Ha c. Canada (Ministre de la citoyenneté et de l'immigration)

Ha c. Canada (Ministre de la citoyenneté et de l'immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2002-12-17
Référence neutre
2002 CFPI 1303
Numéro de dossier
IMM-2355-01
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Ha c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l''Immigration) (1re inst.) [2003] 2 C.F. 620
Date : 20021217
Dossier : IMM-2355-01
Référence neutre : 2002 CFPI 1303
Ottawa (Ontario), le mardi 17 décembre 2002
EN PRÉSENCE DE MADAME LE JUGE DAWSON
ENTRE :
MAI HA
THA MAI HA
THIEN MAI HA
CORPORATION ARCHIÉPISCOPALE DE WINNIPEG
demanderesses
- et -
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LE JUGE DAWSON
[1] Mai Ha, Tha Mai Ha et Thien Mai Ha (les demanderesses), de nationalité cambodgienne, sollicitent le contrôle judiciaire de la décision d'un agent des visas du Haut-commissariat du Canada à Singapour qui avait rejeté leur demande de résidence permanente au Canada à titre de réfugiées au sens de la Convention cherchant à se réinstaller au Canada.
RAPPEL DES FAITS
[2] Les demanderesses sont trois soeurs âgées de 29 à 41 ans. En 1975, elles furent contraintes, avec leurs parents ainsi que trois autres frères et soeurs, de s'enfuir au Vietnam pour échapper au régime des Khmers Rouges du Cambodge. Les demanderesses ont vécu au Vietnam depuis lors. Leurs parents et leurs trois frères et soeurs ont immigré au Canada en 1986 et en 1994.
[3] Le 8 septembre 1998, les demanderesses priaient le Haut-commissariat du Canada à Singapour de leur accorder la résidence permanente au Canada à titre de réfugiées au sens de la Convention cherchant à se réinstaller. Leur requête était parrainée par le Comité des réfugiés de Saint-Ignace, un organisme associé à la Corporation archiépiscopale de Winnipeg, la personne morale demanderesse.
[4] Une lettre datée du 24 août 1999 fut d'abord envoyée aux demanderesses. Cette lettre rejetait leur requête. Les demanderesses ont alors sollicité le contrôle judiciaire de cette décision et, par consentement du ministre, la demande de contrôle judiciaire fut accueillie. Le dossier des demanderesses fut alors réassigné à l'actuel agent des visas. Une entrevue fut fixée au 28 février 2001. En réponse à deux lettres de l'avocat des demanderesses, dans laquelle il sollicitait l'autorisation d'assister à l'entrevue, l'agent des visas répondit par écrit ce qui suit le 8 février 2001 :
[traduction] Veuillez noter que nous n'autorisons pas les avocats ou représentants à assister aux entrevues. Vous pourrez attendre dans la salle d'attente, mais vous ne serez pas autorisé à assister à l'entrevue.
[5] L'entrevue a eu lieu le 28 février 2001 en l'absence de l'avocat des demanderesses. Le 9 mars 2001, l'agent des visas décidait de refuser la demande de résidence permanente. Avant de conclure ainsi, l'agent des visas avait estimé que les demanderesses ne répondaient pas à la définition de « réfugié au sens de la Convention cherchant à se réinstaller » , et cela parce qu'elles n'avaient pas démontré une crainte fondée de persécution. L'agent des visas a aussi estimé, comme on peut le lire dans la lettre de refus, que [traduction] « il y a une autre "solution durable" puisque vous êtes réinstallées maintenant en permanence au Vietnam » .
[6] La décision de l'agent des visas est consignée plus en détail dans les notes du Système de traitement informatisé des dossiers d'immigration (STIDI), où l'agent écrivait, à propos de Mai Ha :
[traduction] LA REQUÉRANTE NE RÉPOND PAS À LA DÉFINITION D'UNE RÉFUGIÉE AU SENS DE LA CONVENTION ET, BIEN QU'ELLE SOIT PARRAINÉE PAR UN GROUPE, AUCUN MOTIF NE JUSTIFIE L'APPROBATION DE SA REQUÊTE. JE NE SUIS PAS CONVAINCU QU'IL EXISTE DES CONSIDÉRATIONS D'ORDRE HUMANITAIRE SUSCEPTIBLES DE JUSTIFIER L'APPROBATION DE SA REQUÊTE À CE TITRE.
[7] L'agent des visas a alors renvoyé le dossier à un gestionnaire de programme afin que la requête soit réexaminée au regard des considérations humanitaires. Le 28 mars 2001, le gestionnaire de programme confirmait la décision de l'agent des visas et décidait qu'il n'existait aucune considération humanitaire pouvant justifier l'approbation de la requête. Des lettres de refus datées du 11 avril 2001 furent envoyées aux demanderesses.
POINTS EN LITIGE
[8] Les demanderesses contestent la décision de l'agent des visas en soulevant cinq moyens :
1. L'agent des visas a-t-il commis une erreur parce qu'il a ignoré l'exception relative aux raisons impérieuses?
2. La conclusion de l'agent des visas selon laquelle il existait une « solution durable » au Vietnam était-elle abusive et arbitraire?
3. L'agent des visas a-t-il manqué à l'obligation d'équité parce qu'il aurait à tort délégué à son gestionnaire de programme le soin de juger de l'existence de considérations humanitaires?
4. Y a-t-il eu manquement à l'obligation d'équité parce que l'avocat n'a pas été autorisé à assister à l'entrevue? et
5. L'agent des visas a-t-il réduit son pouvoir discrétionnaire parce qu'il a établi une règle interdisant aux avocats d'assister aux entrevues?
ANALYSE
(i) L'agent des visas a-t-il commis une erreur parce qu'il a ignoré l'exception relative aux raisons impérieuses?
[9] La Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2 (la Loi) définit ainsi, en son paragraphe 2(1), l'expression « réfugié au sens de la convention » :
« réfugié au sens de la Convention » Toute personne_:
a) qui, craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques_:
(i) soit se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays,
(ii) soit, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut ou, en raison de cette crainte, ne veut y retourner;
b) qui n'a pas perdu son statut de réfugié au sens de la Convention en application du paragraphe (2).
Sont exclues de la présente définition les personnes soustraites à l'application de la Convention par les sections E ou F de l'article premier de celle-ci dont le texte est reproduit à l'annexe de la présente loi.
"Convention refugee" means any person who
(a) by reason of a well-founded fear of persecution for reasons of race, religion, nationality, membership in a particular social group or political opinion,
(i) is outside the country of the person's nationality and is unable or, by reason of that fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country, or
(ii) not having a country of nationality, is outside the country of the person's former habitual residence and is unable or, by reason of that fear, is unwilling to return to that country, and
(b) has not ceased to be a Convention refugee by virtue of subsection (2),
but does not include any person to whom the Convention does not apply pursuant to section E or F of Article 1 thereof, which sections are set out in the schedule to this Act.
[10] Le paragraphe 2(2) définit ainsi la manière dont une personne perd le statut de réfugié:
(2) Une personne perd le statut de réfugié au sens de la Convention dans les cas où_:
a) elle se réclame de nouveau et volontairement de la protection du pays dont elle a la nationalité;
b) elle recouvre volontairement sa nationalité;
c) elle acquiert une nouvelle nationalité et jouit de la protection du pays de sa nouvelle nationalité;
d) elle retourne volontairement s'établir dans le pays qu'elle a quitté ou hors duquel elle est demeurée de crainte d'être persécutée;
e) les raisons qui lui faisaient craindre d'être persécutée dans le pays qu'elle a quitté ou hors duquel elle est demeurée ont cessé d'exister.
(2) A person ceases to be a Convention refugee when
(a) the person voluntarily reavails himself of the protection of the country of the person's nationality;
(b) the person voluntarily reacquires his nationality;
(c) the person acquires a new nationality and enjoys the protection of the country of that new nationality;
(d) the person voluntarily re-establishes himself in the country that the person left, or outside of which the person remained, by reason of fear of persecution; or
(e) the reasons for the person's fear of persecution in the country that the person left, or outside of which the person remained, cease to exist.
[11] La perte du statut de réfugié selon ce que prévoit l'alinéa 2(2)e) de la Loi (la clause de cessation) comporte une exception, qui est énoncée au paragraphe 2(3) de la Loi :
(3) Une personne ne perd pas le statut de réfugié pour le motif visé à l'alinéa (2)e) si elle établit qu'il existe des raisons impérieuses tenant à des persécutions antérieures de refuser de se réclamer de la protection du pays qu'elle a quitté ou hors duquel elle est demeurée de crainte d'être persécutée.
(3) A person does not cease to be a Convention refugee by virtue of paragraph (2)(e) if the person establishes that there are compelling reasons arising out of any previous persecution for refusing to avail himself of the protection of the country that the person left, or outside of which the person remained, by reason of fear of persecution.
[12] Eu égard à ce régime législatif, lorsqu'un décideur est convaincu que le statut de réfugié ne peut être revendiqué parce que la situation ayant cours dans le pays a évolué selon ce que prévoit l'alinéa 2(2)e) de la Loi, alors le décideur est tenu de se demander s'il y a lieu d'appliquer le paragraphe 2(3) de la Loi. (Voir l'arrêt Yamba c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), (2000) 254 N.R. 388 (C.A.F.)).
[13] En l'espèce, les demanderesses ont produit la preuve de l'existence des raisons impérieuses sur lesquelles elles s'étaient fondées pour invoquer le paragraphe 2(3) de la Loi. Cependant, l'agent des visas a reconnu en contre-interrogatoire que l'exception à la clause de cessation ne lui était « pas vraiment » familière et qu'il n'en avait pas véritablement tenu compte.
[14] Le ministre admet que l'agent des visas a eu tort de méconnaître la clause de cessation et tort également de ne pas s'être demandé s'il y avait lieu d'appliquer l'exception relative aux raisons impérieuses. Cependant, le ministre dit aussi que l'erreur n'est pas fatale, et cela parce que l'agent des visas a estimé à juste titre qu'une « solution durable » s'offrait aux demanderesses, de telle sorte qu'elles n'entraient pas dans la définition de « réfugié au sens de la Convention cherchant à se réinstaller » .
[15] Enchaînons avec la deuxième erreur invoquée.
(ii) La conclusion de l'agent des visas selon laquelle il existait une « solution durable » au Vietnam était-elle abusive et arbitraire?
[16] Lorsqu'il s'est demandé si les demanderesses répondaient à la définition de « réfugié au sens de la Convention cherchant à se réinstaller » , l'agent des visas s'est fondé largement sur le fait que les demanderesses étaient à même de demander la nationalité vietnamienne. L'agent a par conséquent estimé qu'une « solution durable » s'offrait aux demanderesses, de telle sorte qu'elles n'entraient pas dans la définition de « réfugié au sens de la Convention cherchant à se réinstaller » .
[17] L'expression « réfugié au sens de la Convention cherchant à se réinstaller » est définie au paragraphe 2(1) du Règlement sur l'immigration de 1978, DORS/78-172 (le Règlement). Voici la définition :
« _réfugié au sens de la Convention cherchant à se réinstaller_ » Personne, autre qu'une personne dont le cas a fait l'objet d'un rejet conformément au plan d'action global adopté le 14 juin 1989 par la Conférence internationale sur les réfugiés indochinois, qui est un réfugié au sens de la Convention :
a) qui se trouve hors du Canada;
b) qui cherche à être admis au Canada pour s'y réinstaller;
c) à l'égard duquel aucune solution durable n'est réalisable dans un laps de temps raisonnable.
"Convention refugee seeking resettlement" means a person, other than a person whose case has been rejected in accordance with the Comprehensive Plan of Action adopted by the International Conference on Indo-Chinese Refugees on June 14, l989, who is a Convention refugee
(a) who is outside Canada,
(b) who is seeking admission to Canada for the purpose of resettling in Canada, and
(c) in respect of whom there is no possibility, within a reasonable period of time, of a durable solution.
[18] L'expression « solution durable » contenue dans la définition est définie quant à elle au paragraphe 2(1) du Règlement :
« _solution durable_ » À l'égard d'un réfugié au sens de la Convention cherchant à se réinstaller, s'entend :
a) soit de son rapatriement volontaire vers le pays de sa citoyenneté ou de sa résidence habituelle;
b) soit de sa réinstallation dans le pays de sa citoyenneté ou de sa résidence habituelle, dans un pays voisin ou dans le pays d'accueil;
c) soit d'une offre de réinstallation émanant d'un pays autre que le Canada.
"durable solution", in respect of a Convention refugee seeking resettlement, means
(a) the voluntary repatriation of the Convention refugee to the Convention refugee's country of citizenship or of habitual residence,
(b) the resettlement of the Convention refugee in the Convention refugee's country of citizenship or of habitual residence, in a neighbouring country or in the country of asylum, or
(c) an offer of resettlement by a country other than Canada.
[19] Les demanderesses affirment que, pour interpréter ces dispositions, il faut se référer à la section E de l'article premier de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés, un instrument mentionné dans la définition de « réfugié au sens de la Convention » . La section E de l'article premier est ainsi rédigée :
Cette Convention ne sera pas applicable à une personne considérée par les autorités compétentes du pays dans lequel cette personne a établi sa résidence comme ayant les droits et les obligations attachés à la possession de la nationalité de ce pays.
This Convention shall not apply to a person who is recognized by the competent authorities of the country in which he has taken residence as having the rights and obligations which are attached to the possession of the nationality of that country.
[20] Selon les demanderesses, pour que le Règlement s'accorde avec la Convention et avec la Loi, la « réinstallation » dont parle le Règlement dans la définition de « réfugié au sens de la Convention cherchant à se réinstaller » doit signifier que la personne réinstallée est considérée par les autorités compétentes du pays dans lequel cette personne a établi sa résidence comme ayant les droits et les obligations attachés à la possession de la nationalité de ce pays. Si une personne n'a pas ces droits et obligations, alors elle ne peut, d'affirmer les demanderesses, être considérée comme une personne réinstallée. Les demanderesses font donc valoir que la possibilité de demander la nationalité vietnamienne ne pourrait juridiquement déterminer le refus de l'agent des visas que dans le cas où une demande de nationalité présentée aux autorités vietnamiennes entraînerait la confirmation d'un statut préexistant.
[21] En l'espèce, les demanderesses disent qu'une demande de nationalité présentée en leur nom ne conduirait pas à la confirmation d'un statut préexistant. L'attribution de la nationalité vietnamienne requiert davantage que la simple production d'un formulaire. Selon les demanderesses, cinq conditions doivent être remplies, dont trois sont discrétionnaires aux yeux des autorités. Cette situation doit être distinguée de celle qu'avait examinée M. le juge Rothstein dans l'affaire Bouianova c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1993), 67 F.T.R. 74 (1re inst.). Dans cette affaire, la demande de nationalité russe était une simple formalité. Par conséquent, la requérante ne pouvait affirmer qu'elle n'avait pas de pays de nationalité simplement parce qu'elle avait décidé de ne pas présenter une demande de nationalité.
[22] En réponse à cet argument, le ministre affirme que, s'agissant de la « solution durable » , la réinstallation ne requiert pas la possession du même niveau de droits et obligations que le niveau des droits et obligations qu'une personne doit posséder pour être exclue en application de la section E de l'article premier de la Convention. Selon le ministre, dans la mesure où il existe un certain niveau d'intégration dans le premier pays d'asile, et dans la mesure où la personne concernée n'est pas menacée, cette personne devrait être considérée comme réinstallée au regard de l'application de la notion de « solution durable » .
[23] Aucun des avocats n'a invoqué de précédent au soutien de ses arguments sur la question.
[24] À mon avis, le sens ordinaire des mots employés dans la définition de « réfugié au sens de la Convention cherchant à se réinstaller » n'autorise pas l'interprétation proposée par les demanderesses. En effet, la définition en question, lue conjointement avec la définition de « solution durable » , parle d'une personne pour laquelle il n'existe, dans un laps de temps raisonnable, aucune possibilité de réinstallation dans le pays de sa citoyenneté, dans un pays voisin ou dans le pays d'accueil. L'expression « aucune possibilité de réinstallation » évoque une norme beaucoup moins rigoureuse que les mots figurant dans la section E de l'article premier de la Convention, lesquels parlent des mêmes droits que ceux qui sont attachés à la possession de la nationalité d'un pays. Dans ces conditions, je suis d'avis que la définition figurant dans le Règlement ne saurait exiger un lien aussi étroit avec le pays de résidence que ce que prévoit la section E de l'article premier.
[25] Il est vrai que l'exception de la « solution durable » , dans le Règlement, a pour effet d'exclure du Canada les revendicateurs du statut de réfugié au motif qu'ils bénéficient d'une protection ailleurs, mais je souscris à l'argument du ministre selon lequel il y a une différence fondamentale entre les deux clauses d'exclusion.
[26] Cette différence vient de ce que la section E de l'article premier de la Convention s'applique à ceux qui sont au Canada. Le Canada, en tant que signataire de la Convention, a l'obligation d'offrir la protection de la Convention aux personnes se trouvant sur son territoire. Si la norme qui préside à l'exclusion énoncée dans la section E de l'article premier de la Convention est si élevée, c'est parce que, lorsqu'une personne est exclue de l'application de la Convention, elle peut dès lors être expulsée vers le pays où elle a des droits à titre de ressortissant de ce pays.
[27] En revanche, la définition de « réfugié au sens de la Convention cherchant à se réinstaller » concerne une personne qui cherche, depuis l'extérieur du Canada, à être admise au Canada et qui se trouve dans un pays d'asile. Le Canada n'est pas tenu en droit de réinstaller des réfugiés depuis l'étranger. C'est ce que dit le Manuel de la réinstallation, publié par le Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, où l'on peut lire, à la page 3 ce qui suit :
[traduction]Aucun pays n'est juridiquement tenu de réinstaller des réfugiés. Seul un petit nombre d'États le font régulièrement, en allouant des budgets, en concevant des programmes et en établissant des cibles annuelles de réinstallation. Certains pays acceptent régulièrement des réfugiés pour réinstallation, parfois en des nombres relativement élevés, mais ils ne fixent pas de cibles annuelles. L'acceptation de réfugiés en vue d'une réinstallation est une marque de véritable générosité de la part des gouvernements, et le HCNUR se félicite des possibilités qu'offrent encore certains États pour la réinstallation des réfugiés.
[28] Par conséquent, je suis d'avis que la réinstallation en tant que « solution durable » ne requiert pas que celui ou celle qui cherche à se réinstaller possède le niveau de droits et d'obligations que doit posséder une personne pour être exclue de l'application de la Convention en conformité avec la section E de l'article premier de la Convention.
[29] Il s'ensuit que l'agent des visas n'a pas commis d'erreur de droit lorsqu'il a estimé que les demanderesses avaient la possibilité de solliciter la nationalité vietnamienne. Il n'est pas non plus nécessaire en droit que la demande de nationalité vietnamienne conduise à la confirmation d'un statut préexistant pour qu'une « solution durable » s'offre au requérant dans un laps de temps raisonnable.
[30] Les demanderesses affirment aussi que la décision selon laquelle il existait une « solution durable » était, au vu de la preuve, abusive et arbitraire.
[31] Dans leur demande de résidence permanente, les demanderesses affirmaient qu'elles vivaient dans un camp de réfugiés où il n'y avait que deux familles. La sécurité y était apparemment faible, de telle sorte que les demanderesses craignaient d'y vivre seules. Elles s'étaient exprimées ainsi :
[traduction]Depuis 1994, nous n'avons aucune aide du HCNUR (Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés). Nos conditions de vie sont très difficiles. Au Vietnam, nous ne pouvons travailler ni résider nulle part à l'exception du camp 979A Song Be, au Vietnam. Nous ne faisons que des petits travaux dans le camp, ce qui n'est pas assez pour nous permettre de vivre. Nous n'avons d'ailleurs aucun droit dans ce pays, qu'il s'agisse du droit de vote, du droit d'aller où nous voulons ou du droit de lancer une entreprise au même titre que les Vietnamiens. Si nous voulons nous déplacer au Vietnam, nous devons remplir une foule de formalités complexes pour pouvoir le faire. C'est que, au Vietnam, nous ne sommes que des réfugiées.
[32] Rejetant leur requête, l'agent des visas a estimé que les demanderesses étaient intégrées au niveau local et qu'elles s'étaient donc réinstallées en permanence au Vietnam. Pour conclure ainsi, l'agent des visas s'est fondé en particulier sur le fait que les demanderesses ne vivaient plus dans un camp de réfugiés, mais avaient loué une maison à Hô Chi Minh-Ville où elles travaillaient dans la confection. L'agent a donc écrit dans les notes du STIDI que les demanderesses étaient libres de vivre et de travailler au Vietnam.
[33] S'agissant de la conclusion de l'agent des visas selon laquelle les demanderesses étaient libres de vivre et de travailler au Vietnam, l'agent a répondu ainsi, durant son contre-interrogatoire :
[traduction]
48. Q Saviez-vous si elles se trouvaient à Hô Chi Minh-Ville légalement ou illégalement?
R Que voulez-vous dire par « légalement ou illégalement » ?
49. Q « Légalement » signifie en conformité avec les lois vietnamiennes.
R Je n'ai pas examiné cet aspect. Mais ce que je sais, c'est qu'elles louent un appartement à Hô Chi Minh-Ville.
50. Q Connaissez-vous le système de contrôle des logements en vigueur au Vietnam?
R Pas très bien.
51. Q En avez-vous entendu parler?
R S'agit-il du système d'enregistrement des ménages? Oui.
[34] L'agent des visas s'est également fondé sur le fait que les demanderesses pouvaient solliciter la nationalité vietnamienne. S'agissant de ce droit, l'agent des visas a écrit dans son affidavit en opposition à la présente demande de contrôle judiciaire que, durant chaque entrevue, il avait parlé de la loi sur la nationalité à chaque requérante, qui, selon ce qu'il a pu constater, n'a pas mis en doute son admissibilité d'après la loi. Cependant, les notes du STIDI rédigées par l'agent révèlent que Mai Ha avait dit à l'agent que d'autres personnes avaient tenté sans succès d'obtenir la nationalité vietnamienne. Thien Mai Ha avait dit aussi à l'agent que d'autres personnes avaient essayé d'obtenir la nationalité, mais que le gouvernement ne le permettait pas.
[35] Pour juger de la justesse de la décision de l'agent des visas selon laquelle les demanderesses étaient intégrées au niveau local, il est nécessaire d'examiner l'objet de la réinstallation dans le contexte de la protection des réfugiés.
[36] Le chapitre OP 4 du Guide de l'immigration intitulé Sélection et traitement à l'étranger des cas de réfugiés au sens de la Convention cherchant à se réinstaller et de membres des catégories précisées pour des motifs d'ordre humanitaire (le chapitre OP 4), en vigueur à l'époque pertinente, décrit la politique du Canada en matière de réfugiés et renferme des lignes directrices pour le traitement des demandes produites par des réfugiés au sens de la Convention cherchant à se réinstaller. Le chapitre mentionne ce qui suit :
La réinstallation est à la fois un instrument de protection et une des trois solutions durables aux problèmes des réfugiés. Les autres solutions durables sont le rapatriement et l'intégration locale dans le premier pays d'asile.
[...]
La réinstallation constitue une solution durable pour les personnes qui ont beaucoup de mal à s'intégrer dans le premier pays d'asile et qui ne peuvent retourner dans leur pays de citoyenneté ou de résidence habituelle.
[...]
Pour être admissible à la réinstallation au Canada, une personne doit répondre à la définition de réfugié au sens de la Convention et :
· se trouver hors du Canada;
· ne pas être susceptible de retourner volontairement dans son pays dans un proche avenir;
· ne pas être intégrée dans le pays d'accueil; et
· ne pas avoir d'autre offre de réinstallation.
[37] En l'espèce, il n'a pas été fait état d'un rapatriement volontaire ni d'une autre offre de réinstallation, et il s'agissait donc de savoir si les demanderesses étaient intégrées au niveau local dans le pays d'asile.
[38] S'agissant de ce qui constitue une intégration locale, le chapitre OP 4 donne les instructions suivantes aux agents des visas :
Pour vérifier son intégration, vous devez tenir compte des facteurs suivants :
· il a reçu formellement le droit d'asile;
· il est menacé de refoulement;
· il a le droit de chercher et d'occuper un emploi;
· ses enfants peuvent fréquenter l'école;
· il a le droit de revenir dans le pays ou le territoire d'accueil; ou
· il aura droit à la résidence permanente ou à la citoyenneté dans l'avenir.
[39] Vu l'importance qu'il convient accorder à l'observation des directives ministérielles par les représentants du ministre, ainsi que l'expliquait la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2002 CSC 1, paragraphe 36, il s'agit là de facteurs dont devait tenir compte l'agent des visas pour savoir précisément si, dans un laps de temps raisonnable, il était ou non possible pour les demanderesses de s'intégrer au niveau local.
[40] La preuve dont disposait l'agent des visas était la suivante : Les demanderesses résidaient au Vietnam depuis 1975. Elles avaient à tout le moins le droit de solliciter la nationalité vietnamienne, mais l'agent des visas n'avait aucune idée du résultat possible d'une telle demande, et les demanderesses avaient exprimé l'avis qu'une telle demande serait vaine. Elles n'avaient pas présenté de demande. Les demanderesses avaient loué une maison à Hô Chi Minh-Ville, où elles vivaient et où elles travaillaient dans la confection. L'agent savait qu'il existait un système de contrôle des logements au Vietnam, mais il n'a pas cherché à savoir si les conditions de logement étaient conformes au système de contrôle des habitations. On n'a pas donné à entendre qu'il y avait risque de refoulement.
[41] Après examen de la décision de l'agent des visas au regard des facteurs dont il devait tenir compte, et après examen de la preuve dont il disposait, je suis convaincue que l'agent a considéré les critères applicables, sans être influencé par des facteurs hors de propos. Au vu des affirmations formelles des demanderesses à l'agent selon lesquelles elles vivaient et travaillaient à Hô Chi Minh-Ville, il m'est impossible de dire que la conclusion de l'agent selon laquelle les demanderesses s'étaient intégrées au niveau local était manifestement déraisonnable ou clairement erronée. Vu que la décision, à mon avis, résiste à l'examen, tant au regard de la norme de la décision manifestement déraisonnable qu'au regard de la décision raisonnable simpliciter, il ne m'est pas nécessaire de dire plus précisément quelle norme de contrôle est applicable.
[42] On a fait valoir, au nom des demanderesses, que, lorsqu'on se demande si « aucune solution durable n'est réalisable dans un laps de temps raisonnable » , on doit tenir compte de la période durant laquelle les demanderesses avaient séjourné au Vietnam. En l'espèce, on affirme que, même si les demanderesses se réinstallaient demain, il ne s'agirait pas là d'un laps de temps raisonnable.
[43] Le ministre répond en affirmant qu'un agent des visas doit considérer la situation d'un requérant par rapport à la loi au moment où la décision est rendue. En l'espèce, le jour où la décision a été rendue, l'agent a estimé que les demanderesses s'étaient intégrées localement et cela suffisait. Je partage cet avis.
[44] La définition de « réfugié au sens de la Convention cherchant à se réinstaller » parle d'un cas où il n'y a « aucune possibilité » de réinstallation dans un laps de temps raisonnable. Il faut à mon avis en conclure que le critère est de nature prospective. Si l'on est réinstallé, quel que soit le temps que l'on a pris pour y arriver, on ne saurait dire qu'il n'y a aucune possibilité de réinstallation.
[45] On a aussi fait valoir au nom des demanderesses qu'il est abusif et arbitraire d'affirmer que les demanderesses pouvaient se déplacer et travailler à l'intérieur du Vietnam, alors que l'agent des visas savait qu'il existait des lois en la matière, sans pour autant chercher à se renseigner sur l'application de telles lois aux demanderesses.
[46] Cependant, là encore j'accepte l'argument du ministre selon lequel il appartenait aux demanderesses de présenter à l'agent des visas tous les faits pertinents. Vu que les demanderesses ne vivaient plus dans un camp de réfugiés, il leur incombait en toute justice d'expliquer à l'agent les choses qui rendaient précaire leur statut du moment, c'est-à-dire leur vie et leur travail à Hô Chi Minh-Ville.
(iii) L'agent des visas a-t-il manqué à l'obligation d'équité parce qu'il aurait à tort délégué à son gestionnaire de programme le soin de juger de l'existence de considérations humanitaires?
[47] L'essentiel de l'argument des demanderesses est que c'est l'agent des visas qui aurait dû étudier leur demande fondée sur des considérations humanitaires et que, en tant que représentant du ministre, l'agent des visas ne pouvait pas sous-déléguer ce pouvoir au gestionnaire de programme. Cet argument est fondé sur l'analyse suivante de la Loi.
[48] Le paragraphe 114(2) de la Loi est ainsi formulé :
114(2) Le gouverneur en conseil peut, par règlement, autoriser le ministre à accorder, pour des raisons d'ordre humanitaire, une dispense d'application d'un règlement pris aux termes du paragraphe (1) ou à faciliter l'admission de toute autre manière.
114(2) The Governor in Council may, by regulation, authorize the Minister to exempt any person from any regulation made under subsection (1) or otherwise facilitate the admission of any person where the Minister is satisfied that the person should be exempted from that regulation or that the person's admission should be facilitated owing to the existence of compassionate or humanitarian considerations.
[49] Le texte de l'article 37 de la Loi est le suivant :
37. (1) Le ministre peut délivrer un permis autorisant_:
a) à entrer au Canada, les personnes faisant partie d'une catégorie non admissible;
b) à y demeurer, les personnes se trouvant au Canada qui font l'objet ou sont susceptibles de faire l'objet du rapport prévu au paragraphe 27(2).
37. (1) The Minister may issue a written permit authorizing any person to come into or remain in Canada if that person is
(a) in the case of a person seeking to come into Canada, a member of an inadmissible class; or
(b) in the case of a person in Canada, a person with respect to whom a report has been or may be made under subsection 27(2).
[50] Le document de délégation général 1 du Guide de l'immigration IL3 délègue aux agents au Canada et aux gestionnaires à l'étranger le pouvoir conféré au ministre par l'article 2.1 du Règlement.
[51] On soutient que l'alinéa 37(1)a) et le paragraphe 114(2) de la Loi faisaient tous deux partie de la Loi lorsque le texte original est entré en vigueur en 1978. L'article 2.1 du Règlement fut ensuite promulgué en 1993, et l'on affirme qu'il aurait effacé la distinction entre le paragraphe 114(2) et l'article 37 de la Loi. L'article 2.1 du Règlement élargit les pouvoirs du ministre, en lui permettant de décider d'admettre au Canada, à titre temporaire (paragraphe 37(1)) ou permanent (paragraphe 114(2)) une personne non admissible.
[52] L'intérêt de ce qui précède serait le suivant : celui ou celle qui a présenté une demande de visa à un consulat à l'étranger, mais qui n'est pas admissible faute de répondre aux conditions de la Loi ou du Règlement imposées à tous les immigrants, pourrait être admis dans le pays par un agent principal d'immigration en vertu du paragraphe 37(1) ou du paragraphe 114(2) de la Loi. Un agent des visas n'a pas le pouvoir d'admettre un tel immigrant. Cependant, si un immigrant remplit toutes les conditions générales de la Loi, mais ne répond à aucun des programmes autorisant l'admission au Canada, alors l'agent des visas conserverait le pouvoir discrétionnaire résiduel d'admettre l'immigrant pour des raisons d'ordre humanitaire. Il doit y avoir, affirme-t-on, inobservation d'une condition générale de la Loi avant qu'un agent principal d'immigration ne soit compétent pour rendre une décision fondée sur des considérations humanitaires.
[53] Par conséquent, on affirme, au nom des demanderesses, que c'est l'agent des visas, et non le ministre ou son représentant, qui a le pouvoir discrétionnaire résiduel d'admettre tel ou tel requérant d'asile, y compris les demanderesses, lorsqu'il existe des raisons humanitaires.
[54] Pour soutenir qu'elles remplissaient toutes les conditions générales de la Loi et du Règlement, les demanderesses affirment que les conditions des programmes envisagés dans le Règlement n'étaient pas des conditions imposées à chaque immigrant. Ainsi, tandis que l'article 14 du Règlement impose à chaque immigrant une obligation en matière de passeport et de documents de voyage, l'article 7 du Règlement qui concerne les réfugiés au sens de la Convention cherchant à se réinstaller ne s'applique pas à chaque immigrant.
[55] Le caractère résiduel du pouvoir discrétionnaire de l'agent des visas apparaîtrait dans le paragraphe 9(4) de la Loi, seule disposition de la Loi conférant le pouvoir de délivrer un visa. Le texte du paragraphe 9(4) est le suivant :
9(4) Sous réserve du paragraphe (5), l'agent des visas qui est convaincu que l'établissement ou le séjour au Canada du demandeur et des personnes à sa charge ne contreviendrait pas à la présente loi ni à ses règlements peut délivrer à ce dernier et aux personnes à charge qui l'accompagnent un visa précisant leur qualité d'immigrant ou de visiteur et attestant qu'à son avis, ils satisfont aux exigences de la présente loi et de ses règlements. [Non souligné dans l'original]
9(4) Subject to subsection (5), where a visa officer is satisfied that it would not be contrary to this Act or the regulations to grant landing or entry, as the case may be, to a person who has made an application pursuant to subsection (1) and to the person's dependants, the visa officer may issue a visa to that person and to each of that person's accompanying dependants for the purpose of identifying the holder thereof as an immigrant or a visitor, as the case may be, who, in the opinion of the visa officer, meets the requirements of this Act and the regulations. [underlining added]
[56] On fait donc valoir qu'un agent des visas a deux décisions à prendre lorsqu'il étudie une requête. Il doit d'abord se demander si le requérant remplit les conditions de la Loi et du Règlement. Il doit ensuite se demander s'il y a lieu pour lui d'exercer son pouvoir discrétionnaire de délivrer un visa. Le fait que le demandeur de visa remplit les conditions de la Loi et du Règlement ne lui donnerait pas un droit à l'admission. L'observation des conditions constitue plutôt le franchissement d'un seuil, qui rendrait possible l'admission du requérant. L'admission ou le refoulement de l'immigrant dépend de la manière dont l'agent des visas exerce son pouvoir discrétionnaire.
[57] Le pouvoir discrétionnaire de l'agent des visas est exercé en fonction du Règlement, mais les critères exposés dans le Règlement n'épuiseraient pas le pouvoir discrétionnaire de l'agent des visas. Autrement, d'affirmer les demanderesses, si le pouvoir discrétionnaire de l'agent des visas se limitait à accorder des visas à ceux et celles qui entrent dans les limites des programmes réglementaires, alors le pouvoir discrétionnaire de l'agent serait indûment restreint. Par conséquent, même si un requérant n'entre dans les limites d'aucun des programmes établis dans le Règlement, ce requérant peut néanmoins être admis au Canada dans la mesure où l'agent des visas en décide ainsi. L'un des fondements de l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire résiduel, en accord avec les objets et principes de la Loi, serait l'admission pour des raisons d'ordre humanitaire.
[58] Pour étudier l'argument des demanderesses, il est nécessaire de considérer l'économie générale de la Loi et du Règlement. Voici le texte des paragraphes 9(1), 9(2) et 9(4) de la Loi :
9. (1) Sous réserve du paragraphe (1.1), sauf cas prévus par règlement, les immigrants et visiteurs doivent demander et obtenir un visa avant de se présenter à un point d'entrée.
[...]
9. (1) Except in such cases as are prescribed, and subject to subsection (1.1), every immigrant and visitor shall make an application for and obtain a visa before that person appears at a port of entry.
[...]
(2) Le cas du demandeur de visa d'immigrant est apprécié par l'agent des visas qui détermine si le demandeur et chacune des personnes à sa charge semblent répondre aux critères de l'établissement.
[...]
(2) An application for an immigrant's visa shall be assessed by a visa officer for the purpose of determining whether the person making the application and every dependant of that person appear to be persons who may be granted landing.
[...]
(4) Sous réserve du paragraphe (5), l'agent des visas qui est convaincu que l'établissement ou le séjour au Canada du demandeur et des personnes à sa charge ne contreviendrait pas à la présente loi ni à ses règlements peut délivrer à ce dernier et aux personnes à charge qui l'accompagnent un visa précisant leur qualité d'immigrant ou de visiteur et attestant qu'à son avis, ils satisfont aux exigences de la présente loi et de ses règlements.
(4) Subject to subsection (5), where a visa officer is satisfied that it would not be contrary to this Act or the regulations to grant landing or entry, as the case may be, to a person who has made an application pursuant to subsection (1) and to the person's dependants, the visa officer may issue a visa to that person and to each of that person's accompanying dependants for the purpose of identifying the holder thereof as an immigrant or a visitor, as the case may be, who, in the opinion of the visa officer, meets the requirements of this Act and the regulations.
[59] L'effet de ces dispositions est le suivant : quiconque hors du Canada souhaite devenir un résident permanent du Canada doit solliciter un visa d'immigrant avant de se présenter à un point d'entrée. La demande est alors examinée par un agent des visas, qui déterminera si le requérant a droit à un visa d'immigrant. Si l'agent des visas est sûr qu'il ne serait pas contraire à la Loi ou au Règlement de conférer le droit d'établissement, il peut alors délivrer un visa désignant le titulaire du visa comme une personne qui