Boogaard c. Canada (Procureur général)

Boogaard c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-11-21
Référence neutre
2014 CF 1113
Numéro de dossier
T-1548-13
Contenu de la décision
Date : 20141121
Dossier : T-1548-13
Référence : 2014 CF 1113
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 21 novembre 2014
En présence de monsieur le juge O’Keefe
ENTRE :
LE SERGENT D’ÉTAT‑MAJOR
WALTER BOOGAARD
demandeur
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Le demandeur est sergent d’état‑major au sein de la Gendarmerie royale du Canada (la GRC). Après quelques tentatives infructueuses pour faire progresser sa carrière, il a reçu une lettre du commissaire de la GRC l’informant qu’il ne serait pas promu au rang d’officier breveté et qu’il devait songer à quitter la GRC. Le sergent d’état‑major Boogaard présente maintenant une demande de contrôle judiciaire en vertu du paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7.
[2] Au départ, le demandeur avait demandé à la Cour d’annuler la lettre du commissaire et d’ordonner à ce dernier de le promouvoir au rang d’inspecteur rétroactivement à 2005. Dans son mémoire, il ne réclame plus expressément sa promotion, mais demande simplement à la Cour d’ordonner au commissaire de réexaminer l’affaire en conformité avec les motifs de la Cour. Il veut également qu’on lui offre la possibilité de soumettre d’autres observations au commissaire si une promotion rétroactive n’est pas possible.
I. Contexte [3] Le demandeur est un sergent d’état-major de la GRC qui souhaite devenir inspecteur. Il a réussi le programme des aspirants officiers à deux reprises et on trouve au dossier de nombreux comptes rendus positifs de son rendement au travail.
[4] Toutefois, ses ambitions ont été contrecarrées par des circonstances entourant un incident survenu en 2000. Il s’est fait dérober son arme à feu par deux femmes. Il affirmait qu’elles avaient volé l’arme en question, qui se trouvait dans son véhicule, alors qu’il était au restaurant. Les femmes soutenaient que le demandeur les avait fait monter à bord de son véhicule et qu’il n’avait pas réussi à négocier un prix pour avoir des relations sexuelles avec l’une d’entre elles, alors que l’autre volait son arme.
[5] Le demandeur a par la suite été accusé de s’être comporté d’une façon scandaleuse, jetant ainsi le discrédit sur la Gendarmerie, ce qui est contraire aux dispositions du paragraphe 39(1) du Règlement de la Gendarmerie royale du Canada, DORS/88‑361 (le Règlement de la GRC). L’officier compétent chargé du dossier relatif à l’infraction a examiné et rejeté la version des faits des femmes, de sorte que l’affaire a été soumise à un comité d’arbitrage sur le fondement d’un exposé conjoint des faits correspondant à la version des faits du demandeur. Le demandeur a admis s’être comporté d’une façon scandaleuse en laissant sans surveillance son arme à feu dans son véhicule non verrouillé et le comité d’arbitrage s’est dit du même avis. Par conséquent, le comité d’arbitrage l’a réprimandé et lui a imposé une confiscation de solde de cinq jours.
[6] Au début, cet événement n’a pas nui aux perspectives de carrière du demandeur. Il a depuis été promu à deux reprises à des grades de sous-officier.
[7] Toutefois, la procédure à suivre pour devenir officier qui est décrite au paragraphe 6(1) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, LRC 1985, c R‑10 [la Loi sur la GRC] est différente. Suivant le paragraphe 6(3) de la Loi sur la GRC, seul le gouverneur en conseil est habilité à procéder aux nominations aux grades d’officier et la première nomination de ce grade doit se faire par l’émission d’une commission sous le grand sceau.
[8] Pour que leur candidature soit considérée, les personnes intéressées doivent avoir réussi le programme des aspirants candidats. Le candidat qui franchit cette étape avec succès est inscrit sur une liste nationale d’admissibilité à des nominations pour plusieurs années. Lorsqu’un poste d’inspecteur se libère, le Service du perfectionnement et du renouvellement des cadres et des officiers cherche à doter le poste. Une fois qu’un candidat a été sélectionné par le cadre supérieur et que d’autres fonctionnaires compétents ont approuvé sa candidature ou en ont pris connaissance, le dossier du candidat est transmis au commissaire. Sur la recommandation du commissaire et du ministère de la Sécurité publique, le gouverneur en conseil peut alors procéder à la nomination du membre.
[9] Le demandeur a suivi avec succès le programme des aspirants candidats en 2004. Alors que son conseiller en perfectionnement et renouvellement des cadres et des officiers était au départ très confiant au sujet des chances d’avancement du demandeur, son attitude a changé de façon inexplicable en 2005. Le demandeur n’a finalement pas obtenu sa promotion, alors que la presque totalité des autres personnes de sa cohorte a été promue.
[10] Il a de nouveau suivi avec succès le programme des aspirants candidats en 2009. Curieux de savoir pourquoi il n’avait pas été retenu la dernière fois, il a présenté une demande d’accès à l’information. Il a appris que la présidente du comité disciplinaire qui lui avait infligé des sanctions disciplinaires avait dit à son conseiller à l’époque [traduction] « que l’affaire semblait plus grave que ne le laissait entendre le dossier soumis à l’audience disciplinaire ». Le conseiller du demandeur a alors appelé la personne qui s’était occupée du dossier à l’époque, qui lui a dit qu’une approche fondée sur des principes avait été suivie et qu’elle n’était pas à l’aise de divulguer des renseignements qui n’avaient pas été communiqués au comité d’arbitrage à l’époque.
[11] Après avoir pris connaissance de cette information, le demandeur a déposé une plainte pour harcèlement contre la présidente en raison de ces propos. Cette plainte a été rejetée près de dix‑neuf mois plus tard, mais le demandeur a contesté cette décision par voie de grief le 18 novembre 2011. Le 15 décembre 2011, le demandeur a également introduit une demande de contrôle judiciaire de la même décision.
[12] Dans l’intervalle, le nom du demandeur avait été réinscrit sur la liste des candidats admissibles à un poste d’officier après qu’il eut suivi avec succès le programme des aspirants officiers. Il a été choisi en vue d’une affectation en Saskatchewan et il avait obtenu la plupart des approbations et des reconnaissances requises. Son dossier a été transmis au commissaire de la GRC en vue de son approbation.
[13] Au cours de son examen, le commissaire a obtenu une copie du rapport d’enquête relatif à l’infraction disciplinaire antérieure du demandeur. La version des faits des femmes a suscité chez lui des préoccupations dont il a fait part au commandant du demandeur, le sous‑commissaire Mike Cabana.
[14] Le sous-commissaire Cabana a par la suite rencontré le demandeur le 10 janvier 2013. Il a remis au demandeur une copie du rapport d’enquête et lui a posé des questions au sujet des contradictions entre sa version des faits et celle des femmes qui lui avaient dérobé son arme à feu. Insatisfait des réponses du demandeur, le sous-commissaire a finalement retiré son appui à sa demande de promotion.
[15] Cette décision a eu pour effet d’empêcher la nomination du demandeur au poste pour lequel il avait été sélectionné en Saskatchewan. D’ailleurs, son nom a par la suite été retiré de la liste des candidats admissibles à un poste d’officier pour la même raison. Le 11 janvier 2013, le demandeur a déposé deux griefs connexes contre le sous-commissaire en raison de ses agissements.
[16] Le 13 mars 2013, la Cour a rendu sa décision au sujet de la demande de contrôle judiciaire présentée par le demandeur en rapport avec l’enquête relative au harcèlement. Le juge Donald Rennie a convenu avec le demandeur que la décision en cause était déraisonnable (Boogaard c Procureur général du Canada, 2013 CF 267, aux paragraphes 44 à 49, [2013] ACF no 302). Toutefois, l’avocat du défendeur avait reconnu devant le juge Rennie que le grief pouvait se solder par une promotion, tandis que ce n’était pas le cas d’un contrôle judiciaire. Même si le juge Rennie était préoccupé par la durée de la procédure de règlement des griefs (Boogaard, aux paragraphes 28 à 35), la concession du défendeur l’avait convaincu que la procédure de règlement des griefs constituait un autre recours approprié (Boogaard, au paragraphe 27). Il a par conséquent refusé d’accorder toute réparation au demandeur.
[17] Le grief se rapportant à la même plainte a été réglé le 19 juin 2013. L’arbitre s’est dit du même avis que le juge Rennie; il a conclu que l’enquête relative au harcèlement était incompatible avec la politique et que le commérage de la présidente avait nui aux chances d’avancement du demandeur. Je tiens à signaler que des renseignements erronés ont été formulés au sujet des possibilités de promotion. En fait, l’arbitre avait seulement ordonné à l’intimé au grief de s’assurer que la directrice générale du Service du perfectionnement et du renouvellement des cadres et des officiers réinscrive sans délai le nom du demandeur sur la liste des candidats admissibles à un poste d’officier.
[18] Le 8 juillet 2013, l’avocat du demandeur a écrit directement au commissaire de la GRC pour lui demander d’accorder la promotion que, selon lui, tant la Cour que l’arbitre estimaient justifiée, mais que ni l’un ni l’autre ne pouvaient lui accorder.
[19] L’avocat du demandeur n’a au départ reçu aucune réponse, de sorte qu’il a adressé une autre lettre au commissaire le 9 septembre 2013. Cette fois‑là, l’avocat invoquait le fait que le commissaire constituait le dernier niveau de la procédure applicable aux griefs au sens du paragraphe 32(1) de la Loi sur la GRC et il a demandé une réponse au plus tard le 31 octobre 2013.
[20] Le 10 septembre 2013, la directrice générale du Service du perfectionnement et du renouvellement des grades et des officiers a adressé au demandeur une lettre dans laquelle elle refusait de respecter la décision de l’arbitre. Comme le sous-commissaire Cabana avait confirmé qu’il ne pouvait toujours pas appuyer la candidature du demandeur, la directrice générale a expliqué qu’elle n’avait pas le pouvoir de réinscrire son nom sur la liste des candidats admissibles. L’avocat du demandeur a soumis cette réponse à l’attention du commissaire dans une lettre datée du 11 septembre 2013.
II. La lettre du commissaire [21] Le commissaire a répondu dans une lettre portant la mention « SOUS TOUTES RÉSERVES » datée du 13 septembre 2013. Alors que le demandeur avait demandé une promotion en recourant à diverses procédures, le commissaire a expliqué qu’il voulait, par sa lettre, [traduction] « aborder le cœur du litige ».
[22] Il voulait parler, a‑t‑il expliqué, de l’incident de 2000. Même si l’affaire avait été traitée au moyen de la procédure disciplinaire formelle, le commissaire a déclaré que [traduction] « pour des raisons qui m’échappent, l’exposé conjoint des faits était muet sur la véritable nature des faits à l’origine des mesures disciplinaires ». Se fondant sur sa compréhension des faits en question, le commissaire a déclaré que le comportement du demandeur allait à l’encontre des valeurs fondamentales de la GRC. Il a expliqué qu’il ne nommerait pas le demandeur comme officier tant qu’il continuerait à nier les allégations et qu’il [traduction] « devrait par conséquent s’interroger sur la question de savoir s’il peut continuer à contribuer à la mission de la GRC ».
[23] Il a conclu en invitant l’avocat du demandeur à le rencontrer pour discuter de l’affaire plus en détail s’il avait une autre solution à proposer.
III. Renseignements complémentaires [24] Le surintendant Steven Dunn est le chef d’état-major du commissaire de la GRC. Il jure que les lettres du 9 et du 11 septembre 2013 du demandeur n’ont été portées à son attention et à celle du commissaire qu’après que le commissaire eut envoyé la lettre susmentionnée. Il affirme également que ni lui ni le commissaire n’ont considéré la lettre du 8 juillet 2013 comme une demande de grief de niveau II.
[25] Le surintendant Dunn a fait également observer que les griefs formulés contre le sous-commissaire Cabana n’étaient toujours pas réglés en date du 29 novembre 2013. Le défendeur affirme dans ses observations que les griefs ont été réglés en janvier 2014 et que l’un d’eux avait été porté au niveau II.
IV. Questions en litige [26] Le demandeur soumet à l’examen de la Cour les quatre questions suivantes :
1. Quelle est la nature de la décision contestée?
2. Quelle est la norme de contrôle appropriée?
3. La décision du commissaire de la GRC est-elle raisonnable?
4. Quelle est la réparation appropriée?
[27] Le défendeur estime qu’il y a essentiellement six questions en litige, que je reformule comme suit :
A. La lettre du commissaire est-elle susceptible de contrôle judiciaire?
B. La procédure de règlement des griefs pourrait-elle constituer un autre recours approprié?
C. Quelle est la norme de contrôle applicable?
D. La procédure suivie était-elle injuste?
E. La décision était-elle déraisonnable?
F. Quelles sont les réparations que l’on peut obtenir?
[28] Je préfère l’exposé des questions en litige du défendeur et je vais les aborder dans le même ordre.
V. Observations écrites du demandeur [29] Malgré le fait que le gouverneur en conseil décide officiellement de la nomination des officiers, le demandeur affirme que la recommandation du commissaire est à ce point importante dans le cadre de ce processus qu’il s’agit en fait de l’exercice d’un pouvoir prévu par la Loi. Il affirme par conséquent que le refus de cette offre d’emploi en Saskatchewan est susceptible de contrôle judiciaire en vertu du paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales.
[30] Il affirme en outre que la Cour ne devrait pas refuser d’exercer son pouvoir de trancher l’affaire. Il se morfond depuis quatre ans en attendant l’issue de la procédure de règlement des griefs de la GRC et, même si seulement trois ans s’étaient alors écoulés, le juge Rennie a jugé que les retards « repoussent les limites de la tolérance » (Boogaard, au paragraphe 35). De plus, cette procédure serait futile, étant donné que le commissaire exerce un contrôle général sur la GRC et qu’il a déjà exprimé de façon non équivoque son opinion.
[31] Quant à la norme de contrôle, le demandeur affirme que la norme applicable est celle de la décision correcte dans le cas des questions d’équité procédurale et que c’est la norme de la décision raisonnable qui s’applique dans les autres cas. Le demandeur soutient malgré tout que même les décisions fortement discrétionnaires peuvent être annulées lorsqu’elles reposent sur des considérations non pertinentes ou qu’elles violent des principes de justice naturelle.
[32] À ce propos, le demandeur signale que les procédures disciplinaires prévues par la Loi sur la GRC sont sérieuses et qu’elles commandent en règle générale un degré élevé de retenue judiciaire. Dans son cas, la procédure a été suivie de façon appropriée et le témoignage des femmes qui ont dérobé son arme à feu a été rejeté. À son avis, le commissaire a agi de façon déraisonnable en allant plus loin et en écartant l’avis de l’officier compétent sans vérifier quoi que ce soit. Il affirme qu’il est tout à fait contraire à l’esprit de la loi de décider de ne pas donner suite à une allégation contre un membre, tout en gardant secrètement en réserve des renseignements en vue de les utiliser contre ce même membre des années plus tard.
[33] Il soutient en outre que cette façon de procéder était injuste, car on ne l’a informé que plus d’une dizaine d’années plus tard que les renseignements en question étaient utilisés contre lui et uniquement parce qu’il avait présenté une demande d’accès à l’information. D’ailleurs, personne ne lui a rien reproché officiellement avant 2013. Le commissaire lui a alors essentiellement dit que son seul choix était de dire toute la vérité. Il n’a jamais bénéficié d’une audience devant le comité d’arbitrage et il lui était essentiellement impossible de contester les allégations aussi longtemps après les faits. À son avis, il était parfaitement injuste de retenir des allégations aussi sérieuses contre lui pendant aussi longtemps sans recourir à l’arbitrage.
[34] Enfin, compte tenu du fait que ce différend s’éternise, le demandeur affirme que la Cour devrait donner des directives très précises. Il affirme qu’il ne fait guère de doute qu’il aurait obtenu une promotion en 2005, n’eût été les agissements déraisonnables de la GRC. Il affirme que la Cour devrait ordonner au commissaire de réexaminer la possibilité de le promouvoir au poste d’inspecteur et, si possible, de le faire rétroactivement en 2005. Si cette mesure n’est pas possible, le demandeur affirme que d’autres solutions devraient être envisagées, comme celles consistant à renoncer à des augmentations d’échelon de rémunération, et qu’on devrait lui permettre de formuler des observations au commissaire à ce sujet.
[35] De plus, le demandeur demande un montant plus élevé à titre de dépens parce que le litige dure depuis très longtemps et que la GRC a totalement ignoré les conclusions de la Cour et de l’arbitre. De plus, l’issue de la dernière instance aurait pu être différente, n’eût été les fausses déclarations faites par le défendeur au juge Rennie au sujet de la possibilité de lui accorder une promotion.
VI. Observations écrites du défendeur [36] Le défendeur affirme que la lettre du commissaire n’est pas susceptible de contrôle judiciaire parce qu’elle a été rédigée « sous toutes réserves ». Elle n’aurait pas dû être communiquée à la Cour et le défendeur affirme que la Cour devrait rejeter l’affaire pour protéger l’intérêt qu’a le public à encourager le règlement des différends.
[37] Le demandeur réclame une réparation identique dans un grief connexe et il aurait dû en faire autant pour ce qui est de cette lettre. Le défendeur fait valoir, comme lors de l’instance précédente, que la procédure de règlement des griefs constitue un autre recours approprié et que la Cour ne devrait pas intervenir. Le défendeur reconnaît que le commissaire constitue lui-même le dernier niveau, mais affirme qu’il n’aurait pas de parti pris parce qu’il délègue souvent ses fonctions dans des circonstances comme celles‑ci. Le défendeur souligne que très peu de circonstances sont suffisamment exceptionnelles pour justifier une intervention dans un processus administratif en cours (Canada (Agence des services frontaliers) c CB Powell Limited, 2010 CAF 61, [2011] 2 RCF 332 [CB Powell]). De plus, il n’est pas nécessaire que les réparations offertes soient parfaites ou même qu’elles correspondent à ce que souhaite le demandeur, dès lors qu’elles sont appropriées.
[38] À titre subsidiaire, le défendeur affirme que la décision était légale. Bien que le défendeur soit d’accord avec le demandeur au sujet de la norme de contrôle applicable, il affirme que la procédure suivie était équitable et que la décision était raisonnable.
[39] Plus précisément, la procédure suivie était équitable parce que le demandeur s’est vu remettre une copie du rapport et s’est vu offrir la possibilité de rencontrer son commandant et le commissaire. Il a choisi de ne pas rencontrer le commissaire, mais il n’empêche que l’offre lui en a été faite.
[40] De plus, le défendeur affirme que la décision était raisonnable. Nul ne peut revendiquer le droit d’être nommé à un poste d’officier breveté. Il s’agit d’une décision discrétionnaire qui repose sur les valeurs fondamentales de la GRC, une question qui relève de la compétence spécialisée du commissaire. Le défendeur affirme que, pour ce faire, le commissaire avait le droit de tenir compte de tous les renseignements dont il disposait, y compris d’un rapport d’enquête qui n’avait jamais été porté à l’attention du comité chargé de juger l’infraction disciplinaire reprochée au demandeur. Les incohérences divulguées dans ces renseignements permettaient de douter de l’honnêteté, de l’intégrité et du sens des responsabilités du demandeur et le temps n’a pas effacé ces failles.
[41] Le défendeur affirme par conséquent que la demande devrait être rejetée et que le demandeur devrait être condamné aux dépens.
[42] À titre subsidiaire, le défendeur critique également la réparation réclamée par le demandeur. En premier lieu, le défendeur affirme que la Cour n’est pas compétente pour ordonner au commissaire d’exercer son pouvoir discrétionnaire d’une façon spécifique, étant donné que le demandeur n’a pas droit à une promotion. Deuxièmement, seul le gouverneur en conseil peut nommer quelqu’un au rang d’officier; le commissaire n’a pas ce pouvoir et ne pouvait même pas recommander le demandeur pour cette promotion, étant donné que le commandant du demandeur lui avait également retiré son appui. Troisièmement, même s’il avait ce pouvoir, le paragraphe 23(2) de la Loi d’interprétation, LRC 1985, c I‑21 fait obstacle à une nomination rétroactive à 2005.
[43] Enfin, le défendeur affirme que l’adjudication des dépens ne devrait pas être influencée par les fausses déclarations faites par le défendeur au cours de l’instance antérieure. Il s’agissait probablement d’une erreur de bonne foi et le défendeur ne cherchait de toute façon pas à obtenir une promotion de la Cour à l’époque.
VII. Analyse et décision A. Question 1 – La lettre du commissaire est-elle susceptible de contrôle judiciaire? [44] Aux termes du paragraphe 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales, la Cour fédérale n’a compétence en matière de contrôle judiciaire qu’à l’égard des décisions rendues par un « office fédéral ». Hormis quelques exceptions qui ne nous intéressent pas en l’espèce, le paragraphe 2(1) définit comme suit l’expression « office fédéral » : « conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale ».
[45] Comme le juge David Stratas l’a fait observer dans l’arrêt Air Canada c Administration portuaire de Toronto, 2011 CAF 347, aux paragraphes 52 à 56, [2013] 3 RCF 605 [Air Canada], il ne s’agit pas seulement de savoir si l’organisme lui-même est créé par une loi, mais aussi de savoir si le pouvoir précis exercé est de nature publique.
[46] Chose étrange, il se pourrait que notre Cour ne soit pas liée par l’arrêt Air Canada. Bien que seul le juge Stratas ait rédigé des motifs, les deux seuls autres membres de la formation collégiale se sont contentés de dire : « nous souscrivons au dispositif qu’il propose » (Air Canada, au paragraphe 87, non souligné dans l’original). Pourtant, après avoir examiné la jurisprudence citée par le juge Stratas, je trouve utile le résumé que ce dernier fait des règles de droit sur la question, au paragraphe 60, et je relève que notre Cour les a déjà appliquées (Maloney c Conseil de la bande indienne Shubenacadie, 2014 CF 129, au paragraphe 26, 237 ACWS (3d) 829 [Maloney]; Hengerer c Bande indienne des Blood, 2014 CF 222, au paragraphe 42, [2014] ACF no 259).
[47] Le défendeur ne conteste pas que la décision de nommer un officier est de nature publique ni même que la recommandation du commissaire l’est également. Toutefois, il vaut la peine de signaler que la Loi sur la GRC ne confère en réalité aucun rôle au commissaire. En fait, le paragraphe 6(3) confère exclusivement ce pouvoir au gouverneur en conseil. Même si des modifications en cours d’examen viendront changer cette situation (Loi visant à accroître la responsabilité de la Gendarmerie royale du Canada, LC 2013, c 18, article 5), elles ne sont pas encore en vigueur.
[48] Malgré tout, le pouvoir de recommandation peut actuellement être justifié par le paragraphe 5(1) de la Loi sur la GRC, qui confère au commissaire la « pleine autorité sur la Gendarmerie et tout ce qui s’y rapporte », sous réserve des directives du ministre. De plus, l’article 98 du Règlement de la Gendarmerie royale du Canada (1998) parle explicitement des « recommandations qu’il [le commissaire] soumet au gouverneur en conseil en vue de la nomination ou de la promotion d’un officier », ce qui donne à penser que le commissaire possède certains pouvoirs à cet égard.
[49] D’ailleurs, Mme Dansereau affirme dans son affidavit qu’aucune nomination n’a jamais été faite sans la recommandation du commissaire. De plus, rien ne permet de penser que le ministre de la Sécurité publique et le gouverneur en conseil ont déjà refusé une recommandation du commissaire. De fait, le commissaire affirme même dans sa lettre : [traduction] « Je ne vais pas nommer le sergent d’état-major Boogaard » (non souligné dans l’original), reconnaissant ainsi que la décision lui revenait. Le pouvoir du commissaire de recommander la nomination de candidats est donc de nature publique.
[50] Il faut donc tenir compte de ce facteur pour examiner le privilège relatif aux règlements revendiqué par le défendeur. En 2012, le demandeur avait obtenu toutes les approbations requises et la recommandation du commissaire était le dernier obstacle qu’il lui restait à surmonter. Lorsqu’il a été saisi du dossier, le commissaire avait l’obligation de décider s’il recommandait ou non la nomination du demandeur. Bien que le sous-commissaire Cabana ait par la suite retiré son appui au demandeur, cette décision n’est intervenue qu’après que le commissaire eut examiné le dossier et lui eut fait part de ses réserves. À mon avis, le commissaire exerçait un pouvoir public et le faisait pour les raisons qu’il a exposées dans sa lettre, et le commissaire ne devrait pas pouvoir soustraire ses motifs à notre examen simplement parce qu’il a apposé la mention « sous toutes réserves » sur sa lettre.
[51] Malgré la valeur générale du privilège relatif aux règlements (Sable Offshore Energy Inc c Ameron International Corp, 2013 CSC 37, aux paragraphes 2, 11, 12 et 13, [2013] ACS no 37), cette lettre ne cadre pas très bien avec cette notion. Dans l’arrêt Bellatrix Exploration Ltd c Penn West Petroleum Ltd, 2013 ABCA 10, au paragraphe 25, 358 DLR (4th) 628, la Cour d’appel de l’Alberta a fait observer ce qui suit : [traduction] « une communication qui n’est pas essentiellement protégée ne le devient pas simplement parce qu’une partie appose la mention “sous toutes réserves” ». La Cour a également déclaré, au paragraphe 24 [traduction] « le type de communication visé par le privilège relatif aux règlements exige à tout le moins un indice d’une possibilité de compromis ou de négociation ».
[52] On ne trouve aucun indice de ce genre dans la lettre du commissaire. Voici ce qu’il y écrit :
[traduction]
Or, si le sergent d’état-major Boogaard décidait de changer d’attitude, de jouer franc-jeu pour ainsi dire et d’expliquer son comportement, nous pourrions, après une période de temps convenable, conclure qu’il s’est suffisamment amendé pour considérer qu’il y a lieu de réexaminer sa demande de promotion. Dans l’intervalle, je ne vais pas nommer le sergent d’état-major Boogaard et il devrait par conséquent s’interroger sur la question de savoir s’il peut continuer à contribuer à la mission de la GRC.
Je serais heureux de vous rencontrer pour discuter de l’affaire plus en détail si vous avec une autre solution à proposer.
[Non souligné dans l’original]
[53] Cette lettre équivaut à un refus catégorique. L’offre, si on peut la qualifier ainsi, revenait à exiger du demandeur qu’il se rétracte et qu’il admette avoir fait quelque chose qu’il n’avait peut‑être pas fait, en échange de quoi le commissaire pourrait envisager de le nommer à une date future non précisée. En revanche, le commissaire est très catégorique lorsqu’il affirme que, sinon, il ne nommera pas le demandeur. Le seul indice évoquant un éventuel règlement est l’invitation faite au demandeur de proposer une « autre solution ». Toutefois, au paragraphe précédent, le commissaire affirme dans les termes les plus nets qu’il n’y a en réalité aucune place pour un véritable compromis sur les questions qui comptent.
[54] Notre Cour est donc compétente pour examiner la décision et elle ne devrait pas refuser de le faire par souci de favoriser les règlements.
B. Question 2 – La procédure de règlement des griefs pourrait‑elle constituer un autre recours approprié? [55] Le défendeur a raison d’affirmer que les parties ne peuvent en général s’adresser aux tribunaux qu’après avoir épuisé les recours administratifs appropriés (Halifax (Regional Municipality) c Nouvelle-Écosse (Human Rights Commission), 2012 CSC 10, au paragraphe 36, [2012] 1 RCS 364). Le juge Stratas a exprimé ce principe de la façon suivante dans l’arrêt CB Powell, au paragraphe 31 :
[À] défaut de circonstances exceptionnelles, ceux qui sont insatisfaits de quelque aspect du déroulement de la procédure administrative doivent exercer tous les recours efficaces qui leur sont ouverts dans le cadre de cette procédure. Ce n’est que lorsque le processus administratif a atteint son terme ou que le processus administratif n’ouvre aucun recours efficace qu’il est possible de soumettre l’affaire aux tribunaux.
[Non souligné dans l’original]
[56] De plus, il est acquis aux débats que la lettre du commissaire aurait pu donner lieu à la présentation d’un grief en vertu du paragraphe 31(1) de la Loi sur la GRC. La question est donc celle de savoir si la procédure est appropriée et si elle ouvre un recours efficace.
[57] Dans d’autres cas, y compris la demande de contrôle judiciaire antérieure introduite par le demandeur, les tribunaux ont conclu que le recours était efficace (Boogaard, aux paragraphes 23 à 35; Bruno c Canada (Procureur général), 2006 CF 462, au paragraphe 21, 268 DLR (4th) 98; Lebrasseur c Canada, 2011 CF 1075, au paragraphe 51, 418 FTR 49). Dans le cas qui nous occupe, je suis toutefois convaincu que ce n’est pas le cas.
[58] La décision contraire rendue par le juge Rennie en l’espèce reposait en grande partie sur la concession du défendeur suivant laquelle il était possible d’obtenir une promotion par le biais de la procédure de règlement des griefs. Cette prémisse était erronée et il convient de réévaluer la question de l’efficacité du recours.
[59] À cet égard, le paragraphe 17(2) des Consignes du commissaire (griefs), DORS/2003‑181, exige que l’autorité saisie du grief « détermine quelles sont les mesures correctives indiquées dans les circonstances » si le grief est bien fondé. Toutefois, le règlement ne précise pas la portée de ce pouvoir de réparation.
[60] Heureusement, le défendeur a annexé à son dossier un affidavit dans lequel le surintendant O’Rielly explicite la question. Au paragraphe 16, celui‑ci explique qu’un arbitre tentera de [traduction] « remettre le membre dans la position dans laquelle il serait n’eût été cette erreur, sous réserve de toute restriction imposée par l’arbitre ». Ce pouvoir semble bien vaste, mais il s’avère que les restrictions sont nombreuses. Voici ce qu’explique le surintendant O’Rielly :
[traduction]
Le pouvoir d’un niveau déterminé d’ordonner certaines réparations comporte certaines limites. De façon générale l’arbitre n’accorde pas de dommages-intérêts généraux ou d’intérêt sur les sommes dues, il n’appuie pas la candidature d’une personne au cours d’un processus de promotion et n’accorde pas de promotion et il ne se prononce pas sur l’aptitude à remplir des fonctions de l’auteur du grief en réexaminant un diagnostic médical ou dentaire ou en réexaminant un profil médical. L’arbitre n’a pas le pouvoir d’infirmer la décision du Conseil du Trésor ou d’ordonner que des modifications soient apportées à une politique ou à une directive qui ne relève pas de la GRC, par exemple une politique du Conseil du Trésor. L’arbitre n’est pas autorisé à exercer les pouvoirs conférés à d’autres personnes ou organismes relevant de la Loi; ainsi, l’arbitre ne peut nommer une personne à un rang d’officier : ce pouvoir relève uniquement du gouverneur en conseil.
[Non souligné dans l’original]
[61] Certes, le défendeur a raison d’affirmer qu’il suffit que la réparation soit appropriée, et non qu’elle soit parfaite (Froom c Canada (Ministre de la Justice), 2004 CAF 352, au paragraphe 12, [2005] 2 RCF 195). Il est toutefois révélateur que le défendeur ne propose pas de réparation qui pourrait éventuellement indemniser le demandeur.
[62] Après tout, le préjudice dont se plaint le demandeur est le fait qu’il s’est vu refuser une promotion pour laquelle il avait déjà été sélectionné. En temps normal, on penserait qu’une réparation efficace consisterait à obtenir une promotion au rang en question ou une indemnité quelconque pour le salaire perdu. De toute évidence, ni l’une ni l’autre n’est possible en l’espèce.
[63] En fait, il semble que même la réparation très modeste accordée par l’arbitre, en l’occurrence la réinscription du nom du demandeur sur la liste des candidats admissibles à une promotion, déborde vraisemblablement le cadre de celles qui sont permises, à tel point, en fait, que le sous-commissaire Cabana s’est senti autorisé à l’annuler complètement. Il me semble abusif que le défendeur à un grief ne puisse interjeter appel de la décision d’un arbitre (affidavit du surintendant O’Rielly, au paragraphe 13), mais que la GRC puisse simplement refuser d’obéir à la réparation qui lui a été imposée. Pourtant, le défendeur semble laisser entendre que le seul recours dont dispose le demandeur consiste à formuler un autre grief, cette fois‑ci à l’encontre de la décision d’ignorer l’ordonnance de l’arbitre. On pourrait imaginer que cette succession de recours pourrait se poursuivre sans fin.
[64] Je partage par ailleurs les réserves formulées par le juge Rennie au sujet des retards dans le présent dossier. L’enquête initiale au sujet du harcèlement a duré dix‑neuf mois. Le grief a nécessité dix-neuf mois de plus. Il a fallu près de trois mois de plus à la directrice générale du Service du perfectionnement et du renouvellement des cadres et des officiers pour expliquer au demandeur qu’elle ne pouvait respecter la décision de l’arbitre. La raison de ce refus, en l’occurrence la décision du sous-commissaire Cabana de retirer son appui, a fait l’objet sur-le-champ d’un grief, en janvier 2013, mais il a fallu encore là douze mois pour régler ce grief. À tout le moins au vu de ces faits, le juge Rennie avait raison de dire que « [l]a GRC et ses membres ont le pire de deux mondes : une procédure qui limite le droit à l’équité procédurale au nom de l’efficacité et de l’harmonie en milieu de travail, mais qui n’assure ni l’une ni l’autre » (Boogaard, au paragraphe 37). Les délais étaient à peine tolérables il y a quatorze mois lorsque le juge Rennie estimait que la procédure de règlement des griefs pouvait se solder par une promotion (Boogaard, au paragraphe 35); ils sont intolérables maintenant.
[65] Par conséquent, je ne crois pas que la procédure de règlement des griefs pourrait constituer un recours approprié dans le cas qui nous occupe et je vais donc trancher l’affaire sur le fond.
C. Question 3 – Quelle est la norme de contrôle applicable? [66] Je suis d’accord avec les parties au sujet de la norme de contrôle applicable. En ce qui concerne les questions d’équité procédurale, la norme de contrôle applicable est, en principe, celle de la décision correcte (Canada (Procureur général) c Clegg, 2008 CAF 189, au paragraphe 19, 380 NR 275; Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24, au paragraphe 79, [2014] ACF no 24). Le commissaire doit avoir accordé au demandeur tous les droits procéduraux auxquels il a droit, bien qu’il puisse s’abstenir d’accorder réparation si l’erreur est « un vice de forme et n’entraîne aucun dommage important ni déni de justice » (Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 43, [2009] 1 RCS 339).
[67] Quant au fond de la décision, celle‑ci est discrétionnaire et est vraisemblablement assujettie à la norme de contrôle de la décision raisonnable (Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 53, [2008] 1 RCS 190). Je suis d’accord avec le juge Rennie pour dire que « [l]e commissaire dispose de compétences spéciales touchant les aspects concrets du travail policier, ainsi que les conditions dont dépend le maintien de l’intégrité et du professionnalisme de la GRC » (Elhatton c Canada (Procureur général), 2013 CF 71, au paragraphe 29, 425 FTR 281).
[68] Cela étant, le demandeur souligne que même les décisions discrétionnaires doivent être prises de bonne foi et sans se fonder sur des considérations étrangères à l’objectif visé par la loi (Maple Lodge Farms Limited c Gouvernement du Canada, [1982] 2 RCS 2, aux pages 7 et 8, 137 DLR (3d) 558 [Maple Lodge]). Bien que l’arrêt Maple Lodge soit antérieur à l’arrêt Dunsmuir, notre Cour a confirmé qu’il s’appliquait toujours, en faisant observer que le non-respect de l’un quelconque des critères énoncés dans l’arrêt Maple Lodge rendra presque toujours une décision déraisonnable (Malcolm c Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2013 CF 363, au paragraphe 56, 430 FTR 238).
D. Question 4 – La procédure suivie était-elle inéquitable? [69] Bien que le commissaire doive juger de façon équitable, la teneur de cette obligation est variable (Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817, au paragraphe 21, 174 DLR (4th) 193). Dans l’arrêt Canada (Procureur général) c Mavi, 2011 CSC 30, au paragraphe 42, [2011] 2 RCS 504 [Mavi], la Cour suprême du Canada écrit ce qui suit :
L’obligation d’équité ne s’applique pas de la même manière dans tous les cas. Certains facteurs à considérer sont énoncés dans Baker, soit (i) « la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir » (par. 23), (ii) « la nature du régime législatif et les “termes de la loi en vertu de laquelle agit l’organisme en question” » (par. 24), (iii) « l’importance de la décision pour les personnes visées » (par. 25), (iv) « les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision » (par. 26) et (v) « les choix de procédure que l’organisme fait lui‑même, particulièrement quand la loi laisse au décideur la possibilité de choisir ses propres procédures, ou quand l’organisme a une expertise dans le choix des procédures appropriées dans les circonstances » (par. 27). Certes, d’autres arrêts ont ajouté des éléments à cette liste, mais il faut retenir que dans un cas donné, la nature de l’obligation dépendra des circonstances particulières de l’affaire. L’obligation prépondérante est l’équité, et cette notion « centrale » d’« exercice équitable du pouvoir » ne saurait être diluée ou occultée par des énumérations judiciaires utiles, mais non exhaustives.
[Non souligné dans l’original]
[70] Ces facteurs sont quand même utiles et la plupart d’entre eux indiquent que l’obligation d’équité procédurale était peu exigeante en l’espèce. La décision de recommander quelqu’un en vue d’une nomination n’a rien d’une décision judiciaire. De plus, la loi elle-même n’envisage même pas une telle décision et le pouvoir de procéder à des nominations est formellement exercé par le gouverneur en conseil. De plus, la procédure choisie par le commissaire de la GRC pour formuler sa recommandation ne dénote pas de façon générale un degré très élevé d’équité procédurale, et le demandeur n’a pas invoqué d’argument au sujet de ses attentes légitimes à cet égard.
[71] D’ailleurs, le seul élément qui militerait en faveur d’un degré plus élevé d’équité procédurale est l’importance que cette nomination revêtait aux yeux du demandeur, en ce sens que la décision du commissaire lui bloque toute chance d’avancement dans la carrière qu’il a choisie. Même alors, la plupart des membres de la GRC ne deviendraient pas officiers au rang d’inspecteurs ou à un rang plus élevé de toute façon.
[72] Dans l’ensemble, j’estime que cette décision commande un degré minimal d’équité procédurale. Quoi qu’