Robinson c. Canada (Procureur Général)

Robinson c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2024-12-23
Référence neutre
2024 CF 2092
Numéro de dossier
T-263-23
Contenu de la décision
Date : 20241223
Dossier : T-263-23
Référence : 2024 CF 2092
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 23 décembre 2024
En présence de monsieur le juge Southcott
ENTRE :
DANA ROBINSON
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
Aperçu
[1] Dans la présente demande, le demandeur sollicite le contrôle judiciaire de la décision du sous-ministre [SM] de Pêches et Océans Canada [MPO] datée du 2 février 2023 [la décision]. Le SM y a rejeté la demande d’autorisation du demandeur en vue de continuer à recourir à un exploitant substitut pour des raisons médicales pour exploiter son permis de pêche côtière au homard. La décision fait suite à la demande de contrôle judiciaire d’une décision antérieure du MPO qui a été accueillie dans l’affaire Robinson c Canada (Procureur général), 2020 CF 942 [décision Robinson], confirmée par Canada (Procureur général) c Robinson, 2022 CAF 59 [arrêt Robinson].
[2] Comme il est expliqué plus en détail ci-dessous, la présente demande sera accueillie, car le SM a commis une erreur en concluant que les droits à l’égalité du demandeur garantis par le paragraphe 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, partie 1 de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982, c 11 [Charte], en tant que personne handicapée, n’étaient pas en jeu dans la décision. Cette erreur a également amené le SM à effectuer une mise en balance déraisonnable des droits du demandeur par rapport aux objectifs réglementaires et aux politiques en cause. La décision sera donc annulée et l’affaire sera renvoyée au SM pour qu’il prenne une nouvelle décision. Puisque la Cour n’a pas à examiner l’argument du demandeur concernant l’invalidité constitutionnelle de la disposition réglementaire qui sous-tend la décision, et puisque le demandeur n’a pas soulevé cet argument devant le SM, la Cour s’abstient de se prononcer à ce sujet.
II. Contexte
[3] Le demandeur, M. Dana Robinson, est âgé de 63 ans et a été pêcheur presque toute sa vie active. Depuis 2007, il est titulaire d’un permis de pêche côtière au homard (no 111730) pour la zone de pêche du homard 35, en Nouvelle-Écosse [le permis].
[4] Le paragraphe 19(2) du Règlement de pêche de l’Atlantique de 1985, DORS/86-21 [Règlement de l’Atlantique], pris en vertu de la Loi sur les pêches, LRC 1985, c F-14, exige que les activités autorisées par certaines catégories de permis de pêche côtière soient exercées soit par le demandeur lui-même, soit par une personne qui a reçu une autorisation conformément au paragraphe 23(2) du Règlement de pêche (dispositions générales), DORS/93-53 [Règlement général]. Cette exigence s’applique au permis. Bien que le paragraphe 19(2) du Règlement de l’Atlantique ne soit entré en vigueur que le 1er avril 2021, le paragraphe 11(7) de la Politique d’émission des permis pour la pêche commerciale dans l’Est du Canada du MPO [la Politique] exigeait déjà que les activités de pêche autorisées par un permis de pêche côtière soient exercées personnellement par le titulaire du permis.
[5] Le paragraphe 23(2) du Règlement général prévoit une exception pour les titulaires de permis qui, en raison de circonstances indépendantes de leur volonté, sont dans l’impossibilité de se livrer personnellement à la pêche autorisée par leur permis. En vertu de cette disposition, le MPO peut autoriser une autre personne à pratiquer l’activité autorisée par le permis, auquel cas le titulaire du permis peut désigner un exploitant substitut pour pêcher en vertu du permis.
[6] Lorsque le titulaire du permis de pêcher est dans l’impossibilité de se livrer personnellement à l’activité autorisée par son permis en raison d’une maladie qui l’empêche d’exploiter son navire de pêche, l’autorisation que le MPO peut accorder en vertu du paragraphe 23(2) du Règlement général est communément appelée une autorisation visant le recours à un exploitant substitut pour des raisons médicales [ESM]. Le paragraphe 11(11) de la Politique prévoit que la période visée par la désignation d’un ESM ne peut être supérieure à cinq ans. Toutefois, comme cette limite est fixée dans une politique plutôt que dans un règlement, le MPO peut exercer son pouvoir discrétionnaire pour s’en écarter lorsqu’il considère que les circonstances le justifient.
[7] Dans la décision Robinson, aux paragraphes 17 à 19, la Cour a résumé la raison d’être et l’historique des dispositions des règlements et politiques en cause; si je comprends bien, ce contexte n’est pas contesté par les parties. En raison de la participation accrue aux activités de pêche canadienne à la fin des années 1970, une préoccupation est apparue quant au risque que les entreprises de transformation du poisson prennent le contrôle du secteur de la capture côtière, ce qui risquait de réduire le nombre de titulaires de permis indépendants et de diminuer les retombées des ressources halieutiques dans les collectivités locales. Pour dissiper cette préoccupation, le MPO a adopté ce qu’il a appelé la « politique de séparation de la flottille », qui a séparé les intérêts du secteur de la capture de ceux du secteur de la transformation. Le MPO a cessé de délivrer de nouveaux permis de pêche de la flottille côtière à des sociétés de transformation afin de promouvoir le contrôle de ces permis de pêche par les résidents et par les exploitants des collectivités côtières locales. Ces éléments stratégiques sont intégrés dans la Politique.
[8] La « politique sur les propriétaires-exploitants » du MPO a des objectifs similaires. Elle a été officiellement adoptée en 1989 dans l’ensemble de la flottille côtière de l’Est du Canada, et ses principaux éléments ont par la suite été intégrés dans la Politique. Son objectif est d’assurer la viabilité économique de la flottille côtière, en donnant le contrôle des permis aux propriétaires-exploitants indépendants dans les petites collectivités côtières et en leur permettant de prendre des décisions à l’égard des permis qui leur sont délivrés. À cette fin, la politique sur les propriétaires-exploitants exige que les titulaires de permis exploitent personnellement le permis délivré à leur nom, ce qui signifie que le titulaire du permis doit être à bord du bateau autorisé à pêcher en vertu du permis.
[9] Le demandeur s’est livré personnellement à la pêche autorisée par le permis jusqu’à ce qu’un problème de santé l’en empêche. Les détails de son problème de santé et son incidence sur sa capacité à exploiter personnellement son permis ne sont pas en litige dans la présente demande.
[10] En 2009, le demandeur a obtenu l’autorisation de désigner un ESM pour le permis. En 2015, le MPO a informé le demandeur qu’il avait atteint la limite de cinq ans fixée pour le recours à un ESM. Il a interjeté appel auprès du Comité régional d’appel relatif à la délivrance des permis pour les Maritimes et, le 13 mars 2017, le directeur général régional des Maritimes [le directeur régional] lui a accordé une exemption à la limite de cinq ans pour le recours à un ESM, mais seulement jusqu’au 31 juillet 2017.
[11] Le demandeur a interjeté appel de la décision du directeur régional auprès de l’Office des appels relatifs aux permis de pêche de l’Atlantique [OAPPA] et, le 6 mars 2019, le sous-ministre de l’époque a rejeté l’appel du demandeur. Le 5 avril 2019, le demandeur a présenté une demande de contrôle judiciaire de la décision du sous-ministre auprès de la Cour fédérale. Le 30 septembre 2020, la Cour a rendu la décision Robinson, annulé la décision et renvoyé l’affaire pour qu’une nouvelle décision tenant compte des motifs de la Cour soit rendue.
[12] Dans la décision Robinson, notre Cour a conclu, en appliquant la norme de la décision correcte, que la décision contestée mettait en jeu les droits à l’égalité que le paragraphe 15(1) de la Charte garantit au demandeur en raison de sa déficience physique et que le décideur n’avait pas tenu compte de ces droits. À titre subsidiaire, en appliquant la norme de la décision raisonnable, la Cour a conclu que le fait de ne pas tenir compte des droits du demandeur garantis par la Charte rendait la décision déraisonnable (Robinson, aux para 43, 71).
[13] Le 7 avril 2022, la Cour d’appel fédérale [CAF] a confirmé la décision Robinson dans l’arrêt Robinson, où elle a conclu que, lorsqu’une partie soulève expressément la question de la protection de la Charte, la décision qui omet sans explication de déterminer si la Charte s’applique ne saurait résister au contrôle effectué selon la norme de la décision raisonnable (arrêt Robinson, au para 28).
[14] Entre-temps, le MPO a permis au demandeur de continuer à recourir à un ESM. Dans le cadre de sa précédente demande de contrôle judiciaire, la Cour fédérale avait accordé au demandeur une injonction provisoire jusqu’au 31 décembre 2019. Pendant la pandémie de COVID-19, le MPO a également adopté une politique provisoire autorisant la prolongation du recours aux ESM, sans égard à la limite de cinq ans. Je comprends, d’après les observations présentées par l’avocat du défendeur à l’audience, que le demandeur a toujours recours à un ESM en attendant l’issue du présent litige.
[15] Le 27 mai 2022, l’avocat du demandeur a présenté au MPO des observations supplémentaires en vue de la nouvelle décision ordonnée par la Cour. Elles renvoyaient à la politique sur les propriétaires-exploitants et aux règlements connexes qui sont visés par le présent litige et à leur objectif, qui est de veiller à ce que les retombées économiques de la pêche profitent aux collectivités locales, et non à des sociétés ou des personnes non-résidentes. Le demandeur a reconnu l’importance de cet objectif, mais soutenu que la décision qui empêche les pêcheurs locaux souffrant d’une déficience de profiter ou de profiter pleinement des avantages économiques est incompatible avec l’objectif. Il a fait valoir que, si le titulaire de permis peut démontrer qu’il participe activement aux activités de pêche, qu’il est en possession du permis et en assume le contrôle, qu’il dirige l’entreprise de pêche et qu’il est physiquement incapable de monter à bord du bateau, le recours à un exploitant substitut devrait être autorisé sans limite arbitraire de cinq ans. Le demandeur a avancé que, dans une telle situation, ni l’esprit de la politique sur les propriétaires-exploitants ni les droits du titulaire de permis souffrant d’une déficience garantis par la Charte ne seraient enfreints.
[16] Bien que la lettre de l’avocat du demandeur n’en fasse pas expressément état, d’autres documents produits dans le cadre des diverses instances administratives ayant mené à la décision viennent étayer l’affirmation du demandeur selon laquelle il participe activement aux activités de pêche. Dans son affidavit souscrit à l’appui de la présente demande de contrôle judiciaire [l’affidavit], le demandeur résume ainsi son rôle : il emploie des membres d’équipage pour exploiter son bateau, il est en possession du permis et du bateau, dont il assume le contrôle et il s’occupe de la gestion des membres d’équipage et de l’ESM. Il affirme qu’il prend les décisions opérationnelles concernant le bateau, y compris les décisions relatives à la négociation du prix à quai des prises, à l’achat d’appâts et de carburant et aux finances. Le demandeur affirme également que le permis représente une partie importante de son revenu total et qu’il perdra son gagne-pain s’il n’est pas autorisé à avoir recours à un ESM. Bien que le SM ne disposait pas de l’affidavit lorsqu’il a pris la décision, je comprends que le défendeur ne conteste pas que ces affirmations avaient été formulées devant le décideur (et même devant les décideurs précédents dans les instances administratives antérieures à la décision).
[17] Le 2 février 2023, le SM a pris la décision (résumée ci-dessous) qui fait l’objet de la présente demande de contrôle judiciaire. La Cour a entendu la présente demande le 1er octobre 2024, conjointement avec la demande présentée dans le dossier no T-2356-22. Dans le dossier no T-2356-22, le demandeur, M. John Mombourquette, conteste également le refus de l’autorisation visant le recours à un ESM au-delà de la limite de cinq ans fixée dans la Politique. Le même avocat représente les demandeurs dans les deux affaires et soulève des arguments sensiblement identiques dans les deux instances.
III. Décision faisant l’objet du contrôle
[18] Dans la lettre du 2 février 2023 exposant la décision [la lettre de décision], le SM a rejeté la demande d’exception supplémentaire à la limite de cinq ans pour le recours à l’ESM formulée par le demandeur. Le SM a dit être arrivé à cette conclusion après avoir examiné les documents d’information, y compris la recommandation de l’OAPPA, la décision Robinson, l’arrêt Robinson et les allégations de discrimination fondée sur un motif visé au paragraphe 15(1) de la Charte soulevées par le demandeur.
[19] Le SM a souscrit à la conclusion de l’OAPPA selon laquelle le demandeur avait été traité équitablement et conformément aux politiques, pratiques et procédures de délivrance de permis du MPO. Le SM a également conclu que le plan de transition présenté par le demandeur à l’OAPPA était trop flou pour justifier une exception à la Politique. Ce plan de transition reposait sur la possibilité qu’un jour, les petits-enfants du demandeur se voient délivrer un permis de pêche côtière ou que les filles du demandeur se marient avec un pêcheur. Le SM a jugé que les renseignements supplémentaires présentés par le demandeur le 27 mai 2022 dans les observations de l’avocat du demandeur n’étoffaient pas le plan de transition.
[20] En ce qui concerne les observations du demandeur au sujet de la Charte, le SM a conclu que la décision ne mettait pas en jeu le paragraphe 15(1) de la Charte. Selon lui, rien ne portait à croire que le demandeur serait un jour en mesure de se livrer personnellement à la pêche commerciale. Le SM a donc conclu que le demandeur cherchait à tirer un revenu d’un permis de pêche pour une période indéfinie, sans toutefois pêcher activement, ce que le SM a qualifié de bénéfice assimilable à une assurance ou à des prestations d’invalidité, bénéfice que la Loi sur les pêches n’accorde à personne. De plus, le SM a conclu que, même si la décision avait établi une distinction fondée sur l’âge ou la déficience physique du demandeur, cette distinction ne constituerait pas de la discrimination, car elle n’aurait pas pour effet de renforcer, de perpétuer ou d’accentuer un désavantage. Elle tient seulement compte du fait que le problème de santé permanent du demandeur n’est tout simplement pas compatible avec les activités exigeantes inhérentes à la pêche commerciale.
[21] Le SM a également conclu que, même si la décision mettait en jeu les droits du demandeur garantis par la Charte, la nouvelle autorisation visant le recours à un ESM sollicitée par le demandeur ne cadrait pas avec les objectifs des politiques de gestion des pêches du MPO.
[22] Le SM a également déclaré que le régime de gestion des pêches en vigueur offre une autre option au demandeur, soit continuer à demander le renouvellement des permis qui lui sont délivrés chaque année (sous réserve des fermetures et des autres conditions d’admissibilité) et recommander au ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne [le ministre] un pêcheur admissible à qui le ministre délivrerait un permis de remplacement. Le demandeur pourrait ainsi toucher des fonds découlant de cette transaction commerciale privée.
[23] Les parties ne s’entendent pas sur le rôle, dans l’interprétation des motifs de la décision, d’autres documents produits par le MPO dans le cadre des instances ayant mené à la décision, documents qui figurent dans le dossier certifié du tribunal [DCT] préparé en l’espèce. Ces documents comprennent un mémoire à l’intention du sous-ministre, daté du 27 janvier 2023 [le mémoire] et une analyse et justification ministérielles [la justification]. Je traite de ces documents en détail plus loin dans les présents motifs, dans mon analyse du différend entre les parties quant à leur pertinence.
IV. Questions en litige
[24] Les parties soulèvent les questions suivantes, que la Cour doit trancher :
Quelle est la norme de contrôle applicable?
La décision est-elle correcte ou raisonnable (selon la norme de contrôle retenue)?
Le paragraphe 19(2) du Règlement de l’Atlantique est-il inconstitutionnel parce qu’il contrevient au paragraphe 15(1) de la Charte?
S’il y a lieu, quelles réparations la Cour devrait-elle accorder?
V. Analyse
A. Quelle est la norme de contrôle applicable?
(1) Introduction
[25] Les parties ne s’entendent pas sur la norme de contrôle que la Cour doit appliquer dans son contrôle de la décision. Le demandeur, invoquant la jurisprudence en constante évolution concernant la norme de contrôle applicable aux décisions administratives concernant des droits garantis par la Charte, soutient que la décision est susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte, tandis que le défendeur (le procureur général du Canada) soutient que la norme de la décision raisonnable s’applique.
(2) Jurisprudence des Cours fédérales
[26] Avant d’analyser la jurisprudence applicable, je note que le choix de la norme de contrôle ne faisait pas non plus l’unanimité dans l’affaire Robinson . Le défendeur, dans cette affaire s’appuyait sur l’arrêt Doré c Barreau du Québec, 2012 CSC 12 [Doré], dans lequel la Cour suprême du Canada [CSC] a établi une distinction entre la situation où la cour de révision examine la décision d’un tribunal administratif au sujet de la constitutionnalité d’une loi, assujettie à la norme de contrôle de la décision correcte (Doré, au para 43), et la situation où la Cour doit déterminer si un tribunal a tenu compte suffisamment des valeurs consacrées par la Charte au moment de rendre une décision, assujettie à la norme de la décision raisonnable (Doré, aux para 43-58).
[27] Dans le deuxième type de situation, le décideur doit procéder à un exercice de proportionnalité en tenant compte de la façon dont la valeur en jeu consacrée par la Charte sera le mieux protégée, compte tenu des objectifs de la loi, en mettant en balance la gravité de l’atteinte à la valeur protégée par la Charte et les objectifs de la loi. La cour de révision doit ensuite examiner le caractère raisonnable d’une telle mise en balance (Doré, aux para 56-58). Dans l’affaire Robinson , le défendeur a fait valoir devant la Cour fédérale que la contestation de la décision qui faisait alors l’objet d’un contrôle judiciaire par le demandeur relevait de la deuxième catégorie, ce qui exige un contrôle selon la norme de la décision raisonnable (décision Robinson , au para 38). Le défendeur a également noté que, dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov], qui a confirmé la présomption voulant que la norme de la décision raisonnable soit celle qui s’applique au contrôle des décisions administratives (Vavilov, au para 16), la CSC a expressément déclaré que les questions dont elle était saisie ne justifiaient pas la remise en question de la méthode de détermination de la norme de contrôle établie dans l’arrêt Doré (Vavilov, au para 57).
[28] En revanche, le demandeur a soutenu devant la Cour fédérale, dans l’affaire Robinson , que la norme de la décision correcte trouvait application dans le contrôle de la décision administrative par la Cour. Il s’est appuyé sur l’arrêt Canadian Broadcasting Corporation v Ferrier, 2019 ONCA 1025 [Ferrier], où la Cour d’appel de l’Ontario a examiné les arrêts Doré et Vavilov et conclu que, si le décideur administratif fait fi d’un droit garanti par la Charte, la norme de la décision correcte s’applique. La Cour d’appel de l’Ontario a opposé cette situation à celle du décideur administratif qui a tenu compte des droits garantis par la Charte et de l’influence de ces droits sur la décision discrétionnaire à rendre (comme c’était le cas dans l’affaire Doré), à laquelle la norme de la décision raisonnable s’applique normalement (Ferrier, aux para 34-38).
[29] Dans l’affaire Ferrier, le tribunal devait déterminer si la Commission des services policiers de Thunder Bay [la Commission] avait violé le droit à la liberté d’expression, garanti par l’alinéa 2b) de la Charte, en omettant d’exiger la tenue d’une audience publique sur une plainte d’inconduite policière. La Cour d’appel de l’Ontario a accueilli l’appel et annulé la décision de la Commission, au motif que cette dernière n’avait pas tenu compte de la jurisprudence récente confirmant que l’alinéa 2b) de la Charte protégeait le droit du public d’assister aux réunions des commissions des services policiers. La Cour d’appel de l’Ontario a appliqué la norme de la décision correcte et confirmé que ce droit garanti par la Charte s’appliquait (Ferrier, aux para 53-59).
[30] Dans son analyse de l’arrêt Doré effectuée dans l’arrêt École secondaire Loyola c Québec (Procureur général), 2015 CSC 12 [Loyola], la CSC a expliqué qu’avant de procéder à l’exercice de mise en balance proportionnée requis par l’arrêt Doré, elle doit d’abord déterminer si la décision administrative en cause fait intervenir la Charte en restreignant les protections que confère cette dernière (Loyola, au para 39). Dans la décision Robinson , au paragraphe 42, notre Cour a reconnu que l’arrêt Ferrier appuyait l’argument du demandeur selon lequel la réponse à cette question préliminaire de savoir si un droit garanti par la Charte a une incidence sur une décision administrative est régie par la norme de la décision correcte. Toutefois, il est expliqué plus en détail aux paragraphes 42 et 43 de la décision Robinson que, conformément à l’analyse effectuée au paragraphe 60 de l’arrêt Ferrier, la décision administrative qui, sans explication, ne tient pas compte d’un droit garanti par la Charte ne pourrait pas non plus résister à un contrôle selon la norme de la décision raisonnable.
[31] En fin de compte, la Cour a appliqué la norme de la décision correcte dans la décision Robinson et conclu que la décision faisant l’objet du contrôle dans cette affaire faisait intervenir les droits du demandeur garantis par le paragraphe 15(1), en tant que personne ayant une déficience physique (au para 56). De nouveau selon la norme de la décision correcte, la Cour a conclu dans la décision Robinson que le décideur n’avait pas tenu compte de ces droits (aux para 70-71). Employant l’analyse subsidiaire relative à la norme de contrôle exposée dans l’arrêt Ferrier, la Cour a également conclu que, même si la norme de contrôle de la décision raisonnable s’était appliquée, une décision qui ne tient pas compte des droits garantis par la Charte ne saurait être considérée comme raisonnable (aux para 70-71).
[32] Dans l’appel, le défendeur a soutenu que la Cour avait commis une erreur dans la décision Robinson en évaluant, selon la norme de la décision correcte comme le veut l’arrêt Ferrier, si la décision administrative faisait jouer les protections du paragraphe 15(1). Le défendeur a soutenu que la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable devrait s’appliquer au premier volet du cadre d’analyse énoncé dans les arrêts Doré et Loyola, qui consiste à déterminer si la protection conférée par la Charte est en jeu, et au deuxième volet, qui consiste à mettre en balance la protection offerte par la Charte et les objectifs de la politique ministérielle (voir l’arrêt Robinson , aux para 18, 24).
[33] La CAF a conclu, aux paragraphes 27 et 28, qu’il suffisait, pour les besoins de l’appel, d’indiquer qu’elle était d’accord avec la Cour fédérale pour dire que la décision du sous-ministre devait être annulée parce qu’elle ne répondait pas à la question clé dont il avait été saisi. Lorsque, comme en l’espèce, une partie soulève expressément la question de la protection conférée par la Charte, l’absence inexpliquée d’une réponse indiquant si l’application de la Charte joue ou non ne peut pas résister au contrôle effectué selon la norme de la décision raisonnable.
[34] La CAF a donc conclu qu’il était inutile de se prononcer sur l’application par la Cour du cadre d’analyse établi dans les arrêts Doré et Loyola. De même, selon la CAF, il vaut mieux décider s’il y a lieu d’adopter l’approche de la Cour d’appel de l’Ontario dans l’arrêt Ferrier – soit que le premier volet du cadre d’analyse établi dans les arrêts Doré et Loyola doit être tranché selon la norme de la décision correcte et le deuxième volet, selon la norme de la décision raisonnable – quand la question est soulevée à bon droit et avec le bénéfice d’une argumentation complète (arrêt Robinson , au para 29).
[35] Subséquemment à l’arrêt Robinson , la question de la norme de contrôle a été soulevée de nouveau devant la Cour fédérale dans l’affaire Boudreau c Canada (Procureur général), 2023 CF 428 [Boudreau], qui concerne une demande de contrôle judiciaire d’une décision du MPO ayant refusé l’autorisation visant le recours à un ESM au-delà de la limite de cinq ans fixée par la Politique. Comme dans l’affaire Robinson et en l’espèce, le demandeur dans l’affaire Boudreau a soutenu que la décision portait atteinte à ses droits garantis par l’article 15 de la Charte en tant que personne atteinte d’une déficience physique. Il a invoqué l’arrêt Ferrier pour soutenir que la norme applicable à l’examen de son affirmation selon laquelle le MPO n’avait pas tenu compte de ces droits était celle de la décision correcte (voir la décision Boudreau, au para 30).
[36] Dans la décision Boudreau, la juge McDonald a noté que l’arrêt Ferrier avait été appliqué dans la décision Robinson, mais aussi qu’il avait été conclu dans l’arrêt Robinson que la norme de contrôle applicable était celle de la décision raisonnable, puisque la décision faisant l’objet du contrôle ne répondait pas à l’argument du demandeur selon lequel il y avait eu violation de ses droits garantis par la Charte (Boudreau, au para 31). La juge McDonald s’est appuyée sur les arrêts Robinson et Doré pour conclure que la norme de contrôle applicable était celle de la décision raisonnable (Boudreau, au para 33). Suivant cette conclusion, la juge a expliqué que le rôle de la Cour est non pas d’effectuer une analyse fondée sur l’article 15, y compris pour décider si la Charte intervient, mais plutôt de déterminer si le MPO a effectué l’analyse nécessaire (Boudreau, aux para 36-38).
[37] Cela dit, dans la décision Boudreau, la Cour s’est ensuite penchée sur les affirmations du défendeur selon lesquelles la Charte ne s’appliquait pas, car le demandeur demandait un droit de pêche à perpétuité qui n’est pas offert par la loi, et s’est appuyée sur l’analyse effectuée dans la décision Robinson (aux para 53-57) pour conclure que la politique du MPO créait a priori une distinction fondée sur la déficience, de sorte que la décision du MPO faisant l’objet du contrôle mettait bel et bien en jeu la Charte (Boudreau, aux para 36-41). La Cour a ensuite évalué si la décision avait tenu compte des arguments du demandeur fondés sur la Charte et avait mis en balance la protection offerte par la Charte et les objectifs de la politique du MPO, comme l’exige l’arrêt Doré. La Cour a conclu que ce n’était pas le cas et que la décision était donc déraisonnable (aux para 53-58). Je note que la décision Boudreau a été portée en appel, mais que l’appel a fait l’objet d’un désistement.
[38] La décision Robinson et l’arrêt Ferrier ont également été examinés par ma collègue, la juge Pallotta, dans la décision Toth c Canada (Santé mentale et Dépendances), 2023 CF 1283 [Toth], qui concerne une demande de contrôle judiciaire de décisions ministérielles par lesquelles avaient été rejetées des demandes relatives à l’exemption prévue à la Loi réglementant certaines drogues et autres substances, LC 1996, c 19. Les demandeurs voulaient posséder et consommer des champignons à psilocybine crus dans le cadre de leur formation professionnelle en psychothérapie assistée par psilocybine. Les demandeurs affirmaient notamment que la décision n’avait pas traité des arguments relatifs à l’effet qu’aurait un rejet sur les droits des demandeurs et des patients garantis par l’article 7 de la Charte.
[39] En ce qui concerne la norme de contrôle applicable aux arguments fondés sur la Charte, la Cour a défini les deux étapes du cadre établi dans l’arrêt Doré, soit déterminer si la décision faisant l’objet d’un contrôle fait jouer la Charte en limitant une des protections que celle-ci garantit, puis, dans l’affirmative, examiner si le décideur a mis adéquatement en balance la protection applicable de la Charte et les objectifs de la loi (Toth, au para 86). Les demandeurs se sont appuyés sur la décision Robinson et l’arrêt Ferrier pour soutenir que la norme de la décision correcte s’appliquait à la première étape et celle de la norme de la décision raisonnable, à la deuxième étape (au para 87). Le défendeur a fait valoir que toute l’analyse devait être effectuée selon la norme de la décision raisonnable, notant que la CAF, dans l’arrêt Robinson, a refusé de décider s’il convenait d’adopter la démarche suivie dans la décision Robinson et l’arrêt Ferrier pour la première étape du cadre établi dans l’arrêt Doré (au para 89).
[40] La Cour a accepté l’argument du défendeur et noté (au para 94) que la CAF, dans l’arrêt Robinson, avait tranché l’appel dont elle était saisie en appliquant la norme de la décision raisonnable (Robinson, au para 28). Dans la décision Toth, la Cour a exprimé la crainte que l’adoption de la norme de la décision correcte au premier volet du cadre d’analyse établi dans l’arrêt Doré amène les tribunaux à substituer leur décision à la décision administrative impliquant des conclusions de fait à l’égard de laquelle la retenue s’imposerait autrement dans le cadre d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable au deuxième volet du cadre d’analyse (au para 96). La Cour a ensuite procédé à la première étape de l’analyse et conclu qu’en fin de compte, la décision ne mettait pas en jeu les droits garantis par l’article 7 de la Charte (aux para 97-103).
[41] À l’audience dans la présente demande, l’avocat du défendeur a informé la Cour que la décision Toth avait été portée en appel.
[42] En dernier lieu au sujet de la jurisprudence récente des cours fédérales, je note que, très peu de temps après la publication de la décision Boudreau, la CAF s’est penchée sur l’application de l’arrêt Ferrier dans l’arrêt Société Radio-Canada c Commission des libérations conditionnelles du Canada, 2023 CAF 166 [Commission des libérations conditionnelles]. Cet arrêt traite de la protection du droit à la liberté de la presse garanti par l’alinéa 2b) de la Charte, s’agissant du refus de la Commission des libérations conditionnelles de fournir à la Société Radio-Canada [SRC] une copie complète des enregistrements sonores de certaines audiences de libération conditionnelle.
[43] Dans l’appel du rejet par la Cour fédérale de la demande de contrôle judiciaire présentée par la SRC de la décision rendue par la Commission des libérations conditionnelles, la CAF a d’abord examiné la norme de contrôle applicable. La CAF a reconnu, au paragraphe 30, l’observation fournie dans l’arrêt Vavilov selon laquelle, bien que la norme de la décision raisonnable soit présumée s’appliquer aux décisions administratives (Vavilov, au para 10), la présomption peut être réfutée dans des circonstances où la primauté du droit commande l’application de la norme de la décision correcte, comme lorsque l’affaire soulève des questions constitutionnelles (Vavilov, au para 17). La CAF a également noté, au paragraphe 31, que ce ne sont pas toutes les questions relatives à la Constitution, y compris la Charte, qui sont assujetties à la norme de la décision correcte, et mis en lumière l’orientation fournie dans l’arrêt Doré (au para 36), selon laquelle, lorsque les valeurs consacrées par la Charte sont appliquées à un ensemble précis de faits dans le processus décisionnel administratif, la retenue s’impose.
[44] Toutefois, la CAF a déterminé (Commission des libérations conditionnelles, aux para 32-33) que la première question dont la Commission des libérations conditionnelles était saisie était de savoir si elle était assujettie au principe de la publicité des débats judiciaires, qui repose sur l’alinéa 2b) de la Charte, et s’est appuyée sur le raisonnement suivant expliqué dans l’arrêt Ferrier (au para 37) pour conclure que la norme de la décision correcte s’appliquait à cette question :
[traduction]
La question dont était saisi le décideur était de savoir si le critère des arrêts Dagenais/Mentuck avait une incidence sur la décision discrétionnaire qu’il devait rendre. Il ne s’agit pas de la même question que celle soulevée dans les arrêts Doré et Episcopal, qui consistait à se demander en quoi le droit garanti par l’alinéa 2b) de la Charte pouvait influer sur la décision discrétionnaire qu’il devait rendre. Le décideur, ayant jugé que le critère des arrêts Dagenais/Mentuck ne s’appliquait pas, n’en a pas tenu compte dans sa décision discrétionnaire. La norme de la décision raisonnable suppose un éventail d’issues possibles qui peuvent se justifier au regard du droit (voir Vavilov, au par. 83). Cette norme ne convient pas en l’espèce. Ou bien le critère des arrêts Dagenais/Mentuck s’appliquait ou bien il ne s’appliquait pas.
[Souligné dans l’original.]
[45] Au terme de l’analyse subséquente, effectuée selon la norme de la décision correcte, visant à déterminer si le principe de la publicité des débats judiciaires s’appliquait à l’espèce, la CAF a convenu avec la Commission des libérations conditionnelles et la Cour fédérale qu’il ne s’appliquait pas (Commission des libérations conditionnelles, au para 56).
[46] Conséquence des décisions Robinson , Boudreau et Toth, la jurisprudence de la Cour fédérale concernant la norme de contrôle applicable à la première étape du cadre d’analyse établi dans l’arrêt Doré demeure floue. Le fait que la CAF ait souscrit à l’arrêt Ferrier dans l’arrêt Commission des libérations conditionnelles pourrait aider à régler la question en l’espèce. Toutefois, comme les arrêts Ferrier et Commission des libérations conditionnelles portaient tous deux sur la même question relative à la Charte, soit l’application du principe de la publicité des débats judiciaires, qui tombe sous le coup de l’alinéa 2b), il faut faire preuve de prudence avant de conclure que l’analyse effectuée dans ces affaires, y compris l’adoption de la norme de la décision correcte à l’examen visant à déterminer si des droits garantis par la Charte jouent, s’applique généralement au contrôle judiciaire des décisions administratives mettant en jeu la Charte.
(3) Jurisprudence de la Cour suprême du Canada
[47] Je me penche ensuite sur deux arrêts récents de la CSC traitant de la norme de contrôle applicable en droit administratif. Dans l’arrêt Commission scolaire francophone des Territoires du Nord-Ouest c Territoires du Nord-Ouest (Éducation, Culture et Formation), 2023 CSC 31 [Commission scolaire], la CSC a examiné l’application du droit à l’instruction dans la langue de la minorité protégé par l’article 23 de la Charte. Un groupe de parents non titulaires du droit garanti par l’article 23 de faire instruire leurs enfants dans l’une des deux langues officielles en situation minoritaire ont demandé au ministre compétent l’admission de leurs enfants dans un programme d’enseignement en français langue première. Le ministre a rejeté ces demandes, car elles ne satisfaisaient pas aux conditions d’une directive ministérielle qui prévoyait des catégories de non‑ayants droit admissibles.
[48] Les parents ont demandé le contrôle judiciaire de ces décisions, au motif qu’elles n’étaient pas le fruit d’une mise en balance proportionnée des protections conférées par l’article 23. Cet argument a été accepté par la Cour suprême des Territoires du Nord-Ouest, mais rejeté par la Cour d’appel, dont les juges majoritaires ont conclu que le ministre n’avait pas à tenir compte de l’article 23 de la Charte, car les parents n’avaient pas les droits prévus à cette disposition.
[49] La CSC a confirmé (Commission scolaire, au para 59) qu’il fallait examiner les décisions ministérielles sous l’angle de l’arrêt Doré, en commençant par déterminer si ces décisions font intervenir la Charte en restreignant les protections que confère cette dernière – qu’il s’agisse de droits ou de valeurs (au para 61). La CSC a ensuite expliqué qu’une fois que la cour de révision a déterminé que la décision administrative attaquée porte atteinte aux droits garantis par la Charte ou restreint les valeurs qui les sous-tendent, elle doit décider si la décision est raisonnable à l’aide d’une analyse visant à déterminer si elle est le fruit d’une mise en balance proportionnée des droits et des valeurs de la Charte, d’une part, et des objectifs de loi, d’autre part (aux para 67, 73). La CSC a en fin de compte conclu que les décisions ministérielles contestées devaient prendre en compte les valeurs de l’article 23 (au para 83), que ces décisions avaient pour effet de restreindre ces valeurs (au para 91) et que les décisions étaient déraisonnables parce qu’elles ne tenaient pas compte de ces valeurs (au para 92).
[50] Le 21 juin 2024, la CSC a rendu l’arrêt Conseil scolaire de district de la région de York c Fédération des enseignantes et des enseignants de l’élémentaire de l’Ontario, 2024 CSC 22 [Conseil scolaire]. Dans cette affaire, deux enseignantes employées par un conseil scolaire public de l’Ontario se sont vu imposer des mesures disciplinaires après que le directeur de l’école eut pris connaissance de renseignements en examinant les communications électroniques privées des enseignantes. Le syndicat des enseignantes a déposé un grief pour contester les mesures disciplinaires, grief qui a été rejeté par un arbitre du travail.
[51] Saisie de la demande de contrôle judiciaire, la Cour supérieure de justice de l’Ontario (Cour divisionnaire) a confirmé la décision de l’arbitre, la jugeant raisonnable; les juges majoritaires ont appliqué la norme de contrôle de la décision raisonnable et conclu que l’article 8 de la Charte ne protège pas les employés contre les fouilles, perquisitions ou saisies abusives sur un lieu de travail. La Cour d’appel de l’Ontario a accueilli l’appel du syndicat après avoir procédé au contrôle de la décision de l’arbitre selon la norme de la décision correcte et conclu que la fouille était abusive et donc contraire à l’article 8.
[52] Le juge Rowe, s’exprimant au nom des juges majoritaires de la CSC dans l’arrêt Conseil scolaire, a d’abord expliqué, dans son analyse de la norme de contrôle, que la norme de la décision correcte s’applique lorsqu’il s’agit de déterminer si les conseils scolaires sont assujettis à la Charte en application du paragraphe 32(1) de la Charte, car il s’agit d’une question constitutionnelle qui nécessite une réponse décisive et définitive des cours de justice, une réponse qui s’applique de manière générale, sans égard aux circonstances particulières de l’affaire (au para 62).
[53] Renvoyant à l’arrêt Vavilov, le juge Rowe a ensuite expliqué que la norme de la décision correcte s’appliquait également à la révision de la décision de l’arbitre. Il était donc justifié d’annuler la décision, car l’arbitre avait commis une erreur en ne reconnaissant pas que les faits de l’affaire dont elle était saisie soulevaient un droit protégé par la Charte. Le juge Rowe a soutenu que la question de la constitutionnalité dans le cadre d’un contrôle judiciaire – celle de savoir si un droit protégé par la Charte est en jeu, la portée de la protection offerte par la Charte et le cadre d’analyse