La Première Nation D’eskasoni c. Canada (Procureur général)

Première Nation d’Eskasoni c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2024-11-21
Référence neutre
2024 CF 1856
Numéro de dossier
T-1074-23
Contenu de la décision
Date : 20241121
Dossier : T-1074-23
Référence : 2024 CF 1856
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 21 novembre 2024
En présence de madame la juge Blackhawk
ENTRE :
LA PREMIÈRE NATION D’ESKASONI et le CHEF LEROY DENNY
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu [1] La Cour est saisie de demandes de contrôle judiciaire réunies concernant la révision des limites des circonscriptions électorales fédérales pour la province de la Nouvelle-Écosse.
[2] Les demandeurs ont présenté une demande à l’égard de la décision du 21 avril 2023 par laquelle la Commission de délimitation des circonscriptions électorales fédérales pour la province de la Nouvelle-Écosse (la Commission) a statué sur des oppositions et a mis la dernière main à son rapport sur la délimitation révisée des circonscriptions électorales (la décision), conformément au paragraphe 23(1) de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, LRC 1985, c E-3 [la LRLCE].
[3] En outre, les demandeurs sollicitent le contrôle de la Proclamation donnant force de loi aux décrets de représentation électorale avec effet à compter de la première dissolution du Parlement postérieure au 22 avril 2024 TR/2023-57 (la Proclamation) du gouverneur en conseil.
[4] La question d’importance centrale quant à la décision et la Proclamation s’ajoute à la parité électorale : la Commission a-t-elle dûment pris en considération la communauté d’intérêts, la spécificité de la circonscription électorale ou son évolution historique, conformément aux exigences de la LRLCE?
[5] Voici une petite note sur la terminologie employée aux présentes. Les termes « limites des circonscriptions électorales fédérales », « circonscription électorale fédérale », « circonscriptions électorales » et « circonscriptions » sont employés aux présentes. Ces termes sont employés pour décrire la même notion, soit des « régions géographiques représentées par un député à la Chambre des communes » (voir Élections Canada, « Accueil » (dernière modification : 16 septembre 2024), en ligne : <https://www.elections.ca/>). J’utilise ces termes de manière interchangeable pour refléter la terminologie employée dans des éléments de preuve donnés dont je suis saisie.
[6] Pour les motifs qui suivent, la présente demande sera rejetée.
II. Le contexte A. Les demandeurs [7] La demanderesse, la Première Nation d’Eskasoni (la collectivité d’Eskasoni), est située à Unama’ki (Cap-Breton), en Nouvelle-Écosse. La collectivité d’Eskasoni a présenté une demande à l’égard de la décision de la Commission. Le demandeur, le chef Leroy Denny (le chef Denny), est le chef élu de la collectivité d’Eskasoni et il a présenté une demande à l’égard de la Proclamation. Comme les deux demandes sont liées, elles ont été réunies en un seul contrôle judiciaire.
[8] Dans son affidavit, le chef Denny a précisé que la collectivité d’Eskasoni avait la plus importante population des collectivités de la Nation des Mi’kmaq et était la plus grande communauté autochtone du Canada atlantique. À la date de présentation de sa demande, la collectivité d’Eskasoni comptait 4 763 membres inscrits et 4 027 d’entre eux vivaient dans la réserve. La collectivité d’Eskasoni est la plus grande collectivité du monde où les membres parlent le mi’kmaq, et ceux-ci entretiennent des liens étroits avec la culture et les croyances mi’kmaq.
[9] De plus, le chef Denny a signalé que les Mi’kmaq avaient conclu une série de traités commerciaux, de paix, d’amitié et de protection avec le souverain britannique (la Couronne) entre 1630 et 1779. Ensemble, ces traités constituent le Pacte Elikewake, une alliance et un partenariat transatlantiques entre la Nation des Mi’kmaq et la Couronne (la relation découlant des traités). Je constate que les demandeurs n’ont pas produit de preuve quant à la portée et au contenu du Pacte Elikewake et qu’ils n’ont pas produit le texte de tous les traités ou d’éléments de preuve faisant état des promesses orales qui forment le Pacte Elikewake. En outre, les demandeurs n’ont pas mis en évidence de stipulations ou de promesses précises comprises dans le Pacte Elikewake qui seraient pertinentes en l’espèce. En l’absence de ces éléments de preuve, je ne peux pas tirer de conclusions précises quant à la façon dont le Pacte Elikewake éclaire les questions soulevées dans la présente demande.
[10] Avant la révision des limites des circonscriptions électorales en Nouvelle-Écosse, la circonscription électorale de Sydney-Victoria (la circonscription de SV) englobait la collectivité d’Eskasoni. À la suite de la décision, cette collectivité se trouvera dans la circonscription électorale de Cape Breton-Canso-Antigonish (la circonscription CBCA).
B. Le redécoupage des circonscriptions électorales [11] Le nombre de circonscriptions électorales fédérales de chaque province est déterminé par l’article 51 de la Loi constitutionnelle de 1867 (R-U), 30 & 31 Vict, c 3, qui établit le nombre de députés à la Chambre des communes attribué à chaque province. La Nouvelle-Écosse compte 11 circonscriptions électorales et a un nombre de députés correspondant à la Chambre de communes.
[12] Conformément au paragraphe 3(2) de la LRLCE, les limites des circonscriptions électorales fédérales sont révisées à l’issue de chaque recensement décennal, pour tenir compte des déplacements et des fluctuations au sein de la population de chaque province. Une commission non partisane et indépendante est constituée pour chaque province, conformément au paragraphe 3(1) de la LRLCE, pour examiner les limites actuelles des circonscriptions et élaborer un plan de redécoupage, s’il y a lieu, en fonction de renseignements concernant la démographie de la population recueillis dans le cadre du recensement décennal (Raîche c Canada (Procureur général), 2004 CF 679 [Raîche] au para 5). Une commission de délimitation doit s’assurer que l’écart entre la population de la circonscription électorale et le quotient électoral n’excède pas vingt-cinq pour cent, sauf s’il existe des circonstances extraordinaires qui justifient cette dérogation (art 15(2) de la LRLCE). De plus, une commission de délimitation prend en considération deux éléments, soit « (i) la communauté d’intérêts ou la spécificité d’une circonscription électorale d’une province ou son évolution historique [et] (ii) le souci de faire en sorte que la superficie des circonscriptions dans les régions peu peuplées, rurales ou septentrionales de la province ne soit pas trop vaste » (art 15(1)b) de la LRLCE).
[13] Pour résumer la marche à suivre, la commission propose un plan pour le redécoupage nécessaire des circonscriptions électorales fédérales (Raîche, au para 5). Ce plan est ensuite publié dans la Gazette du Canada et dans au moins un journal à grand tirage de la province accompagné de cartes géographiques des nouvelles circonscriptions (art 19(2) à (4) de la LRLCE; Raîche, au para 5). Après la publication de la proposition, la commission doit tenir au moins une séance pour entendre les observations des intéressés (art 19(1) de la LRLCE; Raîche, au para 5). Après avoir consulté la collectivité, la commission prend en considération les recommandations et craintes de la collectivité soulevées pendant les séances de consultation publique et y donne suite (Raîche, au para 5). Un rapport final de redécoupage des circonscriptions fédérales est ensuite établi (art 14(2) de la LRLCE) et ce rapport est remis au directeur général des élections (art 20(1) de la LRLCE; Raîche, au para 5).
[14] Le directeur général des élections transmet le rapport final au président de la Chambre des communes (art 20.1(1)a) de la LRLCE; Raîche, au para 6). Le président fait ensuite déposer le rapport final au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (le PROC) (art 21(1) de la LRLCE; Raîche, au para 6). Lorsque le PROC termine son examen, il renvoie le rapport final à la commission pour réexamen avec le texte des oppositions et l’extrait des procès-verbaux, y compris le texte des témoignages devant le PROC (art 22(3) de la LRLCE). La commission étudiera les oppositions et statuera à cet égard; aussitôt après, le rapport final est retourné au directeur général des élections et au président (art 23 de la LRLCE).
[15] Le directeur général des élections établit ensuite un projet de décret de représentation électorale et l’adresse au ministre (art 24(1) de la LRLCE; Raîche, au para 6). Le gouverneur en conseil donne, par proclamation, force de loi au décret de représentation, avec effet à compter de la première dissolution du Parlement survenant au moins sept mois après la date de la proclamation (art 25(1) de la LRLCE; Raîche, au para 7).
[16] Le processus de révision a été élaboré, en partie, pour éviter le redécoupage électoral partisan, en d’autres termes, il s’agit d’éviter toute tentative de remaniement des limites d’une circonscription électorale donnée pour favoriser un représentant, un parti ou une catégorie (voir Reference re the Final Report of the Electoral Boundaries Commission, 2017 NSCA 10 [Renvoi relatif à la Nouvelle-Écosse] au para 29; Marc Bosc et André Gagnon, éd., « La Chambre des communes et les députés » dans La procédure et les usages de la Chambre des communes, 3e éd. (Ottawa : Éditions Yvon Blais, 2017).
C. La Commission de délimitation des circonscriptions électorales fédérales pour la province de la Nouvelle-Écosse [17] Le 1er novembre 2021, la Commission a été établie par décret en application du paragraphe 3(1) de la LRLCE. La Commission avait le mandat d’examiner les limites des 11 circonscriptions électorales fédérales de la Nouvelle-Écosse, de faire rapport à cet égard et de réviser ces limites à la suite du recensement décennal de 2021. Les travaux de la Commission étaient fondés sur l’alinéa 15(1)b) de la LRLCE.
[18] Le 27 avril 2022, la Commission a établi la Proposition de la Commission de délimitation des circonscriptions électorales fédérales pour la province de la Nouvelle-Écosse (la Proposition) et une carte géographique connexe. La Commission a publié la Proposition et la carte géographique dans trois journaux diffusés en Nouvelle-Écosse, soit The Halifax Chronicle Herald, Cape Breton Post et Le Courrier de la Nouvelle-Écosse. La Proposition comportait des détails sur la consultation publique prévue, notamment sur la tenue de séances en personne et virtuelles, et l’acceptation d’observations écrites.
[19] La Commission a aussi diffusé un avis public concernant la Proposition sur son site web, par l’entremise de médias sociaux (Facebook, Twitter, et YouTube) et au moyen de transmissions régionales par l’intermédiaire de la Société Radio-Canada. La présidente de la Commission a accordé des entrevues à la presse écrite et parlée pour expliquer le processus de redécoupage et a sollicité la participation du public.
[20] Il ressort de la Proposition que les changements démographiques ont provoqué une modification des circonscriptions fédérales, mais elle ne comportait aucun motif extraordinaire pour déroger à l’écart de 25 % énoncé à l’alinéa 15(1)a) de la LRLCE. Qui plus est, pour élaborer la Proposition, la Commission s’est fondée sur l’article 3 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982, c 11 [la Charte]. Lorsqu’elle a été publiée, la Proposition ne comportait pas les modifications envisagées à la circonscription de SV.
[21] La Commission a reçu des observations écrites du public, rédigées dans les deux langues officielles, jusqu’au 23 mai 2022. Entre le 30 mai et le 27 juin 2022, la Commission a tenu neuf séances de consultation publique, dont une séance virtuelle, et a reçu des observations de résidents de la Nouvelle-Écosse, dans les deux langues officielles, sur le redécoupage envisagé. Aucune séance publique n’avait été prévue à Eskasoni ou dans d’autres collectivités mi’kmaq.
[22] Il appert du dossier certifié du tribunal relatif à la présente demande qu’aucun membre de la collectivité d’Eskasoni n’a participé à la consultation publique. Plus précisément ni le chef Denny de la collectivité d’Eskasoni ni Jaime Battiste, député de la circonscription de SV (le député Battiste) ainsi que membre et résident de la collectivité d’Eskasoni, n’ont participé à la consultation publique.
[23] La Commission a modifié la Proposition à l’issue de la consultation publique et a réitéré qu’elle avait tenu compte des principes fondamentaux énoncés à l’article 15 de la LRLCE et à l’article 3 de la Charte.
[24] Le 15 novembre 2022, la Commission a publié le Rapport de la Commission de délimitation des circonscriptions électorales fédérales pour la province de la Nouvelle-Écosse (le rapport), qui dresse la liste des nouvelles circonscriptions électorales de la Nouvelle-Écosse, à la lumière de son examen et de la consultation publique.
[25] Dans le rapport, la Commission a recommandé la révision de limites des circonscriptions dans la région du Cap-Breton. Auparavant, la circonscription de SV englobait trois collectivités mi’kmaq, à savoir la collectivité d’Eskasoni, la Première Nation de Wagmatcook (Wagmatcook), et la Première Nation de Membertou (Membertou). Cette circonscription électorale urbaine décrite a été redécoupée dans le rapport, et une nouvelle circonscription de Sydney-Glace Bay (la circonscription de SGB) a été créée. Membertou sera la seule collectivité mi’kmaq dans cette nouvelle circonscription. Les collectivités d’Eskasoni et de Wagmatcook se trouvent maintenant dans la nouvelle circonscription rurale décrite de CBCA, qui englobe cinq collectivités mi’kmaq (Eskasoni, Wagmatcook, la Première Nation de Waycobah, la Première Nation Potlotek (Chapel Island), et la Première Nation Paq’tnkek).
[26] Le rapport a été déposé à la Chambre des communes le 17 novembre 2022 et a été acheminé au PROC.
D. L’opposition du député Battiste [27] Le ou vers le 14 décembre 2022, le député Battiste a été interviewé par la Société Radio-Canada et il a diffusé un communiqué en réponse au rapport de la Commission. Il a affirmé que les modifications proposées par la Commission aux circonscriptions électorales étaient inconstitutionnelles et que la collectivité d’Eskasoni n’avait pas été consultée. Il a exigé le rétablissement immédiat des anciennes circonscriptions électorales.
[28] Le député Battiste a soulevé nombre d’oppositions concernant le rapport à la réunion du Comité PROC tenue le 31 janvier 2023. Il a d’abord souligné que la Commission ne s’était pas conformée aux principes d’équité procédurale et qu’elle avait manqué à son obligation constitutionnelle et à l’obligation énoncée dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (la DNUDPA) de consulter les collectivités mi’kmaq touchées. Ensuite, le député Battiste a soutenu que le rapport ne reflétait pas la profonde relation historique existant encore aujourd’hui entre les collectivités mi’kmaq, et entre ces collectivités et Sydney. Enfin, il a affirmé que le rapport ne tenait pas bien compte de ses répercussions sur les langues autochtones, et que le travail de la Commission n’était pas conforme aux pratiques exemplaires d’autres commissions de délimitation des circonscriptions électorales concernant le respect des droits autochtones. Bien que cela ne soit pas clair, le député Battiste semble donner à penser que les Autochtones jouissent d’un droit ancestral ou issu d’un traité, protégé par la Constitution, d’obtenir une représentation effective en politique fédérale et une possibilité accrue d’élire un député mi’kmaq. Il semble soutenir que toute modification éventuelle des circonscriptions électorales pouvant influer sur ce droit revendiqué déclenche l’obligation de consulter sur le fondement de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982, c 11 (l’article 35).
[29] En mars 2023, l’honorable Bardish Chagger, présidente du PROC, a établi et diffusé le Rapport de la Commission de délimitation des circonscriptions électorales fédérales pour la province de la Nouvelle-Écosse, 2022 (le rapport du PROC). Ce rapport fait état du soutien que le PROC apporte aux oppositions du député Battiste et recommande que la Commission examine les oppositions d’un œil favorable.
[30] De même, le rapport du PROC comporte un rapport dissident de cinq pages qui a été rédigé par quatre députés du Parti conservateur du Canada (le rapport dissident des conservateurs du PROC). Il ressort de ce rapport dissident que le député Battiste a soulevé ses oppositions très tard dans le processus et que la demande de maintien des circonscriptions électorales existantes n’était pas possible, à la lumière de la population régionale et de l’écart de population permis qui est établi à l’article 15 de la LRLCE.
E. La décision [31] Dans un Addenda au Rapport Décisions à l’égard des oppositions (l’addenda) publié le 21 avril 2023, la Commission s’est penchée sur les oppositions du député Battiste. En fin de compte, la Commission a refusé de modifier ou de réviser les recommandations formulées dans le rapport. La Commission a toutefois accepté un changement de nom, proposé par le député Sean Fraser, pour une circonscription électorale qui s’appelle maintenant Nova-Centre. Dans l’addenda, la Commission s’est penchée sur les oppositions fondées sur i) un manquement à l’équité procédurale; ii) l’omission de tenir compte des droits ancestraux ou issus de traités reconnus par l’article 35, l’obligation de consulter ainsi que la DNUDPA; et iii) la justification de la décision d’inclure les collectivités d’Eskasoni et de Wagmatcook dans une circonscription à prédominance rurale, en fonction de questions de parité de la population. De plus, l’addenda comportait des réponses aux préoccupations qui avaient été soulevées quant à la représentation effective des Mi’kmaq. Aux présentes, « rapport final » s’entend de l’addenda et du rapport auquel il a été intégré.
[32] La collectivité d’Eskasoni a présenté la demande de contrôle judiciaire de la décision le 23 mai 2023.
[33] Les demandeurs soutiennent que la décision est inéquitable sur le plan procédural; qu’elle contrevient à l’obligation constitutionnelle de consulter, fondée sur l’article 35, à la DNUDPA et à l’honneur de la Couronne; qu’elle enfreint le droit de la collectivité d’Eskasoni à une représentation effective aux termes de l’article 3 de la Charte; qu’elle contrevient à l’article 15 de la LRLCE, parce qu’elle n’a pas correctement tenu compte de la collectivité d’Eskasoni en tant que communauté d’intérêts, de son identité ou de l’évolution historique de la circonscription de SV; et qu'elle n’est pas raisonnable, compte tenu des contraintes factuelles.
F. La Proclamation [34] Après avoir reçu le rapport final le 18 septembre 2023, le directeur général des élections a rédigé des projets de décrets de représentation pour toutes les provinces, puis les a adressées au ministre.
[35] Le 22 septembre 2023, le gouverneur en conseil a donné, par proclamation, force de loi aux décrets de représentation électorale. Le gouverneur en conseil a pris la Proclamation le 17 septembre 2023, déclarant que les nouvelles circonscriptions électorales avaient effet à compter de la première dissolution du Parlement postérieure au 22 avril 2024. Les nouvelles circonscriptions électorales sont celles que la Commission a énumérées dans son rapport final.
[36] Les demandeurs ont déposé la présente demande de contrôle judiciaire de la Proclamation le 23 octobre 2023.
[37] Les demandeurs soutiennent que les modifications apportées aux circonscriptions électorales en Nouvelle-Écosse auront les répercussions défavorables suivantes sur la collectivité d’Eskasoni :
a)La collectivité sera séparée de Membertou, une collectivité avec laquelle elle partage des intérêts, un passé, une langue et des relations politiques communs;
b)La collectivité sera séparée de la ville de Sydney, son principal centre urbain et partenaire économique;
c)La collectivité perdra le député Battiste, un membre et un résident de la collectivité d’Eskasoni, et fera maintenant partie d’une circonscription électorale dotée d’un député non autochtone;
d)Le pouvoir électoral du peuple mi’kmaq sera dilué.
[38] Les deux demandes ont été réunies par l’ordonnance de madame la juge adjointe Coughlan le 15 novembre 2023.
III. Les questions à trancher et la norme de contrôle [39] La demande soulève les questions suivantes :
a)Quelle est la norme de contrôle applicable?
b)Y a-t-il eu manquement à l’équité procédurale et/ou à l’obligation de consulter?
c)Est-ce que la décision et/ou la Proclamation étaient raisonnables?
d)Quelle est la mesure de réparation appropriée?
A. La norme de contrôle (1) La décision et la Proclamation [40] Je conviens avec les demandeurs et le défendeur que la norme de contrôle applicable à la décision et à la Proclamation est la décision raisonnable.
[41] La norme de contrôle qui est présumée s’appliquer est celle de la décision raisonnable (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov] au para 10). Le contrôle d’une décision selon la norme de la décision raisonnable est une norme commandant la retenue et exigeant que soit examinée la décision administrative pour déterminer si elle est transparente, intelligible et justifiée : Vavilov, aux para 12‑15, 95. Le contrôle d’une décision selon la norme de la décision raisonnable commence par les motifs de la décision (Vavilov, au para 13). Selon le cadre établi dans l’arrêt Vavilov, une décision raisonnable « doit être fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti » (Vavilov, au para 85). Pour pouvoir intervenir dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour doit relever dans la décision une erreur qui est suffisamment capitale ou importante pour rendre la décision déraisonnable (Vavilov, au para 100).
(2) L’équité procédurale et/ou l’obligation de consulter [42] Les demandeurs ont réuni leurs observations sur la norme de contrôle applicable aux manquements allégués à l’équité procédurale et à l’obligation de consulter. Ils affirment que la norme de contrôle applicable à ces deux questions est celle de la décision correcte (Première Nation de Peguis c Canada (Procureur général), 2021 CF 990 au para 83; Première Nation Coldwater c Canada (Procureur général), 2020 CAF 34 au para 38; Brar c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2020 CF 70 au para 8).
[43] Le défendeur soutient qu’il n’existe pas, en droit administratif, d’obligation d’équité procédurale ou d’obligation de consulter envers les demandeurs en l’espèce. Il convient toutefois que les questions d’équité procédurale sont susceptibles de contrôle selon la norme de la décision correcte (Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69 [Canadien Pacifique] aux para 54–56; AP c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2020 CF 906 [AP] au para 10; et Vavilov, au para 77).
[44] Le défendeur prétend que lorsque l’existence et l’étendue de l’obligation de consulter sont inextricablement liées aux conclusions de fait, comme c’est le cas en l’espèce, la norme de contrôle est celle de la décision raisonnable (Nation haïda c Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73 [Nation haïda] aux para 61–63; La bande indienne de Squamish c Canada (Pêches et Océans), 2019 CAF 216 au para 30; Première nation des ‘Namgis c Canada (Pêches et Océans), 2020 CAF 122 aux para 21, 37).
[45] Les manquements à l’équité procédurale sont considérés comme étant assujettis à la norme de la décision correcte ou à un exercice de révision qui est « [traduction] “particulièrement bien reflété dans la norme de la décision correcte”, même si, à proprement parler, aucune norme de contrôle n’est appliquée » (Canadien Pacifique, au para 54, renvoyant à Eagle’s Nest Youth Ranch Inc v Corman Park (Rural Municipality #344), 2016 SKCA 20 au para 20; voir aussi Canadien Pacifique, aux para 55, 56). L’équité procédurale « est “éminemment variable”, intrinsèquement souple et tributaire du contexte »; elle doit être établie en tenant compte de l’ensemble des circonstances, y compris les facteurs énoncés dans l’arrêt Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817 [Baker] (AP, au para 10, renvoyant à Vavilov, au para 77). Autrement dit, « la cour saisie du contrôle judiciaire doit évaluer si le processus était équitable » (AP, au para 10; Vavilov, au para 127).
IV. Analyse A. Le manquement à l’équité procédurale et/ou à l’obligation de consulter [46] Les demandeurs soutiennent que l’équité procédurale et l’obligation de consulter sont extrinsèquement liées, puisque les deux obligeaient la Commission à consulter la collectivité d’Eskasoni à l’égard des modifications proposées aux circonscriptions électorales. Les demandeurs affirment que la décision influe défavorablement sur leur collectivité et porte atteinte à l’obligation d’équité procédurale ainsi qu’à l’obligation de consulter fondée sur l’article 35, parce que la Commission ne leur a pas dit, avant la diffusion du rapport final et de la décision, que les circonscriptions seraient révisées et que cela aurait des répercussions directes sur eux. De même, le gouverneur en conseil ne s'est pas assuré d'avoir rempli ces obligations avant de prendre la Proclamation.
[47] En revanche, le défendeur prétend que la Commission exerçait une fonction législative déléguée. Les demandeurs n’avaient donc pas droit à l’équité procédurale, et l’obligation de consulter fondée sur l’article 35 ne s’appliquait pas dans le contexte de la décision ou de la Proclamation.
[48] Compte tenu des liens entre les manquements à l’équité procédurale et à l’obligation de consulter qui auraient été commis, les deux parties ont présenté des observations réunies à cet égard. Cela dit, j’ai présenté ces deux questions séparément dans mes motifs parce que des principes de droit et des lois distincts s’appliquent à chaque obligation invoquée.
(1) La délimitation des circonscriptions électorales [49] L’exercice de révision et de délimitation des circonscriptions électorales est une question générale qui repose sur des considérations d’intérêt public, plutôt que sur des faits propres à des personnes ou à des groupes précis (Donald JM Brown & John M Evans, Judicial Review of Administrative Action (Toronto, Thomson Reuters Canada, 2024) au para 15:12.
[50] La Cour supérieure du Québec s’est récemment penchée sur la nature et les fonctions de commissions de délimitation des circonscriptions électorales provinciales dans la décision Jennings c Commission de la représentation électorale du Québec, 2020 QCCS 1035 [Jennings]. La Cour a conclu que [traduction] « [l]orsqu’elle tient des audiences publiques et délimite des circonscriptions électorales, la Commission exerce une fonction législative déléguée, pas une fonction quasi judiciaire » (Jennings, au para 32; voir aussi les para 35 et 38). Le processus de consultation publique a permis à la Commission de s’acquitter de son mandat, parce que [traduction] « la Commission exerce une fonction législative et ne participe pas à un processus contradictoire, où les droits de l’État et du particulier font l’objet d’un litige qui doit être arbitré (lis inter partes) » (Jennings, au para 35).
[51] La révision des limites des circonscriptions électorales constitue une fonction législative déléguée qui est confiée à des commissions non partisanes et indépendantes (art. 12 de la LRLCE; Raîche, au para 5). Les commissions doivent se conformer aux directives obligatoires qu’elles ont reçues pour formuler des recommandations sur la révision des limites des circonscriptions électorales. Les rapports et les recommandations d’une commission deviennent ensuite un décret de représentation qui est promulgué par le gouverneur en conseil, ce qui reflète son statut de fonction législative déléguée. Comme la Cour d’appel de la Saskatchewan l’a déclaré dans l’arrêt Ref re : Electoral Boundaries Commission Act (Sask) ss 14, 20, 78 DLR (4th) 449 au para 49, 1991 CanLII 8030 (CA Sask), [traduction] « [l]e découpage des limites des circonscriptions électorales ne relève pas du pouvoir judiciaire. Il incombe au pouvoir législatif d’adopter les lois à cet égard et, bien entendu, de s’assurer que les circonscriptions électorales satisfont aux exigences de la Charte ».
[52] Un examen de la jurisprudence révèle que les cours ont invariablement conclu que le processus de délimitation ou de révision des circonscriptions électorales constitue une fonction législative (Jennings, aux para 32, 35–38; Renvoi relatif à la Nouvelle-Écosse, aux para 4, 134; Renvoi : Circ électorales provinciales (Sask), [1991] 2 RCS 158 [Carter]; Dixon v British Columbia, 59 DLR (4th) 247, 1989 CanLII 248 (CS C-B) [Dixon] aux para 29, 51).
[53] En outre, la Cour a confirmé dans la décision Syndicat canadien de la fonction publique c Canada (Procureur général), 2018 CF 518 [SCFP] que la promulgation d’un décret par le gouverneur en conseil n’est pas susceptible de contrôle par les tribunaux (SCFP, aux para 120–123). Cela ne veut pas dire que ces décrets ne sont pas à l’abri du contrôle judiciaire, mais ce dernier est limité à leur légalité et à leur validité constitutionnelle.
[54] La Cour suprême du Canada (la CSC) a fait remarquer que les tribunaux doivent se garder de modifier les décisions dans lesquelles il faut soupeser des considérations de principe opposées. Plus précisément, dans le contexte des limites des circonscriptions électorales, la CSC a déclaré que [traduction] « les tribunaux devraient se garder de modifier, en vertu de [l’article] de la Charte, les circonscriptions électorales établies par le législateur à moins qu’il ne semble que des personnes raisonnables, appliquant les principes appropriés, n’auraient pas pu tracer les limites existantes des circonscriptions » (Carter, à la p 189, renvoyant à Dixon, à la p 419).
[55] Enfin, notre Cour a conclu que « […] Finalement, le législateur a accordé à la Commission un très large pouvoir discrétionnaire, ce qui semblerait indiquer que notre Cour doit faire montre de beaucoup de déférence » (Raîche, au para 57).
(2) L’article 12 de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales [56] L’interprétation et l’application de l’article 12 de la LRLCE constituent des questions connexes en l’espèce.
[57] Les demandeurs affirment que la Commission a commis une erreur déraisonnable dans son interprétation de cette disposition, parce qu’elle n’a pas tenu compte de la relation découlant des traités consacrée dans le Pacte Elikewake. En outre, ils prétendent qu’il fallait obtenir un consentement pour modifier cette relation. Les demandeurs soulignent que l’honneur de la Couronne et l’obligation de consulter fondée sur l’article 35 trouvent application, en raison de la relation découlant des traités.
[58] Cependant, les demandeurs n’ont pas exposé clairement un droit ancestral reconnu par l’article 35 qui pourrait avoir déclenché l’obligation de consulter et, de plus, ils n’ont pas essayé d’établir l’existence de ce droit, conformément à l’arrêt R c Van der Peet, [1996] 2 RCS 507 [Van der Peet]. En outre, les demandeurs n’ont pas formulé explicitement de droit précis issu d’un traité qui pourrait avoir déclenché une obligation de consulter, en conformité avec le cadre établi dans l’arrêt R c Marshall, [1999] 3 RCS 456 [Marshall]. Je fournirai plus de détails ci-dessous sur les droits ancestraux ou issus d’un traité reconnus par l’article 35.
[59] Pour étayer leur interprétation de l’article 12, les demandeurs ont établi une analogie avec l’arrêt Clyde River (Hameau) c Petroleum Geo-Services Inc, 2017 CSC 40 [Clyde River]. Dans cet arrêt, la CSC a déclaré que, lorsqu’un organisme de réglementation exerce un pouvoir de nature exécutive, malgré les dispositions législatives qui établissent que l’organisme est indépendant de la Couronne, toute distinction entre les deux disparaît, parce que l’organisme est le moyen par lequel la Couronne agit (Clyde River, au para 29). Les demandeurs ont affirmé que les cours avaient donné une interprétation vaste au terme « la Couronne », de sorte qu’il englobait les termes « mesure gouvernementale » et « mesure de la Couronne » (Clyde River, au para 29).
[60] Je ne suis pas d’accord avec les demandeurs pour dire que l’article 12 de la LRLCE confère à la Commission le pouvoir de nature exécutive nécessaire qui donnerait application à l’obligation d’équité procédurale. Il ressort de la formulation claire de l’article 12 que « [la] [C]ommission [n’est] pas mandataire de Sa Majesté » et ses « membres ne font pas […] partie de l’administration publique fédérale ». Selon la méthode d’interprétation législative bien établie, [traduction] « il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’économie de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » (Rizzo & Rizzo Shoes Ltd (Re), [1998] 1 RCS 27 au para 21; Ruth Sullivan, The Construction of Statutes, 7e éd (Toronto : LexisNexis Canada, 2022) à la p 7; Loi d’interprétation, LRC 1985, c I-21, art 10.
[61] L’obligation d’équité s’applique lorsqu’un organisme décisionnel exerce un pouvoir exécutif comme la prise d’une « décision qui touche les “les droits, les privilèges ou les biens d’une personne”, […] et non lorsqu’il agit en qualité de législateur et qu’il adopte des règles d’application générale dans l’intérêt public » (Green c Société du Barreau du Manitoba, 2017 CSC 20 au para 54, renvoyant à Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 au para 79, et à Knight c Indian Head School Division No 19, [1990] 1 RCS 653 à la p 669). Comme je le mentionne plus haut, l’essentiel des travaux de la Commission et la Proclamation ultérieure du gouverneur en conseil sont l’exécution d’une fonction législative (Jennings, au para 32).
(3) L’équité procédurale [62] La jurisprudence est claire : les règles d’équité procédurale ne s’appliquent pas à l’exercice des fonctions législatives, y compris celles que la Commission observe. Comme la CSC l’a signalé dans Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C-B), [1991] 2 RCS 525 à la p 557, « […] les règles de l’équité procédurale ne s’appliquent pas à un organe qui exerce des fonctions purement législatives ». Voir aussi l’arrêt Martineau c Comité de discipline de l’Institution de Matsqui, [1980] 1 RCS 602 à la p 628.
[63] Notre Cour a confirmé ce principe dans la décision SCFP, où elle a fait la déclaration suivante : « La jurisprudence canadienne est claire et elle ne laisse aucune place à la thèse du demandeur. Aucune partie n’a droit à l’équité procédurale en ce qui concerne le processus législatif, y compris l’adoption de règlements. » (SCFP, au para 123).
[64] Dans la décision Jennings, la Cour supérieure du Québec a conclu qu’il n’existe aucun droit d’être consulté lorsqu’il s’agit de commissions de délimitation des circonscriptions électorales. En effet, [traduction] « [c]ompte tenu de la fonction législative de la Commission, les demandeurs n’ont pas plus le droit d’être entendus que si l’Assemblée nationale avait elle-même découpé les limites […] L’objet des audiences publiques […] est de permettre aux parties intéressées de soumettre des renseignements pertinents à la Commission pour que celle-ci en tienne compte avant de rendre une décision définitive » (Jennings, au para 38).
[65] Par conséquent, je suis d’avis que la Commission n’avait aucune obligation d’équité procédurale envers la collectivité d’Eskasoni ou la Nation des Mi’kmaq de consulter ou de tenir des séances de mobilisation dans le cadre de la révision des limites des circonscriptions électorales.
[66] Il ressort des oppositions que le député Battiste a adressées au PROC et de l’affidavit que le chef Denny a produit à l’appui de sa demande que plusieurs facteurs peuvent avoir empêché des membres de la collectivité d’Eskasoni de participer aux séances de mobilisation de la population, notamment la distance et/ou l’absence d’un moyen de transport, parce que la séance de mobilisation la plus près avait lieu à Sydney, à 50 kilomètres au sud de la collectivité d’Eskasoni; un accès limité à des services Internet pour y participer virtuellement; et des locuteurs de la langue Mi’kmaq ne pouvaient pas participer ou s’exprimer dans l’une des deux langues officielles. J’admets que ces défis existent et peuvent poser de véritables obstacles à la participation de membres de la collectivité d’Eskasoni.
[67] Cependant, on ne sait pas exactement pourquoi le député Battiste, le député de la circonscription électorale qui englobe Sydney, ou le chef Denny ne pouvaient pas assister à l’une des neuf séances de mobilisation, dont la séance virtuelle, ou soumettre des observations écrites à l’examen de la Commission. Je conviens que les membres de la collectivité n’auraient peut-être pas tous pu participer aux séances de mobilisation pour les raisons énumérées précédemment. Toutefois, aucun élément de preuve dont je suis saisie n’explique l’absence notable du député Battiste, du chef Denny, ou d’autres leaders de la collectivité d’Eskasoni. L’affidavit du chef Denny traite de façon générale des membres de la collectivité d’Eskasoni, mais aucune raison n’y est énoncée pour expliquer pourquoi le chef Denny ou d’autres membres du conseil d’Eskasoni n’ont pas participé.
[68] Comme la Commission l’a souligné dans la décision, « [a]vec tout le respect dû à M. Battiste, ses propos mettent en exergue son incompréhension fondamentale du processus de redécoupage. » La Commission a signalé que des modifications à la circonscription du Cap-Breton étaient envisagées à la lumière de la réunion de consultation tenue à Sydney le 30 mai 2022, et comme l’ont rapporté les médias par la suite (décision, à la p 41). Qui plus est, la Commission a fait la déclaration suivante : « Il est regrettable que [le député] Battiste n’ait pas remarqué les reportages diffusés par les médias sur les travaux de la Commission et qu’il ne les ait pas fait suivre à ses électeurs. Aucun manquement de la Commission à l’équité procédurale ne saurait être associé à son inaction à cet égard. » (Décision, à la p 42.)
[69] Le rapport dissident des conservateurs du PROC renferme des opinions semblables :
Nous observons que le député Battiste n’a pris la position de maintenir le statu quo au Cap-Breton qu’après la publication du rapport de la Commission. Le député Battiste ne s’est pas opposé lorsque la Commission a initialement proposé des ajustements aux circonscriptions du Cap-Breton, y compris l’extension de Cape Breton-Canso sur la partie continentale. En effet, le député Battiste n’a pas apporté sa contribution à la Commission, alors qu’il avait amplement l’occasion de le faire. C’est maintenant, à la fin du processus, qu’il a décidé de porter son cas devant le Comité PROC.
[…]
De même, le député Battiste aurait pu informer et encourager les membres des communautés d’Eskasoni, de Membertou et de Wagmatcook à faire part de leurs commentaires à la Commission. L’emplacement de l’audience publique de la Commission à l’hôtel Cambridge Suites à Sydney est accessible à ces communautés. Selon Google Maps, l’hôtel n’est qu’à six minutes de route de Membertou, à 33 minutes d’Eskasoni et à une heure et neuf minutes de Wagmatcook. Il y a également eu une audience virtuelle et la possibilité de présenter des observations écrites pendant plusieurs mois.
N’ayant rien fait de tout cela, il n’est pas raisonnabl