Syndicat canadien de la fonction publique c. Canada (Procureur général)

Syndicat canadien de la fonction publique c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-05-16
Référence neutre
2018 CF 518
Numéro de dossier
T-1175-15
Contenu de la décision
Date : 20180516
Dossier : T-1175-15
Référence : 2018 CF 518
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 16 mai 2018
En présence de madame la juge Kane
ENTRE :
SYNDICAT CANADIEN DE LA FONCTION PUBLIQUE
demandeur
et
CANADA (PROCUREUR GÉNÉRAL), CANADA (MINISTRE DES TRANSPORTS), AIR CANADA, AIR CANADA ROUGE,
AIR TRANSAT, CANADIAN NORTH,
SUNWING AIRLINES INC.
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Le demandeur, le syndicat canadien de la fonction publique [le S.C.F.P. ou le demandeur], conteste les soi-disant décisions rendues par le ministre des Transports, relatives au Règlement modifiant le Règlement de l’aviation canadien (Parties I, VI et VII — agents de bord et évacuation d’urgence), DORS/2015-217, [les règlements contestés] et la décision du gouverneur en conseil de promulguer les règlements contestés. Les règlements contestés fixent le nombre minimal d’agents de bord requis dans les avions de passagers, en fonction du nombre de sièges passagers. Le S.C.F.P., un syndicat qui représente plus de 10 000 agents de bord, affirme que les règlements contestés ont été adoptés d’une manière contraire aux normes minimales d’équité procédurale et, en particulier, sans respecter son attente légitime d’être consulté valablement, et que, par conséquent, ils devraient être annulés.
[2] Le procureur général du Canada (P.G.C.), à titre de défendeur, affirme que les droits procéduraux ne s’appliquent pas au processus législatif, lequel comprend l’adoption et la modification de règlements. Subsidiairement, le défendeur fait valoir que le demandeur n’a pas été privé de l’équité procédurale en signalant, notamment, qu’aucune promesse ne lui a été faite et que ce dernier a bel et bien participé au processus de consultation qui a mené à la promulgation des règlements contestés. Les défenderesses Air Canada et Air Canada Rouge, Air Transat et Sunwing Airlines, lesquelles exploitent toutes des lignes aériennes destinées au transport de passagers et sont toutes touchées par les règlements contestés, appuient la thèse du procureur général. Canada North est également une défenderesse dans la présente demande, mais elle n’a pas déposé d’observations.
[3] La demande est rejetée pour les motifs qui suivent. Le gouverneur en conseil n’a pas d’obligation d’équité procédurale lorsqu’il exerce son pouvoir de promulgation de règlements. En l’espèce, même s’il existait une telle obligation, elle n’a pas été enfreinte. Le S.C.F.P. ne peut démontrer qu’il avait une attente légitime en matière de consultation ni qu’il a été privé de l’équité procédurale. Le S.C.F.P. a eu l’occasion de participer à des consultations ciblées concernant les règlements contestés, et ses commentaires ont été pris en compte.
I. Résumé des faits
A. Généralités
[4] La présente demande de contrôle judiciaire concerne les modifications apportées au Règlement de l’aviation canadien (DORS/96-433), adopté en application de la Loi sur l’aéronautique, L.R.C. (1985), ch. A2 [Loi sur l’aéronautique].
[5] Les premiers règlements traitant du ratio des agents de bord par rapport au nombre de passagers ont été adoptés en 1996. Ces derniers exigeaient des lignes aériennes canadiennes un ratio d’un (1) agent de bord pour quarante (40) passagers (le ratio de 1 pour 40) pour les aéronefs dotés de plus de 50 sièges. Ils tenaient compte de la politique continue datant d’au moins 1968. D’autres pays, notamment les États-Unis et l’Union européenne, exigent un ratio d’un (1) agent de bord pour cinquante (50) sièges (le ratio de 1 pour 50). Le ratio de 1 pour 50 en vigueur dans ces pays s’applique aux sièges, qu’ils soient occupés ou non. Les règlements contestés, adoptés en 2015 pour l’ensemble de l’industrie, harmonisent les règlements canadiens avec ceux d’autres pays. Les règlements contestés permettent aux exploitants de lignes aériennes canadiens de choisir le ratio d’un (1) agent de bord pour cinquante (50) sièges, pourvu que certains critères liés à la sécurité soient respectés. Par ailleurs, ils peuvent choisir de maintenir le ratio de 1 pour 40. Ce choix est fait individuellement pour chaque aéronef.
B. Les intervenants clés
[6] Au Canada, les règlements concernant l’aéronautique concernent plusieurs intervenants clés au sein du gouvernement et de l’industrie, notamment :
Le gouverneur en conseil, qui a le pouvoir de prendre des règlements en vertu de la Loi sur l’aéronautique, y compris les règlements en litige (article 4.9 de la Loi sur l’aéronautique).
Le ministre des Transports, qui est responsable de l’application de la Loi sur l’aéronautique, (article 4.2). Transports Canada, qui est le ministère du ministre.
Le Conseil consultatif sur la réglementation aérienne canadienne (CCRAC), composé de représentants du gouvernement et de l’industrie, qui est le principal organisme consultatif pour le processus de réglementation concernant l’aviation civile au Canada, pour Transports Canada. Le premier objectif du CCRAC consiste à évaluer et à recommander des modifications réglementaires potentielles. La procédure selon laquelle Transports Canada mène les consultations avec le CCRAC est établie dans la charte de ce dernier. Il est composé de plus de 550 membres, y compris le S.C.F.P.
Le CCRAC compte plusieurs comités, notamment le Comité de réglementation de l’Aviation civile (CRAC). Le CRAC est composé de membres de la haute direction de la division de l’aviation civile de Transports Canada. Le CRAC formule des recommandations destinées au ministre concernant les règlements et les modifications à y apporter. Le CRAC soulève également des enjeux liés aux règlements et il tient compte des recommandations formulées par d’autres sous-comités du CCRAC.
Le Comité permanent des transports, maintenant connu sous le nom de Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités, qui est un comité composé des députés responsables de l’examen des questions liées au transport.
C. L’histoire des règlements contestés
[7] Autour de l’an 2000, des lignes aériennes individuelles et des groupes de pression de l’industrie ont commencé à promouvoir l’adoption du ratio de 1 pour 50. Le S.C.F.P. a toujours contesté cette modification.
[8] En 2000, l’Association du transport aérien du Canada (ATAC), un groupe de pression de l’industrie, a proposé une modification au ratio. Cette proposition a été examinée, puis finalement rejetée par le CRAC en raison de préoccupations en matière de sécurité.
[9] En 2002, l’ATAC a soumis une proposition plus détaillée concernant le ratio de 1 pour 50. Le CRAC a demandé à Transports Canada d’effectuer une analyse des risques liés à la proposition. Les parties visées, y compris le S.C.F.P., ont été consultées. L’analyse, complétée en 2003, a révélé que le ratio de 1 pour 40 était plus sécuritaire, mais que le ratio de 1 pour 50 était acceptable sur le plan de la sécurité, pourvu que des mesures d’atténuation des effets soient mises en œuvre.
[10] Par conséquent, le CRAC a demandé que des Avis de projets de modification (APM) soient préparés pour aviser les parties visées que le ratio de 1 pour 50 était examiné. Cette demande a entraîné d’autres consultations, y compris auprès du S.C.F.P. En 2004, le S.C.F.P. a présenté des observations écrites « dissidentes », lesquelles s’opposaient aux modifications.
[11] En novembre 2004, Transports Canada a soumis au CRAC son rapport, décrivant la thèse et les recommandations du personnel (thèse du personnel), lequel soulignait la nécessité d’examiner les enjeux de manière plus approfondie et l’impossibilité de recommander les modifications proposées sans les mesures d’atténuation des effets suggérées dans l’analyse des risques de 2002.
[12] En mars 2005, les membres du CRAC se sont réunis pour examiner les réponses aux APM et la thèse du personnel de Transports Canada. Le CRAC a demandé que les propositions soient transmises au ministère de la Justice à des fins de rédaction de projets de texte juridique.
[13] Le chef, Affaires réglementaires de Transports Canada a communiqué cette décision au S.C.F.P., au moyen d’une lettre datée du 9 décembre 2005, laquelle énonçait ce qui suit :
[traduction] Les APM [...] ont été transmises au ministère de la Justice à des fins de rédaction de projets de texte juridique. Une fois la rédaction des projets de règlement terminée, vous pourrez formuler d’autres commentaires au moment de la prépublication des règlements proposés dans la Partie I de la Gazette du Canada. Conformément à la charte du CCRAC, [...] les membres en recevront une copie dès qu’ils seront disponibles.
[14] Les représentants de Transports Canada, de même que le sous-ministre et le ministre des Transports ont fait des déclarations similaires devant le Comité permanent des transports entre 2005 et 2006 (c’est-à-dire que les règlements ne seraient pas finalisés avant que les ébauches de règlement n’aient été soumises au Comité permanent des transports à des fins d’examen, que les règlements seraient prépubliés dans la Partie I de la Gazette et qu’ils seraient soumis au processus de consultation en résultant.
[15] Le 23 janvier 2006, à la suite des élections générales canadiennes, un nouveau gouvernement a été élu. Le 22 septembre 2006, le ministre des Transports, M. Lawrence Cannon, a annoncé à la Chambre des communes que les modifications proposées ne seraient pas apportées aux règlements sur l’aviation civile, pour le moment. (À partir de maintenant, ce processus sera désigné comme le « processus de réglementation 2000-2006 ».)
[16] En 2013, WestJet Airlines a demandé et obtenu une dispense ministérielle relative à l’exigence du ratio de 1 pour 40, laquelle dispense lui permettait d’exercer ses activités en fonction du ratio de 1 pour 50. D’autres lignes aériennes ont commencé à demander des dispenses similaires. Cette situation a finalement mené à une autre proposition visant l’adoption du ratio de 1 pour 50 pour l’ensemble de l’industrie, Transports Canada a de nouveau examiné les modifications réglementaires proposées, y compris les mesures d’atténuation des effets requises.
[17] En février 2014, les parties visées ont reçu l’Évaluation préliminaire de la question et de la consultation (EPQC) décrivant les modifications. En mars 2014, un APM a été publié en ligne à des fins de commentaires, puis un APM modifié a suivi en mai 2014, lequel permettait de formuler des commentaires jusqu’au 22 juin 2014. Cinq composantes du S.C.F.P. ont présenté des commentaires en réponse aux ATM. Le 22 mai 2014, Transports Canada a tenu une rencontre avec les parties visées, à laquelle le S.C.F.P. a participé. Par la suite, le S.C.F.P. a présenté d’autres observations écrites dissidentes. Après la rencontre du 22 mai 2014, la rédaction des modifications a commencé.
[18] Le 17 juin 2015, les règlements contestés ont été publiés dans la Partie II de la Gazette du Canada sans avoir été prépubliés dans la Partie I. Il ressort du Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR), lequel a été publié avec les règlements, que Transports Canada était d’avis que des consultations exhaustives avaient été tenues dans le passé (au moment où le ratio de 1 pour 50 a été examiné dans le cadre du processus de réglementation 2000-2006) et que Transports Canada et les parties visées externes connaissaient bien les enjeux. Toutefois, aucune explication n’a été fournie concernant les motifs pour lesquels les règlements n’ont pas été prépubliés dans la Partie I de la Gazette, puisqu’il s’agit de la procédure habituelle, même si des dispenses de prépublication peuvent être accordées.
[19] Bien que la question en litige dans la présente demande de contrôle judiciaire ne concerne que la question de savoir si la promulgation des règlements contestés a été effectuée à l’encontre de l’obligation d’équité procédurale due au S.C.F.P., ce dernier a également fait valoir que les répercussions du nouveau ratio sur la sécurité n’ont pas fait l’objet d’un examen complet par le gouverneur en conseil et que les données prises en compte étaient insuffisantes. Le S.C.F.P. prétend qu’il est incontestable que le ratio de 1 pour 50 est moins sécuritaire. Bien que le S.C.F.P. reconnaisse que la présente demande ne vise pas à décider lequel des ratios est le plus sécuritaire et le mieux adapté, ses observations sont truffées de références à ses préoccupations concernant la sécurité.
[20] Par exemple, il prétend que plusieurs des mesures d’atténuation des effets décrites, en 2005, comme essentielles pour assurer la sécurité sont omises dans les règlements contestés. Le S.C.F.P. conteste les renseignements contenus dans le REIR publié avec les règlements contestés, dans la Partie II de la Gazette du Canada. Dans sa description du processus de consultation effectué en 2013-2014, le REIR indique ce qui suit : [TRADUCTION] « aucune nouvelle donnée n’aurait été disponible » autres que celles déjà recueillies au cours des consultations précédentes et saisies dans les analyses des risques réalisées auparavant. Le S.C.F.P. conteste cette affirmation en soulignant que les nouveaux règlements n’ont pas fait l’objet d’une analyse des risques, que l’ancienne analyse des risques menée en 2003 n’était pas quantitative et qu’elle était fondée sur des facteurs de capacité en passagers désuets (il indique qu’au début des années 2000, les aéronefs étaient habituellement remplis de 70 % à 75 % de leur capacité). Le REIR mentionne que le nouveau ratio permettra de réaliser des économies de 30 millions de dollars par année; toutefois, le S.C.F.P. signale qu’aucun élément de preuve n’étaye cette affirmation.
[21] Ce dernier présente aussi un rapport d’expert préparé par M. Edwin Galea. M. Galea affirme que, vu les facteurs modernes de capacité en passagers et la prise en compte des autres éléments de preuve que Transports Canada n’a pas examinés, les règlements contestés sont préoccupants en ce qui a trait à la sécurité.
[22] La P.G.C. prétend que les préoccupations relatives à la sécurité ont été prises en compte et elle signale notamment que l’analyse des risques de 2003 de Transports Canada cite plusieurs rapports dont M. Galea est l’auteur. La P.G.C. mentionne aussi les nombreuses simulations et les nombreux essais effectués dont découlent les mesures d’atténuation des effets comprises dans les règlements contestés. Les défendeurs prétendent que la sécurité n’est pas compromise. Toutefois, la sécurité n’est pas la question en litige dans la présente demande de contrôle judiciaire.
D. L’ordonnance du juge chargé de la gestion de l’instance
[23] Dans son avis de demande initial, le S.C.F.P. allègue que la promulgation des règlements contestés viole l’équité procédurale, que les règlements sont nuls puisqu’ultra vires, qu’ils violent l’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1867, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), ch. 11 [la Charte]; et que les décisions prises par le ministre des Transports et les représentants de Transports Canada menant à l’adoption des règlements contestés étaient déraisonnables.
[24] Le S.C.F.P. a demandé que la P.G.C. fournisse des documents, en vertu de l’article 317 des Règles des Cours fédérales, (D.O.R.S./98-106) [Règles des Cours fédérales], relativement à toutes les pièces utilisées pour prendre la décision de ne pas prépublier les règlements contestés et pour adopter les règlements. Le greffier adjoint du Conseil privé a répondu que tous les documents, sauf pour le décret, sont des renseignements confidentiels du conseil des ministres, lesquels ne peuvent être divulgués.
[25] Le S.C.F.P. a ensuite déposé une nouvelle requête, conformément à l’article 317 des Règles, pour la production, notamment, de documents pertinents qui sont en la possession de Transports Canada et d’autres ministères. Le S.C.F.P. a accepté que les documents fournis au gouverneur en conseil contiennent des renseignements confidentiels du conseil des ministres, mais il a aussi affirmé contester les [traduction] « nombreuses décisions prises et le processus adopté par le ministre des Transports » en prévision de la promulgation des règlements contestés. La P.G.C. s’est opposée à la requête, elle a affirmé que la demande ne conteste que les règlements et que tous les documents pertinents contiennent des renseignements confidentiels du conseil des ministres, conformément à l’article 39 de la Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. (1985), ch. C-5 [LPC].
[26] Le 22 novembre 2016, la protonotaire Tabib a rejeté la requête du demandeur en tirant plusieurs conclusions, notamment que la présente demande vise [traduction] « principalement » le contrôle judiciaire des règlements contestés ou la décision de les adopter, laquelle adoption relève du gouverneur en conseil.
[27] La protonotaire a aussi conclu que le processus de Transports Canada lié à la consultation, à la rédaction des règlements et à la formulation d’une recommandation au gouverneur en conseil (c’est-à-dire à des fins d’approbation par ce dernier) ne fait pas partie de la même [traduction] « série d’actes » que celle liée à l’adoption des règlements par le gouverneur en conseil et que, par conséquent, ledit processus ne peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire à l’occasion de la demande, conformément à l’article 302 des Règles, lequel limite les contrôles judiciaires à une seule ordonnance. La protonotaire a également conclu que dans l’exercice de son pouvoir réglementaire, le gouverneur en conseil n’était pas lié par les actes du ministre ou de son ministère.
[28] La protonotaire a souligné qu’en plus de contester les règlements, le demandeur a aussi contesté les décisions de ne pas prépublier les règlements et de ne pas tenir de consultations. La protonotaire a conclu que la décision de ne pas prépublier les règlements contestés a été prise par le Conseil du Trésor. Cette décision ne faisait pas non plus partie d’une série d’actes et elle ne pouvait être traitée à l’occasion de la présente demande, puisque cela contrevient à l’article 302 des Règles. La protonotaire a ajouté que, de toute façon, les documents présentés au Conseil du Trésor auraient aussi été des renseignements confidentiels du conseil des ministres.
[29] La protonotaire a également conclu que la contestation liée au défaut de consulter concerne le processus dont découle l’approbation des règlements par le gouverneur en conseil, pour lequel il n’existe pas de dossier identifiable. En outre, compte tenu de la conclusion selon laquelle la décision contestée a été prise par le gouverneur en conseil, il n’était pas nécessaire d’inclure dans le dossier tous les documents en la possession du ministre des Transports concernant une décision de ne pas consulter.
[30] Le demandeur n’a pas interjeté appel de l’ordonnance de la protonotaire. Le demandeur a ensuite modifié son avis de demande pour retirer sa contestation relative à la validité des règlements et celle concernant la Charte. Bien que l’avis de demande allègue toujours que les décisions prises quant à l’adoption des règlements contestés étaient déraisonnables, le demandeur n’a pas donné suite à cette allégation.
II. Questions en litige
[31] Le demandeur soutient que les règlements contestés doivent être annulés, puisqu’ils ont été promulgués en violation de l’équité procédurale et de ses attentes légitimes selon lesquelles il serait consulté valablement.
[32] Cela nécessite de décider de ce qui suit :
Le gouverneur en conseil a-t-il une obligation d’équité procédurale dans l’exercice de son pouvoir de promulgation de règlements, y compris la question de savoir si la doctrine de l’attente légitime s’applique?
Dans l’affirmative, l’attente légitime du demandeur a-t-elle fait l’objet d’un manquement et, de manière plus générale, le demandeur a-t-il été privé de l’équité procédurale?
[33] Il est constant que la mesure de contrôle applicable à la présente demande est celle de la décision correcte (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 43, [2009] 1 RCS 339).
III. Observations du S.C.F.P., le demandeur
[34] Le S.C.F.P. prétend qu’on lui avait promis, en termes clairs et non équivoques, un processus de consultation exhaustif concernant les modifications proposées aux règlements sur l’aviation civile. Plus particulièrement, il affirme qu’on lui avait promis que les règlements contestés seraient assujettis à une [traduction] « audition complète » devant le Comité permanent des transports et à une prépublication dans la Partie I de la Gazette du Canada. Le S.C.F.P. affirme que cette promesse lui a été faite en 2004, en 2005 et en 2006. Bien que les membres du Comité permanent des transports aient changé, tout comme le gouvernement, le demandeur affirme que le ministre n’a jamais annulé la promesse. Le demandeur indique que ses préoccupations sont dans l’intérêt de la sécurité, lequel constitue une question impartiale; par conséquent, le gouvernement au pouvoir partage les préoccupations du précédent gouvernement.
[35] Le demandeur prétend que le processus de réglementation contient une obligation d’équité procédurale, et qu’il avait une attente légitime de consultation, laquelle constitue un aspect clé de l’équité procédurale. Le demandeur affirme que le droit a évolué au point où une telle promesse de consultation devrait être exécutoire à l’occasion d’un contrôle judiciaire.
[36] Le demandeur ajoute qu’en plus de l’obligation constitutionnelle de la Cour d’examiner l’exercice de l’autorité publique, il existe un principe valable permettant de reconnaître que l’équité procédurale peut être liée à l’adoption de règlements, sans quoi des personnes et des groupes touchés n’ont pas l’occasion d’exercer une influence sur le processus.
[37] Le demandeur prétend que la plupart des faits ne sont pas contestés. Les points de désaccord entre le S.C.F.P. et les défendeurs concernent la force des promesses faites au demandeur et, par voie de conséquence, la question de savoir si la 5e ou la 6e édition de la charte du CCRAC régissaient le processus pour les règlements contestés au cours de la période entre 2013 et 2015.
A. Les promesses alléguées
[38] Le demandeur raconte l’histoire de l’élaboration des règlements de 2000 à 2006. Il souligne la transcription de la réunion du Comité permanent des transports tenue le 11 mars 2004, où le représentant du S.C.F.P. a avisé le Comité permanent des transports que le S.C.F.P. voulait un débat de fond sur le ratio de 1 pour 40. Le demandeur prétend qu’à la suite de cette demande les représentants de Transports Canada se sont présentés devant le Comité permanent des transports. Le sous-ministre de Transports Canada a avisé ce dernier que le ministre avait l’intention d’être [traduction] « très strict à l’égard du processus, et de recourir au [traduction] « processus complet de publication dans la Gazette du Canada » avant l’adoption des règlements. En outre, le ministre des Transports a comparu devant le Comité permanent des transports le 25 mars 2004, il a indiqué qu’aucune décision finale n’avait été prise concernant la modification du ratio d’agents de bord et qu’un processus de consultation serait mis en œuvre.
[39] Le 22 avril 2004, le sous-ministre adjoint des Transports a également comparu devant le Comité permanent des transports et il a réitéré l’engagement du ministre de présenter le texte de tout nouveau règlement proposé au Comité permanent des transports avant sa publication dans la Partie I de la Gazette du Canada. Le demandeur prétend que cette déclaration a été faite au nom du ministre des Transports et qu’elle reflète la promesse de retourner devant le Comité permanent des transports pour lui présenter les ébauches de règlement et de prépublier les règlements. En juin 2006, le sous-ministre adjoint des Transports a formulé des commentaires similaires devant le Comité permanent des transports.
[40] Le demandeur s’est aussi fié aux promesses qui lui ont été faites directement. Premièrement, le 21 mai 2004, M. Tony Valeri, un adjoint spécial du ministre des Transports de l’époque, a écrit au président du S.C.F.P. pour l’informer que Transports Canada se présenterait de nouveau devant le Comité permanent des transports avec les règlements proposés. Deuxièmement, le demandeur mentionne une réponse de Transports Canada à une question posée par un membre du S.C.F.P. La réponse, envoyée par courriel par un adjoint spécial du ministre, indiquait que le CCRAC serait consulté, que le Comité permanent des transports serait avisé et que les règlements seraient prépubliés dans la Gazette du Canada. Troisièmement, le demandeur invoque la lettre, datée du 9 décembre 2005, que lui a envoyée le chef, Affaires réglementaires de Transports Canada, laquelle indique que le S.C.F.P. aurait une autre occasion de formuler des commentaires concernant les règlements proposés, grâce à leur prépublication dans la Partie I de la Gazette du Canada. Le demandeur soutient qu’il s’agit de promesses fermes faites à son endroit par le ministre des Transports et par ceux parlant en son nom.
[41] Le demandeur mentionne que les règlements proposés ont été [traduction] « mis en veilleuse » en 2006. Quoi qu’il en soit, le demandeur prétend que les promesses faites au cours de cette période n’ont jamais été annulées et que, par conséquent, elles liaient le nouveau gouvernement lorsqu’il a revu le ratio de 1 pour 50, au début de 2013. Le demandeur mentionne l’avis de projet de modification de 2014 (APM), lequel est fondé sur les travaux préparatoires réalisés de 2000 à 2006, et il indique que le dossier de 2006 a été [traduction] « réactivé ». Le demandeur prétend que les travaux préparatoires réalisés de 2000 à 2006 soulignaient les lacunes concernant les mesures d’atténuation des effets nécessaires, prévoyaient la tenue d’autres consultations et promettaient la prépublication des règlements. Le demandeur renvoie également à l’EPQC de 2014, lequel a été apparemment utilisé pour déterminer la portée des consultations requises ou recommandées et dont l’analyse est en partie fondée sur les consultations tenues précédemment.
[42] Le demandeur prétend également que le nouveau gouvernement a fait les mêmes promesses. Le demandeur mentionne une analyse papier datant de mai 2013 préparée en réponse à la demande de Sunwing visant à obtenir une dispense relative au ratio de 1 pour 40, laquelle demande a été présentée en prévision des modifications apportées pour l’ensemble de l’industrie, au moyen des règlements contestés. Cette analyse papier indique, sur la question des règlements contestés à venir, que [traduction] « l’approbation du ministre devra être obtenue avant tout avancement menant à la prépublication dans la Partie I de la Gazette du Canada ».
[43] Le demandeur demande à la Cour de déduire que les promesses qui lui ont été faites, entre 2004 et 2006, concernant sa consultation valable et la prépublication des règlements demeurent en vigueur, étant donné que Transports Canada a simplement réactivé le dossier, lequel comprenait les promesses.
[44] Le demandeur prétend que les consultations tenues entre 2013 et 2015 concernant les règlements contestés étaient loin de ce qui était nécessaire et promis. Les règlements n’ont pas été prépubliés ni présentés au Comité permanent des transports avant leur promulgation. Le demandeur prétend n’avoir jamais vu les ébauches de règlement. En outre, il affirme que les APM diffèrent de manière importante des règlements finalement promulgués. Le demandeur mentionne que la P.G.C. n’a pas expliqué pourquoi les règlements n’ont pas été prépubliés. De plus, le demandeur prétend que les consultations ne respectaient pas le processus indiqué dans la 5e édition de la charte du CCRAC – qui, selon le demandeur, énonce que tous les règlements seront prépubliés − pas plus que le processus établi dans le guide Lois et règlements : L’Essentiel, 2e éd. (Ottawa : Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 2001) [Lois et règlements : L’Essentiel].
[45] En réponse à l’observation des défendeurs selon laquelle la 6e édition de la charte du CCRAC était celle applicable à l’époque, le demandeur affirme que peu importe l’édition applicable, il s’attendait à une audition devant le Comité permanent des transports et à la prépublication des règlements.
[46] Le demandeur soutient que le rapport de M. Galea, comportant des simulations pour évaluer les risques relatifs à la sécurité, a été ignoré. Le demandeur laisse entendre que Transports Canada n’a réalisé que des analyses qualitatives et que ce dernier ne peut expliquer de quelle manière il a établi les mesures d’atténuation des effets comprises dans les règlements. Le demandeur indique que la Cour devrait déduire ou supposer que Transports Canada n’a rien fait pour justifier son choix de politique.
[47] Le demandeur reconnaît qu’il a participé à la réunion du 22 mai 2014 avec d’autres parties visées et Transports Canada, mais il prétend qu’il a été empêché de présenter ou de remettre sa présentation PowerPoint. Le demandeur a soumis un avis dissident concernant l’APM, mais il affirme qu’aucun élément de preuve ne confirme que ledit avis été pris en compte.
[48] Le demandeur prétend qu’à titre de partie visée principale, il aurait dû pouvoir formuler d’autres commentaires, mais il n’en a pas eu l’occasion, sauf lors de la réunion tenue en mai 2014. Il ajoute qu’aucune consultation n’a été tenue concernant les économies de coûts alléguées, les répercussions sur la sécurité et les mesures d’atténuation des effets.
B. Une obligation d’équité procédurale devrait être reconnue
[49] Le demandeur affirme que la nature du contrôle judiciaire exige que les cours aient le pouvoir d’invalider des règlements. Il prétend que la Cour a l’obligation constitutionnelle de superviser le pouvoir exécutif afin de s’assurer qu’il n’outrepasse pas son pouvoir légal, et que cette obligation s’étend pratiquement à tous les aspects du processus décisionnel de ce dernier (Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 28, [2008] 1 R.C.S. 190), y compris l’adoption de règlements. Comme il est expliqué ci-dessous, le demandeur qualifie le processus de réglementation de fonction exécutive plutôt que législative.
[50] Le demandeur ajoute que les tribunaux ont un rôle à jouer pour s’assurer que la sécurité du public est protégée et que le processus décisionnel du pouvoir exécutif est légitime. Pour que les tribunaux puissent s’acquitter de ces obligations, ils doivent pouvoir annuler des règlements qui ont des répercussions négatives sur la sécurité du public.
[51] Le demandeur affirme que le contrôle judiciaire de la légitimité du processus décisionnel du pouvoir exécutif comprend l’assurance que ce dernier respecte l’obligation d’équité procédurale. Il reconnaît que la portée de cette obligation varie selon les circonstances. Toutefois, il affirme que toutes les autorités publiques, y compris le gouverneur en conseil, sont tenues implicitement d’agir de manière équitable, sauf disposition législative claire écartant son application (citant Canada (Procureur général) c. Mavi, 2011 CSC 30, aux paragraphes 38 et 39, [2011] 2 RCS 504 [Mavi]).
[52] Le demandeur reconnaît que les textes législatifs ne peuvent pas être contestés pour des motifs d’équité procédurale (Authorson c. Canada (Procureur général), 2003 CSC 39, [2003] 2 RCS 40). Toutefois, il fait une distinction entre les règlements et les textes législatifs. Il affirme que les règlements devraient être considérés comme des actes exécutifs de représentants pouvant faire l’objet d’un contrôle judiciaire pour une question d’équité procédurale, comme tout autre acte administratif. Le demandeur prétend que son interprétation est conforme au guide Lois et règlements : L’Essentiel, qui décrit les règlements comme des actes des représentants exécutifs agissant en vertu d’une autorité déléguée.
[53] Le demandeur reconnaît qu’à ce jour les tribunaux ont annulé des règlements seulement lorsque ceux-ci étaient ultra vires aux termes d’une loi ou qu’ils avaient été adoptés de mauvaise foi (Thorne’s Hardware Ltd. c. La Reine, [1983] 1 RCS106, à la page 111, 143 DLR (3d) 577 [Thorne’s Hardware]). Le demandeur affirme qu’en dépit de cette décision il n’existe pas de jurisprudence canadienne définitive qui déclare que les règlements ne peuvent pas faire l’objet d’un contrôle judiciaire portant sur l’équité procédurale. Il affirme que les principes et les tendances du droit administratif contenus dans la jurisprudence du Royaume-Uni, sur laquelle la jurisprudence canadienne principale se fonde, soutiennent sa thèse.
[54] Le demandeur prétend que le droit du Royaume-Uni est pertinent et qu’il peut servir de fondement pour combler les lacunes du droit canadien. La jurisprudence du Royaume-Uni a évolué vers l’application de la doctrine de l’attente légitime au processus d’adoption des règlements. Plus particulièrement, le demandeur prétend que la jurisprudence du Royaume-Uni établit que les déclarations des autorités publiques, les pratiques passées et l’engagement des intervenants peuvent donner lieu à une attente légitime de la partie visée selon laquelle un certain processus sera respecté pour l’adoption de règlements. Cette jurisprudence peut, en retour, imposer des obligations d’équité procédurale à l’autorité publique qui adopte le règlement (R v Liverpool, ex parte Liverpool Taxi Fleet Operators Association, [1972] 2 QB 299 (CA)).
[55] Le demandeur prétend également que si la demande était présentée au Royaume-Uni il obtiendrait gain de cause, puisque le droit en vigueur dans ce pays reconnaît que les déclarations claires, directes et non équivoques du gouvernement concernant la procédure prévue pour l’adoption de règlements devraient être mises en application.
[56] Le demandeur indique que l’arrêt Apotex Inc. c. Canada (Procureur général), [2000] 4 RCF 264, 188 DLR (4th) 145 (CA) [Apotex] est la seule décision des tribunaux canadiens qui traite directement de la question en litige dans la présente demande. Le demandeur s’appuie sur les motifs du juge Evans selon lesquels il a conclu que la doctrine de l’attente légitime pouvait être invoquée afin de créer certaines obligations d’équité procédurale pour l’adoption de règlements. Le juge Evans laisse entendre que si un ministre, agissant dans le cadre de son autorité, donne une « assurance catégorique précise de consultation préalable » à une partie concernant un règlement envisagé, l’adoption de ce règlement sans tenir la consultation promise peut constituer une violation des attentes légitimes de cette partie et, par conséquent, un manquement à l’équité procédurale (paragraphe 105). Bien que le juge Evans ait finalement conclu, vu les faits dont il était saisi, qu’il n’existait pas de capacité pour soumettre la décision du gouverneur en conseil à un contrôle judiciaire concernant l’équité procédurale, puisque ce dernier n’avait pas fait les promesses en litige, le demandeur affirme que la jurisprudence subséquente montre une ouverture quant au réexamen de la question en litige.
C. Manquement à l’équité procédurale et attentes légitimes
[57] Le demandeur affirme que peu importe que la question en litige soit formulée, de manière précise, comme une question sur les attentes légitimes, ou de manière plus générale, comme une question sur l’équité procédurale, les règlements contestés ont été adoptés en violation de l’équité procédurale et des promesses claires qui lui avaient été faites.
[58] Le demandeur prétend qu’une obligation d’équité procédurale est due relativement à l’ensemble du processus décisionnel du pouvoir exécutif et que la portée de l’obligation est déterminée conformément aux facteurs établis par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817, 174 DLR (4th) 193 [Baker]. Le demandeur prétend que l’application des facteurs pertinents de l’arrêt Baker donne ouverture à une obligation d’équité procédurale à l’extrémité supérieure du spectre.
[59] Le demandeur mentionne qu’il n’est pas possible d’interjeter appel à l’égard du règlement, que la décision est très importante pour lui et pour la sécurité des passagers des avions, que le ratio de 1 pour 40 entraînera des pertes d’emploi pour certains agents de bord, que les consultations promises n’ont pas eu lieu et que le processus habituel de prépublication des règlements n’a pas été respecté.
[60] Le demandeur affirme que les facteurs de l’arrêt Baker soulignent l’exigence d’une consultation valable ou, à tout le moins, une consultation plus étendue que celle effectuée en l’espèce. Le demandeur ajoute qu’une obligation d’équité procédurale minimale exigerait que l’ébauche de règlement lui soit fournie et qu’un genre d’audition ait lieu pour lui permettre de présenter ses observations.
D. Les attentes légitimes n’ont pas été respectées
[61] Le demandeur mentionne que la doctrine de l’attente légitime constitue un aspect de l’équité procédurale. Cette doctrine s’applique lorsqu’une promesse claire est faite par une personne en autorité, au moyen de certaines mentions. Dans de telles circonstances, la promesse sera mise en application. Le demandeur prétend que les promesses qui lui ont été faites étaient non équivoques; il s’attendait légitimement à la mise en œuvre d’un processus qui n’a pas eu lieu.
[62] Comme il a été mentionné ci-dessus, le demandeur fait valoir que le ministre des Transports a fait deux déclarations claires. Premièrement, entre 2004 et 2006, le ministre et ses sous-ministres ont promis au Comité permanent des transports que les modifications proposées lui seraient présentées pour permettre la tenue d’un débat public éclairé et exhaustif. Troisièmement, dans des lettres et des courriels adressés au demandeur et dans des déclarations faites au Comité permanent des transports, le ministre des Transports a promis que les modifications proposées aux règlements seraient prépubliées dans la Partie I de la Gazette du Canada, afin de permettre la tenue d’un débat exhaustif et de combler les lacunes liées aux données qui n’auraient pas encore été abordées. Le demandeur se fonde également sur la 5e édition de la charte du CCRAC, laquelle, selon lui, promettait la prépublication. En outre, le demandeur mentionne l’évaluation par Transports Canada de la demande de dispense de Sunwing de 2013, laquelle évaluation, selon lui, comprenait un engagement de prépublier les règlements proposés.
[63] Le demandeur réitère aussi que le REIR de 2015 énonce que le processus réglementaire réalisé entre 2000 et 2006 a été [traduction] « réactivé ». Par conséquent, il prétend que les promesses faites au cours de cette période ont aussi été renouvelées.
[64] Le demandeur affirme que, selon les principes du droit administratif en vigueur et la jurisprudence du Royaume-Uni, le défaut du ministre des Transports d’honorer ces promesses devrait entraîner l’annulation des règlements, compte tenu du manquement à la doctrine de l’attente légitime.
[65] Le demandeur reconnaît que le gouverneur en conseil n’a fait aucune promesse concernant la consultation. Toutefois, il laisse entendre que la décision d’adopter les règlements a plutôt été prise par les représentants de Transports Canada, qui ont promis de le consulter et qui devraient donc être tenus responsables.
[66] Le demandeur prétend que le processus décisionnel tenu secret n’est pas équitable et il demande à la Cour de tirer une conclusion défavorable du choix du gouvernement d’invoquer les renseignements confidentiels du conseil des ministres, en l’espèce. Il mentionne que la Cour suprême du Canada a traité de la question des renseignements confidentiels du conseil des ministres dans l’arrê