d’eau utilisé pour l’aviation ne peut être utilisé à d’autres fins. La question en l’espèce et dans le pourvoi connexe, Québec (Procureur général) c. Lacombe, 2010 CSC 38, [2010] 2 R.C.S. 453, est de savoir quel ordre de gouvernement a le dernier mot sur l’emplacement des terrains d’aviation et des aérodromes.
[2] Le gouvernement fédéral a compétence sur les questions de transport aérien en vertu de sa compétence générale de « faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada » : art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Dans les présents pourvois, la province de Québec soutient que, malgré ce principe reconnu, la législation provinciale devrait l’emporter en ce qui concerne les décisions relatives à l’emplacement des terrains d’aviation et des aérodromes. Essentiellement, le litige en l’instance oppose des intérêts locaux liés à l’aménagement des terres et l’intérêt national visant le maintien d’un système unifié de navigation aéronautique.
[3] Le pourvoi concerne un aérodrome construit par deux citoyens sur une terre désignée zone agricole et enregistré en vertu de la Loi sur l’aéronautique, L.R.C. 1985, ch. A‑2 . Selon la province, cela viole sa législation et l’aérodrome doit être démoli. La Canadian Owners and Pilots Association (« COPA ») et le procureur général du Canada soutiennent que la province ne devrait pas pouvoir fermer l’aérodrome, et ce, pour diverses raisons. Premièrement, ils disent que la loi provinciale, dans la mesure où elle touche l’emplacement des aérodromes, est ultra vires et, par conséquent, invalide. Deuxièmement, selon eux, le choix de l’emplacement des installations aéronautiques touche au cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique, ce que la doctrine de l’exclusivité des compétences protège de tout effet provincial préjudiciable. Troisièmement, ils ajoutent que, de toute façon, si la loi provinciale était valide et applicable, elle serait inopérante suivant la doctrine de la prépondérance fédérale.
[4] Comme la Cour d’appel du Québec, je conclus que la loi provinciale restreignant l’utilisation des lots à des fins autres que l’agriculture dans des régions agricoles désignées est valide. Toutefois, j’estime que la loi provinciale entrave l’exercice d’une activité protégée relevant du cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique et qu’elle est inapplicable dans la mesure où elle interdit les aérodromes dans les zones agricoles. Il est donc inutile de tenir compte de la doctrine de la prépondérance fédérale, mais de toute façon, je suis d’avis que cette doctrine ne s’applique pas aux faits de l’espèce. En conséquence, je suis d’avis de rejeter le pourvoi sur le fondement de la doctrine de l’exclusivité des compétences.
II. Contexte
[5] Bernard Laferrière et Sylvie Gervais étaient propriétaires d’un lot boisé situé à proximité de la ville de Shawinigan. En 1998, ils ont défriché une partie de leur lot et aménagé une piste d’atterrissage gazonnée. Ils ont également construit un hangar adjacent à la piste d’atterrissage pour y effectuer le remisage, l’assemblage et l’entretien d’avions. Toutefois, le nouvel aérodrome de M. Laferrière et de Mme Gervais était situé dans une région agricole désignée. Le 13 juillet 1999, la Commission de protection du territoire agricole du Québec (« Commission ») leur a ordonné de remettre leur terrain dans son état initial. Monsieur Laferrière et Mme Gervais ont réagi en contestant le pouvoir de la Commission de les empêcher d’exploiter un aérodrome.
[6] Le Tribunal administratif du Québec a confirmé la décision de la Commission. Il a appliqué l’arrêt St‑Louis c. Commission de protection du territoire agricole du Québec, [1990] R.J.Q. 322 (C.A.), concluant que la loi habilitante de la Commission n’était pas en conflit direct avec quelque loi fédérale que ce soit en matière d’aviation. Se fondant sur des motifs semblables, la Cour du Québec et la Cour supérieure du Québec ont elles aussi confirmé la décision de la Commission : 2002 CanLII 41590 (C.Q.) et 2006 QCCS 3377 (CanLII). De plus, la Cour supérieure a conclu que M. Laferrière et Mme Gervais étaient préclus de contester la décision de la Commission car ils savaient déjà qu’ils achetaient un terrain situé dans une région agricole désignée. La Cour d’appel du Québec a accueilli l’appel, infirmé l’arrêt St‑Louis et conclu que la doctrine de l’exclusivité des compétences empêchait la Commission d’ordonner à M. Laferrière et Mme Gervais de démanteler leur aérodrome : 2008 QCCA 427, 48 M.P.L.R. (4th) 26.
[7] Monsieur Laferrière a perdu la vie de façon tragique le 27 avril 2009 dans le comté de Madison, dans l’État de New York, lors de l’écrasement d’un petit avion qu’il avait lui‑même conçu. À la suite du décès prématuré de M. Laferrière, la COPA a remplacé M. Laferrière et Mme Gervais en tant qu’intimée dans le présent pourvoi. La COPA est une organisation nationale vouée à la promotion et à la sécurité de l’aviation privée.
III. Le contexte législatif
A. Le régime provincial
[8] La loi en cause dans le présent pourvoi est la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, L.R.Q., ch. P‑41.1 (« LPTAA » ou « Loi »). Aux termes de l’art. 22 de la LPTAA, le gouvernement provincial a la charge de désigner certaines régions comme des régions agricoles. (Soixante‑trois mille kilomètres carrés, ou quatre pour cent de la province de Québec, ont ainsi été divisés en 17 zones agricoles protégées. L’annexe A de la LPTAA décrit le lot appartenant à Mme Gervais comme un terrain situé dans une région agricole désignée.) La Commission est constituée aux termes de l’art. 3 de la LPTAA et a pour fonction d’« assurer la protection du territoire agricole » du Québec. La Commission gère l’utilisation des lots dans ces régions agricoles désignées.
[9] Selon l’article 26 de la LPTAA, il est interdit d’utiliser, dans une région agricole désignée, un lot à une fin autre que l’agriculture sans l’autorisation préalable de la Commission. En cas de contravention, l’art. 14 confère à la Commission le pouvoir d’ordonner la remise du lot visé dans son état antérieur. La disposition pénale énoncée à l’art. 90 autorise l’imposition d’amendes sévères à toute personne qui contrevient à l’art. 26.
[10] Monsieur Laferrière et Mme Gervais n’ont pas obtenu l’autorisation de la Commission avant de construire un aérodrome sur leur terrain et, par conséquent, n’ont pas respecté les exigences de cette loi.
B. Le régime fédéral
[11] Le Parlement exerce de la façon suivante son pouvoir en matière d’aéronautique. Les diverses dispositions de la Loi sur l’aéronautique visent à réglementer l’aéronautique partout au Canada. Les aéroports et l’aviation commerciale sont fortement réglementés.
[12] En ce qui concerne l’aviation privée, qui est au cœur du présent pourvoi, le Parlement a adopté une approche différente. Sauf dans les zones bâties des villes ou des villages, les gens peuvent construire des aérodromes privés sans demander la permission. Les propriétaires et les exploitants peuvent choisir d’enregistrer leurs aérodromes auprès du ministre des Transports. Bien qu’ils soient privés, ces aérodromes enregistrés doivent respecter les normes fédérales et être accessibles à toute personne qui doit atterrir. Ils font donc partie d’un système national de l’aviation.
[13] Monsieur Laferrière et Mme Gervais avaient enregistré leur aérodrome en vertu de la Loi sur l’aéronautique .
IV. Questions en litige
[14] Les questions suivantes sont en litige :
1. la validité de la loi provinciale;
2. l’applicabilité de la loi provinciale suivant la doctrine de l’exclusivité des compétences;
3. le caractère opérant de la loi suivant la doctrine de la prépondérance fédérale.
V. Analyse
A. Validité de la loi provinciale
[15] Le procureur général du Canada et la COPA soutiennent que la loi provinciale est invalide parce qu’elle touche la détermination des endroits où des aérodromes peuvent être construits. Selon eux, de tels effets ne cadrent pas avec la compétence provinciale, rendant la loi ultra vires. La loi de zonage n’est pas contestée dans son ensemble; seule l’application de l’art. 26 visant l’interdiction des aérodromes l’est. Lorsqu’une seule partie d’une loi est contestée, l’analyse porte sur l’objet des dispositions contestées elles‑mêmes : Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31, [2002] 2 R.C.S. 146, par. 56. La question est donc de savoir si l’art. 26 de la Loi est valide.
[16] Pour déterminer si la loi est ultra vires, il faut d’abord déterminer sa « matière ». La matière d’une loi est essentiellement [traduction] « un résumé du contenu de la loi » : A. S. Abel, « The Neglected Logic of 91 and 92 » (1969), 19 U.T.L.J. 487, p. 490. Une fois cernée la matière d’une loi, il faut déterminer si cette matière est du ressort de l’organisme qui a adopté la loi contestée : Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373, p. 450; Kitkatla, par. 52. Si la loi est jugée invalide, elle peut être sauvegardée par la doctrine des pouvoirs accessoires (appelée aussi le principe de la compétence accessoire : voir Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2000 CSC 21, [2000] 1 R.C.S. 494, par. 45) si elle est suffisamment intégrée dans un régime législatif par ailleurs valide : voir Lacombe.
(1) Détermination de la matière de la loi contestée
[17] C’est l’identification de la caractéristique dominante d’une loi qui permet d’en cerner la matière : R. c. Swain, [1991] 1 R.C.S. 933, p. 998. Cette étape est communément appelée l’analyse du caractère véritable, suivant le jugement de lord Watson dans Union Colliery Co. of British Columbia c. Bryden, [1899] A.C. 580 (C.P.), p. 587. Dans le cadre de cette analyse, la cour doit essentiellement se demander [traduction] « [c]e que la loi accomplit en réalité, et pourquoi » : D. W. Mundell, « Tests for Validity of Legislation under the British North America Act : A Reply to Professor Laskin » (1955), 33 R. du B. can. 915, p. 928.
[18] Comme le juge LeBel l’a expliqué dans Kitkatla, au par. 53, la caractérisation d’une loi comporte deux aspects : « L’analyse du caractère véritable porte à la fois (1) sur l’objet de la législation et (2) sur ses effets. » La détermination de l’objet de la législation peut être réalisée par l’examen tant de la preuve intrinsèque, telles les dispositions énonçant les objectifs généraux et la structure générale de la loi, que de la preuve extrinsèque, tels le Hansard ou d’autres comptes rendus du processus législatif : Kitkatla, par. 53. L’effet d’une loi se retrouve tant dans les répercussions juridiques de son texte que dans les effets pratiques découlant de son application : R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463, p. 482‑483. De simples effets accessoires n’auront généralement pas d’incidence sur l’analyse du caractère véritable : Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for Quebec, [1947] A.C. 33 (C.P.), p. 44; Global Securities, par. 23.
[19] La LPTAA a pour objectif d’« assurer la pérennité d’une base territoriale pour la pratique de l’agriculture [. . .] dans les zones agricoles dont il [le régime] prévoit l’établissement » (art. 1.1). L’article 26 appuie cet objectif en interdisant les utilisations autres que l’agriculture dans ces zones, peu importe que l’agriculture y soit pratiquée ou non, à moins que la Commission n’approuve préalablement des utilisations dérogatoires.
[20] L’effet de l’art. 26 reflète cet objectif : interdire que les lots des régions agricoles désignées soient utilisés à une fin autre que l’agriculture, sans l’autorisation préalable de la Commission. L’article 26 peut accessoirement toucher l’aéronautique. Toutefois, il a pour incidence principale de préserver les lots agricoles et de réglementer, par l’entremise de la Commission, l’utilisation du territoire dans les régions agricoles.
[21] Compte tenu de son objectif et de son effet, l’art. 26 est, de par son caractère véritable, une mesure législative relative à l’aménagement du territoire et à l’agriculture. Voilà sa matière.
(2) Rattachement de la matière à un chef de compétence législative
[22] Une fois établi le caractère véritable de l’art. 26 de la LPTAA, l’étape suivante consiste à se demander si la disposition contestée, suivant sa qualification, se rattache à un chef de compétence législative provinciale. L’aménagement du territoire et l’agriculture peuvent relever de la compétence provinciale prévue au par. 92(13) (propriété et droits civils), au par. 92(16) (matières de nature purement locale ou privée), ou à l’art. 95 (agriculture) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Il s’ensuit que l’art. 26 est une disposition provinciale valide.
[23] Il en est ainsi quoique l’art. 26 ait un effet accessoire sur l’agriculture, et malgré une compétence fédérale concurrente sur l’agriculture en vertu de l’art. 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 : voir Consolidated Distilleries Ltd. c. Consolidated Exporters Corp. Ltd., [1930] R.C.S. 531, le juge en chef Anglin; Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198, le juge Pigeon. Pour les besoins de l’analyse de la légalité, il importe seulement que l’art. 26 de la LPTAA, de par son caractère véritable, relève de la compétence de la province.
[24] Je conclus que l’art. 26 de la Loi est une disposition provinciale valide.
B. L’exclusivité des compétences
[25] La question suivante est de savoir si l’art. 26 de la Loi, jugé valide, s’applique dans une situation où il a une incidence sur la compétence fédérale en matière d’aéronautique. Le procureur général du Canada et la COPA affirment qu’il ne s’applique pas. Ils se fondent sur la doctrine de l’exclusivité des compétences, affirmant qu’elle protège, contre l’empiétement des lois provinciales, l’exercice d’activités relevant du cœur d’une compétence fédérale.
[26] La doctrine de l’exclusivité des compétences a initialement été élaborée dans le contexte des entreprises fédérales (Canadian Pacific Railway Co. c. Corporation of the Parish of Notre Dame de Bonsecours, [1899] A.C. 367 (C.P.)) et des sociétés à charte fédérale (voir John Deere Plow Co. c. Wharton, [1915] A.C. 330 (C.P.); Great West Saddlery Co. c. The King, [1921] 2 A.C. 91 (C.P.); Attorney‑General for Manitoba c. Attorney‑General for Canada, [1929] A.C. 260 (C.P.)). Toutefois, cette doctrine était alors appliquée de façon plus générale et elle était censée assurer la protection d’un certain contenu minimum de chacun des chefs de compétence fédérale : Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749, p. 839; SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2, p. 18, le juge en chef Dickson; Succession Ordon c. Grail, [1998] 3 R.C.S. 437. Selon l’opinion qui prévaut depuis l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3, l’application de l’exclusivité des compétences est généralement restreinte au contenu essentiel, ou au cœur, de chaque chef de compétence législative que reconnaît déjà la jurisprudence (par. 43 et 77).
[27] La première étape consiste à déterminer si la loi provinciale — l’art. 26 de la Loi — empiète sur le « cœur » d’une compétence fédérale. Si c’est le cas, la deuxième étape consiste à déterminer si cette loi provinciale a, sur l’exercice de la compétence fédérale protégée, un effet suffisamment grave pour entraîner l’application de la doctrine de la compétence exclusive.
(1) L’article 26 de la loi provinciale empiète‑t‑il sur l’exercice d’une activité protégée relevant du cœur d’une compétence fédérale?
[28] Selon la jurisprudence, le Parlement a compétence en matière d’aéronautique. Comme l’aviation commerciale n’avait pas été prévue en 1867, l’aviation n’est pas énoncée comme un chef de compétence prévu à l’art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Toutefois, elle a été reconnue comme une question d’importance nationale et, par conséquent, elle relève du pouvoir fédéral de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada.
[29] La question a été réglée en 1951 dans l’arrêt Johannesson c. Rural Municipality of West St. Paul, [1952] 1 R.C.S. 292. Dans cinq opinions distinctes, la Cour suprême du Canada a conclu à l’unanimité que le Parlement avait la compétence exclusive de réglementer le domaine de l’aviation, confirmant l’opinion incidente formulée antérieurement selon laquelle la navigation aérienne était une question d’importance et d’intérêt national : In re Regulation and Control of Aeronautics in Canada, [1932] A.C. 54 (C.P.).
[30] L’arrêt Johannesson a établi que le Parlement n’a pas seulement compétence en matière d’aéronautique, mais qu’il a la compétence exclusive pour déterminer l’emplacement des aérodromes. Comme l’a expliqué le juge Estey, [traduction] « l’aérodrome, lieu de décollage et d’atterrissage, [est] un maillon essentiel de l’aéronautique et de la navigation aérienne » (p. 319).
[31] Cet énoncé a tout récemment été confirmé dans Air Canada c. Ontario (Régie des alcools), [1997] 2 R.C.S. 581, par. 72, le juge Iacobucci : la compétence fédérale en matière d’aéronautique « comprend non seulement la réglementation de l’exploitation d’un aéronef, mais également la réglementation de l’exploitation des aéroports ». Élaborant davantage, le juge Iacobucci a statué que cet aspect de la compétence fédérale s’étend à l’emplacement et à la conception des aéroports. Voir également Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754, p. 770‑771.
[32] Le procureur général de la Colombie‑Britannique, en tant qu’intervenant, a reconnu que les aéroports sont assujettis au pouvoir de faire des lois concernant la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada en raison de leur dimension nationale, mais il a plaidé que ce n’est pas le cas des aérodromes locaux puisqu’ils ne sont pas eux‑mêmes d’importance nationale. À l’appui, il a souligné que la Loi sur l’aéronautique établit une distinction entre les aérodromes et les aéroports, et il a fait valoir que la plupart des vols interprovinciaux et internationaux transitent par des aéroports plutôt que par des aérodromes.
[33] Cet argument ne saurait être retenu. Comme le juge Kellock l’a signalé dans Johannesson, les aspects locaux de l’aviation relèvent de la compétence fédérale parce que la matière visée par la navigation aérienne est « indivisible ». Utilisant de façon interchangeable les mots « aéroport » et « aérodrome », il a conclu que [traduction] « tout comme il est impossible d’établir une distinction entre les vols intraprovinciaux et interprovinciaux, l’emplacement et la réglementation des aéroports ne peuvent être associés ni à l’un ni à l’autre, ou dissociés de la navigation aérienne prise comme un tout » (p. 314). Ce point de vue reflète le fait que les aéroports et les aérodromes canadiens forment un réseau de lieux d’atterrissage qui, ensemble, facilitent le transport aérien et assurent la sécurité.
[34] Il est donc clair que la compétence fédérale en matière d’aéronautique englobe le pouvoir de déterminer l’emplacement des aérodromes. La question suivante est de savoir si ce pouvoir se trouve protégé au cœur d’un pouvoir fédéral.
[35] Le critère consiste à savoir si l’objet de la disposition relève de la compétence essentielle — le « contenu minimum élémentaire et irréductible » — du pouvoir législatif en cause : Bell Canada, p. 839; Banque canadienne de l’Ouest, par. 50. Le cœur d’un pouvoir fédéral réside dans l’autorité qui est absolument nécessaire pour permettre au Parlement « de réaliser l’objectif pour lequel la compétence législative exclusive a été attribuée » : Banque canadienne de l’Ouest, par. 77.
[36] Dans Banque canadienne de l’Ouest, les juges Binnie et LeBel ont expliqué que la jurisprudence servira souvent de guide utile pour cerner le cœur d’un chef de compétence fédérale, et ils ont conclu que la doctrine de l’exclusivité des compétences devrait « en général, être limitée aux situations déjà traitées dans la jurisprudence » (par. 77).
[37] En l’espèce, il existe des précédents qui règlent la question. Notre Cour a constamment répété que la détermination de l’emplacement des aérodromes faisait partie du cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. Dans Johannesson, qui traitait d’un règlement municipal empêchant le demandeur de construire un aérodrome en banlieue de Winnipeg, la Cour a jugé que la détermination de l’emplacement des aérodromes constituait un élément essentiel et indivisible de l’aéronautique. Comme nous l’avons vu, le juge Estey a affirmé que les aérodromes constituent [traduction] « un maillon essentiel de l’aéronautique et de la navigation aérienne » (p. 319). La détermination de l’emplacement des aérodromes donne lieu à l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences parce qu’elle constitue un élément essentiel de la compétence fédérale et que, par conséquent, elle se trouve au cœur de cette compétence : voir Banque canadienne de l’Ouest, par. 54; Construction Montcalm, p. 770‑771; Air Canada, par. 72; Greater Toronto Airports Authority c. Mississauga (City) (2000), 50 O.R. (3d) 641 (C.A. Ont.); Comox Strathcona (Regional District) c. Hansen, 2005 BCSC 220, [2005] 7 W.W.R. 249; Venchiarutti c. Longhurst (1989), 69 O.R. (2d) 19 (H.C.J.), conf. par (1992), 8 O.R. (3d) 422 (C.A.).
[38] Dans Construction Montcalm, notre Cour a de nouveau jugé que, bien que certaines lois provinciales s’appliqueront à des aéroports car elles n’ont pas d’effet préjudiciable sur un élément essentiel d’une compétence fédérale, la détermination de l’emplacement d’un aéroport se trouve au cœur d’une compétence fédérale exclusive : « La décision de construire un aéroport ou de fixer son emplacement sont indiscutablement des aspects de la construction d’un aéroport qui concernent exclusivement le fédéral » (p. 770 (je souligne)).
[39] La province a cherché à ébranler la solidité de ces précédents en faisant valoir qu’à deux reprises, des cours de juridiction inférieure avaient refusé de suivre l’arrêt Johannesson : Re The Queen in Right of British Columbia and Van Gool (1987), 36 D.L.R. (4th) 481 (C.A.C.‑B.); St‑Louis. Dans l’arrêt SEFPO, notre Cour a infirmé par interprétation l’arrêt Van Gool : voir Hansen, par. 21-23. Par ailleurs, je suis d’accord avec la conclusion de la Cour d’appel du Québec dans l’affaire connexe Lacombe c. Sacré-Cœur (Municipalité de), 2008 QCCA 426, [2008] R.J.Q. 598, selon laquelle la thèse de l’arrêt St‑Louis doit être rejetée parce qu’elle établissait à tort que des effets accessoires ne peuvent déclencher l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences : voir Bell Canada, p. 842, le juge Beetz.
[40] J’arrive à la conclusion que la détermination de l’emplacement des aérodromes se trouve au cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. La jurisprudence à établi depuis longtemps que l’endroit où un avion peut décoller et se poser est une matière que protège la doctrine de l’exclusivité des compétences. Comme l’article 26 de la LPTAA a pour eff