Shoan c. Canada (Procureur général)

Shoan c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2017-04-28
Référence neutre
2017 CF 426
Numéro de dossier
T-1053-16
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20170428
Dossier : T-1053-16
Référence : 2017 CF 426
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 28 avril 2017
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
BALRAJ SHOAN
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
Table des matières
SECTIONS PAGE
Faits 2
La décision soumise au contrôle 6
Questions 7
Question préliminaire : Convient‑il de radier certaines parties de l’affidavit du demandeur? 8
Thèse du défendeur 8
Thèse du demandeur 10
Discussion 11
Question 1 : Quelle est la norme de contrôle applicable? 18
Question 2 : Le gouverneur en conseil a‑t‑il manqué à son obligation d’équité procédurale à l'égard du demandeur? 20
Thèse du demandeur 20
Thèse du défendeur 24
Discussion 28
(1) Teneur de l’obligation d’équité 28
(2) Application du contenu de l’obligation d’agir équitablement 52
a) Avis 52
b) Possibilité de se faire entendre 63
c) La décision équitable et impartiale 68
Question 3 : La décision du gouverneur en conseil de révoquer la nomination du demandeur était‑elle déraisonnable? 79
Question 4 : Réparation 89
Dépens 91
[1]
La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire à l’encontre de la décision du gouverneur en conseil en date du 23 juin 2016, qui mettait fin à la nomination du demandeur, Balraj Shoan, en tant que conseiller du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications (le « CRTC ») pour un motif valable, dans le cadre du décret C.P. 2016‑651 (la « décision »). Cette demande est présentée en vertu des articles 18, 18.1, 18.2 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, ch F‑7.
Faits
[2] Le demandeur a été nommé, le 3 juillet 2013, conformément au paragraphe 3(1) de la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, LRC 1985, ch C‑ 22 (la « Loi sur le CRTC »), à titre de conseiller du CRTC en vertu du décret CP 2013‑080, modifiée par le décret 2013‑0838. Il était nommé afin d’occuper le poste à titre inamovible pour un mandat de cinq ans.
[3] La relation entre le demandeur et le CRTC était difficile, comme en témoigne le dossier qui m’a été présenté. En septembre 2014, la directrice exécutive, Communications et Relations externes du CRTC, a déposé une plainte de harcèlement à l’égard du demandeur. Conformément aux Lignes directrices du CRTC relatives aux méthodes de règlement des conflits en cas de plainte officielle de harcèlement, il incombait au secrétaire général du CRTC de gérer la plainte. Il a finalement renvoyé à plainte à un tiers, Laurin & Associates (l’« enquêteur sur la plainte de harcèlement ») aux fins d’enquête. L’enquêteur sur la plainte de harcèlement a rédigé un rapport où il concluait au bien‑fondé de la plainte (le « rapport sur la plainte de harcèlement »). Le secrétaire général a recommandé au président du CRTC d’accepter le rapport sur la plainte de harcèlement et de mettre en œuvre les mesures qu’il recommandait. C’est ce que le président a fait dans une lettre en date du 7 avril 2015. Le 28 avril 2015, le demandeur a présenté une demande de contrôle judiciaire à l’encontre de cette décision devant la Cour.
[4] Le 22 octobre 2015, le demandeur a aussi présenté une demande de contrôle judiciaire devant la Cour d’appel fédérale afin de contester trois décisions prises par le président du CRTC, en alléguant que ce dernier n’avait pas le pouvoir de mettre en place des comités d’audition formés de conseillers du CRTC afin de trancher des cas qui leur sont présentés.
[5] D’autres préoccupations diverses ont été soulevées, notamment les déclarations du demandeur dans les médias sociaux, que la ministre du Patrimoine canadien et des Langues officielles (la « ministre ») jugeait très critique à l’égard du CRTC, comme elle en a informé le demandeur dans une lettre en date du 1er mai 2015.
[6] Ces préoccupations ont abouti à une lettre de la ministre en date du 26 février 2016 (la « lettre de la ministre »). Dans cette lettre, elle indiquait au demandeur qu’elle s’inquiétait de sa capacité à agir en tant que conseiller du CRTC, puisqu’on l’avait mise au fait de situations survenues qui donnaient à croire que le demandeur ne s’était pas acquitté de ses fonctions de manière éthique et responsable. Elle ajoutait que sa conduite avait nui à la capacité du CRTC de s’acquitter de ses fonctions, en plus d’effriter la confiance du public et des intervenants en sa capacité de le faire. La ministre a indiqué qu’elle écrivait au demandeur afin de lui faire part de ses préoccupations, de l’informer des renseignements sur lesquels ses préoccupations se fondaient et de lui permettre de lui présenter toute observation qu’elle devrait prendre en considération, selon lui, avant qu’elle ne prenne d’autres mesures. La ministre a précisé que le demandeur devait savoir qu’elle se demandait si elle devait recommander au gouverneur en conseil de mettre fin à sa nomination. La lettre précisait ensuite quatre catégories de préoccupations et elle était accompagnée d’un document de sept pages intitulé [traduction] « Norme de conduite attendue et sommaire des préoccupations » (le « sommaire ») qui s’accompagnait d’environ 1 200 pages de documentation sous forme d’annexes ou de renvois. La ministre a demandé au demandeur de lui présenter, au plus tard le 14 mars 2016, toute observation écrite qu’elle devait prendre en considération, à son avis, avant de déterminer s’il pouvait continuer de jouer son rôle de conseiller au CRTC; elle étudierait attentivement chacune de ces observations avant de déterminer si elle allait formuler une recommandation au gouverneur en conseil ou pas.
[7] Le 14 mars 2016, le demandeur, par l’intermédiaire de son avocat, a présenté sa réponse, dans laquelle il répondait aux préoccupations soulevées par la ministre (la « réponse du demandeur » ou la « réponse »).
[8] La ministre a finalement recommandé de mettre fin à la nomination du demandeur et, comme il est indiqué ci‑dessus, c’est ce que le gouverneur en conseil a fait dans le cadre d’un décret en date du 23 juin 2016.
[9] Par la suite, le 2 septembre 2016, le juge Zinn de la Cour a conclu que l’enquête menée par l’enquêteur sur la plainte de harcèlement avait dépassé la portée de son mandat et qu’elle avait été menée avec un esprit fermé (Shoan c Canada (procureur général), 2016 CF 1003). Ainsi, étant donné que le processus menant à la décision du président avait été exécuté d’une façon qui privait le demandeur de l’équité procédurale et de la justice naturelle, la demande de contrôle judiciaire a été accueillie et la décision du président d’accepter le rapport sur la plainte de harcèlement et de mettre en œuvre les mesures qu’il recommandait a été annulée. Le juge Zinn a toutefois refusé d’ordonner que l’affaire soit renvoyée aux fins d’examen par une autre personne; en effet, cette ordonnance n’aurait aucune valeur puisque le gouverneur en conseil avait résilié la nomination du demandeur. Les dépens ont été adjugés au demandeur.
[10] Le 9 septembre 2016, la juge Mactavish a refusé d’accueillir une requête déposée par le demandeur en vue d’ordonner la suspension de la décision du gouverneur en conseil et de le réintégrer dans ses fonctions de conseiller du CRTC, en attendant la décision à l’égard de sa demande de contrôle judiciaire à l’encontre de la décision du gouverneur en conseil de révoquer sa nomination (Shoan c Canada (procureur général), 2016 CF 1031).
[11] Le 24 octobre 2016, la Cour d’appel fédérale, dans un jugement oral, a rejeté la demande de contrôle judiciaire présentée par le demandeur à l’égard des trois décisions contestées rendues par le président du CRTC. La Cour d’appel fédérale a conclu que le président était pleinement autorisé à mettre sur pied les comités d’audition en litige. Le paragraphe 6(2) de la Loi sur le CRTC prévoyait que le président était le premier dirigeant du CRTC et qu’à ce titre, il en assurait la direction, présidait ses réunions et contrôlait la gestion de son personnel. Le règlement interne du CRTC reconnaissait expressément l’autorisation d’attribuer des dossiers et des conseillers à des dossiers, implicite à ce pouvoir. La Cour d’appel fédérale a conclu que la demande était non fondée au point de justifier une adjudication supplémentaire des dépens à l’égard du demandeur (Shoan c Canada (Procureur général), 2016 CAF 261 (« Shoan CAF »)).
La décision soumise au contrôle
[12] La décision du gouverneur en conseil de révoquer la nomination du demandeur en tant que conseiller du CRTC se lit ainsi :
Attendu que, par le décret C.P. 2013-809 du 13 juin 2013, modifié par le décret C.P. 2013-838 du 21 juin 2013, Raj Shoan a été nommé conseiller à temps plein du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) pour la région de l’Ontario à titre inamovible pour un mandat de cinq ans, à compter du 3 juillet 2013;
Attendu que le 26 février 2016, la ministre du Patrimoine canadien a écrit à Raj Shoan pour l’informer que certaines des actions de ce dernier qui ont été rapportées à la ministre remettent en question sa capacité d’agir en tant que commissaire du CRTC; qu’elle lui a fourni également les renseignements relatifs à ces préoccupations, y compris la documentation sur laquelle ces dernières sont fondées, et qu’elle l’a invité à faire toute observation qu’il voulait qu’elle prenne en considération avant qu’une décision soit prise en ce qui a trait à la révocation de sa nomination pour un motif valable;
Attendu que le gouverneur en conseil a examiné attentivement la correspondance envoyée le 26 février 2016 par la ministre, ainsi que les documents communiqués à Raj Shoan dans cette correspondance, et les représentations faites par Raj Shoan le 14 mars 2016, ainsi que les documents accompagnant ces représentations;
Attendu que le gouverneur en conseil a conclu que les actions de Raj Shoan sont fondamentalement incompatibles avec ses fonctions et qu’il n’a plus la confiance du gouverneur en conseil pour agir à titre de commissaire du CRTC;
À ces causes, sur recommandation de la ministre aux fins de l’application de la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes et en vertu du paragraphe 3(2) de la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, Son Excellence le Gouverneur général en conseil met fin, pour un motif valable, à la nomination de Raj Shoan à titre de membre à temps plein du CRTC pour la région de l’Ontario, à compter du 24 juin 2016.
Questions
[13] Les parties affirment que la demande de contrôle judiciaire en l’espèce soulève les quatre questions qui suivent et je suis d’accord.
Quelle est la norme de contrôle applicable?
Le gouverneur en conseil a‑t‑il manqué à son obligation d’équité procédurale à l’égard du demandeur?
La décision du gouverneur en conseil de révoquer la nomination du demandeur était‑elle déraisonnable?
Quelle est la réparation appropriée?
[14] Je dois également trancher une question préliminaire. Cette question découle d’une requête que le demandeur a déposée le 20 janvier 2017 afin de faire radier certains paragraphes de son affidavit fait sous serment le 4 juillet 2016 et déposé à l’appui de la demande de contrôle judiciaire en l’espèce (« l’affidavit Shoan ») et certaines pièces y étant jointes, ainsi que certains paragraphes connexes de son mémoire des faits et du droit. J’ai été saisie de cette requête immédiatement avant d’entendre la présente demande de contrôle judiciaire, à la même date.
Question préliminaire : Convient‑il de radier certaines parties de l’affidavit du demandeur?
Thèse du défendeur
[15] En ce qui concerne le moment choisi pour présenter la requête, le défendeur soutient que les demandes de contrôle judiciaire sont conçues pour être instruites à bref délai et selon une procédure sommaire. Par conséquent, on s’attend à ce que les requêtes en radiation de déposition par affidavit soient présentées devant le juge qui entend la demande sur le fond afin d’éviter des délais inutiles, autrement que plus tôt dans la procédure, par l’intermédiaire d’une requête interlocutoire (Canada (procureur général) c Quadrini, 2010 CAF 47, au paragraphe 18 (« Quadrini »); Association des universités et collèges du Canada c Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright), 2012 CAF 22, au paragraphe 11 (« Association des universités et collèges »)).
[16] Le défendeur fait valoir qu’il s’oppose à l’admissibilité de parties de l’affidavit Shoan selon les trois motifs qui suivent : i) il contient des opinions et des arguments inadmissibles; ii) il contient des notes et des explications du demandeur sur les documents qui se trouvaient devant le gouverneur en conseil lorsqu’il a rendu sa décision; et iii) il contient des éléments de preuve qui ne se trouvaient pas devant le gouverneur en conseil lorsqu’il a pris sa décision.
[17] Les éléments de preuves à utiliser dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire se limitent au dossier dont le décideur, en l’espèce, le gouverneur en conseil, était saisi en raison des rôles différents du décideur et de la Cour. Même si cette règle générale prévoit une exception en ce qui concerne l’admissibilité d’éléments de preuve pertinents à une question de justice naturelle, d’équité procédurale, de fin inappropriée ou de fraude qui n’ont pas été produits devant le décideur, ces éléments sont uniquement admis s’ils n’avaient pas pu être présentés au décideur. Qui plus est, un affidavit à utiliser dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire doit se limiter aux faits dont l’auteur a une connaissance personnelle. Les opinions, les arguments ou les conclusions juridiques ne sont pas des faits et sont donc inadmissibles. Les faits doivent être présentés sans notes et sans explications. Les commentaires sur des éléments de preuve au dossier dont le décideur est saisi afin d’exposer l’appréciation de la preuve de l’auteur à la cour de révision ne constituent pas un argument recevable (Règles des Cours fédérales, SOR/98-106, paragraphe 81(1) (« Règles »); Quadrini, au paragraphe 18; Duyvenbode c Canada (Procureur général), 2009 CAF 120 au paragraphe 2 (« Duyvenbode »); Société Canadian Tire Ltée c Canadian Bicycle Manufacturers Association, 2006 CAF 56, aux paragraphes 11 et 12 (« Société Canadian Tire »)).
[18] Et, même si un argument peut contenir des observations pures et simples propres à diriger, ces éléments de preuve peuvent uniquement être admis dans le but limité de présenter des renseignements généraux à la cour de révision et ils ne peuvent pas s’engager dans une interprétation tendancieuse ou une prise de position (Delios c Canada (Procureur général), 2015 CAF 117, au paragraphe 45 (« Delios »)). Le défendeur a ensuite relevé chacun des paragraphes de l’affidavit Shoan auquel il s’opposait en raison de son irrecevabilité et il a motivé chacune de ces oppositions. Il a aussi désigné les parties irrecevables correspondantes des observations écrites du demandeur.
Thèse du demandeur
[19] Le demandeur reconnaît qu’en principe, le dossier de la preuve dont la cour de révision est saisie dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire se limite à celui dont le décideur administratif, le gouverneur en conseil en l’espèce, était saisi. Il soutient toutefois que cette règle prévoit des exceptions reconnues (Association des universités et collèges). Il prétend également qu’il ne faut pas déposer systématiquement des requêtes en radiation; il faut seulement le faire lorsque la preuve est hors de propos, qu’elle porte préjudice ou qu’elle se rapporte à une question controversée (Mayne Pharma (Canada) Inc c Aventis Pharma Inc, 2005 CAF 50 (« Mayne »)). Le demandeur soutient que la Cour, pour radier des allégations qui sont hors de propos, doit conclure que ces allégations sont abusives ou doit être convaincue qu’il vaudrait mieux trancher leur admissibilité à une étape antérieure à l’audition de la demande (Quadrini, au paragraphe 18). L’exercice du pouvoir discrétionnaire pour radier des parties d’un affidavit doit être exercé avec réticence, seulement dans les cas où il est dans l’intérêt de la justice de le faire (Armstrong c Canada (procureur général), [2005] ACF no 1270 (CF), au paragraphe 40).
[20] Le demandeur soutient que la requête en radiation aurait pu être déposée à une étape antérieure plutôt que cinq mois après avoir confirmé qu’il s’appuierait sur l’affidavit Shoan et deux mois après avoir déposé son mémoire des faits et du droit. Il serait injuste d’accueillir la requête à cette étape de l’instance.
[21] Le demandeur soutient aussi que les parties contestées de l’affidavit Shoan contiennent des renseignements généraux importants sur les principales questions entourant le contrôle judiciaire, qui sont requis pour évaluer dans son contexte le caractère raisonnable de la décision du gouverneur en conseil. Qui plus est, ces renseignements sont pertinents parce qu’ils portent sur des questions entourant l’équité procédurale et le caractère raisonnable de la décision du gouverneur en conseil. En particulier, la ministre avait l’esprit fermé, et elle a rejeté les explications des événements fournies par le demandeur et les questions qu’il a soulevées sur la conduite des autres. Le demandeur fait valoir que le défendeur n’a pas établi que les éléments de preuve contestés de l’affidavit sont hors de propos, qu’ils portent préjudice ou qu’ils sont controversés. En outre, l’article 221 des Règles ne s’applique pas en principe dans le contexte d’une demande de contrôle judiciaire afin de radier une plaidoirie; un juge peut radier des parties d’un mémoire des faits et du droit uniquement s’il est jugé nécessaire qu’il le fasse, ce qui n’a pas été établi. Le défendeur réplique aussi à chacun des paragraphes contestés.
Discussion
[22] En ce qui concerne le moment choisi pour présenter la requête en vue de radier des parties de l’affidavit Shoan, je ne partage pas l’avis du demandeur selon lequel la requête aurait dû être présentée plus tôt ou il serait injuste de l’accueillir à cette étape.
[23] Dans Association des universités et collèges, les demanderesses ont fait valoir que la question de l’admissibilité d’un l’affidavit devrait être jugée par la formation de la Cour qui examine la demande et non sous forme de décision préalable. Le juge Stratas de la Cour d’appel fédéral a indiqué ce qui suit :
[11] La Cour jouit d’une totale latitude ce qui a trait à l’opportunité de rendre ou non une décision préalable. Ce pouvoir discrétionnaire n’est encadré que par la directive énoncée au paragraphe 18.4(1) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, qui exige que la Cour « statue à bref délai et selon une procédure sommaire » sur les demandes de contrôle judiciaire. Par conséquent, la Cour n’exercera son pouvoir discrétionnaire de manière à rendre une décision préalable au sujet de l’admissibilité que lorsqu’elle estime que cette mesure est de toute évidence justifiée. Il est rare que notre Cour déroule le tapis rouge à l’intention de ceux qui tentent d’obtenir pareille décision interlocutoire.
[Non souligné dans l’original]
(Voir aussi Bernard c Canada (Agence du revenu), 2015 CAF 263, aux paragraphes 9 à 11 (« Bernard ») et Mayne, au paragraphe 16).
[24] En l’espèce, le demandeur ne s’est pas opposé à la demande présentée par le défendeur en vue de mettre en rôle la requête visant à radier des parties de l’affidavit Shoan afin qu’elle soit entendue à la même date que l’audition de la demande de contrôle judiciaire. Et, lorsqu’il a comparu devant moi, le demandeur n’a pas demandé d’examiner d’abord la requête et d’ajourner la demande de contrôle judiciaire jusqu’à ce que la requête ait fait l’objet d’une décision. Par conséquent, étant donné qu’aucune des parties n’a demandé à obtenir une décision préalable en l’espèce, le moment où la requête a été déposée ne soulève aucune question puisqu’elle serait habituellement entendue par le juge saisi des demandes (Mayne, au paragraphe 16). En fait, avant l’audition de la demande de contrôle judiciaire présentée par le demandeur afin de contester le pouvoir du président de former des comités d’audition, la Cour d’appel fédérale a rejeté une requête déposée par le défendeur afin de radier des parties de l’affidavit à l’appui présenté par le demandeur, en partie parce que la ministre avait tenté d’obtenir une décision préalable (Shoan c Canada (Procureur général), 18 février 2016, dossier A-464-15 (CAF)).
[25] Je soulignerais aussi que le demandeur n’a pas expliqué en quoi il serait injuste ou dommageable d’accueillir la requête à cette étape et que je ne vois aucune injustice potentielle. Il était selon moi approprié pour le défendeur, dans le contexte de la demande de contrôle judiciaire en l’espèce, d’avoir présenté la requête à un moment où le juge qui présidait l’audience elle‑même pourrait statuer à son égard.
[26] En ce qui concerne le contenu de l’affidavit Shoan, dans Association des universités et collèges, le juge Stratas de la Cour d’appel fédérale a précisé qu’au moment de statuer sur la recevabilité d’un affidavit à l’appui d’une demande de contrôle judiciaire, il faut garder à l’esprit les rôles différents que jouent la Cour et le décideur administratif. Le législateur a conféré au décideur administratif, et non à la Cour, la compétence pour trancher certaines questions sur le fond. En raison de cette distinction des rôles, la Cour ne saurait se permettre de tirer des conclusions de fait sur le fond. Par conséquent, en principe, le dossier de la preuve qui est soumis à la cour de révision lorsqu’elle est saisie d’une demande de contrôle judiciaire se limite au dossier de preuve dont le décideur est saisi. Les éléments de preuve dont le décideur n’était pas saisi et qui ont trait au fond de l’affaire ne sont pas admissibles, à certaines exceptions limitées près. Le juge Stratas a énuméré trois exceptions de ce type, et a relevé que la liste n’est sans doute pas exhaustive. Les exceptions sont un affidavit qui contient des informations générales qui sont susceptibles d’aider la Cour à comprendre les questions qui se rapportent au contrôle judiciaire; un affidavit portant à l’attention de la juridiction de révision des vices de procédure qu’on ne peut déceler dans le dossier de la preuve du tribunal administratif, permettant ainsi à la juridiction de révision de remplir son rôle d’organe chargé de censurer les manquements à l’équité procédurale; ou un affidavit faisant ressortir l’absence totale de preuve dont disposait le tribunal administratif lorsqu’il a tiré une conclusion déterminée (aux paragraphes 19 et 20)
[27] Le juge Stratas a revu la règle générale dans Bernard, en faisant allusion aux décisions antérieures rendues par la Cour d’appel fédérale dans Association des universités et collèges, Connolly c Canada (Procureur général), 2014 CAF 294 et Delios, et il a discuté en détail des trois exceptions reconnues :
[23] L’exception des renseignements généraux existe parce qu’elle s’accorde entièrement avec la logique de la règle générale et les valeurs du droit administratif plus globalement. Elle respecte les rôles propres au décideur administratif et à la cour de révision, les rôles du juge du fond et du juge de révision et, de ce fait, la séparation des pouvoirs. Les renseignements généraux exposés dans l’affidavit ne représentent pas de nouveaux renseignements sur le fond. Ils se bornent à résumer la preuve dont était saisi le juge du fond, c’est‑à‑dire le décideur administratif. Rien n’incite le juge de révision à s’immiscer dans le rôle du décideur administratif en tant que juge du fond, rôle assigné à celui‑ci par le législateur. Ajoutons que l’exception des renseignements généraux facilite à la Cour la tâche consistant à contrôler une décision administrative (soit la tâche de voir à la primauté du droit) en relevant, récapitulant et mettant en évidence les éléments de preuve les plus utiles dans cette tâche.
[24] La deuxième exception reconnue n’est en réalité qu’une forme particulière de la première. Quelquefois, une partie déposera un affidavit faisant état de l’absence totale de preuve sur une certaine question. En d’autres termes, l’affidavit dit au juge de révision non pas ce qui figure au dossier — objet de la première exception —, mais plutôt ce qui n’y figure pas. Voir à ce sujet Keeprite Workers' Independent Union v. Keeprite Products Ltd. (1980), 29 O.R. (2d) 513 (C.A. Ont.), et Access Copyright, précité, au paragraphe 20. Cela peut être utile quand une partie allègue qu’une décision administrative est déraisonnable parce que reposant sur une conclusion de fait essentielle en toute absence de preuve. Là encore, cela s’accorde entièrement avec la logique de la règle générale et les valeurs du droit administratif plus globalement, pour les motifs énoncés au paragraphe précédent.
[25] La troisième exception reconnue porte sur la preuve sur une question de justice naturelle, d’équité procédurale, de but illégitime ou de fraude dont le décideur administratif n’aurait pas pu être saisi et qui n’intervient pas dans le rôle du décideur administratif comme juge du fond; voir Keeprite et Access Copyright, précités, ainsi que Mr. Shredding Waste Management Ltd. c. Nouveau‑Brunswick (Ministre de l’Environnement et des Gouvernements locaux), 2004 NBCA 69, 274 N.B.R. (2nd) 340 (but illégitime), et St. John’s Transportation Commission v. Amalgamated Transit Union, Local 1662, 1998 CanLII 18670, 161 Nfld. & P.E.I.R. 199 (fraude). En guise d’illustration, supposons que, après qu’une décision administrative a été prise et que le décideur a été dessaisi, une partie découvre que la décision a été amenée par un pot‑de‑vin. Supposons également que l’avis de demande de cette partie invoque une atteinte à la justice naturelle à cause de ce pot‑de‑vin. La preuve du pot‑de‑vin est recevable par voie d’affidavit déposé auprès du juge de révision.
[26] Notons en passant que, si un élément de preuve était disponible au moment de l’instance administrative en ce qui concerne la justice naturelle, l’équité procédurale, le but illégitime ou la fraude, la partie lésée devait s’opposer et présenter cet élément de preuve devant le décideur administratif. Lorsqu’une partie peut raisonnablement être considérée comme ayant eu la capacité de s’opposer devant le décideur administratif sans l’avoir fait, l’opposition ne peut être faite par la suite lors d’un contrôle judiciaire : voir Zündel c. Canada (Commission des droits de la personne), 2000 CanLII 16575, ainsi que In re Tribunal des droits de la personne et Énergie atomique du Canada limitée, [1986] 1 C.F. 103 (C.A.F.).
[23] La troisième exception reconnue s’accorde entièrement avec la logique de la règle générale et les valeurs du droit administratif plus globalement. La preuve en question n’aurait pu être présentée au juge du fond et, ainsi, l’exception n’intervient en rien dans le rôle du décideur administratif à titre de juge du fond. Elle se trouve aussi à faciliter à la Cour la tâche de contrôler le décideur administratif à l’égard d’un motif admissible (tâche d’application de la primauté du droit).
[28] La liste des exceptions n’est pas close. Dans certaines affaires, les juges de révision ont reçu en preuve un affidavit qui facilite leur tâche de contrôle et n’empiète pas sur le rôle du décideur administratif comme juge des faits et juge du fond. Voir à ce sujet Hartwig v. Saskatchewan (Commission of Inquiry), 2007 SKCA 74, 284 D.L.R. (4th) 268, au paragraphe 24. Par exemple, dans une affaire, le demandeur alléguait que la décision du décideur administratif était déraisonnable parce que celui‑ci avait interprété à tort certaines observations faites par l’avocat comme étant des aveux. Toutefois, les observations de l’avocat au décideur administratif ne figuraient pas dans le dossier présenté au juge de révision. La cour de révision a admis des éléments de preuve sur ces observations pour pouvoir évaluer si la décision était déraisonnable : voir Ontario Shores Centre for Mental Health v. O.P.S.E.U., 2011 ONSC 358. Dans une autre affaire, la cour de révision a admis en preuve la transcription partielle d’une instance devant un décideur administratif. La transcription avait été préparée par une des parties, et non par le décideur. Dans les circonstances, la cour de révision a jugé que la transcription partielle était fiable et qu’elle n’était ni inéquitable ni préjudiciable et était nécessaire à son contrôle de la décision administrative : voir SELI Canada Inc. v. Construction and Specialized Workers' Union, Local 1611, 2011 BCCA 353, 336 D.L.R. (4th) 577.
[28] Dans Delios, le juge Stratas a indiqué ce qui suit à propos de l’exception des renseignements généraux :
[traduction]
[44] Selon cette exception, une partie peut déposer un affidavit contenant « des informations générales qui sont susceptibles d’aider [la cour de révision] à comprendre les questions qui se rapportent au contrôle judiciaire » : Access Copyright, précité, au paragraphe 20a).
[45] L’exception des « renseignements généraux » vise les observations pures et simples propres à diriger la réflexion du juge réformateur afin qu’il puisse comprendre l’historique et la nature de l’affaire dont le décideur administratif était saisi. Dans les procédures de contrôle judiciaire visant les décisions administratives complexes se rapportant à des procédures et des faits compliqués, étayées par des centaines ou des milliers de documents, le juge réformateur trouve utile de recevoir un affidavit qui passe brièvement en revue, d’une manière neutre et non controversée, les procédures qui se sont déroulées devant le décideur administratif, et les catégories de preuves que les parties ont présentées à l’administrateur. Dans la mesure où l’affidavit ne s’engage pas dans une interprétation tendancieuse ou une prise de position – rôle de l’exposé des faits et du droit –, il est recevable à titre d’exception à la règle générale.
[46] Toutefois, « [o]n doit s’assurer que l’affidavit ne va pas plus loin en fournissant des éléments de preuve se rapportant au fond de la question déjà tranchée par le tribunal administratif, au risque de s’immiscer dans le rôle que joue le tribunal administratif en tant que juge des faits et juge du fond » : Access Copyright, précité, au paragraphe 20a).
[29] Le juge Stratas a ensuite précisé que, même si le tribunal de première instance dans cette affaire avait estimé que les éléments exposés dans l’affidavit étaient connus des parties et exacts, qu’ils avaient été communiqués rapidement et qu’ils ne donnaient lieu à nul préjudice, ils ne rendaient pas la preuve recevable (au paragraphe 51). Le critère d’admissibilité pour l’exception des renseignements généraux est présenté aux paragraphes 44 à 46 de ses motifs.
[30] La Cour d’appel fédéral a aussi conclu qu’un affidavit doit se fonder sur une connaissance personnelle et qu’il sert à présenter des faits liés au litige, sans notes et sans explications. Il ne faut pas confondre l’objectif d’un affidavit avec les observations écrites qu’une partie est en droit de formuler à l’appui de sa demande (Duyvenbode aux paragraphes 2 et 3). Les affidavits ne doivent pas contenir d’arguments et le déclarant ne doit pas interpréter la preuve qui a déjà été examinée par un tribunal ou tirer des conclusions défavorables (Société Canadian Tire, aux paragraphes 9 et 10; voir aussi Quadrini, au paragraphe 18).
[31] À l’annexe A aux présents motifs, j’ai abordé en détail les paragraphes, les parties de paragraphes et les pièces de l’affidavit Shoan faisant l’objet d’une contestation qui, en fonction des principes exposés ci‑dessus doivent être radiée, selon ma conclusion, ainsi que les motifs de cette radiation.
[32] Disons simplement que l’affidavit Shoan, comptant 82 paragraphes, ne ressemble pas aux affidavits présentés habituellement à l’appui d’une demande de contrôle judiciaire afin de présenter le contexte factuel entourant les événements survenus avant l’audition de la demande ou des renseignements généraux utiles afin d’aider la Cour à comprendre l’affaire. De tels affidavits pourraient par exemple décrire de façon neutre un régime réglementaire complexe afin de situer l’affaire dans ce régime pour la Cour et ainsi l’aider à comprendre son application. L’affidavit Shoan se rapproche davantage d’un mémoire, même s’il contient certains faits généraux pertinents. Bon nombre des paragraphes contiennent des opinions et des arguments, dont le contenu dépasse largement celui de renseignements généraux factuels. Certains des paragraphes attaqués contiennent aussi des renseignements qui n’ont pas été présentés au décideur, le gouverneur en conseil, et qui ne sont donc pas recevables à ce titre.
Question 1 : Quelle est la norme de contrôle applicable?
[33] Le demandeur fait valoir que les questions liées à l’équité procédurale ne sont pas assujetties à une analyse pour arrêter la bonne norme de contrôle et qu’elles ne commandent pas la retenue. La Cour a plutôt comme mission de déterminer le niveau d’équité requis, sur lequel elle se fondera ensuite pour trancher si une procédure était équitable ou non (Moreau-Bérubé c Nouveau‑Brunswick (Conseil de la magistrature), 2002 CSC 11, au paragraphe 74; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Grandmont, 2009 CF 1211, au paragraphe 13; SCFP c Ontario (Ministre du Travail), 2003 CSC 29, aux paragraphes 102 et 103; Jogiat c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2009 CF 815, au paragraphe 36). Le demandeur soutient que la norme de contrôle applicable à la conclusion de congédiement justifié du gouverneur en conseil selon la norme du bon comportement est celle de la décision raisonnable (Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9 (« Dunsmuir »); Wedge c Canada (procureur général), [1997] ACF no 872 (CFPI) (« Wedge »)).
[34] Le défendeur soutient quant à lui que la norme de contrôle applicable aux questions d’équité procédurale est celle de la décision correcte. Il ajoute que la nature et l’importance de l’obligation d’équité procédurale sont éminemment variables et que son contenu est tributaire du contexte particulier de chaque cas (Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817, au paragraphe 21 (« Baker »); Re Sound c Conseil du secteur du conditionnement physique du Canada, 2014 CAF 48, au paragraphe 42 (« Re Sound »)). Le défendeur soutient que la norme de la décision raisonnable s’applique à l’examen de fond de la décision du gouverneur en conseil. À cet égard, il faut déterminer si la décision appartenait aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit. Étant donné que le législateur n’a pas limité le pouvoir discrétionnaire du gouverneur en conseil en définissant précisément l’exigence selon laquelle un conseiller du CRTC est nommé « à titre inamovible », cela signifie que le gouverneur en conseil disposait d’un éventail élargi d’issues possibles acceptables au moment de déterminer si le demandeur devait être congédié pour cause (Canada (Ministre des Transports, de l’Infrastructure et des Collectivités) c Jagjit Singh Farwaha, 2014 CAF 56 aux paragraphes 88 à 91).
[35] Je suis d’accord avec l’affirmation du défendeur selon laquelle la norme de contrôle applicable aux questions liées à l’équité procédurale est celle de la décision correcte (Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24, au paragraphe 79; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 43; Re Sound, aux paragraphes 34, 35 et 39). Le concept de l’équité procédurale est variable et son contenu est tributaire des circonstances et du contexte particuliers de chaque cas (Baker, aux paragraphes 21 et 22). Je suis aussi d’accord avec l’affirmation des deux parties selon laquelle la décision du gouverneur en conseil de congédier le demandeur pour un motif valable est soumise à la norme de contrôle de la décision raisonnable. Il s’agit d’une décision discrétionnaire prise par le gouverneur en conseil dans l’exercice d’un pouvoir que le législateur lui a délégué (Wedge, au paragraphe 29; Weatherill c Canada (procureur général), [1998] ACF no 58 (CFPI), aux paragraphes 26 à 28 (« Weatherill 1998 »); Dunsmuir, aux paragraphes 51 et 53; Vennat c Canada (procureur général), 2006 CF 1008, au paragraphe 80 (« Vennat »); voir aussi Canada (Procureur général) c Pelletier, 2008 CAF 1, aux paragraphes 48 et 55 (« Pelletier 2008 ») et Première Nation de Prophet River c Canada (procureur général), 2017 CAF 15, au paragraphe 30 (« Prophet River »)). Une décision discrétionnaire rendue par le gouverneur en conseil commandera un degré élevé de retenue (Première Nation de Prophet River c Canada (procureur général), 2015 CF 1030, aux paragraphes 46 à 48, confirmé par Prophet River précité; Peace Valley Land River Association c Canada (procureur général), 2015 CF 1027 aux paragraphes 31 et 68 (« Peace Valley »)).
Question 2 : Le gouverneur en conseil a‑t‑il manqué à son obligation d’équité procédurale à l’égard du demandeur?
Thèse du demandeur
[36] Le demandeur soutient que le processus suivi par la ministre et la décision rendue par le gouverneur en conseil de révoquer sa nomination enfreint les règles d’équité procédurale qui s’appliquent afin de protéger l’indépendance des personnes nommées à titre inamovible des organes quasi‑judiciaires.
[37] Le demandeur précise que les règles de justice naturelle et d’équité procédurale s’étendent à tous les organes administratifs agissant en vertu d’un pouvoir légal (Cardinal c Directeur de l’Établissement Kent, [1985] 2 RCS 643, au paragraphe 14 (« Cardinal »); Baker, au paragraphe 20; Knight c Indian Head School Division No 19 (Saskatchewan Board of Education), [1990] 1 RCS 653, à la p. 669 (« Knight »); Kane c Conseil d’administration de l’Université de la Colombie‑Britannique, [1980] 1 RCS 1105, à la p.1113 (« Kane »)). La notion d’équité procédurale est éminemment variable et son contenu est tributaire du contexte particulier de chaque cas (Baker, au paragraphe 21). En outre, l’équité procédurale doit être imposée afin que le pouvoir public ne soit pas exercé de façon irrégulière, peu importe si la nomination est faite « à titre amovible » ou « à titre inamovible », même si la portée de l’équité procédurale due n’est pas identique (Dunsmuir, aux paragraphes 115 et 116).
[38] Le demandeur s’appuie fortement sur la décision rendue par la Cour dans Vennat, y compris pour la proposition selon laquelle les personnes nommées à titre inamovible méritent de recevoir des protections procédurales plus importantes que celles nommées à titre amovible (voir aussi Keen c Canada, 2009 CF 353, aux paragraphes 46 à 48 (« Keen »)), ces dernières étant décrites comme des nominations intrinsèquement précaires (Pelletier 2008, au paragraphe 33; Keen, au paragraphe 48). Il s’en est aussi appuyé pour affirmer que le gouverneur en conseil avait l’obligation de lui donner une occasion réelle de répondre et qu’il incombait au gouverneur en conseil, et non au demandeur, de prévoir des garanties procédurales suffisantes (Vennat, aux paragraphes 80, 105 et 186). Il faut aussi témoigner un degré élevé de bonne foi aux personnes nommées par le gouverneur en conseil avant d’imposer des mesures disciplinaires à leur égard, y compris l’exigence d’être honnête, raisonnable et franc (Potter c. Commission des services d’aide juridique du Nouveau-Brunswick, 2015 CSC 10, aux paragraphes 86 à 96 (« Potter »).
[39] Le demandeur fait valoir que l’obligation d’équité en l’espèce exigeait qu’il puisse avoir droit à une enquête personnalisée, que la ministre et le gouverneur en conseil étaient tenus d’agir de manière équitable et transparente et qu’on lui présente une analyse ou des motifs clairs de la décision du gouverneur en conseil.
[40] À cet égard, le demandeur soutient