National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations)

National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1990-11-08
Recueil
[1990] 2 RCS 1324
Numéro de dossier
21366, 21368
Juges
Dickson, Robert George Brian; Lamer, Antonio; Wilson, Bertha; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; McLachlin, Beverley
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Douanes et accise
Droit administratif
Législation
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21366, 21368
Contenu de la décision
National Corn Growers c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324
American Farm Bureau Federation Appelante
c.
Tribunal canadien des importations Intimé
et
Ontario Corn Producers' Association,
Manitoba Corn Growers Association Inc.
et Fédération des producteurs de cultures
commerciales du Québec Intervenantes
et
Division de la Colombie‑Britannique
de l'Association canadienne des industries
de l'alimentation animale, British Columbia
Turkey Association et B.C. Chicken Growers
Association Intervenantes
et entre
St. Lawrence Starch Company Limited,
Casco Company, Nacan Products Limited
et King Grain (1985) Limited Appelantes
c.
Tribunal canadien des importations Intimé
et
Ontario Corn Producers' Association,
Manitoba Corn Growers Association Inc.
et Fédération des producteurs de cultures
commerciales du Québec Intervenantes
et
Division de la Colombie‑Britannique
de l'Association canadienne des industries
de l'alimentation animale, British Columbia
Turkey Association et B.C. Chicken Growers
Association Intervenantes
répertorié: national corn growers assn. c. canada (tribunal des importations)
Nos du greffe: 21366 et 21368.
1990: 29 mars; 1990: 8 novembre.
Présents: Le juge en chef Dickson*, le juge en chef Lamer** et les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Gonthier et McLachlin.
en appel de la cour d'appel fédérale
Droit administratif ‑‑ Contrôle judiciaire ‑‑ Tribunal canadien des importations ‑‑ Subventionnement du maïs‑grain aux É.‑U. ‑‑ Le Tribunal a conclu que les subventions causaient ou étaient susceptibles de causer un préjudice sensible à la production canadienne ‑‑ La décision du Tribunal est‑elle manifestement déraisonnable? ‑‑ Interprétation de l'art. 42 de la Loi sur les mesures spéciales d'importation, S.C. 1984, ch. 25 ‑‑ Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), ch. 10, art. 28.
Législation ‑‑ Interprétation ‑‑ Loi canadienne adoptée pour remplir les obligations du Canada découlant du GATT ‑‑ Est‑il loisible au Tribunal canadien des importations de se référer au GATT pour interpréter la loi canadienne? ‑‑ Loi sur les mesures spéciales d'importation, S.C. 1984, ch. 25, art. 42.
Douanes et accise ‑‑ Subventions et droits compensateurs ‑‑ Subventionnement du maïs‑grain aux É.‑U. ‑‑ Les subventions causaient‑elles ou étaient‑elles susceptibles de causer un préjudice sensible à la production canadienne? ‑‑ Interprétation de l'art. 42 de la Loi sur les mesures spéciales d'importation, S.C. 1984, ch. 25.
Le Tribunal canadien des importations a mené, conformément à l'art. 42 de la Loi sur les mesures spéciales d'importation ("LMSI "), une enquête relative à l'importation au Canada de maïs‑grain originaire ou exporté des États‑Unis. Se fondant sur les témoignages reçus, la majorité des membres du Tribunal ont été persuadés que la baisse spectaculaire du prix international du maïs‑grain, qui correspondait au prix américain, était dans une large mesure une conséquence directe des politiques et des programmes américains. Comme le marché canadien est ouvert, les faibles prix du maïs américain subventionné se sont répercutés au Canada et ont eu des conséquences fâcheuses d'envergure pour les producteurs canadiens. Le Tribunal a conclu que le subventionnement des importations au Canada de maïs‑grain américain a causé, cause et est susceptible de causer un préjudice sensible à la production au Canada de marchandises similaires et que des droits compensateurs pouvaient donc être imposés. En interprétant l'art. 42 de la LMSI , les membres majoritaires du Tribunal se sont référés aux termes du Code des subventions du GATT et ont donné à la disposition canadienne une interprétation large qui tenait compte, aux fins de déterminer s'il y avait eu préjudice sensible, non seulement des importations réelles mais aussi des importations éventuelles qui s'ensuivraient certainement si les producteurs canadiens n'ajustaient pas leurs prix. La Cour d'appel fédérale a rejeté les requêtes que les appelantes ont présentées, conformément à l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale , en vue d'obtenir l'examen et l'annulation de la décision du Tribunal. Les pourvois visent à déterminer si la décision du Tribunal canadien des importations est manifestement déraisonnable de manière à justifier l'intervention de notre Cour conformément à l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale .
Arrêt: Les pourvois sont rejetés.
Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Gonthier et McLachlin: Bien que la portée de l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale soit large, lorsqu'il y a une clause privative les tribunaux judiciaires ne toucheront aux conclusions d'un tribunal spécialisé que s'il est jugé que la décision de celui‑ci ne saurait être maintenue selon une interprétation raisonnable des faits ou du droit. En l'espèce, l'art. 76 de la LMSI prévoit que, sauf certaines exceptions limitées, la décision du Tribunal est définitive. Compte tenu de cette disposition, la Cour ne touchera à la décision du Tribunal que si ce dernier a outrepassé sa compétence en arrivant à des conclusions manifestement déraisonnables.
Le Tribunal a agi conformément à sa compétence et n'a commis aucune erreur de droit ou de fait pouvant justifier l'intervention de la Cour. En premier lieu, il n'était manifestement pas déraisonnable pour le Tribunal de tenir compte des termes du GATT en interprétant l'art. 42 de la LMSI . Comme la loi canadienne était destinée à faire en sorte que soient remplies les obligations du Canada découlant du GATT, il est raisonnable qu'un tribunal examine la loi nationale dans le contexte de la convention pertinente afin d'obtenir les éclaircissements voulus. En fait, lorsque le texte de la loi nationale s'y prête, on devrait en outre s'efforcer d'adopter une interprétation qui soit compatible avec les obligations internationales en question. De plus, il est raisonnable de se référer à une convention internationale dès l'ouverture de l'enquête pour déterminer si la loi nationale renferme une ambiguïté, fût‑elle latente.
En deuxième lieu, il n'était pas manifestement déraisonnable que le Tribunal conclue qu'en appliquant l'art. 42 de la LMSI il pouvait prendre en considération aussi bien les importations éventuelles que les importations réelles. Les marchandises visées par l'art. 42 sont des marchandises subventionnées "importées". Cet article prévoit que le Tribunal doit déterminer si le subventionnement "est susceptible de causer un préjudice sensible". Outre le texte de l'art. 42 lui‑même, l'art. 36 des règles de procédure du Tribunal oblige celui‑ci à "considérer [. . .] le volume réel et éventuel de marchandises [. . .] subventionnées qui ont été importées au Canada". Vu ces exigences, il était raisonnable que le Tribunal considère la possibilité d'accroissement des importations comme un facteur dont il convenait de tenir compte dans le cadre de son enquête. En outre, le Code du GATT, en particulier son article 6, établit des lignes directrices générales pour l'appréciation du "préjudice sensible" et le Code ne s'oppose nullement à ce que les importations éventuelles soient prises en considération dans un cas comme celui qui se présente en l'espèce. Puisqu'en raison de la possibilité d'une affluence importante d'importations relativement bon marché le prix sur le marché intérieur est déterminé par celui des importations réelles, il n'était pas déraisonnable pour le Tribunal de conclure que le Code du GATT lui permettait de prendre en considération la possibilité d'une perte importante de part du marché. Aux termes de l'article 6, on peut tenir compte de la sous‑cotation du prix et de tous les éléments économiques pertinents, dont la diminution effective et aussi potentielle des profits, de la productivité, des ventes et de la part du marché. Ces critères pouvaient raisonnablement être interprétés comme permettant, dans une affaire comme celle‑ci, de tenir compte de la forte possibilité d'un accroissement des importations subventionnées. Enfin, compte tenu de la formulation générale des dispositions du Code du GATT, il n'était pas déraisonnable pour le Tribunal de conclure à l'existence d'un préjudice sensible même en l'absence d'un accroissement des importations, et il lui était donc loisible de le faire.
En troisième lieu, la conclusion du Tribunal que le subventionnement des importations par les Américains avait causé, causait et était susceptible de causer un préjudice sensible aux producteurs canadiens n'était pas manifestement déraisonnable. On avait produit devant le Tribunal des éléments de preuve justifiant sa conclusion à l'existence d'un lien de causalité entre le prix américain et le préjudice causé au marché canadien. Il n'était pas déraisonnable que le Tribunal infère en l'espèce, compte tenu de la nature ouverte du marché canadien et étant donné que les États‑Unis sont la seule source viable d'importations, que les stocks américains qui n'étaient pas consommés dans ce pays seraient entrés au Canada en plus grande quantité. Il pouvait raisonnablement supposer que les acheteurs canadiens se procureraient au plus bas prix possible les produits en cause et qu'en l'absence d'un ajustement approprié des prix par les producteurs canadiens, une quantité importante de marchandises américaines envahirait le marché canadien.
Le juge en chef Dickson, le juge en chef Lamer et le juge Wilson: Dans une longue série d'arrêts portant sur le contrôle judiciaire, notre Cour a indiqué clairement qu'elle ne devrait pas toucher à l'interprétation donnée par un tribunal spécialisé à sa loi constitutive lorsque l'acte d'interprétation relevait de la spécialité du tribunal et que l'interprétation attaquée n'était pas manifestement déraisonnable. Quand le point en litige ressortit au tribunal administratif, c'est le critère du "caractère raisonnable" qui demeure la norme à appliquer en matière de contrôle judiciaire. En appliquant le critère du "caractère raisonnable", toutefois, on doit commencer par se demander non pas si les conclusions du tribunal sont manifestement déraisonnables, mais bien si ce tribunal a interprété d'une manière manifestement déraisonnable les dispositions de sa loi constitutive. Si le tribunal n'a pas donné à sa loi constitutive une interprétation manifestement déraisonnable, cela devrait mettre fin au processus de contrôle judiciaire. Les cours ne doivent pas alors entreprendre une étude approfondie de la question de savoir si les conclusions du tribunal sont déraisonnables.
En l'espèce, notre Cour ne devrait pas toucher à l'interprétation qu'a donnée le Tribunal canadien des importations à l'art. 42 de la LMSI . Le Tribunal a conclu que l'art. 42 visait les situations où les producteurs canadiens se voient contraints de baisser leurs prix afin d'exclure du marché canadien les marchandises subventionnées. L'interprétation de l'art. 42 relève manifestement de la compétence et de la spécialité du Tribunal et son interprétation n'est pas "déraisonnable au point de ne pouvoir rationnellement s'appuyer sur la législation pertinente". Dans la LMSI , les définitions des expressions "subvention" et "marchandises subventionnées" sont très générales et on ne peut pas prétendre que la définition de l'expression "préjudice sensible" exclut l'interprétation "large" du par. 42(1) qu'a préférée le Tribunal. Si le législateur conclut que l'interprétation du Tribunal ne sert pas les intérêts du Canada ou qu'elle est incompatible avec les obligations internationales du Canada, il lui appartient alors de modifier la LMSI pour donner aux termes employés dans la disposition pertinente des définitions moins générales. Il n'était pas loisible à la Cour d'examiner des questions supplémentaires.
Jurisprudence
Citée par le juge Gonthier
Arrêt appliqué: Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; arrêts mentionnés: Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722; Schavernoch c. Commission des réclamations étrangères, [1982] 1 R.C.S. 1092; Japan Electrical Manufacturers Association c. Tribunal antidumping, [1982] 2 C.F. 816; British Steel Corp. v. U.S. 6 I.T.R.D. 1065 (1984).
Citée par le juge Wilson
Arrêt appliqué: Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; arrêts mentionnés: Port Arthur Shipbuilding Co. v. Arthurs, [1969] R.C.S. 85; Metropolitan Life Insurance Co. c. International Union of Operating Engineers, Local 796, [1970] R.C.S. 425; Anisminic Ltd. v. Foreign Compensation Commission, [1969] 2 W.L.R. 163; Union internationale des employés des services, local no 333 c. Nipawin District Staff Nurses Association, [1975] 1 R.C.S. 382; Volvo Canada Ltd. c. T.U.A., local 720, [1980] 1 R.C.S. 178; Douglas Aircraft Co. of Canada c. McConnell, [1980] 1 R.C.S. 245; Alberta Union of Provincial Employees, section 63 c. Conseil d'administration de Olds College, [1982] 1 R.C.S. 923; Syndicat des camionneurs, section locale 938 c. Massicotte, [1982] 1 R.C.S. 710; Conseil canadien des relations du travail c. Association des débardeurs d'Halifax, [1983] 1 R.C.S. 245; Blanchard c. Control Data Canada Ltée, [1984] 2 R.C.S. 476; CAIMAW c. Paccar of Canada Ltd., [1989] 2 R.C.S. 983; Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412; U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722.
Lois et règlements cités
Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, art. 6a).
Accord relatif à l'interprétation et à l'application des articles VI, XVI et XXIII de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, art. 6.
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970, ch. 10 (2e supp.), art. 28.
Loi sur les mesures spéciales d'importation, S.C. 1984, ch. 25, art. 2(1) "marchandises subventionnées", "préjudice sensible", "subvention", 31(1), 38(1), 42, 76(1).
Règles du Tribunal canadien des importations, DORS/85‑1068, art. 36.
Doctrine citée
Arthurs, H. W. "Protection against Judicial Review" (1983), 43 R. du B. 277.
Arthurs, H. W. "Rethinking Administrative Law: A Slightly Dicey Business" (1979), 17 Osgoode Hall L.J. 1.
Brownlie, Ian. Principles of Public International Law, 3rd ed. Oxford: Clarendon Press, 1979.
Cane, Peter. An Introduction to Administrative Law. Oxford: Clarendon Press, 1986.
Craig, P. P. Administrative Law. London: Sweet & Maxwell, 1983.
Craig, P. P. "Dicey: Unitary, Self‑Correcting Democracy and Public Law" (1990), 106 L.Q.R. 105.
Dicey, Albert Venn. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. London: MacMillan, 1885.
Dicey, Albert Venn. Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 10th ed. London: MacMillan & Co., 1959.
Dussault, René et Louis Borgeat. Traité de droit administratif, t. III, 2e éd. Québec: Presses de l'Université Laval, 1989.
Evans, J. M. "Developments in Administrative Law: The 1984‑85 Term" (1986), 8 Sup. Ct. L. Rev. 1.
Evans, J. M. et al. Administrative Law, 3rd ed. Toronto: Emond Montgomery Publications Ltd., 1989.
Hewart of Bury, Lord. The New Despotism. London: E. Benn Ltd., 1945.
Jennings, Sir Ivor. The Law and the Constitution, 5th ed. London: University of London Press, 1959.
Langille, Brian. "Developments in Labour Law: The 1981‑82 Term" (1983), 5 Sup. Ct. L. Rev. 225.
Langille, Brian. "Judicial Review, Judicial Revisionism and Judicial Responsibility" (1986), 17 R.G.D. 169.
Victor, A. Paul. "Injury Determinations by the United States International Trade Commission in Antidumping and Countervailing Duty Proceedings" (1984), 16 N.Y.U.J. Int'l L. & Pol. 749.
Wade, Sir William. Administrative Law, 6th ed. Oxford: Clarendon Press, 1988.
POURVOIS contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1989] 2 C.F. 517, 58 D.L.R. (4th) 642, 92 N.R. 264, 18 C.E.R. 268, qui a rejeté les requêtes des appelantes visant à obtenir l'examen et l'annulation d'une décision du Tribunal canadien des importations (1987), 14 C.E.R. 1. Pourvois rejetés.
John T. Morin, c.r., et Robert W. Staley, pour l'appelante American Farm Bureau Federation.
J. L. McDougall, c.r., R. C. Heintzman et D. H. Pearson, pour les appelantes St. Lawrence Starch Co. et autres.
Personne n'a comparu pour l'intimé.
C. J. Michael Flavell et Geoffrey C. Kubrick, pour les intervenantes Ontario Corn Producers' Association et autres.
Gordon B. Greenwood, pour les intervenantes la Division de la Colombie‑Britannique de l'Association canadienne des industries de l'alimentation animale et autres.
Version française du jugement des juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Gonthier et McLachlin rendu par
//Le juge Gonthier//
LE JUGE GONTHIER ‑‑ Il s'agit de deux pourvois contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale qui a rejeté les requêtes que les appelantes ont présentées, conformément à l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970, ch. 10 (2e supp.), en vue d'obtenir le contrôle judiciaire d'une décision dans laquelle le Tribunal canadien des importations conclut que le subventionnement des importations au Canada de maïs‑grain originaire et exporté des États‑Unis d'Amérique a causé, cause et est susceptible de causer un préjudice sensible à la production au Canada de marchandises similaires. Ce qui est en cause c'est le caractère raisonnable de l'interprétation et de l'application par le Tribunal de l'art. 42 de la Loi sur les mesures spéciales d'importation, S.C. 1984, ch. 25 ("LMSI"), qui régit les décisions à cet égard impliquant notamment la portée donnée par le Tribunal à l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce ("GATT"), sa prise en considération des importations aussi bien éventuelles que réelles et sa conclusion quant à la cause du préjudice.
I. Les faits
Les faits à l'origine des présents pourvois peuvent se résumer ainsi.
Le 2 juillet 1986, le sous‑ministre du Revenu national, Douanes et Accise, a ouvert, conformément au par. 31(1) de la LMSI , une enquête sur le subventionnement du maïs‑grain par les Américains. L'enquête a été ouverte à la suite d'une plainte de l'intervenante l'Ontario Corn Producers' Association ("OCPA"), alléguant que les subventions versées aux producteurs américains entraînaient une baisse importante des prix du maïs au Canada, causant ainsi un préjudice sensible aux producteurs nationaux. La plainte précise, selon laquelle les prix inférieurs pratiqués aux États‑Unis se sont répercutés au Canada en raison de l'accès facile qu'avaient les acheteurs canadiens aux produits américains, est exposée succinctement par le Tribunal dans le passage suivant:
Les [. . .] producteurs de maïs de l'Ontario, du Québec et du Manitoba ont soutenu que le maïs‑grain subventionné en provenance des États‑Unis a causé et continuerait probablement de causer un préjudice sensible aux producteurs de marchandises similaires au Canada, si des droits compensateurs n'étaient pas imposés comme mesure de protection. À l'appui de leur position, les producteurs ont démontré qu'il existe un lien important entre les prix du maïs sur les marchés américains et ceux sur les marchés canadiens. Dans leurs activités quotidiennes, les agriculteurs, les transformateurs et les vendeurs canadiens scrutent les marchés américains pour recueillir des indices concernant les prix, pour évaluer les fluctuations et les niveaux de ces prix. Les principaux acheteurs et utilisateurs du maïs‑grain au Canada ne désirent peut‑être pas réellement importer du maïs des États‑Unis mais ils se servent de sa disponibilité dans le cadre d'une offre ouverte et permanente [. . .] pour négocier avec leurs fournisseurs canadiens.
(L'affaire du maïs-grain, CIT-7-86, aux pp. 5 et 6.)
Le 7 novembre 1986, le Sous‑ministre a rendu, conformément au par. 38(1), une décision provisoire sur la plainte et a décidé d'imposer des droits provisoires sur le maïs américain. À la suite de cette décision provisoire, le Tribunal canadien des importations a mené, en vertu de l'art. 42 de la LMSI , une enquête au terme de laquelle il a conclu que le "subventionnement des importations au Canada de maïs‑grain [. . .] originaire ou exporté des États‑Unis d'Amérique [. . .] a causé, cause et est susceptible de causer un préjudice sensible à la production au Canada de marchandises similaires" (p. 22). Les dispositions pertinentes de la LMSI autorisaient en conséquence l'imposition de droits compensateurs.
II. Les dispositions législatives pertinentes
Pour en faciliter la consultation, je reproduis ci‑dessous les dispositions législatives qui se rapportent aux présents pourvois.
Loi sur les mesures spéciales d'importation
38. (1) Sous réserve des articles 39 et 40, dans les quatre‑vingt‑dix jours suivant l'ouverture d'une enquête de dumping ou de subventionnement, le sous‑ministre rend une décision provisoire de dumping ou de subventionnement concernant les marchandises au sujet desquelles n'a pas eu lieu la clôture d'enquête prévue aux articles 35 ou 36 après avoir, pour chacun des importateurs des marchandises pour lesquelles l'enquête est menée:
a) dans le cas de marchandises sous‑évaluées:
(i) fait l'estimation de la marge de dumping des marchandises, compte tenu des renseignements dont il dispose,
(ii) précise les marchandises visées par la décision;
b) dans le cas de marchandises subventionnées:
(i) fait l'estimation du montant de la subvention concernant les marchandises, compte tenu des renseignements dont il dispose,
(ii) précise, les marchandises visées par la décision,
(iii) précise, s'il y a lieu, que les marchandises font l'objet d'une subvention à l'exportation et le montant estimatif de la subvention . . .;
c) dans le cas de marchandises sous‑évaluées ou subventionnées, précisé le nom de la personne qu'il croit être l'importateur, compte tenu des renseignements dont il dispose à la date de l'estimation visée au sous‑alinéa a)(i) ou b)(i), selon le cas.
(2) Dès qu'il rend une décision provisoire de dumping ou de subventionnement, le sous‑ministre:
a) en fait donner et publier avis selon les modalités prévues à l'alinéa 34a);
b) en fait déposer auprès du secrétaire un avis motivé accompagné des pièces requises en l'espèce par les règles du Tribunal.
42. (1) Dès réception par le secrétaire de l'avis de décision provisoire de dumping ou de subventionnement prévu au paragraphe 38(2), le Tribunal fait enquête sur celles parmi les questions suivantes qui sont indiquées dans les circonstances, à savoir:
a) si le dumping des marchandises en cause ou leur subventionnement:
(i) soit cause, a causé ou est susceptible de causer un préjudice sensible, soit cause ou a causé un retard sensible,
(ii) soit aurait causé un préjudice sensible ou un retard sensible sans l'application de droits provisoires aux marchandises;
b) si, dans le cas de marchandises sous‑évaluées objet de la décision provisoire:
(i) d'une part:
(A) ou bien a eu lieu une importation considérable de marchandises similaires sous‑évaluées dont le dumping a causé un préjudice sensible ou en aurait causé si des mesures antidumping n'avaient pas été prises,
(B) ou bien l'importateur des marchandises était ou aurait dû être au courant du dumping que pratiquait l'exportateur et du fait que ce dumping causerait un préjudice sensible,
(ii) d'autre part, un préjudice sensible a été causé du fait que les marchandises sous‑évaluées:
(A) soit représentent une importation massive,
(B) soit appartiennent à une série d'importations, massives dans l'ensemble et échelonnées sur une période relativement courte,
et le Tribunal estime nécessaire que soient imposés des droits sur les marchandises importées afin de prévenir la réapparition du préjudice;
c) si, dans le cas de marchandises subventionnées objet de la décision provisoire pour lesquelles marchandises une subvention à l'exportation a été octroyée:
(i) d'une part, un préjudice sensible a été causé du fait que les marchandises subventionnées:
(A) soit représentent une importation massive,
(B) soit appartiennent à une série d'importations, massives dans l'ensemble et échelonnées sur une période relativement courte,
(ii) d'autre part, des droits compensateurs devraient être imposés sur les marchandises subventionnées afin de prévenir la réapparition du préjudice.
. . .
76. (1) Sous réserve des autres dispositions du présent article et de l'alinéa 91(1)g), les ordonnances ou conclusions du Tribunal sont définitives.
Règles du Tribunal canadien des importations, DORS/85‑1068
36. Les parties à une enquête sur le dumping ou le subventionnement de marchandises doivent, lorsqu'elles présentent des exposés ou des éléments de preuve au Tribunal, tenir compte du fait que le Tribunal, pour déterminer s'il y a eu ou non préjudice sensible ou retard sensible:
a) voudra connaître et considérer les facteurs suivants:
(i) le volume réel et éventuel de marchandises sous‑évaluées ou subventionnées qui ont été importées au Canada,
(ii) l'effet du dumping ou du subventionnement de marchandises sur les prix de marchandises similaires sur le marché intérieur,
(iii) l'effet du dumping ou du subventionnement de marchandises sur la production de marchandises similaires au Canada;
b) déterminera, en ce qui concerne les facteurs mentionnés aux sous‑alinéas a)(i) et (ii):
(i) si le volume des marchandises sous‑évaluées ou subventionnées qui sont importées au Canada a connu une forte augmentation, soit en termes absolus, soit en fonction de la production ou de la consommation au Canada de marchandises similaires,
(ii) si le prix des marchandises sous‑évaluées ou subventionnées qui sont importées au Canada est de beaucoup inférieur au prix des marchandises similaires produites et vendues au Canada,
(iii) si l'importation au Canada des marchandises sous‑évaluées ou subventionnées a eu pour effet:
(A) soit de faire baisser sensiblement le prix des marchandises similaires produites et vendues au Canada,
(B) soit de limiter, de façon sensible, les augmentations de prix des marchandises similaires produites et vendues au Canada;
c) tiendra compte, en ce qui concerne le facteur mentionné au sous‑alinéa a)(iii), de tous les facteurs et indices économiques influant sur l'industrie qui englobe les marchandises similaires, notamment:
(i) la réduction réelle ou éventuelle de la production, des ventes, de la part du marché, des bénéfices, de la productivité, du rendement du capital investi et de l'utilisation de la capacité de production,
(ii) les facteurs qui influent sur les prix canadiens,
(iii) les effets négatifs, réels ou éventuels, sur les liquidités, les stocks, l'emploi, les salaires, la croissance de l'industrie, la capacité de recueillir des capitaux ou des investissements et, dans le cas du subventionnement d'un produit agricole, l'accroissement, s'il y a lieu, de la charge financière d'un programme fédéral ou provincial de soutien de l'agriculture au Canada;
d) tiendra compte de toute autre question qui peut être liée à l'enquête.
Loi sur la Cour fédérale
28. (1) Nonobstant l'article 18 ou les dispositions de toute autre loi, la Cour d'appel a compétence pour entendre et juger une demande d'examen et d'annulation d'une décision ou ordonnance, autre qu'une décision ou ordonnance de nature administrative qui n'est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office, une commission ou un autre tribunal fédéral ou à l'occasion de procédures devant un office, une commission ou un autre tribunal fédéral, au motif que l'office, la commission ou le tribunal
a) n'a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d'exercer sa compétence;
b) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d'une erreur de droit, que l'erreur ressorte ou non à la lecture du dossier; ou
c) a fondé sa décision ou son ordonnance sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon absurde ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.
Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce
Article VI
. . .
6. a) Aucune partie contractante ne percevra de droits anti‑dumping ou compensateurs à l'importation d'un produit du territoire d'une autre partie contractante, à moins qu'elle ne constate que l'effet du dumping ou de la subvention, selon le cas, est tel qu'il cause ou menace de causer un préjudice important à une production nationale établie ou qu'il retarde sensiblement la création d'une production nationale.
Accord relatif à l'interprétation et à l'application des articles VI, XVI et XXIII de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (Code des subventions et des droits compensateurs du GATT)
Article 6
Détermination de l'existence d'un préjudice
1. La détermination de l'existence d'un préjudice aux fins de l'article VI de l'Accord général comportera un examen objectif a) du volume des importations subventionnées et de leur effet sur les prix des produits similaires sur le marché intérieur, et b) de l'incidence de ces importations sur les producteurs nationaux de ces produits.
2. Pour ce qui concerne le volume des importations subventionnées, les autorités chargées de l'enquête examineront s'il y a eu augmentation importante des importations subventionnées, soit en quantité absolue, soit par rapport à la production ou à la consommation du signataire importateur. Pour ce qui concerne l'effet des importations subventionnées sur les prix, les autorités chargées de l'enquête examineront s'il y a eu, dans les importations subventionnées, sous‑cotation importante du prix par rapport au prix d'un produit similaire du signataire importateur, ou si ces importations ont d'autre manière pour effet de déprimer les prix de façon importante ou d'empêcher de façon importante des hausses de prix qui, sans cela, se seraient produites. Un seul ni même plusieurs de ces éléments ne constitueront pas nécessairement une base de jugement déterminante.
3. L'examen de l'incidence sur la branche de production nationale concernée comportera une évaluation de tous les éléments et indices économiques pertinents qui influent sur la situation de cette branche, tels que: diminution effective ou potentielle de la production, des ventes, de la part de marchés, des bénéfices, de la productivité, du rendement des investissements ou de l'utilisation des capacités; éléments qui influent sur les prix intérieurs; effets négatifs, effectifs ou potentiels, sur le flux de liquidités, les stocks, l'emploi, les salaires, la croissance, la possibilité de se procurer des capitaux ou l'investissement et, s'agissant de l'agriculture, point de savoir s'il y a eu accroissement de la charge qui pèse sur les programmes gouvernementaux de soutien. Cette liste n'est pas exhaustive, et un seul ni même plusieurs de ces éléments ne constitueront pas nécessairement une base de jugement déterminante.
4. Il doit être démontré que les importations subventionnées causent, par les effets de la subvention, un préjudice au sens où l'entend le présent accord. Il pourra y avoir d'autres éléments qui, au même moment, causent un préjudice à la branche de production nationale, et les préjudices causés par ces autres éléments ne doivent pas être imputés aux importations subventionnées.
III. Les décisions des tribunaux d'instance inférieure
Comme je l'ai dit précédemment, le Tribunal a décidé à la majorité que le subventionnement du maïs américain avait causé, causait et était susceptible de causer un préjudice sensible aux producteurs canadiens. J'entreprends maintenant un examen des motifs qui ont amené la majorité à tirer cette conclusion ainsi que de l'arrêt de la Cour d'appel fédérale.
Tribunal canadien des importations
Décision de la majorité
La majorité a commencé par exposer la position des producteurs de maïs canadiens. Ces derniers, a‑t‑elle fait remarquer, ont soutenu en substance que, devant les subventions américaines, ils n'avaient que deux possibilités: soit maintenir leurs prix et courir le risque de perdre une part du marché, soit les baisser afin de pouvoir continuer à concurrencer leurs homologues américains. Le Tribunal a souligné que les producteurs canadiens avaient pour la plupart choisi la seconde possibilité.
La majorité a abordé ensuite l'argument principal des appelantes, savoir celle de l'inexistence d'un lien de causalité entre les difficultés financières des producteurs canadiens et l'importation de grain américain au Canada. La majorité dit à ce propos (à la p. 10):
Les autres indices de préjudice qui sont normalement pris en considération, notamment une augmentation des importations et une diminution des ventes et du nombre d'emplois, ne sont pas présents dans le cas qui nous intéresse parce que les producteurs canadiens de maïs ont accepté de baisser leurs prix de façon à préserver leurs ventes face à l'invasion éventuelle de maïs américain vendu à bas prix.
La majorité a ensuite conclu que les subventions américaines avaient eu un effet préjudiciable sur le prix du maïs au Canada (à la p. 16):
Se fondant sur les témoignages reçus, la majorité du jury est persuadé que la baisse spectaculaire du prix international du maïs‑grain est, dans une très large mesure, une conséquence directe des dispositions du Farm Bill de 1985 [. . .] Comme le marché canadien est ouvert, ces prix plus faibles se sont répercutés au Canada et ont eu des conséquences fâcheuses d'envergure pour nos producteurs [. . .] Pour ces raisons, la majorité du jury conclut donc que le subventionnement du maïs‑grain américain a causé et cause un préjudice sensible aux producteurs canadiens de maïs.
Ayant décidé que les subventions américaines avaient provoqué la chute des prix canadiens et que les producteurs canadiens en avaient souffert et en souffraient encore, le Tribunal a examiné de plus près l'art. 42 de la LMSI . Les appelantes ont allégué que, compte tenu du régime établi par la LMSI et des obligations incombant au Canada aux termes du GATT, l'art. 42 vise les marchandises subventionnées importées. Elles ont soutenu que l'OCPA ne pouvait bénéficier de la protection de droits compensateurs puisque sa thèse reposait sur des importations éventuelles plutôt que sur des importations réelles. La majorité a rejeté cet argument en donnant à la loi canadienne une interprétation plus large. Retenant le moyen de l'OCPA, selon lequel pouvaient être prises en considération non seulement les importations réelles mais aussi l'affluence d'importations qui s'ensuivrait certainement si les producteurs canadiens n'ajustaient pas leurs prix, et ayant indiqué qu'elle se croyait autorisée à se servir du GATT comme guide, la majorité dit (à la p. 18):
La Loi sur les mesures spéciales d'importation et le Code des subventions du GATT visent tous deux explicitement le problème des marchandises qui font l'objet d'un commerce déloyal et causent ou menacent de causer un préjudice. Leurs dispositions doivent forcément être interprétées, non pas dans l'abstrait, mais en tenant compte de l'environnement dans lequel elles s'appliquent, à savoir le commerce international. Vu que les réalités économiques et commerciales des échanges internationaux imposent d'offrir des prix concurrentiels ou de perdre sa part du marché, la majorité du jury croit qu'il faut interpréter largement le terme "importations subventionnées", c'est‑à‑dire qu'il faut tenir compte des importations éventuelles et probables pour déterminer s'il y a préjudice sensible. Faire autrement, estime‑t‑elle, serait contrecarrer le système.
Après avoir constaté qu'il y avait eu des importations de grain américain au Canada au cours des dernières années, la majorité a ajouté que la véritable question était de savoir si ces importations augmenteraient si les producteurs canadiens ne réagissaient pas en modifiant leurs prix en fonction des subventions américaines. Selon la majorité, la nature ouverte du marché canadien rendait inévitable l'accroissement des importations.
La dissidence
Le membre dissident du Tribunal, tout en convenant que la politique américaine avait contribué à causer l'engorgement mondial dans le secteur du maïs‑grain, a rejeté le point de vue selon lequel les producteurs canadiens avaient droit à la réparation que représente l'imposition de droits compensateurs. D'après lui, l'OCPA ne pouvait obtenir gain de cause que si elle démontrait que le préjudice était relié aux importations subventionnées et non pas simplement "à la disponibilité de stocks transfrontaliers à des prix mondiaux à la baisse" (p. 31). L'OCPA, à son avis, n'avait pas réussi à justifier sa demande.
Le membre dissident a d'abord souligné que d'autres facteurs que la politique américaine étaient à l'origine des difficultés des producteurs canadiens. Il a affirmé (à la p. 30):
. . . il y a également peu de doutes que d'autres facteurs défavorables jouaient un rôle dans la baisse des prix mondiaux. Il y a eu de nombreuses allusions à la guerre commerciale entre les États‑Unis et la Communauté économique européenne et aux distorsions qu'elle crée dans la fourniture des denrées agricoles en général. Il y a aussi l'effet des progrès technologiques dans la mise au point du maïs hybride, des engrais et des insecticides qui ont révolutionné les notions du rendement à l'acre. Ces connaissances sont accessibles à l'échelle mondiale, en particulier aux pays en voie de développement qui cherchent à atteindre l'autosuffisance en matière de produits agricoles. La valeur élevée du dollar américain, ces dernières années, a rendu les importations plus coûteuses. À la suite de la profonde dépression récente qui a touché tous les pays, les pays endettés ont réduit leurs achats. Des pays antérieurement importateurs sont devenus exportateurs. La concurrence s'intensifie pour les marchés d'exportation disponibles au fur et à mesure que la demande diminue. En rétrospective, on peut en imputer la faute à une mauvaise prévision.
Le membre dissident du Tribunal s'est penché ensuite sur l'art. 42 de la LMSI . À l'instar de la majorité, il a examiné l'argument des appelantes voulant qu'il ne puisse y avoir de préjudice sensible en l'absence d'un lien de causalité entre le préjudice qu'on prétend avoir subi et les importations subventionnées. Après avoir affirmé que les dispositions pertinentes du GATT n'offraient une protection que contre les importations subventionnées et après avoir fait remarquer qu'au cours de la période en cause les importations au Canada de maïs américain avaient été faibles, il a tiré une conclusion différente de celle de ses collègues (aux pp. 39 et 40):
On a constaté qu'un certain nombre de facteurs avait contribué à créer cette situation affligeante, et il ne fait aucun doute que le programme de subventionnement américain, en encourageant la production, a contribué à créer l'engorgement mondial, mais le préjudice subi n'est pas celui du genre auquel la Loi sur les mesures spéciales d'importation et le GATT ont remédié. À savoir, le préjudice causé par les importations subventionnées.
. . .
Compte tenu de toutes les explications ci‑dessus, je juge que les importations de maïs‑grain américain subventionné n'ont pas causé de préjudice sensible à la production canadienne.
Je ne peux pas non plus conclure qu'il y a probabilité de préjudice sensible. Le code du GATT donne l'avertissement que ces conclusions ne doivent pas être fondées sur des suppositions ou des conjectures, mais que les circonst