Gillett c. Canada

Gillett c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2017-06-12
Référence neutre
2017 CF 574
Numéro de dossier
T-1944-08
Contenu de la décision
Date : 20170612
Dossier : T-1944-08
Référence : 2017 CF 574
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Toronto (Ontario), le 12 juin 2017
En présence de monsieur le juge Southcott
ENTRE :
RICHARD GILLETT
demandeur
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
ET
KEVIN HURLEY
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Vue d’ensemble [1] Le demandeur à la présente action, M. Richard Gillett, est un pêcheur commercial résidant à Twillingate (Terre-Neuve-et-Labrador). Il détient un ensemble de permis de pêche applicables à diverses espèces, notamment le capelan, et exploite un bateau de pêche baptisé « Midnight Shadow ». En raison de la décision qu’il a prise de louer son bateau à un autre pêcheur de commerce opérant au Québec, le ministère canadien des Pêches et des Océans [le MPO] lui a interdit d’utiliser son permis de pêche au capelan en 2007 et 2008. Il a formé la présente action contre le MPO et M. Kevin Hurley, le fonctionnaire du MPO qui lui a communiqué cette interdiction, sur le fondement du manque à gagner et d’autres préjudices qu’il attribue à celle-ci.
[2] Aux motifs dont l’exposé suit, je déboute M. Gillette de son action. Il soutient que son permis de pêche au capelan constitue un bien dont les défendeurs l’ont dépossédé sans indemnisation, que ces derniers ont commis le délit civil de faute dans l’exercice d’une charge publique, que leurs actes constituent une rupture de contrat et que les actes de M. Hurley représentent une atteinte délictuelle à ses rapports économiques avec le MPO. Comme je l’explique en détail ci-dessous, je conclus que la preuve et les textes applicables n’établissent aucune des causes d’action que M. Gillett fait valoir.
II. Rappel des faits [3] M. Gillett, qui réside dans la municipalité terre-neuvienne de Twillingate, est âgé de 45 ans et pratique le métier de pêcheur depuis 32 ans. Il détient divers permis de pêche commerciale et récolte toutes espèces qui lui sont accessibles selon les années, mais la présente action se rapporte seulement à la pêche au capelan en 2007 et 2008. Il exploite un bateau de pêche de 44 pieds équipé d’une senne coulissante, le Midnight Shadow, qui fait partie de la flottille à engins mobiles opérant dans les zones de pêche au capelan 1 à 11 de la côte nord-ouest de Terre-Neuve.
[4] En 2007, le MPO a appliqué à la région de Terre-Neuve-et-Labrador [T-N-L] des mesures de gestion des pêches ayant pour effet de limiter l’utilisation des bateaux de la flottille à engins mobiles dans la pêcherie de capelan. Selon ces nouvelles mesures, un bateau de cette flottille ne pouvait pêcher que dans un seul secteur de gestion des pêches, et le titulaire d’un permis de pêche au capelan de la région de T-N-L qui louait un bateau à un titulaire de permis du même type, fût-ce d’une autre région, se voyait interdire d’utiliser ce bateau pour exploiter aussi son propre permis relatif à cette espèce. Le MPO a reconduit ces mesures en 2008, la seconde saison de pêche sur laquelle porte l’action de M. Gillett.
[5] Bien qu’informé de ces mesures par des fonctionnaires du MPO, M. Gillett a décidé en juin 2007 de donner à bail le Midnight Shadow à M. Roy Griffin, titulaire d’un permis de pêche au capelan de la région du Québec. En conséquence, le MPO n’a pas délivré à M. Gillett les conditions afférentes à son permis de pêche au capelan pour la saison de 2007 et a mis ce permis en réserve. M. Gillett s’est ainsi trouvé incapable de pêcher le capelan en vertu de ce permis dans la saison de 2007. M. Kevin Hurley, qui occupait alors au MPO le poste de chef de secteur, Gestion des ressources – Centre de Terre-Neuve, a communiqué cette décision à M. Gillett par lettre en date du 5 juillet 2007. En 2008, M. Gillett a encore une fois loué le Midnight Shadow à M. Griffin, pour subir la même conséquence.
[6] C’est en 2008 que M. Gillett a intenté la présente action, où il demande à être indemnisé de la perte des sommes que selon lui il aurait gagnées s’il avait été autorisé à exploiter son permis de pêche au capelan en 2007 et 2008, ainsi que de la privation de prestations de l’assurance-emploi et du Régime de pensions du Canada. Il réclame aussi des dommages-intérêts exemplaires, majorés et punitifs, au motif que les défendeurs se seraient en l’espèce conduits envers lui de manière tyrannique, irrégulière et répréhensible.
III. Les témoins [7] Comme elles y avaient été invitées dans le cadre du processus de gestion de l’instance, les parties ont établi un recueil conjoint de documents, dont elles ont convenu d’accepter l’admission au procès sans exiger de dépositions orales à l’appui. Par conséquent, un nombre limité de personnes ont témoigné au procès, et leurs témoignages se sont en outre révélés relativement brefs.
[8] M. Gillette était le seul témoin de la partie demanderesse. Il a exposé à la barre sa participation et celle de son bateau à la pêche au capelan, les événements (notamment ses communications avec des fonctionnaires du MPO) qui avaient mené à la location de son bateau à M. Griffin et à la mise en réserve de son permis, et le calcul des dommages-intérêts qu’il réclamait. L’avocate des défendeurs l’a contre-interrogé et a reconnu dans sa plaidoirie finale qu’il s’était comporté en témoin franc et digne de foi.
[9] Les défendeurs ont présenté leur preuve par le truchement de trois témoins, qui ont tous été contre-interrogés par l’avocat du demandeur, et ont aussi déposé de manière professionnelle et digne de foi. Le codéfendeur Kevin Hurley a témoigné sur son rôle dans l’élaboration des mesures de gestion applicables à la pêche au capelan en 2007 et 2008, et sur ses communications avec M. Gillett concernant l’effet de la décision de ce dernier de louer son bateau à M. Griffin.
[10] Deux gestionnaires des ressources affectés au bureau régional du MPO à St. John’s ont également témoigné pour les défendeurs. Mme Annette Rumbolt, gestionnaire des ressources chargée de la délivrance de permis pour la région de T-N-L de 2005 à 2010, a expliqué à la barre la procédure de délivrance de permis du MPO, ainsi que son rôle dans l’élaboration des mesures de gestion de 2007 et 2008, et l’effet de ces mesures sur l’application de ladite procédure au cas de M. Gillett. M. Ray Walsh, gestionnaire des ressources chargé des espèces pélagiques pour la région de T-N-L de 2005 à 2008, est le témoin du MPO qui a le plus contribué au contenu de fond des mesures de gestion de la pêche au capelan mises en œuvre en 2007 et 2008. Il a exposé la genèse de ces mesures, expliqué leur but, et relaté les communications qu’il avait eues avec M. Gillett à leur sujet en juin 2007, avant que ce dernier ne louât son bateau à M. Griffin.
[11] On trouvera à la section « Analyse » des présents motifs un examen détaillé de la preuve des parties et des autres témoins, sous ses aspects pertinents au résultat de la présente action. Comme je le disais plus haut, tous les témoins ont paru dignes de foi, et ma décision ne repose pas sur l’attribution d’une valeur probante supérieure à tel témoignage par rapport à tel autre.
IV. Les questions en litige [12] Le protonotaire Morneau, dans l’ordonnance en date du 15 janvier 2016 qu’il a rendue à la suite de la rencontre préalable à l’instruction de la présente affaire, a défini comme suit les questions et sous-questions à trancher au procès :
A. Le demandeur détenait-il un permis de pêche au capelan pour la saison de 2007?
i. Ce permis, une fois délivré, constitue-t-il un bien?
ii. Le refus par les défendeurs, ou l’un ou l’autre d’entre eux, d’autoriser le demandeur à exercer le droit de récolte de capelan est-il un cas de dépossession sans indemnisation?
B. Le demandeur a-t-il établi la présence des éléments constitutifs du délit de faute dans l’exercice d’une charge publique?
C. Le demandeur a-t-il établi l’existence d’une rupture de contrat?
D. Le demandeur a-t-il établi une atteinte aux rapports économiques?
E. Dans le cas où la Cour conclurait à une quelconque responsabilité des défendeurs, quelle serait la mesure appropriée des dommages-intérêts?
[13] Vu la preuve et les arguments présentés, j’estime que cette formulation des questions en litige constitue un cadre satisfaisant pour l’examen de la présente action.
V. Analyse A. Le demandeur détenait-il un permis de pêche au capelan pour la saison de 2007?
i. Ce permis, une fois délivré, constitue-t-il un bien? [14] La première cause d’action invoquée par M. Gillett est que le refus des défendeurs de l’autoriser à récolter du capelan en vertu de son permis en 2007 et 2008 équivaut à la dépossession d’un droit de propriété sans indemnisation. Cette cause d’action repose sur la thèse de M. Gillett selon laquelle il détenait un permis de pêche au capelan pour les saisons de 2007 et 2008, et que ce permis, une fois délivré, lui conférait un droit de propriété. Comme je l’explique en détail plus loin, j’estime que la meilleure façon de répondre à la question de savoir si M. Gillett détenait ce permis est de l’examiner en même temps que celle de savoir si un tel permis constitue un bien, étant donné que les réponses aux deux questions dépendent de la réalité des droits particuliers que, selon lui, ledit permis lui a conférée.
[15] M. Gillett invoque au soutien de sa thèse un document de permis qu’il a produit en preuve. Ce document, établi par le MPO et intitulé « Permis/conditions et immatriculation des bateaux » [le document de permis], donne comme date de son impression le 28 juin 2007, porte le nom de M. Gillett, le numéro d’identification de son entreprise et le matricule du Midnight Shadow, et énumère des permis de pêche de plusieurs espèces, notamment le capelan. Pour ce qui concerne le capelan, le document de permis autorise l’utilisation de la senne coulissante et la pêche dans les zones 1 à 11, et fixe le droit applicable à 30 $. M. Gillett soutient que, une fois qu’il eut payé le droit applicable et que le MPO lui eut délivré le document de permis, il détenait effectivement un permis, lequel lui conférait un droit de propriété.
[16] Les défendeurs avancent quant à eux que M. Gillett ne détenait pas de permis valide de pêche au capelan en 2007 ni en 2008, et que la Cour n’a donc pas à décider si un tel permis constitue un bien. Cependant, les défendeurs soutiennent aussi qu’un tel permis ne conférerait pas d’intérêt de propriété à M. Gillett, et que ce dernier ne jouissait par conséquent d’aucun droit de propriété dont il aurait pu être dépossédé sans indemnisation.
[17] L’argumentation des défendeurs repose principalement sur l’explication donnée par Mme Rumbolt du processus de délivrance des permis. Cette dernière a expliqué que ses fonctions à l’administration régionale du MPO, sise à St. John’s, comprenaient la charge du bureau qui délivrait les permis et les conditions afférentes aux pêcheurs, et percevait les droits applicables. Ces documents sont délivrés selon un cycle annuel, qui commence vers la fin de l’année calendaire, au moment où le MPO expédie par la poste aux titulaires les formulaires de renouvellement de leurs permis. Le titulaire d’un permis peut payer le droit applicable à n’importe quel moment avant de commencer à l’exploiter, et le MPO lui délivre alors un document de permis. Cependant, avant d’avoir le droit de pêcher, le titulaire du permis doit aussi avoir reçu les conditions afférentes à celui-ci. Mme Rumbolt a défini le document de permis comme la [traduction] « page de couverture », et les conditions comme les [traduction] « règles de route », qui exposent les mesures applicables aux pêcheries respectives.
[18] Toujours selon Mme Rumbolt, les conditions afférentes au permis souvent ne sont pas délivrées en même temps que le document de permis, parce qu’elles n’ont pas encore été arrêtées au moment où le titulaire acquitte le droit et reçoit ce document. La fixation des conditions doit être précédée de la réception des données scientifiques applicables à la pêcherie en question, ainsi que de la consultation des intéressés du secteur, soit les pêcheurs eux-mêmes, la Fishermen, Food and Allied Workers Union [la FFAW] (syndicat que M. Hurley a plus tard défini comme représentant les pêcheurs), les groupes autochtones, les transformateurs et le gouvernement provincial. Il arrive parfois, a ajouté Mme Rumbolt, que les conditions afférentes au permis ne puissent être délivrées que quelques jours avant l’ouverture de la saison de pêche.
[19] Pour ce qui concerne le document de permis délivré à M. Gillett, Mme Rumbolt a expliqué que la date d’impression – le 28 juin 2007 – était la date de délivrance de ce document, d’où il fallait conclure que les droits applicables avaient alors été acquittés. Elle a aussi attiré l’attention sur un passage du document même qui donnait textuellement la précision suivante : « Le titulaire ne peut exploiter aucun permis sans que les conditions particulières y afférentes soient jointes au présent document. »
[20] Mme Rumbolt a déclaré dans son témoignage que M. Kevin Hurley ou M. Ray Walsh lui avait donné pour instructions de ne pas délivrer à M. Gillett de conditions afférentes à son permis de pêche au capelan pour la saison de 2007, en raison de nouvelles mesures alors devenues applicables à cette pêche, et que soit M. Hurley, soit M. Walsh, soit elle-même avait pris la décision de mettre ce permis en réserve. Elle a expliqué que cette décision était motivée par le fait que M. Gillett avait loué son bateau à un pêcheur de la région du Québec, de sorte que la politique de 2007 lui interdisait de participer, cette année-là, à la pêche au capelan dans la région de T-N-L. En conséquence, les conditions afférentes au document de permis n’ont été imprimées que le 14 novembre 2007, au moment où le MPO se préparait à délivrer les documents de renouvellement des permis pour l’année suivante. Mme Rumbolt a défini cette opération comme une mise en ordre des documents de permis en préparation du cycle suivant de renouvellement. Dans son propre témoignage, M. Hurley a déclaré avoir été consulté à ce sujet et il a confirmé qu’il était acceptable que les conditions fussent imprimées dans le cadre du processus de mise en ordre, étant donné que la saison de pêche au capelan avait alors pris fin.
[21] Sur la toile de fond de ces témoignages, M. Gillett soutient qu’il s’est trouvé titulaire d’un permis de pêche au capelan dès que lui a été délivré le document de permis en date du 28 juin 2007, tandis que les défendeurs répondent qu’il ne détenait pas un tel permis, qui fût en tout cas valide, parce qu’il n’avait pas alors reçu délivrance des conditions y afférentes. M. Gillett invoque deux précédents au soutien de sa thèse : l’arrêt de la Cour suprême Saulnier c. Banque Royale du Canada, 2008 CSC 58 [Saulnier], et l’arrêt de la Cour d’appel fédérale Canada c. Haché, 2011 CAF 104 [Haché].
[22] La Cour suprême a expliqué au paragraphe 43 de Saulnier qu’un permis de pêche délivré par le ministre des Pêches et des Océans en vertu du paragraphe 7(1) de la Loi sur les pêches, LRC 1985, c. F-14, confère à son titulaire le droit de participer à des activités de pêche exclusive en conformité avec les conditions fixées par ce permis, ainsi qu’un droit de propriété sur le poisson récolté et le produit de leur vente. Elle a ajouté que l’essence de ce qui est ainsi conféré, à savoir le permis de participer à la pêche en question ainsi que l’intérêt de propriété sur le poisson récolté en conformité avec les conditions de ce permis et les règlements pris par le ministre, constitue un intérêt de propriété aux fins des définitions que donnent respectivement des termes « bien » et [traduction] « bien personnel » la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, LRC 1985, c. B-3, et la Personal Property Security Act, SNS 1995-1996, c. 13. (Voir Saulnier, aux paragraphes 46 et 51.)
[23] M. Gillett rappelle que la Cour d’appel fédérale, dans Haché, a pris en considération l’arrêt Saulnier et conclu de son examen que les permis de pêche étaient des « biens » au sens du paragraphe 248(1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC 1985, c. 1 (5e suppl.) [la LIR], de sorte que le produit de la disposition par l’intimé de deux permis de pêche commerciale était imposable à titre de gain en capital. Par cette conclusion, la Cour d’appel fédérale infirmait la décision de la Cour canadienne de l’impôt référencée 2010 CCI 10, qui avait posé l’inapplicabilité de Saulnier à l’espèce au motif que l’intimé n’avait jamais reçu les conditions afférentes à son permis de pêche au poisson de fond. La Cour de l’impôt avait conclu de ce fait que le permis n’était pas valide et ne conférait pas de droits qu’on pût assimiler à un bien.
[24] La Cour d’appel fédérale a examiné l’effet des conditions afférentes au permis, prenant acte que le texte même du document de permis interdisait au titulaire de prendre part aux activités de pêche avant d’avoir reçu des conditions valides et de les avoir jointes à ce document, et renvoyant aux dispositions réglementaires qui régissent la délivrance des conditions de cette nature, énoncées à l’article 22 du Règlement de pêche (dispositions générales), DORS/93-53. La même Cour, après avoir rappelé que l’intimé n’avait pas reçu les conditions afférentes à son permis de pêche au poisson de fond en raison du moratoire auquel étaient assujettis les stocks de cette nature depuis les années 1990, a analysé comme suit aux paragraphes 34 et 35 l’effet de l’absence de ces conditions :
[34] Je ne suis pas d’accord. Le permis autorise son titulaire à participer à des activités de pêche exclusive en conformité avec les conditions y mentionnées. Les conditions y afférentes ne constituent que le cadre et les limites d’exercice de l’activité autorisée. Dans les faits, si le moratoire avait été levé, en tout ou en partie, entre janvier 2000 et mai 2001, l’intimé aurait pu, dès les conditions d’exercice de son permis reçues, prendre la mer et pêcher le poisson de fond puisqu’il était détenteur d’un permis valide pour cette période.
[35] Comme le plaide l’appelante, si l’absence de conditions rattachées au permis devait faire obstacle à sa validité, ce permis n’aurait pu être émis le 19 avril 2000, ni au cours des années antérieures alors que le moratoire était toujours en vigueur. Par ailleurs, pourquoi acquitter les frais de renouvellement d’un permis qui sera vraisemblablement invalide si ce n’est parce que ce permis établit pour son détenteur le droit ou le pouvoir exclusif de faire partie du noyau et de participer aux activités de pêche commerciale? Il ressort autant des textes législatifs que de la preuve que le fait que l’intimé n’ait pas reçu les conditions afférentes à ce permis ne l’empêchait pas de détenir un « faisceau de droits » qu’il aurait pu exercer dès l’obtention de ces conditions. C’est du permis lui-même qu’émanaient les droits de l’intimé de participer à une pêche commerciale exclusive, non des conditions qui s’y rattachaient de temps à autre. Cette distinction, à mon avis déterminante, semble avoir échappé à la juge.
[25] Se fondant sur cette analyse exposée dans Haché, M. Gillett soutient que la non-délivrance des conditions afférentes à son permis de pêche au capelan pour 2007 n’a aucun effet sur le droit de propriété à lui conféré par la délivrance du document de permis.
[26] À mon avis, il faut examiner l’effet de l’absence de conditions afférentes au permis dans le contexte du droit de propriété particulier que M. Gillett affirme lui avoir été conféré par le document de permis. L’arrêt Haché a assimilé à un gain en capital le produit de la disposition de son permis par l’intimé, au motif que ce permis constituait un faisceau de droits entrant dans la définition que la LIR donne du terme « bien ». Il s’agissait là de droits que l’intimé serait habilité à exercer sur délivrance des conditions afférentes au permis. La Cour d’appel fédérale a par conséquent rejeté la thèse que le permis fût invalide en raison de l’absence des conditions y afférentes.
[27] Si j’applique cette analyse au permis de pêche au capelan de M. Gillett pour la saison de 2007, je constate qu’il détenait aussi un faisceau de droits qu’il aurait pu exercer une fois qu’il aurait reçu les conditions afférentes à ce permis. Cependant, selon mon interprétation du témoignage de Mme Rumbolt, le MPO a refusé de délivrer des conditions à annexer au permis de pêche au capelan de M. Gillett pour 2007 en application de sa politique de gestion des pêches, parce que ce dernier avait loué le Midnight Shadow à M. Griffin en 2007 et par conséquent n’était pas admis, suivant cette politique, à participer à la pêche au capelan dans la région de T-N-L cette année-là. Le MPO soutient en contestation de la présente action que le permis de M. Gillett n’était [traduction] « pas valide », au motif de la non-délivrance des conditions y afférentes. Cette définition de la situation du permis ne me paraît pas particulièrement juste, étant donné les observations formulées par la Cour d’appel fédérale dans le passage cité plus haut de l’arrêt Haché et le fait que le permis représentait néanmoins un faisceau de droits. Ce faisceau comprenait, par exemple, le droit de demander le renouvellement du permis l’année suivante et celui de pêcher le capelan une fois que le MPO aurait délivré les conditions afférentes à ce permis. Cependant, ledit faisceau ne comprenait pas le droit de pêcher le capelan dans la saison de 2007, le MPO ayant décidé de ne pas délivrer de conditions à M. Gillett au motif que la politique applicable lui interdisait de participer à cette pêche.
[28] Compte tenu de cette analyse, je ne vois aucun motif de conclure que le permis de pêche au capelan de M. Gillett pour 2007 lui ait conféré un droit de propriété de la nature qu’il fait valoir dans la présente action. Premièrement, il est important de se rendre compte que les conclusions de Saulnier et de Haché, selon lesquelles les droits conférés par les permis de pêche constituent des intérêts de propriété, n’ont été formulées qu’aux fins de certaines définitions législatives. La Cour d’appel fédérale l’a fait remarquer dans son récent arrêt Canada c. 100193 P.E.I. Inc., 2016 CAF 280 [100193 P.E.I. Inc. - CAF] (autorisation de pourvoi devant la Cour suprême du Canada refusée le 1er juin 2017), qui tranchait un appel contre une décision de la Cour fédérale sur une requête en jugement sommaire (100193 P.E.I. Inc. c. Canada, 2015 CF 932 [100193 P.E.I. Inc. - CF]). La Cour fédérale avait refusé de rejeter une demande fondée sur l’expropriation qu’avaient formée des acteurs de la pêche au crabe des neiges relativement à des contingents qui ne leur avaient pas été attribués. Aux paragraphes 13 à 17 de 100193 P.E.I. Inc. - CAF, la Cour d’appel fédérale a rappelé le contexte législatif particulier dans lequel les arrêts Saulnier et Haché avaient été rendus, fait observer que la loi ne reconnaît pas aux pêcheurs d’intérêt propriétal dans le poisson non capturé ou la pêcherie, et conclu que la Cour fédérale aurait dû rejeter la demande d’indemnisation fondée sur l’expropriation.
[29] De même, dans sa récente décision Anglehart c. Canada, 2016 CF 1159 [Anglehart], notre Cour a examiné les allégations de pêcheurs de crabe selon lesquelles la Couronne les avait dépossédés de leurs droits de propriété en réduisant leurs contingents individuels. Concluant que la portée des arrêts Saulnier et Haché se limitait au contexte législatif dans lequel ils avaient été rendus, le juge Gagné a rappelé les observations formulées par le juge Binnie au paragraphe 48 de Saulnier, selon lesquelles la conclusion de la Cour suprême valait à certaines fins législatives et ne restreignait pas le pouvoir discrétionnaire du ministre en matière de gestion des pêches. Le juge Gagné a aussi fait remarquer qu’un permis de pêche n’est pas normalement considéré comme un bien en common law, et que le faisceau de droits défini dans Saulnier comprend un droit de propriété sur le poisson récolté et le produit de sa vente, mais pas sur un contingent de poisson non capturé. (Voir les paragraphes 107 à 115 d’Anglehart.)
[30] Notre Cour a rejeté dans Anglehart la cause d’action fondée sur l’expropriation, appliquant au paragraphe 160 le raisonnement suivi par la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse dans Taylor c. Dairy Farmers of Nova Scotia, 2010 NSSC 436 (confirmée par 2012 NSCA 1), selon lequel les quotas attribués aux producteurs laitiers de cette province ne constituaient pas des biens dont on pût être dépossédé.
[31] J’adhère au raisonnement suivi dans 100193 P.E.I. Inc. - CAF et Anglehart, et l’estime applicable à l’allégation d’expropriation de M. Gillett. Ayant reçu délivrance d’un document de permis, mais pas des conditions afférentes à la pêche au capelan, au motif de son inadmissibilité à participer à la récolte de cette espèce dans la région de T-N-L en 2007, M. Gillett ne détenait pas le droit de prendre part à ladite récolte cette même année. Il n’avait pas de droit de propriété sur le poisson non capturé, et par conséquent pas de droit de cette nature que la loi définirait comme un bien dont on puisse être dépossédé. Cette analyse s’applique tout autant à la saison de pêche au capelan de 2008, où M. Gillett a de nouveau décidé de louer son bateau à M. Griffin, de sorte que, encore une fois, il s’est vu refuser le droit de participer à la pêche de cette espèce dans la région de T-N-L.
ii. Le refus par les défendeurs, ou l’un ou l’autre d’entre eux, d’autoriser le demandeur à exercer le droit de récolte de capelan est-il un cas de dépossession sans indemnisation? [32] Il s’ensuit que le refus par les défendeurs d’autoriser M. Gillett à pêcher le capelan dans la région de T-N-L en 2007 et 2008 n’est pas un cas de dépossession sans indemnisation.
B. Le demandeur a-t-il établi la présence des éléments constitutifs du délit de faute dans l’exercice d’une charge publique? [33] Les deux parties s’en rapportent à l’arrêt de la Cour suprême du Canada Succession Odhavji c. Woodhouse, 2003 CSC 69 [Successon Odhavji], pour la définition des éléments constitutifs du délit civil de faute dans l’exercice d’une charge publique. Les défendeurs se sont référés au résumé suivant de ces éléments qu’on trouve au paragraphe 32 de l’arrêt en question :
32 Pour résumer, j’estime que la faute commise dans l’exercice d’une charge publique constitue un délit intentionnel comportant les deux éléments distinctifs suivants : (i) une conduite illégitime et délibérée dans l’exercice de fonctions publiques; et (ii) la connaissance du caractère illégitime de la conduite et de la probabilité de préjudice à l’égard du demandeur. À cela s’ajoute l’exigence pour le demandeur d’établir l’existence des autres conditions communes à tous les délits. Plus précisément, le demandeur doit démontrer que les préjudices qu’il a subis ont pour cause juridique la conduite délictuelle, et que ces préjudices sont indemnisables suivant les règles de droit en matière délictuelle.
[34] L’argumentation de M. Gillett se concentre sur les deux principaux éléments constitutifs de ce délit intentionnel et sur l’explication suivante, donnée aux paragraphes 22 et 23 de Succession Odhavji, de la manière dont la présence de ces éléments peut être prouvée dans le cas d’un délit dit de catégorie A, lequel il affirme avoir été commis par les défendeurs dans la présente espèce :
22 Quels sont alors les éléments essentiels du délit – du moins dans la mesure où il est nécessaire de définir les questions que soulèvent les actes de procédure dans le présent pourvoi? Dans l’arrêt Three Rivers, la Chambre des lords a statué qu’il y avait deux façons — que je regrouperai sous les catégories A et B — de commettre le délit de faute dans l’exercice d’une charge publique. On retrouve dans la catégorie A la conduite qui vise précisément à causer préjudice à une personne ou à une catégorie de personnes. La catégorie B met en cause le fonctionnaire public qui agit en sachant qu’il n’est pas habilité à exécuter l’acte qu’on lui reproche et que cet acte causera vraisemblablement préjudice au demandeur. Bon nombre de tribunaux canadiens ont souscrit à cette interprétation du délit : voir par exemple Powder Mountain Resorts, précité; Alberta (Minister of Public Works, Supply and Services) (C.A.), précité; et Granite Power Corp. c. Ontario, [2002] O.J. No 2188 (QL) (C.S.J.). Il importe cependant de garder à l’esprit que ces deux catégories ne représentent que deux façons différentes pour le fonctionnaire public de commettre le délit; dans chaque cas, le demandeur doit faire la preuve des éléments constitutifs du délit. Il est donc nécessaire de se pencher sur les éléments communs à chacune des formes du délit.
23 Il existe à mon avis deux éléments communs. Premièrement, le fonctionnaire public doit avoir agi en cette qualité de manière illégitime et délibérée. Deuxièmement, le fonctionnaire public doit avoir été conscient du caractère non seulement illégitime de sa conduite, mais aussi de la probabilité de préjudice à l’égard du demandeur. C’est la manière dont le demandeur prouve les éléments propres au délit qui permet de distinguer les formes que prend la faute dans l’exercice d’une charge publique. Dans la catégorie B, le demandeur doit établir l’existence indépendante des deux éléments constituant le délit. Dans la catégorie A, le fait que le fonctionnaire public ait agi expressément dans l’intention de léser le demandeur suffit pour établir l’existence de chaque élément du délit, étant donné qu’un fonctionnaire public n’est pas habilité à exercer ses pouvoirs à une fin irrégulière, comme le fait de causer délibérément préjudice à un membre du public. Dans les deux cas, le délit se caractérise par une insouciance délibérée à l’égard d’une fonction officielle conjuguée au fait de savoir que l’inconduite sera vraisemblablement préjudiciable au demandeur.
(Non souligné dans l’original.)
[35] M. Gillett a pour thèse que l’adoption ou l’application par les défendeurs des mesures de gestion de la pêche au capelan de 2007 et de 2008, qui l’ont empêché de récolter cette espèce en vertu de son permis pendant ces saisons, étaient expressément conçues pour le léser lui-même et pour porter préjudice à la catégorie de personnes que formaient les titulaires de permis désireux de louer leurs bateaux à des pêcheurs de la région du Québec. Selon lui, les déclarations des témoins des défendeurs n’expliquent pas en quoi ces mesures favorisaient la réalisation des objectifs du MPO, de sorte que leur adoption ne peut avoir eu que d’autres motifs. M. Gillett affirme que ces mesures de gestion des pêches ont été établies [traduction] « à la sauvette », pour des raisons qu’il faudrait demander aux fonctionnaires en cause du MPO, mais, ajoute-t-il, c’est le témoignage de Mme Rumbolt qui donne la meilleure idée de ces raisons. Suivant son interprétation de ce témoignage, Mme Rumbolt aurait déclaré que le but des mesures en question était de l’empêcher de jouir d’un avantage économique sur les autres pêcheurs. Il soutient que lesdites mesures constituent un alibi ou un prétexte visant à l’empêcher de récolter du poisson.
[36] Il faut, pour évaluer les allégations de M. Gillett, examiner les déclarations de chacun des trois témoins du MPO concernant les mesures de gestion adoptées pour les saisons de pêche au capelan de 2007 et 2008. Cependant, celui de ces témoins qui paraît avoir apporté la contribution la plus notable à l’élaboration de ces mesures est M. Ray Walsh, le gestionnaire des ressources responsable des espèces pélagiques (auxquelles appartient le capelan) pour la région de T-N-L. M. Walsh était chargé d’élaborer et de mettre en œuvre les politiques de gestion des pêches d’espèces pélagiques. Dans le cadre de ce mandat, il organisait des consultations avec les acteurs du secteur, en plus de fournir conseils et recommandations à la haute direction du MPO.
[37] M. Walsh a témoigné sur l’histoire récente de la pêche au capelan qui a mené à l’adoption des mesures de gestion de 2007. Avant 2004, le marché du capelan était restreint, et la pêche de cette espèce ne suscitait guère d’intérêt, de sorte que de nombreux permis l’autorisant restaient inactifs. Cependant, en 2004, dans un contexte où des marchés se développaient en Asie et en Russie, les pêcheurs ont commencé à s’intéresser plus au capelan, et pour la première fois le total autorisé des captures [le TAC] fixé par le MPO a été atteint. Il est arrivé que certaines flottilles dépassent leurs contingents, parce que la pêche au capelan se fait très vite – elle ne dure habituellement que quelques jours –, et le MPO avait du mal à obtenir des renseignements sur les quantités récoltées à temps pour mettre fin à la pêche avant le dépassement des contingents.
[38] En 2005, le MPO, prévoyant que la pêche au capelan continuerait de susciter un vif intérêt, a organisé des discussions avec des représentants des flottilles à engins mobiles et fixes, de la FFAW, des transformateurs et du gouvernement provincial, afin d’examiner les moyens de ralentir la pêche et d’éviter les engorgements sur les quais. M. Walsh a expliqué qu’il se formait des engorgements lorsque les pêcheurs débarquaient leurs prises à un rythme trop rapide pour que les transformateurs puissent suivre, d’où résultaient des rejets ou une production de mauvaise qualité, le poisson restant sur le quai trop longtemps avant sa transformation. Ces engorgements ont entraîné un gaspillage des ressources de capelan aussi bien qu’une perte pour les pêcheurs, qui n’obtenaient pas le prix maximum pour leurs prises en raison de la diminution de qualité. À la suite des discussions susdites avec les intéressés du secteur, le MPO a établi une limite journalière à la quantité de poisson que pouvait récolter chaque bateau à engins mobiles, de même que, à l’essai, une limite semblable pour certaines flottilles à engins fixes.
[39] En 2006, prévoyant encore un niveau élevé de participation à la pêche au capelan, le MPO a tenu des réunions avec les acteurs du secteur pour les consulter sur le TAC à fixer et les mesures à adopter pour résoudre les problèmes de gestion qui se posaient encore. Il s’en est suivi une réduction de la limite journalière applicable aux pêcheurs à engins mobiles et l’établissement de limites de même nature pour l’ensemble des bateaux à engins fixes. M. Walsh a identifié un communiqué de presse publié par le MPO le 20 juin 2016, où le ministre parlait de ces mesures de gestion.
[40] M. Walsh a ensuite prié la Cour de se reporter à un document intitulé [traduction] « Mesures provisoires relatives aux permis de pêche au capelan pour 2006 », qui faisait état des recommandations données au directeur général régional [le DGR] pour T-N-L concernant les mesures de gestion des pêches y exposées, ainsi que de l’approbation de ces mesures par le DGR. Certains titulaires de permis pêchant le capelan avec des engins fixes, explique ce document, se montraient inquiets de voir des pêcheurs à engins mobiles chercher accès aux zones attribuées en 2006 à la flottille à engins fixes au moyen de la location et du transfert de bateaux. Il était par conséquent recommandé que, pour la saison de 2006, tout bâtiment côtier affecté à la pêche au capelan ne fût autorisé à opérer que dans l’une ou l’autre des deux flottilles, à engins mobiles ou fixes, et que les bâtiments côtiers de la flottille à engins fixes dussent limiter leur activité à une seule unité de gestion des contingents de capelan.
[41] M. Walsh a expliqué que le MPO avait constaté en 2007 le maintien de la tendance des années précédentes, la même vigueur des marchés et des prix, et l’accroissement de la participation à la pêche au capelan. Si l’utilisation des ressources de capelan s’était améliorée, il restait difficile de contrôler le respect des contingents par les pêcheurs à sennes coulissantes mobiles, et l’affectation du capelan à l’alimentation des visons et à d’autres usages économiquement sous-optimaux continuait à susciter des inquiétudes. Le MPO a donc perfectionné encore ses mesures de gestion, aidé en cela par les informations recueillies dans le cadre de consultations avec le secteur. Il a réduit la limite journalière de capture et fixé aux pêcheurs à engins mobiles une limite saisonnière individuelle.
[42] M. Walsh a aussi parlé d’un autre sujet d’inquiétude communiqué au MPO, selon lequel des membres de la flottille à engins mobiles, après avoir atteint leurs limites saisonnières de prises, utilisaient leurs bateaux pour exploiter des permis de pêche au capelan auparavant inactifs, éludant ainsi l’effet desdites limites saisonnières. Si le nombre des permis actifs dépassait les prévisions, a-t-il expliqué, la difficulté pour le MPO de contrôler le respect des contingents s’en trouverait aggravée, de sorte que la limite saisonnière fixée pour chaque permis se révélerait trop élevée. La volonté de résoudre ce problème a entraîné l’adoption de mesures additionnelles de gestion pour la saison de 2007.
[43] Les mesures applicables à la pêche au capelan pour 2007 ont été présentées comme suit, en points vignettes, dans des documents communiqués entre fonctionnaires du MPO le 20 juin 2007 : [traduction]
• Tout bateau affecté à la pêche au capelan en 2007 ne peut être utilisé que dans la flottille à engins mobiles ou dans la flottille à engins fixes.
• Les bâtiments à engins fixes ne peuvent être utilisés que dans une seule unité de gestion des contingents de capelan en 2007.
• Les bâtiments à engins mobiles ne peuvent être utilisés que dans un seul secteur de gestion en 2007.
• Les présentes dispositions s’appliquent aussi aux demandes de location provenant d’autres régions.
• Un bateau ne peut être utilisé qu’une fois pendant la saison de pêche au capelan de 2007.
[44] Les trois derniers de ces cinq points sont les mesures de gestion appliquées pour la première fois en 2007, qui ont eu pour effet d’interdire à M. Gillett d’utiliser le Midnight Shadow pour exploiter ses permis de pêche au capelan dans la région de T-N-L après avoir loué ce bateau à M. Griffin, qui opérait dans la région du Québec. Ce sont des agents chargés de la délivrance de permis qui ont rédigé l’exposé de ces mesures, a expliqué M. Walsh, mais il en avait lui-même fourni le contenu de fond, qu’il avait élaboré en se fondant sur les renseignements et suggestions des acteurs du secteur, et sur ses communications avec de hauts fonctionnaires du MPO. M. Walsh a aussi déclaré dans son témoignage, s’appuyant sur des notes de son agenda, qu’il avait eu avec M. Gillett, le 25 juin 2007, un entretien téléphonique où il l’avait informé de ces mesures de gestion, et lui avait expliqué que la politique du MPO l’obligerait à choisir entre la location de son bateau à un pêcheur de la région du Québec et la pêche dans la région de T-N-L : il ne pourrait faire les deux.
[45] M. Kevin Hurley, chef de secteur, Gestion des ressources – Centre de Terre-Neuve, a lui aussi parlé dans son témoignage des problèmes d’engorgement et de contrôle du respect des contingents que posait la pêche au capelan, causés par le nombre restreint des transformateurs et la multiplication des pêcheurs. Il a expliqué que les mesures adoptées pour résoudre ces problèmes comprenaient la limitation de l’accès aux permis et la fixation de limites de capture aussi bien journalières que saisonnières. Interrogé au sujet des documents de politique établis par le MPO en 2006 et 2007, M. Hurley a confirmé avoir été consulté sur les mesures en question, comme tous les chefs de secteur, et avoir contribué par ses commentaires à l’établissement de ces documents.
[46] C’est aussi M. Hurley qui a confirmé par écrit à M. Gillet, après que ce dernier eut loué son bateau à M. Griffin, qu’il lui serait en conséquence interdit d’exploiter son permis de pêche au capelan pour la saison de 2007 et que ce permis serait donc mis e