Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers)

Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1994-06-23
Recueil
[1994] 2 RCS 557
Numéro de dossier
23107, 23113
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit administratif
Valeurs mobilières
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 23107, 23113
Contenu de la décision
Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557
Superintendent of Brokers Appelant
c.
Murray Pezim, Lawrence Page et John Ivany Intimés
et
Procureur général de la Colombie-Britannique,
Commission des valeurs mobilières de l'Ontario,
Alberta Securities Commission et
Securities Dealers Society of Ontario Intervenants
et entre
British Columbia Securities Commission Appelante
c.
Murray Pezim, Lawrence Page et John Ivany Intimés
et
Procureur général de la Colombie-Britannique,
Commission des valeurs mobilières de l'Ontario,
Alberta Securities Commission et
Securities Dealers Society of Ontario Intervenants
Répertorié: Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers)
Nos du greffe: 23107, 23113.
1994: 24 février; 1994: 23 juin.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Commission des valeurs mobilières ‑‑ Commission intégrée dans un régime de réglementation — Absence de clause privative et de droit d'appel — Norme de contrôle appropriée des décisions de la Commission — La norme appropriée a‑t‑elle été appliquée? — Securities Act, S.B.C. 1985, ch. 83, art. 1(1) «changement important», «fait important», 14(1), (2), 44(1), 45(2), 49(1), 50(1), 67, 68, 144(1)a), b), c), d), 149a), b), c), 154.2.
Valeurs mobilières — Commission des valeurs mobilières — Loi imposant aux émetteurs d'actions de divulguer la nature et la substance d'un changement important — Interdiction des opérations d'initiés — Série d'opérations qui auraient été effectuées en contravention de l'obligation de divulgation — Les opérations violent‑elles l'obligation de divulgation ou l'interdiction des opérations d'initiés.
Les intimés étaient respectivement président du conseil d'administration, vice‑président responsable de l'administration interne et président de Prime, société détenant plusieurs filiales en propriété exclusive et contrôlant ou gérant quelque 50 petites sociétés minières. Les intimés étaient aussi administrateurs de Calpine, société contrôlée et gérée par Prime. Les deux sociétés étaient des émetteurs assujettis cotés à la Bourse de Vancouver et étaient régies par les règles et politiques de la Bourse en matière de divulgation publique de renseignements et de fixation du prix des options. Elles devaient se conformer aux exigences d'information continue et occasionnelle énoncées à l'art. 67 de la Securities Act et aux dispositions sur les opérations d'initiés prévues à l'art. 68. La British Columbia Securities Commission applique la Loi et assure le respect de ses exigences. Elle réglemente aussi la Bourse.
Au printemps 1990, le Superintendent of Brokers (l'administrateur en chef de la Commission) a intenté des poursuites contre les intimés relativement à diverses opérations conclues entre les mois de juillet et d'octobre 1989. Le surintendant soutenait que les intimés avaient contrevenu aux exigences en matière d'information occasionnelle et aux dispositions relatives aux opérations d'initiés en ce qui concerne trois catégories d'opérations attaquées: les résultats de forage et les options d'achat d'actions, le placement privé, et le retrait d'ALC. La mise en place d'une «muraille de Chine» a empêché les intimés de connaître les résultats de forage.
Dans la première catégorie, Prime ou Calpine aurait omis de divulguer tous les changements importants dans quatre opérations en ce sens que les résultats de forage ont été divulgués après que la société eut accordé de nouvelles options d'achat d'actions ou fixé un nouveau prix d'exercice d'options antérieures. Dans le cas de la cinquième opération concernant les options, quoique réalisée après un communiqué détaillé des résultats de titrage, il y aurait eu mauvaise utilisation de la formule de calcul du prix en vertu de la politique de la Bourse relative aux options.
La deuxième série d'opérations attaquées a trait au placement privé des unités de Calpine. Celle‑ci aurait omis de divulguer, en contravention de l'art. 67, que Prime était l'acheteur et que la vente allait sensiblement accroître la participation de Prime dans Calpine. On a aussi soutenu que Calpine avait induit la Bourse en erreur relativement à la firme de courtage chargée d'effectuer le placement privé.
La troisième opération attaquée s'est produite lorsqu'un courtier a contesté qu'il était contractuellement tenu de trouver un acheteur ou d'acheter un certain nombre d'unités de Prime sur le marché à la suite du retrait d'une firme (ALC) qui s'était engagée à les acheter. On a soutenu que Prime aurait contrevenu à l'art. 67 en omettant de divulguer en temps opportun et de façon appropriée l'existence d'un différend à la suite du retrait d'ALC.
La Commission a conclu que les intimés avaient enfreint l'art. 67 de la Loi en omettant de divulguer des changements importants survenus dans leurs affaires. Cependant, à son avis, ils n'avaient pas enfreint l'art. 68 de la Loi, qui vise les opérations d'initiés. En tant que cadres supérieurs des sociétés, les intimés ont été jugés responsables de ces contraventions; la Commission leur a interdit de faire des opérations sur des actions pendant une période d'un an et elle leur a ordonné de payer une part des dépens de la Commission et du surintendant. L'appel des intimés devait seulement viser à déterminer si la Commission avait commis une erreur de droit dans ses conclusions relatives à l'art. 67 (divulgation d'un changement important), à l'art. 144 (pouvoir de la Commission de rendre des ordonnances) et à l'art. 154.2 (pouvoir de la Commission de rendre des ordonnances quant aux dépens) de la Loi. La Cour d'appel a accueilli l'appel et annulé les ordonnances de la Commission. Le surintendant et la Commission se pourvoient maintenant contre cette décision.
Les présents pourvois portent principalement sur la norme de contrôle applicable à une cour d'appel siégeant en révision d'une décision d'une commission des valeurs mobilières qui n'est pas protégée par une clause privative, lorsque la loi prévoit un droit d'appel et que le litige vise une question d'interprétation des lois. Les pourvois soulèvent aussi des questions de respect des exigences en matière d'information occasionnelle en vertu des dispositions législatives applicables aux valeurs mobilières.
Arrêt: Les pourvois sont accueillis.
La Securities Act s'inscrit dans le cadre d'un régime de réglementation beaucoup plus vaste de l'industrie des valeurs mobilières au Canada, visant avant tout à protéger l'investisseur, mais aussi à assurer le rendement du marché des capitaux et la confiance du public dans le système.
Dans l'examen de la norme de contrôle applicable, il faut avant tout déterminer quelle était l'intention du législateur lorsqu'il a conféré compétence au tribunal administratif. Cette analyse doit porter sur le rôle ou la fonction du tribunal, viser à savoir si les décisions de l'organisme sont protégées par une clause privative et si la question touche la compétence du tribunal concerné. Les tribunaux ont élaboré toute une gamme de normes allant de celle de la décision manifestement déraisonnable (qui appelle la plus grande retenue, par exemple, dans les cas où un tribunal protégé par une clause privative rend une décision relevant de sa compétence), à celle de la décision correcte (où l'on est tenu à une moins grande retenue, par exemple, dans les cas où la question en litige porte sur l'interprétation d'une disposition limitant la compétence du tribunal). Le présent pourvoi se situe entre ces deux extrêmes. D'une part, il existe un droit d'appel conformément à l'art. 149 de la Securities Act. D'autre part, il s'agit d'un appel contre la décision d'un tribunal très spécialisé sur une question qui, peut‑on soutenir, touche directement le mandat et l'expertise que lui confère le texte réglementaire. Même lorsqu'il n'existe pas de clause privative et que la loi prévoit un droit d'appel, le concept de la spécialisation des fonctions exige des cours de justice qu'elles fassent preuve de retenue envers l'opinion du tribunal spécialisé sur des questions qui relèvent directement de son champ d'expertise.
La Securities Act fait bien ressortir l'étendue de l'expertise et de la spécialisation de la Commission. Celle‑ci est responsable de l'application de la Loi et possède de vastes pouvoirs en matière d'enquêtes, de vérifications, d'audiences et d'ordonnances; en outre, toute décision de la Commission déposée au greffe de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique est exécutoire comme décision de cette cour. La Commission a le pouvoir de révoquer ou de modifier ses décisions. Elle possède également un très vaste pouvoir discrétionnaire dans la détermination de ce qui constitue l'intérêt public. Les définitions dans la Loi sont présentées dans un contexte de nature factuelle ou réglementaire et doivent être analysées en contexte et non pas séparément. C'est là un autre motif de faire preuve de retenue judiciaire. Lorsqu'un tribunal participe à l'établissement de politiques, il faut également faire preuve d'une plus grande retenue à l'égard de son interprétation de la loi. En l'espèce, la Commission a pour rôle principal d'appliquer la Loi. Elle participe aussi à l'établissement de politiques, mais ses politiques ne peuvent être considérées comme ayant le statut de loi, en l'absence d'un pouvoir à cet effet prévu dans la loi. Par conséquent, compte tenu des précédents, des principes et des politiques, il faut généralement faire preuve de retenue judiciaire à l'égard des décisions que la Commission rend à l'intérieur de sa sphère de compétence.
Les articles 67, 144 et 154.2 de la Loi ont été spécifiquement examinés en fonction de la compétence du tribunal et de la nécessité de faire preuve de retenue à l'égard de ses décisions. La Commission possède clairement toute la compétence et l'expertise nécessaires lorsqu'il s'agit de rendre une ordonnance et d'en préciser la nature, conformément à l'art. 144, et d'obliger une personne à payer, conformément à l'art. 154.2, les dépens d'une audience à laquelle sa conduite a donné lieu. L'autre disposition en cause est l'art. 67, qui soulève la question de l'interprétation des expressions «changement important» et «dès que possible».
L'article premier de la Loi définit les expressions «changement important» et «fait important». Ces expressions sont définies en fonction de l'importance de l'effet du changement ou du fait sur le cours ou la valeur des valeurs mobilières d'un émetteur. La définition de l'expression «fait important» est plus large que celle de «changement important»; un «fait important» s'entend de tout fait «dont il est raisonnable de s'attendre» qu'il aura «un effet appréciable» sur le cours ou la valeur des valeurs mobilières d'un émetteur, et non seulement des changements dans «[l]es activités commerciales, [l']exploitation, [l]es éléments d'actif ou [l]a propriété» de l'émetteur, dans les cas où il est raisonnable de s'attendre à ce que ce changement ait un tel effet.
Le présent pourvoi porte en partie sur la définition de l'expression «changement important». Trois éléments se dégagent de cette définition: le changement, a) «[d]ans le contexte des affaires d'un émetteur», b) «s'entend d'un changement dans ses activités commerciales, son exploitation, ses éléments d'actif ou sa propriété» et c) doit être important, c'est‑à‑dire qu'il doit être raisonnable de s'attendre à ce qu'il ait un effet appréciable sur le cours ou la valeur des valeurs mobilières de l'émetteur. Ce ne sont pas tous les changements qui sont des changements importants; la divulgation des changements importants a pour but de veiller à ce que les émetteurs tiennent les investisseurs au courant. La détermination des renseignements à divulguer est une question qui touche directement l'expertise et le mandat de la Commission, soit la réglementation du marché des valeurs mobilières dans l'intérêt public.
Le présent pourvoi porte aussi sur l'interprétation de l'expression «dès que possible» à l'art. 67 de la Loi, c'est‑à‑dire le moment où un changement important doit être divulgué au public. La détermination de cette question relève également de la compétence de la Commission en matière de réglementation.
Compte tenu de la nature de l'industrie des valeurs mobilières, des fonctions spécialisées de la Commission, de son rôle en matière d'établissement de politiques et de la nature du problème en cause, il y avait lieu de faire preuve en l'espèce d'une grande retenue malgré le droit d'appel prévu par la loi et l'absence d'une clause privative.
La détermination de ce qui constitue un changement important pour les fins de divulgation générale en vertu de l'art. 67 de la Loi est une question qui relève directement du mandat et de l'expertise de la Commission en matière de réglementation. Tout nouveau renseignement sur les propriétés minières (un élément d'actif) a une incidence importante sur la question de leur valeur. Un changement dans les résultats de titrage et de forage peut constituer un changement important, comme c'était le cas en l'espèce.
L'obligation de divulguer «dès que possible» prend un sens tout à fait différent si un émetteur est sur le point de conclure une opération sur valeurs mobilières. Bien que l'art. 67 ne précise pas explicitement une obligation de s'enquérir, une telle interprétation permet de placer dans son contexte l'obligation générale de divulgation de tout changement important et de garantir l'équité du marché, objet sous‑jacent de la Loi. Il relevait de la compétence de la Commission d'interpréter l'art. 67 de cette façon et elle était en droit de s'attendre à une certaine retenue à cet égard.
L'obligation de s'enquérir en vertu de l'art. 67 n'est pas incompatible avec la disposition de la Loi sur les opérations d'initiés (art. 68). Si un émetteur souhaite participer à une opération sur valeurs mobilières, ses administrateurs doivent s'enquérir de tout changement important dans ses affaires. Par conséquent, les administrateurs seront, à un moment donné, au courant de faits importants non divulgués et de changements importants qui constituent des renseignements d'initiés. Dans la mesure où les faits importants et les changements importants sont divulgués comme il se doit avant l'opération, il n'y a pas de risque d'opérations d'initiés. L'établissement d'une muraille de Chine n'élimine pas l'obligation qu'ont les administrateurs de s'enquérir des changements importants, puisque c'est l'émetteur qui, en vertu de l'art. 67, doit respecter les exigences en matière de divulgation.
Il existe de nombreux éléments de preuve à l'appui de chacune des conclusions de la Commission et il n'y a pas lieu de les modifier. La Commission a conclu que les renseignements contenus dans les résultats de forage peuvent constituer un changement important dans les affaires d'un émetteur assujetti et que l'art. 67 impose aux cadres supérieurs une obligation de s'enquérir de l'existence de changements importants avant qu'un émetteur assujetti puisse participer à une opération sur valeurs mobilières. Elle a conclu que les intimés avaient contrevenu à l'art. 67 en omettant de divulguer divers changements importants dans les affaires de Prime et de Calpine avant que celles‑ci prennent part à des opérations sur valeurs mobilières. La Commission a aussi conclu que la non‑divulgation de renseignements sur la question du placement privé et le retrait d'ALC constituaient une omission de divulguer un changement important. Bien que le changement important découlant de la controverse relative au retrait d'ALC ait été tout à fait évident, ce n'est pas le cas de tous les changements importants.
L'article 144 de la Loi donne à la Commission un vaste pouvoir discrétionnaire de rendre les ordonnances qu'elle estime dans l'intérêt public. En conséquence, un tribunal qui siège en révision ne devrait pas modifier une ordonnance rendue par la Commission, sauf si celle‑ci a commis une erreur de principe dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire ou si elle l'a exercé d'une façon arbitraire ou vexatoire.
La Commission a exercé son pouvoir discrétionnaire d'une manière judiciaire. En outre, elle pouvait rendre les ordonnances en question contre les intimés même si l'obligation d'information occasionnelle prévue à l'art. 67 de la Loi est imposée à un «émetteur assujetti». Bien que l'obligation d'information occasionnelle soit imposée à l'émetteur assujetti, ce sont les cadres supérieurs et les administrateurs qui ont en fait cette responsabilité. Par ailleurs, l'art. 144 de la Loi confère à la Commission non seulement un vaste pouvoir de rendre les ordonnances qu'elle estime dans l'intérêt public mais aussi le pouvoir de rendre des ordonnances relativement à «une personne». La Commission avait toute la compétence requise pour rendre l'ordonnance quant aux dépens. C'est pourquoi il y avait lieu de faire preuve d'une grande retenue.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés: Le Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. La Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Domtar Inc. c. Québec (Commission d'appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756; Zurich Insurance Co. c. Ontario (Commission des droits de la personne), [1992] 2 R.C.S. 321; Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554; Université de la Colombie‑Britannique c. Berg, [1993] 2 R.C.S. 353; Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722; Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d'Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316; Brosseau c. Alberta Securities Commission, [1989] 1 R.C.S. 301; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; Pacific Coast Coin Exchange c. Commission des valeurs mobilières de l'Ontario, [1978] 2 R.C.S. 112; Four Star Mgmt. Ltd. c. B.C. Securities Comm. (1990), 46 B.C.L.R. (2d) 195, autorisation de pourvoi refusée sub nom. Williams (Byron Leslie) c. British Columbia Securities Comm., [1991] 1 R.C.S. xv; Gordon Capital Corp. c. Ontario Securities Commission (1991), 14 O.S.C.B. 2713; Re the Securities Commission and Mitchell, [1957] O.W.N. 595; Bay Street West Securities (1983) Inc. c. Alberta Securities Commission (1984), 56 A.R. 19.
Lois et règlements cités
Company Act, R.S.B.C. 1979, ch. 59, art. 1, 255, 267, 272.
Securities Act, S.B.C. 1985, ch. 83, art. 1(1) «changement important», «fait important», 14(1), (2), 44(1) [mod. 1989, ch. 78, art. 16], 45(2) [mod. 1989, ch. 78, art. 16], 47(1), (2), 48(1) [mod. 1989, ch. 58, art. 12], 49(1) [mod. 1989, ch. 78, art. 20], 50(1), 67, 68 [abr. & rempl. 1989, ch. 78, art. 25], 144(1)a) [abr. & rempl. 1989, ch. 78, art. 39], b) [abr. & rempl. 1989, ch. 78, art. 39], c) [abr. & rempl. 1989, ch. 78, art. 39, mod. 1990, ch. 25, art. 49], d) [abr. & rempl. 1989, ch. 78, art. 39], 149a) [abr. & rempl. 1989, ch. 78, art. 43, mod. 1992, ch. 52, art. 27], b) [abr. & rempl. 1989, ch. 78, art. 43], c) [aj. 1992, ch. 52, art. 27], 154.2 [aj. 1988, ch. 58, art. 25].
Doctrine citée
Alboini, Victor P. Securities Law and Practice, 2nd ed., vol. 2 (loose-leaf). Toronto: Carswell, 1984.
Johnston, David L. Canadian Securities Regulation. Toronto: Butterworths, 1977.
Stevens, George C. and Stephen D. Wortley. «Murray Pezim in the Court of Appeal: Draining the Lifeblood from Securities Regulation» (1992), 26 U.B.C. L. Rev. 331.
POURVOIS contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1992), 66 B.C.L.R. (2d) 257, 96 D.L.R. (4th) 137, 24 W.A.C. 1, qui a accueilli un appel contre une ordonnance de la British Columbia Securities Commission. Pourvois accueillis.
M. J. Gregory Walsh et Catharine M. Esson, pour l'appelant le Superintendent of Brokers.
John L. Finlay et Susan E. Ross, pour l'appelante la British Columbia Securities Commission.
Alan J. Lenczner, c.r., et Winton K. Derby, c.r., pour les intimés.
Deborah K. Lovett, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.
Stephen T. Goudge, c.r., et Sandra Forbes, pour l'intervenante la Commission des valeurs mobilières de l'Ontario.
Frances L. Zinger et Glenda A. Campbell, pour l'intervenante l'Alberta Securities Commission.
Bryan Finlay, c.r., et Philip Anisman, pour l'intervenante la Securities Dealers Society of Ontario.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Iacobucci — Les présents pourvois (ci‑après mentionnés au singulier) portent principalement sur la norme de contrôle applicable à une cour d'appel siégeant en révision d'une décision d'une commission des valeurs mobilières qui n'est pas protégée par une clause privative, lorsque la loi prévoit un droit d'appel et que le litige vise une question d'interprétation des lois. Le pourvoi soulève aussi des questions de respect des exigences en matière d'information occasionnelle en vertu des dispositions législatives applicables aux valeurs mobilières.
I. Les faits
À l'époque en cause, les intimés étaient administrateurs et cadres supérieurs de Prime Resources Corporation («Prime»), société qui dirigeait un vaste réseau de sociétés composé de Prime, de diverses filiales en propriété exclusive et des «sociétés gérées», un groupe d'environ 50 petites sociétés minières contrôlées et gérées par Prime. Murray Pezim était président du conseil d'administration et avait la responsabilité de promouvoir et d'organiser le financement de Prime et de ses sociétés gérées. Lawrence Page était vice‑président et était responsable de l'administration interne de Prime et des rapports avec ses conseillers juridiques externes. Enfin, John Ivany était président et directeur général. Il était responsable de l'ensemble de la direction de Prime et participait à l'obtention du financement pour la société.
L'une des sociétés gérées de Prime était Calpine Resources Inc. («Calpine»), qui {oe}uvrait dans le domaine de l'exploration et de la mise en valeur du minerai dans le nord de la Colombie‑Britannique. Prime détenait 23 pour 100 des actions ordinaires de Calpine. Les intimés étaient aussi administrateurs de Calpine.
Prime et Calpine ont été constituées en personne morale en vertu de la Company Act, R.S.B.C. 1979, ch. 59 (modifiée), et elles étaient des émetteurs assujettis dont les actions ordinaires étaient officiellement cotées à la Bourse de Vancouver («la Bourse»). Elles se trouvaient en conséquence régies par les règles et politiques de la Bourse en matière de divulgation publique de renseignements et de fixation du prix des options. Elles devaient également se conformer d'une part, aux exigences d'information continue et occasionnelle énoncées à l'art. 67 de la Securities Act, S.B.C. 1985, ch. 83 (modifiée) (la «Loi»), qui prévoit la divulgation dès que possible d'un «changement important» survenu dans les affaires d'un émetteur assujetti, et d'autre part, aux dispositions sur les opérations d'initiés prévues à l'art. 68 de la Loi. La British Columbia Securities Commission («la Commission»), constituée par la Loi, a le mandat d'appliquer celle‑ci, d'assurer le respect de ses exigences et de réglementer la Bourse.
Au printemps 1990, le Superintendent of Brokers («le surintendant»), administrateur en chef de la Commission, a intenté des poursuites contre les intimés relativement à diverses opérations conclues entre les mois de juillet et d'octobre 1989. Le surintendant soutenait que les intimés avaient contrevenu aux exigences en matière d'information occasionnelle prévues à l'art. 67 de la Loi, et aux dispositions relatives aux opérations d'initiés visées à l'art. 68. Par souci de commodité, les opérations attaquées ont été divisées en trois catégories: les résultats de forage et les options d'achat d'actions, le placement privé et ce que l'on a appelé le retrait d'ALC. Chacune de ces opérations sera examinée séparément.
A. Les résultats de forage et les options d'achat d'actions
En septembre 1988, Calpine a annoncé le début de travaux de forage sur un terrain appelé «Eskay Creek». Le 18 mai 1989, Calpine a annoncé un autre programme de forage sur le même terrain au cours de l'été 1989.
Prime Explorations Ltd., l'une des filiales en propriété exclusive de Prime, a été engagée pour la prestation des services de consultation et de gestion du projet. David Mallo, géologue faisant partie du personnel de Prime Explorations, a été nommé gérant du projet d'Eskay Creek et devait rédiger des rapports périodiques sur l'état d'avancement du projet. Ces rapports renfermaient des renseignements sur l'activité au camp, des descriptions visuelles et des analyses des trous forés depuis le dernier rapport, et étaient ensuite envoyés au président de Prime Explorations, Chet Idziszek, un géologue d'expérience. Idziszek était chargé de mettre sur pied et d'exploiter un système de compilation de résultats de forage et de titrage; il devait aussi assurer la confidentialité des résultats et déterminer quand ils devaient être rendus publics. Idziszek a aussi érigé une «muraille de Chine» pour empêcher le personnel non géologue de Prime Explorations, y compris les intimés, de connaître les résultats de forage avant qu'ils soient divulgués au public.
Au début du premier programme, à l'automne 1988, on publiait des communiqués sur les résultats obtenus pour un seul trou de forage ou même un trou non complété. Cependant, à l'été 1989, on avait pris l'habitude de publier environ toutes les deux semaines des résultats pour plusieurs trous de forage.
Au cours du programme d'été, les travaux de forage ont surtout été réalisés dans deux zones minéralisées, la zone 21A et la zone 21B. Il y a eu forage de plusieurs trous, dont les trous 71, 93, 101 et 109. Au cours de cette période, des options d'achat d'actions ont été accordées et des communiqués publiés.
La première information relative au programme d'été a été divulguée dans un communiqué en date du 20 juin 1989, dans lequel on annonçait le début des travaux de forage. Par la suite, il y a eu cinq autres communiqués: les 13 et 19 juillet, et les 2, 15 et 22 août. Les quatre premiers ont été publiés après (et non avant) que Calpine et Prime eurent accordé de nouvelles options d'achat d'actions aux administrateurs (y compris les intimés) et aux employés ou leur eurent consenti une réduction du prix d'exercice d'options antérieures. Le cinquième communiqué a été publié avant la cinquième opération d'options d'achat d'actions qui est attaquée. Par souci de commodité, je présente la chronologie des événements entourant les cinq opérations en question et la publication des communiqués:
Date Événement
11 et 12 juillet 1989Idziszek et Mallo visitent le camp de forage et sont très impressionnés par ce qu'ils voient. On découvre une nouvelle zone minéralisée et Mallo dit qu'il y a de très bonnes chances que les réserves doublent.
12 juillet 1989Dans le cadre du régime des employés, Calpine accorde des options sur 100 000 de ses actions ordinaires, au coût de 1,44 $ l'action, par rapport à un cours de clôture de 1,63 $ l'action.
13 juillet 1989Un communiqué est publié dans lequel est décrit le lieu du forage. Les résultats de titrage pour le premier trou, le trou 71, sont prêts, mais ne sont pas divulgués dans le communiqué.
19 juillet 1989Calpine publie un communiqué divulguant les premiers résultats de titrage obtenus dans le cadre du programme de forage de l'été.
26 juillet 1989En examinant la télécopie reçue quotidiennement du camp de forage, Mallo constate que les données pour le trou 109 sont exceptionnelles. Il reçoit des échantillons d'éclats pour le trou 109 et les fait analyser. Au moins un de ces échantillons indique une teneur très élevée en or et en argent.
28 juillet 1989Pendant ses vacances, Idziszek est informé que l'on a découvert de l'or visible dans le trou 109. Il téléphone immédiatement à l'intimé Ivany pour l'informer de la découverte. Il appelle ensuite Mallo qui l'informe des résultats de titrage des échantillons pour le trou 109.
31 juillet 1989Dans la matinée, Calpine accorde à Leslie MacConnell, un associé de longue date de Pezim, des options sur 100 000 de ses actions ordinaires, au coût de 2,32 $ l'action, par rapport à un cours de clôture de 2,55 $. Vers midi, Idziszek et Mallo arrivent pour visiter le camp de forage. Après avoir examiné la carotte de forage et confirmé la présence d'or visible, Idziszek téléphone à Pezim vers 13 h 30 et l'informe de la découverte. En fin d'après‑midi, Pezim signe et dépose une déclaration dans laquelle il atteste qu'il n'est survenu aucun changement important non divulgué dans les affaires de Calpine.
1er août 1989Idziszek et Mallo commencent à rédiger un communiqué et comparent les résultats de titrage qu'ils ont entre les mains.
2 août 1989À la demande de Pezim, les opérations sur les actions de Calpine sont suspendues à partir de 9 h 40 jusqu'à 9 h 30 le lendemain. Un communiqué est publié annonçant les résultats de titrage pour plusieurs autres trous ainsi que la découverte d'or visible dans le trou 109.
14 août 1989On obtient les résultats définitifs des teneurs en or et en argent pour les trous 93 et 101. Les données sont très positives.
15 août 1989Prime réduit à 2,13 $ l'action le prix d'exercice des options déjà accordées sur 3 351 383 de ses actions ordinaires, par rapport à un cours de clôture de 2,47 $. La plupart de ces options sont détenues par les cadres supérieurs de Prime, dont les intimés. Dans l'après‑midi, Calpine publie un communiqué renfermant les résultats de titrage pour les trous 93 et 101.
16 août 1989Prime Explorations reçoit dans l'après‑midi les résultats définitifs de la teneur en or pour le trou 109.
17 août 1989Prime accorde à Richard Warke et Murray Garrison, deux employés de Prime, des options sur 125 000 actions ordinaires, à un coût de 2,28 $ l'action, par rapport à un cours de clôture de 2,50 $. Dans l'après‑midi, Pezim signe et dépose une déclaration dans laquelle il atteste qu'il n'est survenu aucun changement important non divulgué dans les affaires de Prime.
22 août 1989Calpine publie un communiqué (en date du 21 août) décrivant en détail les résultats de titrage pour le trou 109 et comprenant des renseignements sur les observations faites dans les trous voisins forés par la suite.
24 août 1989Calpine accorde au régime des employés de Calpine et à Norman Pezim, frère de Murray Pezim, des options sur 100 000 de ses actions ordinaires, au coût de 4,78 $ l'action, par rapport à un cours de clôture de 6 $ l'action.
B. Le placement privé
Le 14 juillet 1989, Calpine a publié un communiqué pour annoncer un placement privé de deux millions d'unités; chaque unité devait comprendre une action ordinaire de Calpine et un bon de souscription, conférant à son détenteur le droit d'acheter une action ordinaire de Calpine. Le communiqué ne mentionnait pas que l'acheteur était Prime, même si la vente devait faire passer la participation de Prime dans Calpine de 23 à 36 pour 100 des actions ordinaires en circulation de Calpine.
Le 17 juillet 1989, l'intimé Ivany a envoyé à la Bourse un avis concernant ce placement privé. Cet avis mentionnait que Prime Equities Inc., filiale en propriété exclusive de Prime, était le mandataire du placement privé, mais il n'indiquait pas le nom de l'acheteur.
Au cours de la période du 14 juillet au 10 août 1989, pour répondre à certains courtiers et investisseurs qui le lui avaient demandé, l'intimé Pezim a dit que Prime était, directement ou indirectement, l'acheteur du placement privé.
Le 10 août 1989, la Bourse a été informée que le placement privé serait pris par une entité apparentée à Prime et que Prime Equities ne participerait pas à l'opération. Prime a publié le même jour un communiqué dans lequel elle annonçait qu'elle était l'acheteur et que l'opération de placement privé serait terminée le 18 août 1989.
Le 18 août 1989, Calpine a déposé auprès de la Bourse la déclaration requise, dans laquelle l'intimé Page attestait qu'il n'était pas survenu de changements importants non divulgués dans les affaires de Calpine.
Bien que l'opération de placement privé ait apparemment été achevée le 18 août 1989, le paiement ou l'émission des actions n'ont pas eu lieu avant décembre de la même année. Le 11 décembre 1989, Prime a publié un communiqué pour annoncer qu'elle avait complété le 7 décembre 1989 l'achat de quatre millions d'actions de Calpine par voie de placement privé.
C. Le retrait d'ALC
En septembre 1989, Prime a fait un appel public à l'épargne relativement à cinq millions d'unités, à 4,25 $ l'unité, en vertu d'une entente de représentation garantie («l'entente») conclue avec trois firmes de courtage. Chacune de ces unités devait comprendre une action ordinaire de Prime et un bon de souscription à des actions de Prime. En vertu de l'entente, une des firmes de courtage, Canarim Investment Corporation Ltd. («Canarim») s'était engagée à faire acheter ou à acheter elle‑même quatre millions d'unités. Une compagnie anglaise, Alexanders, Laing and Cruickshank Ltd. («ALC»), a conclu un marché avec Canarim pour l'achat d'un million d'unités de Prime. Aux termes de l'entente, la date limite de paiement était le 29 septembre 1989.
Le 25 septembre 1989, Tim Hoare, mandant d'ALC et administrateur de Prime, a informé Canarim qu'ALC retirait son offre d'achat parce qu'elle n'avait pas été suffisamment consultée quant au prix d'émission. Peter Brown, président de Canarim et administrateur de Prime, a téléphoné à Pezim pour lui dire qu'il y avait un problème. Pezim a dit à Brown de donner à ALC un contrat de livraison différée et a ajouté qu'il parlerait personnellement à Hoare pour le convaincre de prendre les unités. Pezim a aussi dit à Brown qu'il faudrait que Canarim paie les unités, mais que Prime tenterait d'aider Canarim à compenser les pertes par d'autres opérations. Le 29 septembre 1989, ni ALC ni Canarim n'avaient payé le million d'unités non désirées.
Le 16 octobre 1989, Brown a officiellement averti Prime que Canarim ne prendrait ni ne paierait le million d'unités de Prime. Le retrait de Canarim a été divulgué le 19 octobre 1989 dans un communiqué planifié visant à divulguer un échange d'actions entre Prime et une autre société. Après le communiqué, les milieux de courtage ont insisté auprès de Canarim pour qu'elle accepte les unités. Canarim a donc accepté d'honorer son obligation et a informé Prime. Ce fait a été annoncé par Prime dans un communiqué le 23 octobre 1989.
Après une audience plutôt longue relativement aux trois groupes d'opérations contestées que j'ai déjà décrites, la Commission a conclu que les intimés avaient enfreint l'art. 67 de la Loi en omettant de divulguer des changements importants survenus dans leurs affaires. Cependant, à son avis, ils n'avaient pas enfreint l'art. 68 de la Loi, qui vise les opérations d'initiés. En tant que cadres supérieurs des sociétés, les intimés étaient responsables de ces contraventions; la Commission leur a interdit de faire des opérations sur des actions pendant une période d'un an, en leur retirant la possibilité de se prévaloir pendant cette période des exemptions prévues à leur égard par la Loi. Enfin, la Commission a aussi ordonné aux intimés de payer les deux tiers des dépens de la Commission et du surintendant.
Conformément à l'art. 149 de la Loi, les intimés ont interjeté appel devant la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique. Selon l'autorisation d'appel accordée, l'appel devait seulement viser à déterminer si la Commission avait commis une erreur de droit dans ses conclusions relatives à l'art. 67 (divulgation d'un changement important), à l'art. 144 (pouvoir de la Commission de rendre des ordonnances) et à l'art. 154.2 (pouvoir de la Commission de rendre des ordonnances quant aux dépens) de la Loi. La Cour d'appel a accueilli l'appel et annulé les ordonnances de la Commission; le juge Locke était dissident. Elle a ordonné aux intimés de payer un dixième des dépens de la Commission et du surintendant. Le surintendant et la Commission se pourvoient maintenant contre cette décision.
II. Les dispositions législatives pertinentes
Securities Act, S.B.C. 1985, ch. 83 (mod. S.B.C. 1988, ch. 58, S.B.C. 1989, ch. 78, S.B.C. 1990, ch. 25 et S.B.C. 1992, ch. 52):
[traduction]
1. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.
. . .
«changement important» Dans le contexte des affaires d'un émetteur, s'entend d'un changement dans ses activités commerciales, son exploitation, ses éléments d'actif ou sa propriété, s'il est raisonnable de s'attendre à ce que ce changement ait un effet appréciable sur le cours ou la valeur des valeurs mobilières de cet émetteur. La présente définition inclut la décision d'effectuer un tel changement prise:
a)soit par la direction générale de l'émetteur si celle‑ci estime que cette décision sera probablement approuvée par le conseil d'administration,
b) soit par les administrateurs de l'émetteur;
«fait important» Dans le contexte de valeurs mobilières qui ont été émises ou dont l'émission est projetée, s'entend d'un fait qui a un effet appréciable sur le cours ou la valeur de ces valeurs mobilières ou dont il est raisonnable de s'attendre qu'il aura cet effet;
67. (1) Si un changement important survient dans les affaires d'un émetteur assujetti, ce dernier
a)publie et dépose dès que possible un communiqué de presse qui est autorisé par un cadre supérieur et qui divulgue la nature et la substance du changement, et
b)dépose dès que possible un rapport exigé sur ce changement et, dans tous les cas, au plus tard dix jours suivant la date à laquelle le changement est survenu.
(2) Le paragraphe (1) ne s'applique pas à un émetteur assujetti qui dépose immédiatement le rapport exigé par l'alinéa (1)b) en y inscrivant une mention portant que le rapport est «confidentiel» et en donnant par écrit les motifs pour lesquels il ne devrait pas y avoir de communiqué en vertu de l'alinéa (1)a), dans les cas suivants:
a)l'émetteur assujetti est d'avis que la divulgation exigée par le paragraphe (1) serait indûment préjudiciable à ses intérêts;
b)le changement important dans les affaires de l'émetteur assujetti
(i) consiste en une décision de mettre à exécution un changement apporté par la direction générale de l'émetteur qui estime que les administrateurs ratifieront probablement cette décision, et
(ii) la direction générale de l'émetteur n'a aucune raison de croire que les personnes qui ont connaissance du changement important ont profité de cette connaissance en achetant ou en vendant des valeurs mobilières de l'émetteur.
(3) Si un rapport a été déposé en vertu du paragraphe (2), l'émetteur assujetti informe la commission par écrit dans les dix jours suivant la date du dépôt du rapport initial et, par la suite, tous les dix jours, qu'il estime que le rapport doit demeurer confidentiel
a)soit jusqu'à ce que le changement important soit divulgué au public de la manière prévue à l'alinéa (1)a),
b)soit, si le changement important consiste en une décision du genre de celle visée à l'alinéa (2)b), jusqu'à ce que cette décision ait été infirmée par le conseil d'administration de l'émetteur.
68. (1) Il est interdit à quiconque
a)a des rapports particuliers avec un émetteur assujetti,
b)est au courant d'un fait important ou d'un changement important concernant cet émetteur, qui n'a pas ét