Alberta c. Hutterian Brethren of Wilson Colony

Alberta c. Hutterian Brethren of Wilson Colony
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2009-07-24
Référence neutre
2009 CSC 37
Recueil
[2009] 2 RCS 567
Numéro de dossier
32186
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall
En appel de
Alberta
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 32186
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Alberta c. Hutterian Brethren of Wilson Colony,
2009 CSC 37, [2009] 2 R.C.S. 567
Date : 20090724
Dossier : 32186
Entre :
Sa Majesté la Reine du chef de la province de l’Alberta
Appelante
et
Hutterian Brethren of Wilson Colony et
Hutterian Brethren Church of Wilson Colony
Intimées
‑ et ‑
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec, procureur général de la Colombie‑Britannique,
Association canadienne des libertés civiles, Commission ontarienne des droits de la
personne, Alliance évangélique du Canada et Alliance des chrétiens en droit
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Rothstein
Motifs de jugement :
(par. 1 à 109)
Motifs dissidents :
(par. 110 à 177)
Motifs dissidents :
(par. 178 à 202)
Motifs dissidents :
(par. 203)
La juge en chef McLachlin (avec l’accord des juges Binnie, Deschamps et Rothstein)
La juge Abella
Le juge LeBel
Le juge Fish
______________________________
Alberta c. Hutterian Brethren of Wilson Colony, 2009 CSC 37, [2009] 2 R.C.S. 567
Sa Majesté la Reine
du chef de la province de l’Alberta Appelante
c.
Hutterian Brethren of Wilson Colony et
Hutterian Brethren Church of Wilson Intimées
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
Association canadienne des libertés civiles,
Commission ontarienne des droits de la personne,
Alliance évangélique du Canada et
Alliance des chrétiens en droit Intervenants
Répertorié : Alberta c. Hutterian Brethren of Wilson Colony
Référence neutre : 2009 CSC 37.
No du greffe : 32186.
2008 : 7 octobre; 2009 : 24 juillet.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Rothstein.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté de religion — Nouveau règlement imposant la photo obligatoire à tous les Albertains titulaires d’un permis de conduire — Croyance sincère des huttérites que le deuxième commandement leur interdit de se faire photographier volontairement — Le règlement porte‑t‑il atteinte à la liberté de religion? — Dans l’affirmative, cette atteinte est‑elle justifiée? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2a) — Operator Licensing and Vehicle Control Regulation, Alta. Reg. 320/2002, art. 14(1)b) (mod. Alta. Reg. 137/2003, art. 3).
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à l’égalité — Discrimination fondée sur la religion — Nouveau règlement imposant la photo obligatoire à tous les Albertains titulaires d’un permis de conduire — Croyance sincère des huttérites que le deuxième commandement leur interdit de se faire photographier volontairement — Le règlement porte‑t‑il atteinte au droit à l’égalité? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 15 — Operator Licensing and Vehicle Control Regulation, Alta. Reg. 320/2002, art. 14(1)b) (mod. Alta. Reg. 137/2003, art. 3).
L’Alberta oblige toutes les personnes qui conduisent un véhicule automobile sur la voie publique à détenir un permis de conduire. Depuis 1974, chaque permis portait une photo de son titulaire, sous réserve des exemptions accordées aux personnes qui objectaient des motifs religieux à l’obligation de se faire photographier. Les personnes qui soulevaient des objections d’ordre religieux obtenaient un permis sans photo, c’est‑à‑dire un permis assorti de la condition G, à la discrétion du registraire. En 2003, la province a pris un nouveau règlement et universalisé la photo obligatoire. La photo prise au moment de la délivrance du permis est versée dans une banque de données provinciale reliée à un logiciel de reconnaissance faciale. Il existait en Alberta environ 450 permis assortis de la condition G, dont 56 pour 100 étaient détenus par des membres des colonies huttérites. Les membres de la colonie huttérite Wilson ont un mode de vie rural et communautaire et ils exercent diverses activités commerciales. Ils croient sincèrement que le deuxième commandement leur interdit de se faire photographier volontairement et ils refusent, pour des motifs religieux, de se laisser photographier. La province a proposé deux mesures pour atténuer l’effet de l’universalité de la photo obligatoire, mais les membres de la colonie Wilson les ont rejetées parce qu’elles les obligeraient toujours à faire prendre leur photo afin qu’elle soit versée dans la banque de données provinciale servant à la reconnaissance faciale. Ils ont proposé plutôt qu’aucune photo ne soit prise et qu’on leur délivre des permis de conduire sans photo, portant la mention « Non valide comme pièce d’identité ». À défaut d’entente avec la province, les membres de la colonie Wilson ont contesté la validité constitutionnelle du règlement en alléguant qu’il portait une atteinte injustifiée à leur liberté de religion. Il a été tenu pour avéré que la photo obligatoire universelle contrevient à l’al. 2a) de la Charte canadienne des droits et libertés . Les plaignants ont présenté une preuve démontrant que l’impossibilité pour les membres de la colonie d’obtenir un permis de conduire menacerait la viabilité de leur mode de vie communautaire. Pour sa part, la province a présenté une preuve démontrant que l’universalisation de la photo obligatoire était reliée à un nouveau système visant à réduire au minimum le vol d’identité associé au permis de conduire et que la nouvelle banque de données reliée à un logiciel de reconnaissance faciale vise à réduire le risque de ce genre de fraude. Le juge siégeant en son cabinet et la Cour d’appel, à la majorité, ont statué que l’atteinte à la liberté de religion n’était pas justifiée au regard de l’article premier de la Charte .
Arrêt (les juges LeBel, Fish et Abella sont dissidents) : Le pourvoi est accueilli.
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Deschamps et Rothstein : Le règlement est justifié au sens de l’article premier de la Charte . Les règlements sont des mesures prescrites par une règle de droit pour l’application de l’article premier et l’objectif du règlement contesté de préserver l’intégrité du système de délivrance des permis de conduire d’une façon qui réduit au minimum le risque de vol d’identité est manifestement un objectif urgent et réel susceptible de justifier des restrictions aux droits. La photo obligatoire universelle permet au système de garantir que chaque permis correspond à une seule personne et que personne ne détient plus d’un permis. La province avait le droit de prendre un règlement concernant non seulement la question principale de la sécurité routière, mais aussi les problèmes connexes associés au système de délivrance des permis. [39] [42] [45]
Le règlement répond au critère de proportionnalité. Premièrement, la photo obligatoire universelle a un lien rationnel avec l’objectif. La preuve de la province démontre que l’existence d’une exemption de la photo obligatoire accroîtrait grandement la vulnérabilité du système de délivrance des permis et le risque de fraude associée à l’identité. Deuxièmement, la photo obligatoire universelle pour tous les titulaires d’un permis constitue une atteinte minimale au droit garanti par l’al. 2a) . La mesure contestée est raisonnablement adaptée à la lutte contre le vol d’identité associé au permis de conduire. La preuve ne révèle aucune solution de rechange qui servirait substantiellement l’objectif du gouvernement tout en permettant aux plaignants de ne pas se faire photographier. La solution de rechange proposée par les plaignants compromettrait grandement l’objectif gouvernemental et il ne convient donc pas d’en tenir compte à l’étape de l’atteinte minimale. Sans la photo du titulaire d’un permis dans la banque de données, le risque que son identité soit volée et utilisée à des fins frauduleuses s’accroît de façon appréciable. Certes, plus de 700 000 Albertains ne détiennent pas de permis de conduire et leur photo ne figure donc pas dans la banque de données. Toutefois, la photo obligatoire sur le permis de conduire n’a pas pour objet d’éliminer complètement les vols d’identité dans la province, mais plutôt de préserver l’intégrité du système de délivrance des permis de conduire de façon à réduire au minimum le vol d’identité associé à ce système. À l’intérieur de ce système, l’octroi d’exemptions, fondées notamment sur des motifs religieux, représente véritablement un risque pour l’intégrité du système de délivrance des permis. Enfin, quand la validité d’une mesure législative d’application générale est en jeu, la doctrine de l’accommodement raisonnable ne saurait se substituer à l’analyse requise par l’article premier telle qu’elle a été établie dans Oakes. Le gouvernement peut justifier la mesure législative, non pas en démontrant qu’il l’a adaptée aux besoins du plaignant, mais en établissant qu’elle a un lien rationnel avec un objectif urgent et réel, qu’elle porte le moins possible atteinte au droit et que son effet est proportionné. [50] [52] [59-60] [62-63] [71]
Troisièmement, les effets préjudiciables sur la liberté de religion des membres de la colonie qui désirent obtenir un permis ne l’emportent pas sur les effets bénéfiques de l’universalisation de la photo obligatoire. Le plus important de ces avantages est la sécurité et l’intégrité accrues du système de délivrance des permis de conduire. Il est évident que l’exemption de photo obligatoire aurait un effet tangible sur l’intégrité du système de délivrance des permis parce qu’elle nuirait à la vérification de l’identité des demandeurs de permis au moyen de la comparaison individuelle et collective de leur photo. La photo obligatoire universelle contribuera aussi à la vérification de l’identité et à la sécurité en bordure de la route et permettra l’harmonisation éventuelle du système albertain de délivrance des permis de conduire avec les systèmes en vigueur à l’extérieur de la province. Quant aux effets préjudiciables, la gravité d’une restriction particulière s’apprécie au cas par cas. Bien que le règlement contesté impose un coût aux personnes qui choisissent de ne pas se faire photographier — l’impossibilité de conduire sur la voie publique —, ce coût n’est pas suffisamment élevé pour priver les plaignants huttérites de la liberté de faire un véritable choix relativement à leur pratique religieuse, ni pour porter atteinte aux autres valeurs consacrées par la Charte . Le recours à un autre mode de transport obligerait la colonie à supporter un coût additionnel sur le plan financier et irait à l’encontre de son autosuffisance traditionnelle, mais il n’a pas été démontré que ce coût serait prohibitif. Il n’est pas possible de conclure que les membres de la colonie ont été privés de la possibilité de faire un véritable choix entre observer ou non les préceptes de leur religion. La pondération des effets bénéfiques du règlement contesté par rapport à ses effets préjudiciables indique que les effets de la restriction à la liberté de religion découlant de l’universalité de la photo obligatoire sont proportionnés. [4] [79‑80] [82] [91] [96-98] [100] [103]
Le règlement contesté ne contrevient pas à l’art. 15 de la Charte . À supposer qu’il puisse être démontré que le règlement établit une distinction fondée sur le motif énuméré de la religion, celle‑ci découle non pas d’un stéréotype méprisant, mais d’un choix politique neutre et justifiable sur le plan rationnel. Il n’y a donc pas discrimination au sens de l’art. 15 . [108]
La juge Abella (dissidente) : Le gouvernement de l’Alberta ne s’est pas acquitté de son fardeau de démontrer que l’atteinte à la liberté de religion des huttérites est justifiée au sens de l’article premier de la Charte . [176]
L’objectif de la photo obligatoire impérative et de l’utilisation de la technologie de reconnaissance faciale est d’aider à prévenir le vol d’identité. Des exemptions de la photo obligatoire ont été accordées aux huttérites pendant 29 ans et aucun effet négatif sur l’intégrité du système de délivrance de permis n’a été établi. Par ailleurs, plus de 700 000 Albertains ne détiennent pas de permis de conduire et leur photo ne figure donc pas dans la banque de données servant à la reconnaissance faciale. Par conséquent, l’avantage découlant de l’ajout dans le système des photos d’environ 250 huttérites qui pourraient désirer conduire ne serait que d’une utilité négligeable dans la prévention du vol d’identité. Alors que la photo obligatoire impérative a des effets bénéfiques modestes et en grande partie hypothétiques, elle porte gravement atteinte aux droits religieux des huttérites et menace leur capacité de maintenir leur mode de vie communautaire. Le règlement contesté et les solutions de rechange proposées par le gouvernement exigent la prise d’une photo. Or, c’est précisément cet acte qui va à l’encontre des croyances religieuses des membres de la colonie Wilson. La photo obligatoire impérative constitue donc une forme de coercition indirecte qui place les membres de la colonie Wilson dans une situation intenable où ils doivent choisir soit de rester fidèles à leurs croyances religieuses, soit de renoncer à l’autosuffisance de leur communauté, une communauté qui a toujours préservé son autonomie religieuse grâce à son indépendance communautaire. [148] [155-156] [158] [162-164] [170] [174]
En l’absence d’une exemption, l’atteinte aux droits constitutionnels des huttérites est dramatique. À l’opposé, les avantages pour la province de l’obligation des huttérites de se faire photographier sont, au mieux, minimes. Cela signifie que le grave préjudice causé par la mesure attentatoire pèse beaucoup plus lourd dans la balance pour l’application de l’article premier que les avantages pour la province de son imposition aux huttérites. La province n’a donc pas réussi à s’acquitter du fardeau qui lui incombait de justifier l’imposition de la photo obligatoire impérative aux membres de la colonie Wilson. [114-116]
Le juge LeBel (dissident) : Il y a accord avec les commentaires de la juge Abella sur la nature de la liberté de religion garantie à l’al. 2a) de la Charte et avec son opinion que le règlement contesté, qui restreint la liberté de religion, n’a pas été convenablement justifié au regard de l’article premier de la Charte . Les mesures réglementaires en cause ont un effet non seulement sur le système de croyances des huttérites, mais aussi sur la vie de leur communauté. Les motifs de la majorité sous‑estiment la nature et l’importance de cet aspect de la garantie relative à la liberté de religion. [178] [182]
En appliquant l’article premier, les tribunaux ont rarement remis en cause l’objectif d’une loi ou d’un règlement ou jugé qu’il ne satisfaisait pas au critère du lien rationnel dans l’analyse de la proportionnalité, mais cela ne signifie pas que les tribunaux n’interviendront jamais aux premières étapes ou qu’ils ne devraient pas le faire. C’est généralement aux étapes de l’atteinte minimale et de la pondération des effets que les moyens sont remis en cause et que leur lien avec l’objectif législatif est mis à l’épreuve et examiné. C’est aussi à ces stades que l’objectif en soi doit être réévalué au regard des moyens choisis par le Parlement ou la législature. L’analyse de la proportionnalité repose donc sur un lien étroit entre les deux dernières étapes du test de l’arrêt Oakes. Le but du tribunal est essentiellement le même aux deux étapes : établir un juste équilibre entre, d’une part, l’action étatique et, d’autre part, la préservation des droits garantis par la Charte et la protection des droits ou des intérêts qui ne sont peut‑être pas protégés par la Constitution, mais qui possèdent toutefois une grande valeur ou importance sociales. L’analyse de la proportionnalité témoigne de la nécessité de laisser une certaine latitude au gouvernement dans le choix des mesures. Cependant, l’examen de ces mesures doit aussi laisser aux tribunaux un degré de flexibilité dans l’évaluation des solutions de rechange susceptibles de permettre la réalisation de l’objectif et la mesure dans laquelle il doit être réalisé pour produire un juste équilibre entre l’objectif de l’État et les droits en cause. L’objectif déclaré n’est pas absolu et ne devrait pas être tenu pour acquis, et les solutions de rechange ne devraient pas être évaluées selon une norme de compatibilité maximale avec l’objectif déclaré. Une solution de rechange peut être légitime, même si elle ne permet plus la réalisation de l’objectif dans son intégralité. Les tribunaux doivent évaluer ensemble les objectifs, les moyens contestés et les solutions de rechange, comme éléments nécessaires d’une analyse homogène de la proportionnalité. [188] [190-191] [195-196] [199]
En l’espèce, le gouvernement de l’Alberta n’a pas réussi à démontrer que le règlement constitue une réponse proportionnée au problème social reconnu que constitue le vol d’identité. Le permis de conduire qu’il refuse de délivrer ne constitue pas un privilège, car il n’est pas accordé à la discrétion des gouvernements. Un tel permis est souvent d’une importance capitale dans la vie quotidienne et c’est assurément le cas dans les zones rurales de l’Alberta. On pourrait concevoir d’autres solutions à la fraude d’identité qui se situeraient dans une gamme de mesures raisonnables et permettraient d’établir un juste équilibre entre les intérêts sociaux et constitutionnels en jeu. Il est impossible d’atteindre cet équilibre en minimisant les répercussions des mesures sur les croyances et pratiques religieuses des huttérites et en leur suggérant de s’en remettre aux services de transport pour exploiter leurs fermes et préserver leur mode de vie. La sécurité absolue reste probablement impossible à atteindre dans une société démocratique. Restreindre de façon limitée l’objectif de la province de réduire au minimum le vol d’identité ne compromettrait pas indûment cet aspect de la sécurité des Albertains et s’inscrirait peut‑être dans la gamme des solutions de rechange raisonnables et constitutionnelles. [200-201]
Le juge Fish (dissident) : Il y a accord avec le dispositif proposé par les juges Abella et LeBel, pour les motifs exposés par le juge LeBel. [203]
Jurisprudence
Citée par la juge en chef McLachlin
Arrêt appliqué : R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; arrêts mentionnés : Multani c. Commission scolaire Marguerite‑Bourgeoys, 2006 CSC 6, [2006] 1 R.C.S. 256; Syndicat Northcrest c. Amselem, 2004 CSC 47, [2004] 2 R.C.S. 551; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Canada (Procureur général) c. JTI‑Macdonald Corp., 2007 CSC 30, [2007] 2 R.C.S. 610; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; R. c. Therens, [1985] 1 R.C.S. 613; Little Sisters Book and Art Emporium c. Canada (Ministre de la Justice), 2000 CSC 69, [2000] 2 R.C.S. 1120; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9, [2007] 1 R.C.S. 350; R. c. Ferguson, 2008 CSC 6, [2008] 1 R.C.S. 96; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; Université Trinity Western c. British Columbia College of Teachers, 2001 CSC 31, [2001] 1 R.C.S. 772; Health Services and Support — Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, 2007 CSC 27, [2007] 2 R.C.S. 391; Cour eur. D. H., arrêt Kokkinakis c. Grèce, 25 mai 1993, série A no 260‑A; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Planned Parenthood of Southeastern Pennsylvania c. Casey, 505 U.S. 833 (1992); Zylberberg c. Sudbury Board of Education (Director) (1988), 65 O.R. (2d) 641; Canadian Civil Liberties Assn. c. Ontario (Minister of Education) (1990), 71 O.R. (2d) 341; R. c. Kapp, 2008 CSC 41, [2008] 2 R.C.S. 483; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143.
Citée par la juge Abella (dissidente)
R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Cour eur. D. H., arrêt Kokkinakis c. Grèce, 25 mai 1993, série A no 260‑A; Ôahin c. Turquie [GC], requête no 44774/98, CEDH 2005-XI; Église métropolitaine de Bessarabie et autres c. Moldova, no 45701/99, CEDH 2001-XII; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; Dagenais c. Société Radio‑Canada, [1994] 3 R.C.S. 835; Bothwell c. Ontario (Minister of Transportation) (2005), 24 Admin. L.R. (4th) 288; Hofer c. Hofer, [1970] R.C.S. 958; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121.
Citée par le juge LeBel (dissident)
R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Renvoi : Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; S.D.G.M.R., section locale 558 c. Pepsi‑Cola Canada Beverages (West) Ltd., 2002 CSC 8, [2002] 1 R.C.S. 156; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9, [2007] 1 R.C.S. 350.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2a), 15 , 24(1) , 33 .
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, art. 34 .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 .
Operator Licensing and Vehicle Control Amendment Regulation, Alta. Reg. 137/2003, art. 3.
Operator Licensing and Vehicle Control Regulation, Alta. Reg. 320/2002, art. 14(1)b) [mod. Alta. Reg. 137/2003, art. 3a)], (3) [aj. idem, art. 3b)].
Traffic Safety Act, R.S.A. 2000, ch. T‑6.
Doctrine citée
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (les juges Conrad, O’Brien et Slatter), 2007 ABCA 160, 417 A.R. 68, 410 W.A.C. 68, 283 D.L.R. (4th) 136, [2007] 9 W.W.R. 459, 156 C.R.R. (2d) 234, 77 Alta. L.R. (4th) 281, 49 M.V.R. (5th) 45, [2007] A.J. No. 518 (QL), 2007 CarswellAlta 622, qui a confirmé une décision du juge LoVecchio, 2006 ABQB 338, 398 A.R. 5, 269 D.L.R. (4th) 757, [2006] 8 W.W.R. 190, 141 C.R.R. (2d) 227, 57 Alta. L.R. (4th) 300, 33 M.V.R. (5th) 16, [2006] A.J. No. 523 (QL), 2006 CarswellAlta 576. Pourvoi accueilli, les juges LeBel, Fish et Abella sont dissidents.
Roderick S. Wiltshire et Randy Steele, pour l’appelante.
K. Gregory Senda, pour les intimées.
Donald J. Rennie et Sharlene Telles‑Langdon, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Robert E. Charney et Michael T. Doi, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Isabelle Harnois, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Leah Greathead et Tyna Mason, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Mahmud Jamal, Colin Feasby et David Grossman, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Kikee Malik et Brian Smith, pour l’intervenante la Commission ontarienne des droits de la personne.
Charles M. Gibson, Albertos Polizogopoulos, Don Hutchinson et Faye Sonier, pour les intervenantes l’Alliance évangélique du Canada et l’Alliance des chrétiens en droit.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, Deschamps et Rothstein rendu par
La Juge en chef —
I. Introduction
[1] La province de l’Alberta oblige toutes les personnes qui conduisent un véhicule automobile sur la voie publique à détenir un permis de conduire. Depuis 1974, chaque permis porte une photo de son titulaire, sous réserve des exemptions accordées aux personnes qui objectent des motifs religieux à leur obligation de se faire photographier. En 2003, la province a universalisé la photo obligatoire afin de réduire le risque que les permis servent à la perpétration de vols d’identité, un problème croissant en Alberta et ailleurs au pays. Tous les titulaires de permis ont maintenant l’obligation de faire prendre leur photo afin qu’elle soit versée dans une banque de données provinciale reliée à un logiciel de reconnaissance faciale.
[2] Les membres de la colonie huttérite Wilson ont un mode de vie rural et communautaire et ils exercent diverses activités commerciales. Ils refusent, pour des motifs religieux, de se laisser photographier. À la suite de l’abolition, en 2003, de l’exemption de photo obligatoire fondée sur des motifs religieux, les membres de la colonie ont engagé la présente poursuite contre le gouvernement albertain pour atteinte à leur liberté de religion. La province a offert d’atténuer l’effet de l’universalité de la photo obligatoire en leur délivrant des permis spéciaux, sans photo, ce qui les dégagerait de l’obligation de porter leur photo sur eux. Cependant, elle insiste pour qu’ils se fassent photographier afin que leur photo soit versée dans la banque de données centrale. Les membres de la colonie Wilson ont rejeté cette proposition.
[3] Il a été tenu pour avéré que la photo obligatoire universelle porte atteinte à la liberté de religion des membres de la colonie qui désirent obtenir un permis de conduire et contrevient, de ce fait, à l’al. 2a) de la Charte canadienne des droits et libertés . Le pourvoi porte sur la question de savoir si cette atteinte constitue une limite raisonnable dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique au sens de l’article premier de la Charte . Sinon, le règlement est incompatible avec la Charte et inopérant en application de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 .
[4] Je conclus que la preuve présentée par la province démontre que l’universalité de la photo obligatoire est justifiée au sens de l’article premier de la Charte , selon le test établi dans R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103. L’objectif de l’établissement d’un système qui réduise au minimum le risque de vol d’identité associé aux permis de conduire constitue un objectif public urgent et important. La photo obligatoire universelle a un lien avec cet objectif et ne restreint pas la liberté de religion plus qu’il n’est nécessaire pour l’atteindre. Enfin, les effets préjudiciables de cette mesure sur la liberté de religion des membres de la colonie qui désirent obtenir un permis ne l’emportent pas sur les effets bénéfiques de l’universalisation de la photo obligatoire. Par conséquent, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de confirmer la constitutionnalité du règlement.
II. Les faits
[5] L’Alberta a commencé à délivrer des permis de conduire avec photo en 1974. Cependant, jusqu’en 2003, les personnes qui soulevaient des objections d’ordre religieux pouvaient obtenir un permis sans photo, c’est‑à‑dire un « permis assorti de la condition G », à la discrétion du registraire.
[6] Les permis de conduire en Alberta sont régis par la Traffic Safety Act, R.S.A. 2000, ch. T‑6, et ses règlements d’application. Le pouvoir du registraire d’accorder des exemptions de photo obligatoire, qui lui était conféré par l’al. 14(1)b) du règlement 320/2002 de l’Alberta intitulé Operator Licensing and Vehicle Control Regulation, lui a été retiré en mai 2003 (Operator Licensing and Vehicle Control Amendment Regulation, Alta. Reg. 137/2003, art. 3). Selon le nouvel al. 14(1)b), le registraire [traduction] « exige qu’une image du visage du demandeur soit prise [. . .] et intégrée au permis ». Le règlement a également été modifié par l’ajout du par. 14(3), qui prévoit l’utilisation de la photo ainsi prise dans [traduction] « le logiciel de reconnaissance faciale à des fins d’identification ou de vérification de l’identité de la personne qui a demandé un permis de conduire ».
[7] Les membres de la colonie Wilson, comme de nombreux autres huttérites, croient que le deuxième commandement leur interdit de se faire photographier volontairement. Il s’agit d’une croyance sincère.
[8] Bien que la colonie vise l’autosuffisance, certains de ses membres ont besoin d’un permis de conduire pour se déplacer à l’extérieur de la colonie à des fins commerciales et pour répondre aux besoins des membres de la colonie. Le règlement de 2003 oblige les membres de la colonie qui détiennent actuellement un permis assorti de la condition G à se faire photographier lors du renouvellement de leur permis, ce qui va à l’encontre de leurs croyances religieuses. Les plaignants de la colonie ont présenté une preuve démontrant que l’impossibilité pour les membres de la colonie d’obtenir un permis de conduire menacerait la viabilité de leur mode de vie communautaire. M. Samuel Wurz, secrétaire‑trésorier de la colonie, a déclaré que chaque membre de la colonie doit s’acquitter d’un ensemble précis de responsabilités, dont certaines impliquent la conduite d’un véhicule. Si un membre de la colonie ne peut s’acquitter de ses responsabilités, cela [traduction] « nuit au bon fonctionnement de notre communauté religieuse, ce qui entraîne l’effritement des bases mêmes de notre mode de vie sur les plans social, culturel et religieux ». Selon lui, en réalité, la province [traduction] « tente d’obliger les huttérites à choisir entre deux de nos croyances religieuses », un choix qu’ils ne devraient pas avoir à faire, selon eux.
[9] Pour sa part, la province a présenté une preuve démontrant que l’universalisation de la photo obligatoire, en 2003, était reliée à l’instauration d’un nouveau système visant à réduire au minimum le vol d’identité associé au permis de conduire. La preuve a démontré que le vol d’identité constitue un problème grave et croissant, en Alberta comme ailleurs, et que le permis de conduire, qui représente la pièce d’identité la plus couramment acceptée et utilisée, peut servir et sert effectivement à la perpétration de vols d’identité. La nouvelle banque de données reliée à un logiciel de reconnaissance faciale vise à réduire le risque de ce genre de fraude.
[10] Le nouveau système comporte une banque de données dans laquelle est versée une photo numérique de chaque titulaire d’un permis de conduire. Cette banque de données est reliée à un logiciel de reconnaissance faciale qui analyse les photos numériques des demandeurs de permis. Le logiciel effectue deux sortes de comparaison : individuelle et collective. La comparaison individuelle permet au gouvernement de s’assurer que la personne qui veut renouveler ou remplacer son permis est la même que celle représentée sur la photo déjà versée dans la banque de données. La comparaison collective lui permet de s’assurer que la personne qui demande un nouveau permis ne détient pas déjà un permis sous un autre nom.
[11] Pour assurer l’efficacité de ces mécanismes, il est essentiel que la photo obligatoire, permettant d’associer chaque permis valide à une photo de la banque de données, constitue une condition d’application générale. Si des personnes détiennent un permis, sans que leur photo figure dans la banque de photos centrale, il est possible que quelqu’un usurpe leur identité et que le logiciel de reconnaissance faciale ne le détecte pas. La province a aussi présenté une preuve indiquant que le nouveau système avait été établi à des fins d’harmonisation avec les normes internationales et interprovinciales en matière de photo‑identification.
[12] La province a proposé des mesures d’accommodement pour répondre à l’objection des plaignants huttérites contre la photo obligatoire universelle pour l’obtention d’un permis de conduire. La première voudrait que la photo figure sur le permis, mais que celui-ci soit placé dans une enveloppe ou un étui scellé portant une mention indiquant qu’il appartient à la province, et qu’une photo numérique soit versée dans la banque de données provinciale reliée à un logiciel de reconnaissance faciale. La seconde consisterait simplement à verser une photo numérique dans la banque de données, sans qu’aucune photo n’accompagne le permis de conduire. Ces propositions visent à réduire au minimum l’incidence de la photo obligatoire universelle sur les croyances religieuses en évitant aux membres de la colonie d’avoir un contact direct avec les photos.
[13] Les plaignants de la colonie rejettent ces deux solutions de rechange parce qu’elles comportent l’obligation de se faire photographier. Ils proposent qu’aucune photo ne soit prise et qu’on leur délivre des permis de conduire sans photo, portant la mention [traduction] « Non valide comme pièce d’identité ».
III. L’historique des procédures judiciaires
A. Cour du Banc de la Reine de l’Alberta (le juge LoVecchio), 2006 ABQB 338, 57 Alta. L.R. (4th) 300
[14] Le juge siégeant en son cabinet a tenu pour avéré que la photo obligatoire universelle restreint le droit des membres de la colonie à la liberté de religion que leur garantit l’al. 2a) de la Charte . Il a ensuite conclu qu’il n’avait pas été démontré que cette limite était justifiée au sens de l’article premier.
[15] Le juge en cabinet a constaté que le gouvernement avait pour objectif [traduction] « d’empêcher le vol d’identité et la fraude, ainsi que les divers méfaits que le vol d’identité peut faciliter, et [. . .] l’harmonisation des normes internationales et interprovinciales en matière de photo‑identification » (par. 10), dans le cadre de la délivrance des permis de conduire. Il a conclu que, même s’il était limité, l’objectif d’empêcher le vol d’identité associé au permis de conduire était « urgent et réel » (par. 14).
[16] Le juge en cabinet a conclu que [traduction] « la mise en place de permis avec photo obligatoire, et d’un logiciel de reconnaissance faciale, a un lien rationnel avec l’objectif de protéger le système de délivrance des permis de conduire contre la fraude et, d’ailleurs, avec l’objectif plus général de limiter le vol d’identité » (par. 16). Cependant, il a également conclu que l’exigence de l’atteinte minimale n’avait pas été remplie, étant donné que le gouvernement n’avait pas pris de mesures d’accommodement pour tenir compte du « caractère distinct du groupe auquel incombe le fardeau [. . .] jusqu’au point où il en résulterait une contrainte excessive » (par. 18), citant Multani c. Commission scolaire Marguerite‑Bourgeoys, 2006 CSC 6, [2006] 1 R.C.S. 256. Les mesures d’accommodement proposées par la province obligeraient quand même les membres de la colonie à se faire photographier, ce qui porte atteinte à leur droit. En revanche, la proposition des plaignants de la colonie que le permis de conduire porte la mention « Non valide comme pièce d’identité » répondrait aux préoccupations des membres de la colonie tout en atteignant les objectifs du gouvernement, étant donné que la personne qui voudrait usurper l’identité de son titulaire ne pourrait [traduction] « utiliser le permis que de façon très limitée » (par. 28).
[17] Même si ce n’était pas nécessaire, compte tenu de sa conclusion sur l’atteinte minimale, le juge en cabinet a ensuite examiné le critère de la proportionnalité. Il a constaté que, même si la photo obligatoire conjuguée au logiciel de reconnaissance faciale [traduction] « peut protéger le système de délivrance des permis contre la fraude et, de ce fait, constituer un instrument utile contre le vol d’identité en général », cette mesure « ne protège pas l’identité de milliers d’autres personnes auxquelles un permis de conduire ne sera jamais délivré parce qu’elles ne remplissent pas les conditions requises » (par. 31). Il a conclu : « Ainsi, les effets de cette mesure semblent quelque peu limités au regard de l’atteinte tenue pour avérée qu’elle porterait aux croyances religieuses des membres de la colonie » (par. 32).
[18] Le juge en cabinet a conclu que le règlement est incompatible avec la Charte [traduction] « dans la mesure où il rend obligatoire la photo numérique dans le cas d’une personne qui soulève une objection valable fondée sur des convictions religieuses » (par. 39). Par conséquent, il a statué que la modification abolissant les exemptions discrétionnaires fondées sur des motifs d’ordre religieux était inopérante.
B. Cour d’appel de l’Alberta, 2007 ABCA 160, 77 Alta. L.R. (4th) 281
[19] La Cour d’appel a rejeté l’appel à la majorité, sous la plume de la juge Conrad (avec l’accord du juge O’Brien).
[20] La juge Conrad a retenu une définition étroite de l’objectif de la photo obligatoire, en affirmant qu’il consistait à empêcher la duplication des permis de façon à permettre la vérification rapide de l’identité des conducteurs titulaires d’un permis en bordure de la route et à réduire au minimum le nombre de personnes qui conduisent un véhicule automobile sans remplir les conditions requises. Étant d’avis que l’objet du règlement pris en application de la Traffic Safety Act se limitait à améliorer la sécurité routière, ell