Canada (Industrie) c. Canada (Commissaire à l’information)

Canada (Industrie) c. Canada (Commissaire à l’information)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2007-06-01
Référence neutre
2007 CAF 212
Numéro de dossier
A-107-06
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20070601
Dossier : A-107-06
Référence : 2007 CAF 212
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE DÉCARY
LE JUGE EVANS
ENTRE :
LE MINISTRE DE L’INDUSTRIE
appelant
et
LE COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU CANADA
intimé
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 27 mars 2007
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 1er juin 2007
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE EN CHEF RICHARD MOTIFS CONCOURANTS : LE JUGE DÉCARY
MOTIFS DISSIDENTS : LE JUGE EVANS
Date : 20070601
Dossier : A-107-06
Référence : 2007 CAF 212
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE DÉCARY
LE JUGE EVANS
ENTRE :
LE MINISTRE DE L’INDUSTRIE
appelant
et
LE COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU CANADA
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
[1] Il s’agit de l’appel d’une ordonnance rendue par la Cour fédérale ([2006] 4 R.C.F. 241, 2006 CF 132) enjoignant au statisticien en chef de communiquer certains renseignements personnels recueillis lors des recensements de 1921, 1931 et 1941, relativement à huit districts précis, laquelle communication a été demandée en novembre 2001, en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, au nom de trois bandes autochtones, en vue de l’établissement des droits des peuples autochtones ou du règlement de leurs griefs, conformément à l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[2] Il n’est pas nécessaire que je répète le contexte factuel et législatif de la présente procédure, lequel est exposé dans les motifs du juge Evans. Je suis également d’accord avec ce dernier pour ce qui est de la norme de contrôle.
[3] Je rejetterais l’appel pour les motifs suivants.
[4] L’objet général de la Loi sur l’accès à l’information est de consacrer le principe du droit public à la communication des documents de l’administration fédérale, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées : Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), [2003] 1 R.C.S. 66, à la page 78, 2003 CSC 8, les motifs du juge Gonthier.
[5] L’article 4 de la Loi sur l’accès à l’information prévoit que les citoyens ont droit à l’accès aux documents relevant d’une institution fédérale, sous réserve des dispositions de la Loi sur l’accès à l’information, mais nonobstant toute autre loi fédérale. Ce droit général à l’accès à l’information est limité par le paragraphe 24(1) de la Loi sur l’accès à l’information, selon lequel le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant des renseignements dont la communication est restreinte en vertu d’une disposition figurant à l’annexe II de la Loi sur l’accès à l’information. L’article 17 de la Loi sur la statistique figure à l’annexe II.
[6] L’appelant soutient que la simple mention de l’article 17 de la Loi sur la statistique dans l’annexe II interdit la communication des renseignements recueillis lors d’un recensement. À mon sens, il faut interpréter l’article 17 dans son ensemble afin d’établir si la communication est « restreinte » ou non.
[7] Ce raisonnement est conforme à la décision Siemens Canada Ltd. c. Canada (Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux), 2001 CFPI 1202, aux paragraphes 12, 13 et 20, conf. par 2002 CAF 414, où la Cour fédérale s’est penchée sur l’effet réciproque de l’article 24 de la Loi sur l’accès à l’information et de l’article 30 de la Loi sur la production de défense, une disposition figurant à l’annexe II de la Loi sur la statistique. La Cour fédérale a affirmé que l’article 24 avait pour effet d’incorporer l’article 30 de la Loi sur la production de défense à la Loi sur l’accès à l’information. Elle a ensuite examiné s’il était satisfait aux exigences et exceptions prévues à l’article 30 de la Loi sur la production de défense. Par conséquent, lorsqu’une disposition figure à l’annexe II, le responsable de l’institution fédérale est tenu d’établir si cette disposition permet la communication.
[8] En l’espèce, l’article 17 de la Loi sur la statistique figure à l’annexe II. Bien que le paragraphe 17(1) constitue une interdiction générale de communiquer des renseignements, le paragraphe 17(2) présente une liste d’exceptions à cette interdiction générale. Précisément, l’alinéa 17(2)d) accorde au statisticien en chef le pouvoir discrétionnaire d’autoriser la révélation de renseignements « mis à la disposition du public en vertu d’une loi ou de toute autre règle de droit ». Par conséquent, il faut prendre en considération l’exception prévue à l’alinéa 17(2)d) afin d’établir si la communication était « restreinte » ou non.
[9] L’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique prévoit ceci : « Le statisticien en chef peut, par arrêté, autoriser la révélation des renseignements suivants : […] d) les renseignements mis à la disposition du public en vertu d’une loi ou de toute autre règle de droit […] » En l’espèce, l’exception énoncée à l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique fait entrer en jeu l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[10] L’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels prévoit les circonstances dans lesquelles les renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale ne peuvent être communiqués. L’alinéa 8(2)k) est rédigé ainsi : « Sous réserve d’autres lois fédérales, la communication des renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale est autorisée dans les cas suivants : […] k) communication à tout gouvernement autochtone, association d’autochtones […] en vue de l’établissement des droits des peuples autochtones ou du règlement de leurs griefs ».
[11] L’appelant souligne les mots par lesquels commence le paragraphe 8(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, lequel permet la communication de renseignements sous réserve « d’autres lois fédérales », et soutient que les renseignements demandés sont assujettis à l’article 17 de la Loi sur la statistique. Cependant, comme l’a noté le juge qui a entendu la demande, cet argument crée un cercle vicieux de dispositions. Bien que la communication en vertu du paragraphe 8(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels soit assujettie à d’autres lois fédérales, la Loi sur la statistique permet la communication de renseignements mis à la disposition du public en vertu « d’une loi ou de toute autre règle de droit ».
[12] Le juge qui a entendu la demande a conclu, au paragraphe 49, que :
[…] l’exception prévue à l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels relève manifestement de la « loi », et l’intention du législateur en adoptant cette disposition légale est évidente, à savoir permettre que des renseignements personnels relevant d’une institution fédérale puissent être communiqués à une bande indienne en vue de l’établissement des droits de ses membres. Par conséquent, l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels est une « loi » au sens de l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique.
Je suis d’accord. Si le paragraphe 8(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels était assujetti à l’article 17 de la Loi sur la statistique, plutôt que l’inverse, alors l’exception prévue à l’alinéa 8(2)k) ne pourrait jamais être invoquée pour permettre la communication de renseignements personnels aux autochtones en vue de l’établissement de leurs droits ou du règlement de leurs griefs, car l’article 17 en interdirait la communication. De toute évidence, l’intention du législateur n’était pas de créer une telle absurdité.
[13] Il s’agit d’une situation où les documents demandés appartiennent clairement à une catégorie particulière de documents contenant des renseignements personnels dont la communication est permise. Le législateur s’est penché très précisément sur ce cas de figure et a estimé que, dans le cas de renseignements relatifs aux revendications territoriales autochtones, l’accès à l’information a priorité sur la protection des renseignements personnels. C’est là la raison même de l’inclusion de l’alinéa 8(2)k) dans la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[14] L’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique énonce que le statisticien en chef peut autoriser la communication de renseignements « mis à la disposition du public » en vertu d’une loi ou de toute autre règle de droit. L’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels permet la divulgation de renseignements personnels à « […] tout gouvernement autochtone, association d’autochtones, bande d’Indiens, institution fédérale ou subdivision de celle‑ci, ou à leur représentant […] » Ce segment précis de la population constitue-t-il le « public » au sens de l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique? Le juge qui a entendu la demande a conclu par l’affirmative et je souscris à cette conclusion.
[15] Le juge qui a entendu la demande a conclu que le mot « public » dans l’expression « mis à la disposition du public » était un nom qui, selon The Canadian Oxford Dictionary, a trois sens, lesquels peuvent désigner la collectivité dans son ensemble, les membres de la collectivité ou une partie de la collectivité ayant une situation ou des intérêts communs. Le juge qui a entendu la demande a conclu que « [c]hacun de ces sens est suffisant pour définir le mot “public” à l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique » (paragraphe 53). Pour ce qui est des mots « renseignements mis à la disposition du public » (« information available to the public »), le juge qui a entendu la demande a estimé que ces mots s’appliquaient à « des dossiers pouvant être obtenus par le public en général, ou par des membres ou des parties du public » (paragraphe 54). En se fondant sur cette interprétation, le juge qui a entendu la demande a conclu que les renseignements contenus dans les recensements demandés par les bandes algonquines « sont exactement du même type que ceux dont le législateur voulait permettre la divulgation à une population autochtone ou à une bande indienne en vertu [de l’alinéa 8(2)k)] de la Loi sur la protection des renseignements personnels » (paragraphe 56).
[16] L’appelant prétend ensuite que l’expression « mis à la disposition du public » vise [traduction] « la collectivité dans son ensemble ». À l’appui de cette observation, il soutient que [traduction] « […] la communication de renseignements dont il est question à l’alinéa 8(2)k) – lequel ne permet la divulgation qu’après l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire et à certaines personnes dans un but précis – ne peut être équivalente à l’expression “le public y a accès” de l’alinéa 19(2)b) [de la Loi sur l’accès à l’information] » et ajoute que [traduction] « [i]l n’y a aucune raison pour que le concept de “mis à la disposition du public” soit interprété différemment à l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique et au paragraphe 19(2) de la [Loi sur l’accès à l’information] ».
[17] L’intimé soutient qu’il existe de bonnes raisons pour lesquelles le concept de public peut avoir une portée différente dans ces deux dispositions législatives. L’intimé fait observer que le libellé des deux dispositions n’est pas identique : alors que l’alinéa 19(2)b) de la Loi sur l’accès à l’information prévoit la divulgation « dans les cas où : le public y a accès / if the information is publicly available », l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique, par contre, autorise la communication des « renseignements mis à la disposition du public en vertu d’une loi ou de toute autre règle de droit / information available to the public under any statutory or other law ». L’intimé prétend en outre que, pour en dégager la signification, le mot « public » à l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique peut être comparé au paragraphe 2(2) de la Loi sur l’accès à l’information, qui est libellé ainsi : « à la disposition du grand public » (« available to the general public »). Cette différence prouve que, lorsque le législateur a l’intention de limiter la portée du nom « public » pour qu’il ne vise que le public dans son entier plutôt que certains segments du public, il emploie dans la loi des termes qui démontrent clairement cette intention.
[18] À mon avis, même si l’alinéa 19(2)b) de la Loi sur l’accès à l’information et l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique étaient interprétés de manière à ce qu’ils signifient la même chose, comme le propose l’appelant, cet argument a peu de conséquences. Il reste encore à déterminer quelle portée le législateur voulait accorder au mot « public ». À cet égard, je conviens avec le juge qui a entendu la demande que, pour que l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels puisse s’appliquer, les mots « mis à la disposition du public » de l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique doivent être interprétés pour qu’ils désignent une partie de la population, comme les groupes autochtones, et non la population en entier.
[19] L’appelant soutient de plus que le pouvoir discrétionnaire conféré par l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique ne peut être exercé que pour communiquer des renseignements dont le public dispose en raison d’un droit conféré par une autre loi. À l’appui de cette observation, l’appelant compare les versions anglaise et française de l’alinéa 17(2)d) : dans la version anglaise, il est question de « information available to the public under any statutory or other law » alors que la version française fait référence aux « renseignements mis à la disposition du public en vertu d’une loi ou de toute autre règle de droit ». Selon l’appelant, pour que l’exception s’applique, particulièrement si l’on prend en considération les mots « mis à la disposition du public en vertu d’une loi » utilisés dans la version française, le public doit déjà avoir les renseignements à sa disposition ou pouvoir les obtenir.
[20] Après lecture des versions anglaise et française de l’alinéa 17(2)d), je peux voir la distinction subtile que l’appelant tente d’établir, mais, en pratique, l’argument ne peut être retenu. L’appelant interprète la disposition législative de manière à ce qu’il soit nécessaire que les renseignements soient « déjà » à la disposition du public, par opposition à ce qu’ils soient simplement à la disposition du public. À mon avis, si une disposition législative permet la communication de renseignements au public, comme le fait l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, alors les renseignements sont « mis à la disposition du public » ou « available ». Il n’est pas nécessaire que ces renseignements soient « déjà » du domaine public.
[21] Compte tenu de ce qui précède, je suis d’avis qu’il a été satisfait aux exigences législatives imposées par l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels : les groupes autochtones demandent des renseignements contenus dans les recensements en vue d’établir leurs droits. Il s’ensuit donc qu’il a également été satisfait aux exigences législatives imposées par l’alinéa 17(2)d) : les renseignements demandés, c’est‑à‑dire les renseignements contenus dans les recensements, sont mis à la disposition du public en vertu d’une autre loi par l’application de l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur les renseignements personnels.
[22] L’appelant soutient que, même s’il a été satisfait aux exigences de l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, il revient néanmoins au statisticien en chef de décider de communiquer ou non les renseignements demandés.
[23] En réponse, l’intimé prétend que, une fois qu’il a été satisfait aux exigences de l’exception prévue par l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, l’appelant n’a plus le pouvoir discrétionnaire de ne pas communiquer les renseignements demandés. Je conviendrais avec l’intimé que, bien que le mot « peut » exprime essentiellement l’octroi de pouvoirs, de droits, d’autorisations ou de facultés, selon l’article 11 de la Loi d’interprétation, dans certaines situations, la permission prévue doit être accordée. Comme l’explique le professeur Sullivan, [traduction] « […] l’utilisation du mot “peut” sous-entend l’existence d’un pouvoir discrétionnaire, mais elle n’empêche pas l’existence d’une obligation » puisqu’il en découle l’obligation d’exercer ce pouvoir discrétionnaire lorsqu’il a été satisfait aux conditions. Il en est ainsi parce que [traduction] « faire autrement irait à l’encontre de l’objet de la loi » (Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes, 4e éd., Butterworths, 2002, pages 58 et 59).
[24] Dans la décision Commissaire à l’information c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration, [1986] 3 C.F. 63 (1re inst.), au paragraphe 4, le juge en chef adjoint Jerome a examiné le pouvoir discrétionnaire conféré par le paragraphe 19(2) de la Loi sur l’accès à l’information, lequel prévoit que le responsable d’une institution fédérale peut communiquer des documents contenant des renseignements personnels s’il est satisfait à un certain nombre de conditions, l’une d’entre elles étant que l’individu qu’ils concernent y consente. Le juge en chef adjoint Jerome a rejeté l’argument selon lequel le paragraphe 19(2) établissait le pouvoir discrétionnaire de ne pas communiquer les renseignements même s’il avait été satisfait aux conditions prévues par cette disposition. Il a conclu ainsi parce que cet argument était contraire tant aux principes d’interprétation des lois qu’au « but même pour lequel la législation a été édictée » (paragraphe 3). Il a de plus expliqué que, lorsqu’il a été satisfait aux conditions nécessaires à la divulgation de renseignements personnels, « […] le responsable de l’institution fédérale est tenu de communiquer ces renseignements surtout lorsque le but pour lequel la Loi a été édictée est, comme en l’espèce, de conférer au public le droit d’y avoir accès » (paragraphe 4).
[25] Le juge qui a entendu la demande a conclu que l’obligation de la Couronne d’agir honorablement, de bonne foi et en tant que fiduciaire est une obligation de common law qui a été constitutionnalisée par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 pour ce qui est des revendications territoriales autochtones et constitue « une loi ou [une] règle de droit » au sens de l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique. Pour en arriver à cette conclusion, le juge qui a entendu la demande a expliqué ceci :
· la Couronne a le devoir d’agir honorablement relativement à la revendication territoriale des bandes algonquines, ce qui signifie qu’elle doit divulguer les dossiers de recensement en sa possession, car ils sont susceptibles de prouver la continuité de l’occupation depuis la période antérieure à l’affirmation de la souveraineté jusqu’à aujourd’hui – un élément de preuve requis pour établir l’existence du titre foncier autochtone (paragraphe 43).
· l’honneur de la Couronne donne naissance à une obligation de fiduciaire par rapport à ces dossiers de recensement conservés par la Couronne. Cette obligation signifie, selon lui, « que la Couronne doit agir dans l’intérêt supérieur des bandes autochtones et divulguer les dossiers de recensement qui se rapportent à leurs droits sur les territoires en question » (paragraphe 44).
· « l’honneur de la Couronne commande qu’elle tienne des négociations de bonne foi menant à un règlement équitable des revendications autochtones » et cette obligation, « implicite dans l’article 35, signifie que la Couronne doit divulguer les dossiers de recensement qui sont en sa possession et qui sont pertinents pour établir l’existence du titre aborigène » (paragraphe 45).
Les deux parties ont soumis des observations au sujet de ces paragraphes de la décision rendue par le juge qui a entendu la demande. Je conviendrais que l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 est instructif quand vient le temps d’évaluer l’importance des revendications territoriales autochtones au Canada, mais je ne crois pas qu’une telle analyse soit nécessaire à la lumière de l’applicabilité du paragraphe 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[26] Par conséquent, je rejetterais l’appel avec dépens.
« J. Richard »
Juge en chef
Traduction certifiée conforme
Elisabeth Ross
LE JUGE DÉCARY (Motifs concourants)
[27] J’ai eu l’avantage de lire l’ébauche des motifs de mes deux collègues. J’estime qu’ils sont tous deux convaincants, chacun à leur manière. En fin de compte, j’adopte la solution proposée par le juge en chef.
[28] Je suis d’accord avec le juge Evans relativement à ce qu’il a nommé les questions 1 à 4.
[29] Cependant, je suis d’accord avec le juge en chef lorsqu’il affirme que les mots « mis à la disposition du public » à l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique peuvent être interprétés de manière à signifier que les renseignements sont à la disposition d’une partie de la population. Je souhaite seulement ajouter quelques observations.
[30] Le juge Kelen a tiré une conclusion de fait importante, laquelle est irréfutable à notre niveau : il est nécessaire pour les bandes indiennes d’avoir accès aux renseignements demandés afin d’établir la continuité pour ce qui est du nombre de membres ainsi que de l’utilisation et de l’occupation du territoire revendiqué.
[31] L’ordonnance contestée n’autorise pas que les recensements soient examinés par n’importe qui ou pour n’importe quoi, pas plus qu’elle n’en autorise la divulgation au grand public. Le statisticien en chef permettrait seulement que les renseignements soient examinés dans le but précis prévu à l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels et uniquement par un chercheur engagé par les bandes indiennes. En outre, le chercheur s’engagerait à protéger la confidentialité des renseignements personnels concernant les personnes qui ne sont pas autochtones. En pratique, le statisticien en chef conserve dans une large mesure son pouvoir discrétionnaire sur la communication des renseignements personnels en cause.
[32] Comme il ressort si clairement des motifs de mes deux collègues, nous avons à nous pencher en l’espèce sur des dispositions contradictoires de différentes lois dont l’interprétation pourrait facilement créer, pour reprendre les mots du juge en chef au paragraphe [11], « un cercle vicieux ».
[33] Les dispositions de trois lois sont en cause : la Loi sur l’accès à l’information, la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur la statistique. Elles ont toutes trois un objet légitime et important. En outre, l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels introduit un quatrième objectif, reconnu par la Constitution du Canada, c’est‑à‑dire la protection des droits des autochtones.
[34] De toutes les dispositions en cause, l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels est la seule qui porte sur les intérêts précis d’un groupe de personnes en particulier. Il faut noter que cet alinéa permet aux bandes indiennes d’avoir accès à des renseignements personnels qui ont été fournis par des membres actuels et des anciens membres des bandes. L’intention du législateur était d’autoriser que la confidentialité des renseignements concernant certains membres des bandes indiennes puisse être mise de côté afin de faire valoir les droits des membres actuels et futurs. Il s’agit d’une forme d’équilibre entre la protection des renseignements personnels des membres individuels et l’amélioration de leurs droits collectifs. Dans la mesure où la confidentialité des renseignements personnels nuit à l’établissement de droits collectifs, il a été expressément autorisé d’y passer outre. Il ne s’agit vraiment pas d’un cas d’atteinte à la vie privée, pas plus qu’il ne s’agit d’une grave menace à l’inviolabilité de la confidentialité des recensements.
[35] J’ose ajouter que, dans le monde moderne où nous vivons, où des centaines et des centaines de lois sont adoptées, attribuer au législateur la « sagesse » de connaître toutes les conséquences de ses actes est un anachronisme naïf. Par exemple, l’utilisation de l’expression « nonobstant toute autre loi fédérale » n’est peut‑être plus nécessairement aussi importante que par le passé, alors que des dispositions dans des lois distinctes se contredisent si clairement que l’intention expresse du législateur dans une loi serait sans aucun doute neutralisée par l’application stricte d’une disposition d’exception énoncée dans une autre loi. Il devrait être permis aux dispositions législatives de demeurer applicables malgré la langue utilisée par les rédacteurs d’autres lois qui, si elles étaient interprétées sans égard à l’ensemble des lois en général, dépouilleraient ces dispositions de tout leur sens.
[36] Je rejetterais l’appel avec dépens.
« Robert Décary »
Juge
Traduction certifiée conforme
Elisabeth Ross
LE JUGE EVANS (Motifs dissidents)
A. INTRODUCTION
[37] Il s’agit d’un appel interjeté par le ministre de l’Industrie contestant une décision rendue par le juge Kelen de la Cour fédérale, laquelle accueille la demande de contrôle judiciaire présentée par le Commissaire à l’information visant le refus exprimé par le statisticien en chef de communiquer les relevés de recensements de certaines années. La référence de cette décision est Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Industrie), 2006 CF 132, [2006] 4 R.C.F. 241.
[38] Peter Di Gangi, le directeur du Secrétariat de la nation algonquine (SNA), un conseil tribal représentant trois bandes algonquines, a demandé l’accès à des recensements en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1. Le SNA l’a mandaté pour effectuer des recherches sur la continuité quant au nombre de membres de la bande et quant à l’utilisation et à l’occupation du territoire qu’ils revendiquent.
[39] Un objectif important de cette recherche, financée par le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC), est de soutenir les revendications territoriales autochtones présentées en vertu de deux politiques du MAINC : la politique des revendications globales, qui pourrait mener ultimement à la conclusion d’un traité de revendications territoriales, et la politique des revendications particulières, qui s’applique aux enquêtes sur les allégations de violations particulières de droits autochtones.
[40] Les présents motifs portent sur les trois questions suivantes. En premier lieu, la Loi sur l’accès à l’information s’applique‑t‑elle à la communication des relevés de recensement ou les dispositions de la Loi sur la statistique, L.R.C. 1985, ch. S‑19, portant précisément sur la communication, constituent‑elles un code complet? En deuxième lieu, la disposition, à l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique, permettant au statisticien en chef de communiquer des renseignements personnels contenus dans les recensements qui sont « mis à la disposition du public en vertu d’une loi ou de toute autre règle de droit » s’applique‑t‑elle au paragraphe 8(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21? En troisième lieu, s’il est répondu par l’affirmative à cette question, des renseignements personnels dont la communication à une partie du public est autorisée par une autre loi constituent‑ils des « renseignements mis à la disposition du public en vertu d’une loi » au sens du paragraphe 17(2)d) de la Loi sur la statistique? Quant à la question de savoir si les demandeurs ont le droit de consulter les recensements en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, je choisirais de ne pas y répondre, car elle est prématurée.
B. LE CONTEXTE FACTUEL
[41] Le 2 novembre 2001, M. Di Gangi a déposé une demande au statisticien en chef en vertu de la Loi sur l’accès à l’information afin que lui soient communiqués les relevés des recensements des années 1911, 1921, 1931 et 1941 concernant les districts et sous‑districts de l’est de l’Ontario et du nord-ouest du Québec en cause dans les revendications territoriales des bandes. M. Di Gangi a expliqué dans sa demande l’importance qu’ont ces relevés en tant que source d’information nécessaire pour soutenir les revendications.
[42] Dans une lettre datée du 23 novembre 2001, Mary Ledoux, chef de l’Accès à l’information et protection des renseignements personnels, Division des services d’accès et de contrôle des données, Statistique Canada, a avisé M. Di Gangi que sa demande était refusée. Elle a fourni trois raisons.
[43] D’abord, aux termes du paragraphe 24(1) de la Loi sur l’accès à l’information, le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant des renseignements dont la communication est restreinte en vertu d’une disposition figurant à l’annexe II de la Loi. Ensuite, l’article 17 de la Loi sur la statistique figure à l’annexe II et restreint la communication des résultats des recensements. Finalement, les exceptions prévues au paragraphe 8(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels à l’obligation générale de ne pas communiquer de renseignements personnels s’appliquent « sous réserve d’autres lois fédérales »; puisque la Loi sur la statistique et les lois qui l’ont précédée interdisent la communication des relevés de recensements, le paragraphe 8(2) n’est pas pertinent.
[44] Le 11 décembre 2001, M. Di Gangi a écrit au Commissaire à l’information pour l’inviter à enquêter sur le refus du statisticien en chef de divulguer les résultats des recensements demandés. Il a ajouté que le refus de divulguer les renseignements pertinents dans le cadre des revendications territoriales était particulièrement préoccupant compte tenu de l’obligation fiduciaire de la Couronne envers les peuples autochtones.
[45] Le Commissaire à l’information a commencé à instruire la plainte et a demandé au statisticien en chef de soumettre des observations. Dans une lettre datée du 18 septembre 2002, Pamela White, coordonnatrice, Programme d’accès à l’information et protection des renseignements personnels, Statistique Canada, a répondu. Elle a déclaré que, puisque l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels s’applique uniquement « sous réserve d’autres lois fédérales », y compris l’interdiction de communication imposée par le paragraphe 17(1) de la Loi sur la statistique, le statisticien en chef ne dispose pas du pouvoir discrétionnaire de communiquer les résultats de recensements demandés par M. Di Gangi. D’autres lettres ont suivi et des rencontres entre les représentants du Commissaire à l’information et de Statistique Canada ont eu lieu. Cependant, il n’ont pas pu parvenir à un consensus sur les questions.
[46] Le 12 novembre 2002, le Commissaire à l’information a écrit à Ivan Fellegi, le statisticien en chef, pour exprimer, sous toute réserve, son opinion selon laquelle l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur l’accès à l’information, en vertu de l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, permettait la communication des résultats de recensements demandés. Il a ajouté que l’obligation fiduciaire de la Couronne envers les peuples autochtones faisait en sorte que le statisticien en chef devait éviter d’interpréter de manière restrictive son pouvoir discrétionnaire de communiquer les relevés de recensements, au détriment de la capacité des bandes algonquines d’établir leur revendication territoriale.
[47] Dans une lettre datée du 5 décembre 2002, M. Fellegi a reconnu l’importance des motifs pour lesquels M. Di Gangi souhaitait obtenir les relevés de recensements en question. Cependant, il a affirmé que l’usage que le demandeur souhaite faire des renseignements obtenus en vertu de la Loi sur l’accès à l’information n’est pas pertinent. Pour les raisons déjà exprimées, il n’a pas convenu que l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels lui conférait un pouvoir discrétionnaire de communiquer des renseignements ni que Statistique Canada avait l’obligation fiduciaire envers les peuples autochtones de leur fournir les renseignements demandés.
[48] Le 3 décembre 2003, le Commissaire à l’information a écrit à M. Fellegi pour que celui‑ci transmette à son ministre, le ministre de l’Industrie, les résultats de son enquête. Pour les motifs présentés dans sa lettre du 12 novembre 2002, le Commissaire à l’information a recommandé que les renseignements soient communiqués. En particulier, les renseignements demandés sont « mis à la disposition du public », car il peuvent être communiqués aux bandes autochtones en vue de l’établissement des droits des peuples autochtones ou du règlement de leurs griefs.
[49] Le 11 décembre 2003, M. Fellegi a répondu qu’il n’avait pas suivi les recommandations. Pour les motifs exposés dans sa lettre du 5 décembre 2002, il était d’avis que la communication contreviendrait tant à la Loi sur la statistique qu’à la Loi sur la protection des renseignements personnels. Il a souligné que, comme solution de rechange, les Registres nationaux de 1940 pouvaient être communiqués parce que, bien qu’en la possession de Statistique Canada, ils ne sont pas assujettis à la Loi sur la statistique.
[50] M. Di Gangi a accepté que le Commissaire à l’information demande à la Cour fédérale, en vertu de l’alinéa 42(1)a) de la Loi sur l’accès à l’information, d’effectuer le contrôle judiciaire du refus par le statisticien en chef de communiquer les résultats des recensements.
[51] La communication des relevés du recensement de 1911 n’est plus en cause, puisque le SNA peut les consulter depuis le 30 juin 2005, à la suite de la Loi modifiant la Loi sur la statistique, L.C. 2005, ch. 31, article 1. Cette loi modifie la Loi sur la statistique en y ajoutant l’article 18.1, lequel prévoit la communication au public des relevés des recensements 92 ans après que les renseignements ont été recueillis et le placement de ceux‑ci sous la garde et la responsabilité de Bibliothèque et Archives du Canada.
C. LE CADRE LÉGISLATIF
[52] La demande de contrôle judiciaire qui a donné lieu au présent appel a été déposée en vertu de l’article 42 de la Loi sur l’accès à l’information.
42(1) Le Commissaire à l’information a qualité pour :
a) exercer lui-même, à l’issue de son enquête et dans les délais prévus à l’article 41, le recours en révision pour refus de communication totale ou partielle d’un document, avec le consentement de la personne qui avait demandé le document;
[…]
42(1) The Information Commissioner may
(a) apply to the Court, within the time limits prescribed by section 41, for a review of any refusal to disclose a record requested under this Act or a part thereof in respect of which an investigation has been carried out by the Information Commissioner, if the Commissioner has the consent of the person who requested access to the record;
…
[53] L’objet de la Loi sur l’accès à l’information est énoncé au paragraphe 2(1) et le droit d’accès créé pour le réaliser se trouve au paragraphe 4(1).
2(1) La présente loi a pour objet d’élargir l’accès aux documents de l’administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
[…]
4(1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi mais nonobstant toute autre loi fédérale, ont droit à l’accès aux documents relevant d’une institution fédérale et peuvent se les faire communiquer sur demande :
a) les citoyens canadiens;
b) les résidents permanents au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.
2(1) The purpose of this Act is to extend the present laws of Canada to provide a right of access to information in records under the control of a government institution in accordance with the principles that government information should be available to the public, that necessary exceptions to the right of access should be limited and specific and that decisions on the disclosure of government information should be reviewed independently of government
…
4(1) Subject to this Act, but notwithstanding any other Act of Parliament, every person who is
(a) a Canadian citizen, or
(b) a permanent resident within the meaning of subsection 2(1) of the Immigration and Refugee Protection Act,
has a right to and shall, on request, be given access to any record under the control of a government institution.
24(1) Le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant des renseignements dont la communication est restreinte en vertu d’une disposition figurant à l’annexe II.
Subsection 24(1) limits the broad scope of the right created by section 4. It appears under the heading “Statutory Prohibitions”. 24(1) The head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains information the disclosure of which is restricted by or pursuant to any provision set out in Schedule II.
[54] L’annexe II énumère les dispositions de près de 60 lois, dont l’article 17 de la Loi sur la statistique. L’interdiction de communiquer les relevés des recensements prévue au paragraphe 17(1) de la Loi sur la statistique est modifiée par le paragraphe 17(2). Dans le cadre du présent appel, l’alinéa 17(2)d) est pertinent.
17(1) Sous réserve des autres dispositions du présent article et sauf pour communiquer des renseignements conformément aux modalités des accords conclus en application des articles 11 ou 12 ou en cas de poursuites engagées en vertu de la présente loi :
a) nul, si ce n’est une personne employée ou réputée être employée en vertu de la présente loi et qui a été assermentée en vertu de l’article 6, ne peut être autorisé à prendre connaissance d’un relevé fait pour l’application de la présente loi;
b) aucune personne qui a été assermentée en vertu de l’article 6 ne peut révéler ni sciemment faire révéler, par quelque moyen que ce soit, des renseignements obtenus en vertu de la présente loi de telle manière qu’il soit possible, grâce à ces révélations, de rattacher à un particulier, à une entreprise ou à une organisation identifiables les détails obtenus dans un relevé qui les concerne exclusivement.
(2) Le statisticien en chef peut, par arrêté, autoriser la révélation des renseignements suivants :
[…]
d) les renseignements mis à la disposition du public en vertu d’une loi ou de toute autre règle de droit;
[…]
17(1) Except for the purpose of communicating information in accordance with any conditions of an agreement made under section 11 or 12 and except for the purposes of a prosecution under this Act but subject to this section,
(a) no person, other than a person employed or deemed to be employed under this Act, and sworn under section 6, shall be permitted to examine any identifiable individual return made for the purposes of this Act; and
(b) no person who has been sworn under section 6 shall disclose or knowingly cause to be disclosed, by any means, any information obtained under this Act in such a manner that it is possible from the disclosure to relate the particulars obtained from any individual return to any identifiable individual person, business or organization.
(2) The Chief Statistician may, by order, authorize the following information to be disclosed:
…
(d) information available to the public under any statutory or other law;
…
[55] L’alinéa 8(2)k) de la Loi sur l’accès à l’information, selon le Commissaire à l’information, est la disposition faisant en sorte que les renseignements sont « mis à la disposition du public » au sens de l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique et permettant au statisticien en chef de communiquer les relevés de recen