Fondation David Suzuki c. Canada (Santé)

Fondation David Suzuki c. Canada (Santé)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2019-12-18
Référence neutre
2019 CF 1637
Numéro de dossier
T-784-19
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20191218
Dossier : T-784-19
Référence : 2019 CF 1637
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 18 décembre 2019
En présence de monsieur le juge Southcott
ENTRE :
FONDATION DAVID SUZUKI, LES AMI(E)S DE LA TERRE CANADA,
ÉQUITERRE et le WILDERNESS COMMITTEE
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA SANTÉ et SYNGENTA CANADA INC.
défendeurs
et
CROPLIFE CANADA
intervenante
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] La présente décision concerne une demande de contrôle judiciaire dans le contexte de laquelle les demandeurs contestent une décision rendue par l’Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA) le 11 avril 2019 (la Décision), ayant pour effet de modifier certaines homologations d’un produit antiparasitaire à la suite d’une réévaluation réalisée aux termes de l’article 16 de la Loi sur les produits antiparasitaires, LC 2002, c 28 (la Loi). Les demandeurs contestent notamment la partie de la Décision qui prévoit une période de transition de 24 mois pour la mise en œuvre des mesures d’atténuation des risques prescrites par ces modifications.
[2] Les demandeurs demandent que soit rendue une ordonnance : a) déclarant que l’ARLA n’a pas compétence pour prévoir une période de transition dans la Décision; b) déclarant que la pratique de l’ARLA, consistant à accorder une période de transition pour la mise en œuvre des modifications en application de sa Politique sur la révocation de l’homologation et la modification de l’étiquette à la suite d’une réévaluation et d’un examen spécial (la Politique), dépasse les pouvoirs conférés par la Loi; et c) annulant la période de transition prévue dans la Décision.
[3] La présente demande est rejetée pour les motifs expliqués de façon plus détaillée ci-après. Je conclus que l’interprétation que l’ARLA a faite de la Loi, à savoir que la Loi lui confère le pouvoir d’accorder une période de transition, ainsi que sa décision d’inclure une telle période de transition sont toutes deux raisonnables.
II. Résumé des faits
[4] Les demandeurs sont la Fondation David Suzuki (Suzuki), Les Ami(e)s de la Terre Canada, Équiterre et le Wilderness Committee. Tous sont des organisations non gouvernementales vouées à la défense de l’environnement.
[5] Les défendeurs sont le ministre de la Santé (le ministre), qui est responsable de la Loi et qui a délégué cette responsabilité à l’ARLA, et Syngenta Canada Inc. (Syngenta), le titulaire d’homologation du produit antiparasitaire de la classe des néonicotinoïdes – le principe actif de qualité technique thiaméthoxame (TMX) – et de 17 préparations commerciales connexes dont le principe actif est le TMX (globalement, les produits contenant du TMX). Ces produits incluent des produits à pulvériser sur des plantes et le sol nu (désignés respectivement applications foliaires et applications sur le sol) ainsi que des produits utilisés comme enduit sur les semences pour éviter que les insectes les mangent lorsqu’elles sont plantées et pour protéger les plantes qui émergent de ces semences (traitement de semences).
[6] Est également partie à cette instance à titre d’intervenante, CropLife Canada (CropLife), une association professionnelle qui représente des développeurs, des fabricants et des distributeurs de produits issus de la phytologie.
[7] La Loi régit la réglementation des produits antiparasitaires au Canada, y compris leur principe actif et les préparations commerciales qui en découlent. Les dispositions de la Loi qui sont mentionnées dans le présent jugement et ses motifs sont énoncées à l’annexe A ci-jointe. Sous réserve de certaines exceptions, le paragraphe 6(1) de la Loi interdit à quiconque de fabriquer, de posséder, de manipuler, de stocker, de transporter, d’importer, de distribuer ou d’utiliser un produit antiparasitaire non homologué aux termes de la Loi. Pour qu’un produit soit homologué, ou pour qu’une homologation existante soit modifiée, une demande doit être présentée au ministre, qui procède ensuite aux évaluations qu’il juge nécessaires relativement à la valeur du produit antiparasitaire ou aux risques sanitaires ou environnementaux qu’il présente (aux paragraphes 7(1) et (3) de la Loi).
[8] Si le ministre considère que la valeur du produit antiparasitaire ainsi que les risques sanitaires et environnementaux qu’il présente sont acceptables, il homologue le produit ou modifie son homologation, notamment en déterminant les conditions relatives à la fabrication, à la manipulation, au stockage, au transport, à l’importation, à l’exportation, à l’emballage, à la distribution, à l’utilisation ou à la disposition, à la composition et à l’étiquetage du produit ( à l’alinéa 8(1)a)). Dans le cas contraire, le ministre rejette la demande (au paragraphe 8(4)). Avant les événements ayant mené à la présente demande de contrôle judiciaire, les produits contenant du TMX avaient été homologués au titre de la Loi à la suite d’une demande présentée par Syngenta à l’ARLA.
[9] Le ministre peut procéder à la réévaluation d’un produit antiparasitaire homologué s’il estime que, depuis l’homologation du produit, il y a eu un changement en ce qui touche les renseignements exigés ou la procédure à suivre pour l’évaluation de la valeur du produit ou des risques sanitaires ou environnementaux qu’il présente (au paragraphe 16(1)). Tout comme lors de l’homologation initiale, le ministre doit alors réaliser les évaluations qu’il juge nécessaires en ce qui concerne la valeur du produit ou les risques sanitaires ou environnementaux qu’il présente et procéder aux consultations publiques exigées par l’article 28 (au paragraphe 16(6)).
[10] Si, au terme des évaluations et des consultations requises, le ministre conclut que la valeur du produit antiparasitaire et les risques sanitaires et environnementaux qu’il présente sont acceptables, il doit en confirmer l’homologation (au paragraphe 21(1)). Si le ministre ne considère pas que ces conditions sont acceptables, il doit s’acquitter des obligations suivantes, énoncées au paragraphe 21(2) :
Loi sur les produits antiparasitaires, LC 2002, ch 28
Pest Control Products Act, SC 2002, c 28
Modification ou révocation
Amendment or cancellation
21 (2) Dans le cas où il n’arrive pas à cette conclusion, le ministre modifie l’homologation s’il estime qu’à la suite de la modification la valeur du produit et les risques sanitaires et environnementaux qu’il présente seraient acceptables, ou il la révoque.
21 (2) If the Minister does not consider that the health or environmental risks or value of a pest control product are acceptable, the Minister shall
[Blank]
(a) amend the registration if the Minister considers that the health and environmental risks and value of the product would be acceptable after the amendment; or
[Blank]
(b) cancel the registration.
[11] La définition de « risques acceptables », présentée au paragraphe 2(2), est ainsi rédigée :
Risques acceptables
Acceptable risks
2 (2) Pour l’application de la présente loi, les risques sanitaires ou environnementaux d’un produit antiparasitaire sont acceptables s’il existe une certitude raisonnable qu’aucun dommage à la santé humaine, aux générations futures ou à l’environnement ne résultera de l’exposition au produit ou de l’utilisation de celui-ci, compte tenu des conditions d’homologation proposées ou fixées.
2 (2) For the purposes of this Act, the health or environmental risks of a pest control product are acceptable if there is reasonable certainty that no harm to human health, future generations or the environment will result from exposure to or use of the product, taking into account its conditions or proposed conditions of registration.
[12] Le 12 juin 2012, l’ARLA a donné avis qu’elle procédait à une réévaluation du thiaméthoxame et d’un autre néonicotinoïde, à la lumière de nouvelles données scientifiques sur les néonicotinoïdes et leurs effets potentiels sur les insectes pollinisateurs, ainsi que des mises à jour mondiales apportées au cadre d’évaluation des risques pour les insectes pollinisateurs. Cette réévaluation a été menée sur une période de cinq ans au terme de laquelle l’ARLA en a publié les résultats dans son Projet de décision de réévaluation, le 19 décembre 2017 (le projet de décision). Le projet de décision a ensuite fait l’objet d’une période de consultation de 90 jours, conformément à l’article 28 de la Loi, période durant laquelle l’ARLA a reçu des commentaires de diverses catégories de parties intéressées dont Syngenta et d’autres titulaires d’homologation, des organisations sans lucratif parmi lesquelles figuraient les demandeurs Suzuki et Équiterre, ainsi que d’autres participants de l’industrie dont CropLife.
[13] Le 11 avril 2019, l’ARLA a publié la décision définitive qui est l’objet de la présente demande de contrôle judiciaire.
III. Décision de réévaluation
[14] La Décision compte près de 250 pages, y compris les annexes; pour être parfaitement comprise, elle doit être lue conjointement avec le projet de décision, qui compte 400 pages supplémentaires. Les conclusions de l’ARLA sont toutefois résumées au début de la Décision, comme suit :
Résultats de l’évaluation scientifique
L’évaluation des risques, réalisée conformément au Guidance for Assessing Pesticide Risks to Bees, a déterminé qu’il existe divers degrés d’effets sur les abeilles. Certaines des utilisations actuelles du thiaméthoxame ne devraient pas avoir d’effets sur les abeilles. Dans le cas de certaines autres utilisations, des mesures d’atténuation (c.‑à‑d. des changements aux conditions d’homologation) sont nécessaires pour réduire au minimum l’exposition potentielle des abeilles. Les mesures d’atténuation consistent notamment à modifier le profil d’emploi et à améliorer les étiquettes. Lorsque le thiaméthoxame est utilisé conformément à ces nouvelles mesures de réduction des risques, l’exposition environnementale réduite est jugée adéquate, et les risques sont acceptables. Des mises en garde doivent figurer sur les étiquettes des produits afin d’informer les utilisateurs du risque de toxicité pour les pollinisateurs. Pour d’autres utilisations, les risques pour les pollinisateurs n’ont pas été jugés acceptables et, par conséquent, l’homologation de ces utilisations est révoquée.
Décision réglementaire concernant le thiaméthoxame
Santé Canada a terminé la réévaluation des risques du thiaméthoxame pour les pollinisateurs. En vertu de la Loi sur les produits antiparasitaires, Santé Canada a déterminé qu’avec les modifications requises, le maintien de l’homologation des produits contenant du thiaméthoxame est acceptable. Toutefois, certaines utilisations du thiaméthoxame sont révoquées afin de tenir compte des risques potentiels pour les pollinisateurs. Une évaluation des données scientifiques disponibles a révélé que certaines utilisations des produits contenant du thiaméthoxame répondent aux normes actuelles de protection des pollinisateurs lorsqu’ils sont utilisés conformément aux conditions d’homologation, qui comprennent les modifications requises aux modes d’emploi figurant sur les étiquettes. Des modifications de l’étiquette, telles qu’elles sont résumées ci-dessous et à l’annexe III de la version intégrale du document RVD2019-04, sont requises pour toutes les préparations commerciales. Aucune donnée supplémentaire n’est requise.
Mesures d’atténuation des risques afin de protéger les pollinisateurs
Les étiquettes des contenants de produits antiparasitaires homologués précisent le mode d’emploi de ces produits. On y trouve notamment des mesures d’atténuation des risques visant à protéger la santé humaine et l’environnement. Les utilisateurs sont tenus par la loi de s’y conformer. À la suite de cette réévaluation du thiaméthoxame, des mesures d’atténuation additionnelles des risques doivent figurer sur les étiquettes des produits.
Certaines cultures attirent fortement les abeilles lorsqu’elles sont en fleur. Étant donné que de nombreuses abeilles sont attirées par ces cultures lorsqu’elles sont en fleurs et selon une évaluation des risques pour les abeilles, l’application de pesticides contenant du thiaméthoxame peut causer des effets pouvant entraver la survie des colonies d’abeilles ou des espèces d’abeilles solitaires.
Afin de protéger les insectes pollinisateurs, Santé Canada révoque les utilisations suivantes du thiaméthoxame :
● application foliaire et au sol dans des cultures ornementales, lorsqu’une telle application a pour effet d’exposer des pollinisateurs (c.‑à‑d. lorsque les cultures sont plantées à l’extérieur et attirent les pollinisateurs);
● application au sol dans des cultures de petits fruits, de cucurbitacées et de légumes-fruits;
● application foliaire dans des vergers.
Étant donné que les abeilles sont attirées par certaines cultures, et à la lumière d’une évaluation des risques pour les abeilles, l’application de pesticides contenant du thiaméthoxame avant et pendant la période de floraison peut provoquer des effets ayant une incidence sur la survie des colonies d’abeilles ou sur les espèces d’abeilles solitaires.
Afin de protéger les insectes pollinisateurs, Santé Canada modifie le moment d’application pour les utilisations suivantes du thiaméthoxame :
Les applications suivantes ne peuvent être faites avant ou pendant la floraison :
● application foliaire sur des légumineuses et sur des légumes-fruits cultivés à l’extérieur;
● application foliaire sur des cultures de petits fruits (avec taille de régénération nécessaire sur les baies ligneuses).
Les cultures suivantes ne peuvent pas être pulvérisées pendant la floraison :
● application foliaire sur la patate douce et la pomme de terre.
Afin de réduire au minimum l’exposition des abeilles à la poussière lors de la plantation des semences traitées, des mises en garde additionnelles sont requises sur les étiquettes pour l’utilisation suivante :
● traitement des semences de céréales et de légumineuses.
Dans le cadre de la production agricole au Canada, le thiaméthoxame a de la valeur en tant qu’insecticide, car il permet de lutter contre divers insectes ravageurs lorsqu’il est utilisé en application foliaire, en application au sol ou pour le traitement des semences. Une évaluation des produits homologués a permis de déterminer qu’il n’y avait aucune solution de rechange pour les combinaisons de cultures et d’organismes nuisibles suivantes :
● la punaise marbrée sur la pomme, la pommette, la poire et la poire asiatique;
● la punaise marbrée et la punaise sombre des racines sur les petits fruits;
● la punaise sombre des racines, le charançon de la canneberge et le charançon de la racine du fraisier sur les petits fruits de plantes naines (sauf le fraisier et le bleuet nain);
la punaise marbrée et le charançon noir de la vigne sur les plantes ornementales d’extérieur.
Les mesures d’atténuation des risques additionnelles décrites ci-dessus seront mises en œuvre sur une période de 24 mois. Les risques relevés ne sont pas jugés imminents, car ils ne devraient pas causer de préjudice irréversible au cours de cette période. Les effets potentiels comprennent les effets sublétaux sur les colonies ou les abeilles solitaires, mais les populations d’insectes pollinisateurs touchées devraient se rétablir à la suite de la mise en œuvre des restrictions supplémentaires, lesquelles permettront de réduire l’exposition. De plus, les populations devraient se rétablir étant donné que les risques pour les insectes pollinisateurs sont limités sur le plan géographique aux zones où ces produits sont appliqués et aux zones adjacentes aux sites d’application. La présence d’abeilles solitaires, d’abeilles domestiques et de bourdons non touchés dans des zones où ces produits ne sont pas utilisés facilitera davantage le rétablissement, puisque les abeilles non touchées dans l’environnement peuvent se déplacer vers les zones où des effets peuvent s’être fait sentir. Dans l’ensemble, le risque pour les insectes pollinisateurs est acceptable au cours de la période nécessaire à la mise en œuvre des mesures d’atténuation.
Cette décision forcera les producteurs à changer leurs pratiques antiparasitaires. Le mode d’emploi des pesticides, détaillé et précis, fait souvent appel à une formation et à un équipement d’application et de sécurité spécialisés. Cette période de transition assurera une mise en œuvre harmonieuse et en toute sécurité de ces nouvelles restrictions, tout en réduisant les risques attribuables à une mauvaise utilisation ou à une élimination inadéquate des produits au moment où les utilisateurs adopteront d’autres pratiques, au besoin. Cette pratique est conforme aux politiques et aux pratiques actuelles de Santé Canada en ce qui concerne l’élimination des utilisations à la suite d’une réévaluation (Directive d’homologation DIR2018-01, Politique sur la révocation de l’homologation et la modification de l’étiquette à la suite d’une réévaluation et d’un examen spécial) et aux pratiques employées par d’autres organismes de réglementation internationaux.
Il n’existe pas de solution de rechange pour un petit sous-ensemble d’utilisations visant la lutte de certains organismes nuisibles importants (la punaise marbrée envahissante et certaines espèces de charançons) sur une très petite quantité de cultures se trouvant dans des zones géographiques limitées au Canada. Par conséquent, la mise en œuvre de la décision de réévaluation concernant ces utilisations sera différée d’une année additionnelle afin de permettre aux producteurs de trouver des solutions de lutte antiparasitaire. Au cours de cette période, l’exposition globale des insectes pollinisateurs sera réduite substantiellement grâce au retrait des utilisations posant un risque pour les abeilles et visant d’autres insectes nuisibles sur ces cultures et d’autres cultures, ainsi que par l’imposition de restrictions supplémentaires quant au moment de l’application, ce qui réduira encore plus l’exposition des insectes pollinisateurs. Les risques pour les insectes pollinisateurs sont donc jugés acceptables pour une année additionnelle dans le cas de ce petit sous-ensemble d’utilisations.
Prochaines étapes
Pour se conformer à cette décision et à la Directive d’homologation DIR2018 01, Politique sur la révocation de l’homologation et la modification de l’étiquette à la suite d’une réévaluation et d’un examen spécial, les titulaires disposeront tout au plus de 24 mois après la date de publication du présent document pour ajouter les mesures d’atténuation requises à l’étiquette de tous les produits qu’ils vendent. L’annexe I énumère les produits contenant du thiaméthoxame qui sont homologués en vertu de la Loi sur les produits antiparasitaires.
Autres renseignements
Toute personne peut déposer un avis d’opposition au sujet de cette décision concernant le thiaméthoxame dans les 60 jours suivant la date de publication de la présente décision de réévaluation. Pour en savoir davantage sur les motifs d’un tel avis (l’opposition doit reposer sur des données scientifiques), veuillez consulter la section Pesticides (sous la rubrique « Demander l’examen d’une décision ») du site Web Canada.ca ou communiquer avec le Service de renseignements sur la lutte antiparasitaire de l’ARLA.
[Citations internes omises; non souligné dans l’original; en caractères gras dans l’original]
IV. Politique
[15] La présente demande vise non seulement à obtenir réparation en regard de la partie de la Décision qui a été soulignée précédemment, mais également en lien avec la partie de la Politique à laquelle il est fait renvoi dans la Décision. L’ARLA a publié la Politique le 7 mars 2018 et en a décrit l’objectif comme suit :
1.0 Objectif
Le but de la présente politique est de fournir un cadre de travail à la révocation de l’homologation de produits antiparasitaires ou à la modification des utilisations, des étiquettes ou d’autres conditions d’homologation à la suite de décisions rendues lors de réévaluations ou d’examens spéciaux. La politique décrit non seulement le processus et les délais connexes, mais aussi la façon dont sont fixés les délais pour révoquer ou modifier l’homologation des produits antiparasitaires.
Cette politique vise à accroître la transparence en matière de processus et à préciser les délais connexes lorsque la mesure réglementaire nécessite le retrait de produits du marché, la modification des utilisations approuvées ou des étiquettes. Elle permet en outre de faciliter l’application efficace des décisions rendues au terme d’une réévaluation ou d’un examen spécial. À l’aide de délais normalisés, il sera possible de clarifier les attentes, les obligations et les communications en ce qui concerne l’application des décisions d’homologation.
[16] La pratique de l’ARLA, que les demandeurs demandent à notre Cour de déclarer comme dépassant les compétences prévues par la Loi, est décrite en ces termes à l’article 6.2 de la Politique :
6.2 Délais de modification
Lorsque la modification d’une homologation est jugée nécessaire parce que le produit ne répond pas aux normes établies pour protéger la santé humaine et l’environnement, par exemple la nécessité de prendre des mesures supplémentaires d’atténuation des risques ou la révocation de certaines utilisations, le processus suivant s’applique (voir l’annexe I.a) :
● L’ARLA doit aviser les titulaires de la nécessité de modifier l’homologation de leurs produits et de mettre à jour les étiquettes afin qu’elles indiquent les modifications requises. De plus, l’ARLA doit confirmer le processus requis et les délais de mise en œuvre.
● Par ailleurs, les titulaires doivent présenter une demande. L’ARLA examinera les demandes conformément à la norme de rendement (c’est-à-dire 37 jours civils pour une vérification de l’intégralité, suivis de 240 jours civils pour l’examen).
En l’absence de risque imminent et grave pour la santé humaine ou l’environnement, les titulaires ont habituellement jusqu’à deux (2) ans à partir de la date de la décision pour commencer à vendre le produit avec les étiquettes nouvellement modifiées.
À la suite de la décision, si, à n’importe quel moment, l’ARLA relève un risque imminent et grave pour la santé humaine ou pour l’environnement, elle écourtera la période d’abandon graduel au cas par cas, en fonction de la probabilité et de la gravité du risque.
[Non souligné dans l’original.]
V. Questions en litige
[17] Les demandeurs contestent les portions soulignées des paragraphes précités de la Décision et de la Politique, qui prévoient une période de transition de 24 mois pour la mise en œuvre des mesures d’atténuation des risques. Ils font valoir que cette période de transition représente un délai qui ne relève pas des pouvoirs que la Loi confère à l’ARLA. Ils appuient largement leurs arguments sur le paragraphe 21(3) de la Loi, ainsi rédigé :
Report de la modification ou de la révocation
Delay of effective date
21 (3) Le ministre peut différer la modification ou la révocation de l’homologation lorsqu’il n’existe aucune solution de rechange satisfaisante à l’utilisation du produit antiparasitaire et qu’il juge que la valeur du produit et les risques sanitaires et environnementaux qu’il présente sont, jusqu’à la date de modification ou de révocation, acceptables.
21 (3) The Minister may delay the effective date of the amendment or cancellation if
[BLANK]
(a) no suitable alternative to the use of the pest control product is available; and
[BLANK]
(b) the Minister considers that the health and environmental risks and value of the product are acceptable until the effective date of the amendment or cancellation.
[18] Les demandeurs ne contestent pas le report d’un an prévu pour le sous-ensemble d’utilisations pour lequel, selon la Décision, il n’existe pas de solutions de rechange pour lutter contre certains organismes nuisibles importants (le sous-ensemble d’utilisations), car ils considèrent que ce report est autorisé par le paragraphe 21(3).
[19] Les demandeurs et chacun des défendeurs énoncent d’une manière quelque peu différente les questions de fond que la Cour doit trancher. Je suis toutefois d’avis que les questions énoncées ci-après définissent un cadre qui permet l’examen des arguments soulevés par toutes les parties, y compris l’intervenante, afin de décider si les demandeurs ont droit à l’une ou l’autre des mesures de réparation demandées :
Quelle est la norme de contrôle qui s’applique aux questions soulevées par les demandeurs?
L’ARLA est-elle habilitée à accorder une période de transition pour la mise en œuvre de modifications apportées à la suite d’une réévaluation, lorsque les exigences du paragraphe 21(3) de la Loi ne sont pas respectées?
Si l’ARLA a qualité pour agir en ce sens, a-t-elle néanmoins commis une erreur susceptible de révision en prévoyant une période de transition dans la Décision, que ce soit par l’adoption de cette mesure ou par la manière dont elle a appliqué le critère pour juger du caractère acceptable du risque?
Si la Cour conclut qu’elle devrait annuler la partie de la Décision qui prévoit une période de transition, devrait-elle annuler uniquement cette portion de la Décision ou la Décision dans son intégralité?
VI. Question préliminaire – Requête en radiation de l’affidavit de Syngenta
[20] Avant d’examiner les questions précitées, il importe d’examiner une question préliminaire que les demandeurs ont soulevée relativement à l’affidavit présenté à l’appui par Syngenta. Il s’agit d’un affidavit du chef du développement en protection des végétaux de Syngenta, Mme Nancy Tout, Ph. D., fait sous serment le 21 juin 2019. Le 3 juillet 2019, les demandeurs ont déposé une requête demandant la radiation de certaines portions de l’affidavit de Mme Tout, ainsi que des pièces y afférentes. Les parties ont par la suite accepté que cette requête soit débattue lors de l’audition principale de la présente demande de contrôle judiciaire et qu’elle soit étudiée dans le présent jugement et ses motifs.
[21] Les portions de l’affidavit et des pièces de Mme Tout dont les demandeurs demandent la radiation s’inscrivent dans l’ensemble dans les catégories suivantes :
Éléments de preuve concernant la commercialisation passée, présente et future de certains produits contenant du TMX qui, selon les demandeurs, : (i) représentent des renseignements non pertinents dont le décideur n’a pas été saisi; (ii) sont fondés sur des éléments tenus pour véridiques sur la foi de renseignements allant à l’encontre du paragraphe 81(1) des Règles des Cours fédérales (les Règles), ou (iii) constituent des arguments;
Éléments de preuve sur les catégories de renseignements inclus sur les étiquettes des produits contenant du TMX qui, selon les demandeurs, représentent des opinions et des arguments d’un expert non qualifié;
Éléments de preuve portant sur la préparation et la présentation, par Syngenta, de projets d’étiquettes modifiées en conformité avec la Décision, y compris de copies de ces projets d’étiquettes jointes à titre de pièces à l’appui, qui, selon les demandeurs, représentent des renseignements non pertinents dont le décideur n’a pas été saisi ou constituent des arguments.
A. Preuve de la commercialisation de produits contenant du TMX
[22] Dans son témoignage, Mme Tout mentionne que quatre produits antiparasitaires de Syngenta destinés au traitement des semences, qui sont homologués aux termes de la Loi, ne sont actuellement pas commercialisés et qu’il n’est pas prévu de les commercialiser. Elle précise que Syngenta entend aller de l’avant avec l’abandon de ces produits. Elle mentionne également que l’un des produits antiparasitaires de Syngenta destinés à des applications foliaires et au sol n’a jamais été commercialisé au Canada, même s’il y est homologué.
[23] Dans son affidavit, Mme Tout dit connaître les questions dont elle traite dans son témoignage et dit avoir fait ces déclarations au mieux de sa connaissance directe, en se basant sur son expérience de l’examen des questions abordées dans l’affidavit, sur sa participation à cet examen, ainsi que sur son examen et sa connaissance du contenu de documents portant sur ces questions. Elle explique que, lorsque ses déclarations sont fondées sur des éléments tenus pour véridiques sur la foi de renseignements, elle a précisé la source de ces renseignements et elle croit en leur véracité. Les seuls éléments abordés dans l’affidavit qui, selon Mme Tout, sont tenus pour véridiques sur la foi de renseignements portent sur la commercialisation des produits précités.
[24] Les demandeurs font valoir que les éléments de preuve de Mme Tout portant sur la commercialisation des produits de Syngenta (aux paragraphes 11, 13, 48 et 50) devraient être radiés de son affidavit, car ils contreviennent au paragraphe 81(1) des Règles. Cette disposition prescrit que les affidavits doivent se limiter aux faits dont le déclarant a une connaissance personnelle, sauf s’ils sont présentés à l’appui de certaines requêtes. Je souscris à la réponse présentée par Syngenta à cet argument, à savoir que ces éléments de preuve de Mme Tout constituent une preuve relative à l’entreprise qui, selon une autorité compétente, ne contrevient pas au paragraphe 81(1) des Règles.
[25] Dans la décision Twentieth Century Fox Home Entertainment Canada Limited c Canada (Procureur général), 2012 CF 823 [Twentieth Century Fox], aux paragraphes 22 et 23, le juge Phelan note que le paragraphe 81(1) des Règles doit être interprété à la lumière de l’acceptation du ouï-dire, sur le plan des principes, par la Cour suprême, et que notre Cour a accepté des éléments de preuve tenus pour véridiques sur la foi de renseignements. Dans cette affaire, le juge Phelan mentionne que les éléments de preuve présentés par l’auteur de l’affidavit s’apparentait à une preuve « relative à l’entreprise », en ce sens que l’auteur agissait à titre de superviseur et qu’il était responsable du subalterne qui lui a communiqué l’information; il était donc en mesure de savoir si les faits étaient véridiques.
[26] Dans la décision O’Grady c Canada (Procureur général), 2016 CF 9, aux paragraphes 19 et 20, le juge LeBlanc s’appuie sur la décision Twentieth Century Fox pour conclure que, bien que la déposante ait souscrit son affidavit en fonction de croyances et de renseignements, le poste qu’elle occupait au sein de Statistique Canada lui permettait probablement de connaître les faits en question et de savoir qu’ils étaient véridiques. En appel, la Cour d’appel fédérale a confirmé que le juge LeBlanc n’avait pas commis d’erreur en concluant que l’affidavit était recevable et que l’auteur de l’affidavit était, en raison de ses responsabilités au sein de la fonction publique fédérale, en mesure de faire une déposition relativement aux questions en litige, sans nécessairement en avoir une connaissance personnelle (2016 CAF 221, au paragraphe 10).
[27] La même analyse s’applique en l’espèce. Durant son témoignage, Mme Tout mentionne qu’elle est chef de la section du développement en protection des végétaux chez Syngenta depuis mars 2016 et elle y décrit les responsabilités qui sont rattachées à ce poste, lesquelles prévoient notamment une collaboration étroite avec l’équipe de réglementation de Syngenta. Elle précise que les personnes qui l’ont renseignée sur la commercialisation des produits sur lesquels portent les éléments de preuve en litige sont les gestionnaires respectifs du portefeuille de réglementation des produits en cause. Compte tenu des fonctions qu’exerce Mme Tout et de la nature de la preuve relative à l’entreprise, je conclus que le paragraphe 81(1) n’empêche pas la recevabilité de ces éléments de preuve.
[28] Les demandeurs allèguent en outre que ces éléments de preuve ne sont pas pertinents et qu’ils sont argumentatifs. Je suis d’avis que l’observation voulant que les éléments de preuve soient argumentatifs n’est pas fondée, car ceux-ci représentent un simple exposé des faits concernant la commercialisation passée, présente ou future de certains produits. Syngenta prétend que ces éléments de preuve sont pertinents, car l’ARLA aurait été informée de la commercialisation des divers produits contenant du TMX qui faisaient l’objet de la réévaluation. Ainsi, Syngenta note que le paragraphe 8(5) de la Loi oblige le titulaire de l’homologation d’un produit antiparasitaire, comme condition d’homologation, à transmettre au ministre un rapport contenant des renseignements sur les ventes de son produit. Je suis d’avis que ces éléments de preuve sont pertinents et je ne vois aucune raison de les radier de l’affidavit de Mme Tout. Je note toutefois que cette décision est sans conséquence, car ces éléments de preuve n’ont aucune importance dans l’analyse des questions de fond en litige dans la présente demande.
B. Éléments de preuve sur les catégories de renseignements figurant sur les étiquettes des produits contenant du TMX
[29] L’affidavit de Mme Tout comprend (au paragraphe 16) des éléments de preuve qui fournissent des exemples de catégories de renseignements figurant dans les précautions relatives à l’environnement et le mode d’emploi sur les étiquettes des produits contenant du TMX. Les demandeurs soutiennent que ces éléments de preuve constituent en fait des opinions et des arguments d’un expert non qualifié.
[30] Rien dans ces éléments de preuve ne m’apparaît argumentatif. Bien que ces éléments de preuve représentent des exemples de catégories de renseignements figurant sur les étiquettes des produits, et qu’il ne s’agisse donc pas d’une énumération exhaustive, ces éléments de preuve demeurent néanmoins factuels et ils ne sont pas présentés d’une manière qui, à mon avis, pourrait s’apparenter à la défense d’intérêts ou à une plaidoirie.
[31] De même, je considère que l’argument des demandeurs selon lequel ce paragraphe représente l’opinion d’un expert non qualifié n’est pas fondé. Dans son affidavit, Mme Tout explique que la connaissance et la compréhension des exigences imposées par l’ARLA et la Loi relativement à l’étiquetage des produits font partie intégrante de ses fonctions chez Syngenta, et qu’elle doit notamment savoir et comprendre quels renseignements Syngenta doit indiquer sur les étiquettes de ses produits antiparasitaires pour satisfaire aux exigences des lois, règlements et politiques qui s’appliquent. Les éléments de preuve énoncés dans le paragraphe en litige ne représentent pas une opinion, mais plutôt un témoignage factuel fondé sur l’expérience de Mme Tout du processus réglementaire qui est l’objet de la présente demande de contrôle judiciaire.
[32] Je ne vois aucun motif justifiant la radiation de ce paragraphe de l’affidavit.
C. Éléments de preuve sur les projets d’étiquettes modifiées de Syngenta
[33] Dans son affidavit, Mme Tout inclut (aux paragraphes 21, 23, 29, 35, 38, 42, 46 et 50) des éléments de preuve sur la préparation et la présentation à l’ARLA, par Syngenta, de projets d’étiquette établis en conformité avec les exigences de la Décision pour les produits contenant du TMX, et elle y joint des copies de ces projets d’étiquettes à titre de pièces produites en preuve. Les demandeurs soutiennent que ces éléments de preuve constituent des renseignements non pertinents qui n’ont pas été présentés au décideur et qu’ils ont un caractère argumentatif.
[34] Là encore, rien dans ces éléments de preuve ne m’apparaît argumentatif, car ceux-ci reposent entièrement sur des faits. Il convient néanmoins de faire une analyse plus approfondie des observations des demandeurs selon lesquelles ces éléments de preuve ne sont pas pertinents et n’avaient pas été présentés à l’ARLA au moment où elle a rendu sa décision. Comme le font valoir à juste titre les demandeurs, les éléments de preuve lors d’un contrôle judiciaire se limitent généralement au dossier de la preuve qui a été présenté au décideur administratif, et les éléments de preuve qui intéressent le fond de l’affaire dont a été saisi le décideur ne sont pas recevables (voir l’arrêt Association des universités et collèges du Canada c Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright), 2012 CAF 22 [Access Copyright], au paragraphe 19; Delios c Canada (Procureur général), 2015 CAF 117 [Delios], au paragraphe 42).
[35] Il existe des exceptions à cette règle générale (voir l’arrêt Access Copyright, au paragraphe 20), mais la seule exception qui pourrait s’appliquer en l’espèce est celle dite des « renseignements généraux » (voir l’arrêt Delios, au paragraphe 43 et seq). Les demandeurs et les défendeurs renvoient tous les deux la Cour à l’arrêt Bernard c Canada (Agence du revenu), 2015 CAF 263 [Bernard], aux paragraphes 20 à 23, où la Cour décrit cette exception comme suit :
[20] La première exception reconnue est celle des renseignements généraux. Dans une affaire de contrôle judiciaire, les parties déposent parfois un affidavit avec des résumés et des indications de contexte visant à aider la cour de révision à comprendre le dossier qui lui est présenté. Devant un dossier volumineux comptant des milliers de documents, il est admissible, par exemple, qu’une partie dépose un affidavit qui relève, récapitule et met en lumière, sans argumenter, les documents essentiels à la compréhension du dossier que doit acquérir la cour de révision.
[21] Dans Delios, précité, je l’exprime ainsi (au paragraphe 45) :
L’exception des « renseignements généraux » vise les observations pures et simples propres à diriger la réflexion du juge réformateur afin qu’il puisse comprendre l’historique et la nature de l’affaire dont le décideur administratif était saisi. Dans les procédures de contrôle judiciaire visant les décisions administratives complexes se rapportant à des procédures et des faits compliqués, étayées par des centaines ou des milliers de documents, le juge réformateur trouve utile de recevoir un affidavit qui passe brièvement en revue, d’une manière neutre et non controversée, les procédures qui se sont déroulées devant le décideur administratif, et les catégories de preuves que les parties ont présentées à l’administrateur. Dans la mesure où l’affidavit ne s’engage pas dans une interprétation tendancieuse ou une prise de position – rôle de l’exposé des faits et du droit –, il est recevable à titre d’exception à la règle générale.
[22] Il reste qu’« [o]n doit s’assurer que l’affidavit ne va pas plus loin en fournissant des éléments de preuve [nouveaux] se rapportant au fond de la question déjà tranchée par le tribunal administratif, au risque de s’immiscer dans le rôle que joue le tribunal administratif en tant que juge des faits et juge du fond » : Access Copyright, précité, au paragraphe 20, et Delios, précité, au paragraphe 46.
[23] L’exception des renseignements généraux existe parce qu’elle s’accorde entièrement avec la logique de la règle générale et les valeurs du droit administratif plus globalement. Elle respecte les rôles propres au décideur administratif et à la cour de révision, les rôles du juge du fond et du juge de révision et, de ce fait, la séparation des pouvoirs. Les renseignements généraux exposés dans l’affidavit ne représentent pas de nouveaux renseignements sur le fond. Ils se bornent à résumer la preuve dont était saisi le juge du fond, c’est-à-dire le décideur administratif. Rien n’incite le juge de révision à s’immiscer dans le rôle du décideur administratif en tant que juge du fond, rôle assigné à celui‑ci par le législateur. Ajoutons que l’exception des renseignements généraux facilite à la Cour la tâche consistant à contrôler une décision administrative (soit la tâche de voir à la primauté du droit) en relevant, récapitulant et mettant en évidence les éléments de preuve les plus utiles dans cette tâche.
[36] Syngenta prétend que l’ARLA a été saisie des éléments de preuve contestés et que ceux-ci s’inscrivent dans l’exception des renseignements généraux. Il convient toutefois de préciser q