Nosistel c. Canada (Procureur général)

Nosistel c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-06-15
Référence neutre
2018 CF 618
Numéro de dossier
T-1419-16
Contenu de la décision
Date : 20180615
Dossier : T-1419-16
Référence : 2018 CF 618
Ottawa (Ontario), le 15 juin 2018
En présence de monsieur le juge Gascon
ENTRE :
EVEDA NOSISTEL
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] La demanderesse, Mme Eveda Nosistel, est une ancienne employée au sein du Service correctionnel Canada [SCC] où elle occupait un poste de gestionnaire financier. Mme Nosistel s’adresse à la Cour pour demander le contrôle judiciaire d’une décision prise par le SCC en juillet 2016 aux termes de laquelle le SCC ne donne pas suite à trois griefs [Griefs] qu’elle a déposés relativement au traitement de ses plaintes de harcèlement psychologique [Décision]. Au moyen des Griefs, Mme Nosistel souhaitait faire valoir que la haute direction du SCC aurait enfreint les règles d’équité procédurale et de justice naturelle dans le traitement des plaintes de harcèlement qu’elle a logées en juillet 2013 à l’encontre de quatre de ses anciens collègues au sein du SCC. Ces plaintes avaient fait l’objet d’une décision du SCC en septembre 2015 qui reprenait les conclusions de quatre rapports résultant de l’enquête en milieu de travail menée suite aux allégations de Mme Nosistel [Rapports d’enquête]. Tant les Rapports d’enquête que la décision de septembre 2015 avaient conclu que les plaintes de Mme Nosistel n’étaient pas fondées.
[2] Dans son avis de demande déposé en août 2016, Mme Nosistel recherche une large panoplie de conclusions allant de l’obtention de la reconnaissance d’irrégularités et de manquements aux principes de justice naturelle dans la gestion de ses plaintes de harcèlement jusqu’à un redressement intégral de son intégrité et de sa réputation ainsi que l’assurance d’une restitution équitable. Dans son mémoire des faits et du droit qui a suivi en juin 2017, Mme Nosistel dresse une liste encore plus longue de remèdes recherchés. Outre une déclaration à l’effet que le SCC a rendu une décision entachée d’une erreur de droit à l’égard d’un de ses Griefs et n’a pas observé les règles d’équité procédurale, elle demande notamment à la Cour d’annuler les conclusions des Rapports d’enquête et les décisions qui sont reliées au traitement de ses plaintes de harcèlement, et de lui octroyer une indemnisation incluant, entre autres, sa perte de salaire depuis août 2013 ainsi que des dommages punitifs. À cet égard, Mme Nosistel demande à la Cour de transformer sa demande de contrôle judiciaire en action comme le permet le paragraphe 18.4(2) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7 [LCF].
[3] À titre de représentant du SCC, le procureur général du Canada [PGC] reconnaît que les Griefs de Mme Nosistel n’ont pas fait l’objet de décisions en bonne et due forme aux termes du régime formel de traitement des griefs prévu par la Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral, LC 2003, c 22, art 2 [LRTFP] et par la Convention entre le Conseil du Trésor et l’Association canadienne des agents financiers de 2013 [Convention] applicable à Mme Nosistel. Le PGC accepte donc que l’affaire soit renvoyée au SCC pour reconsidération par une partie impartiale, c’est-à-dire par une personne n’ayant pas été impliquée dans le dossier de Mme Nosistel jusqu’à présent. Toutefois, le PGC s’oppose aux autres conclusions recherchées par Mme Nosistel.
[4] À l’audience devant cette Cour et dans ses soumissions écrites postérieures à son avis de demande, Mme Nosistel a fait valoir que la décision à l’origine de sa demande de contrôle judiciaire ne serait pas la Décision de juillet 2016 relative à ses Griefs, mais plutôt la décision du SCC de septembre 2015 acceptant les Rapports d’enquête et rejetant ses plaintes de harcèlement. De fait, dit Mme Nosistel, sa demande veut contester les manquements aux principes d’équité procédurale et de justice naturelle qui, selon elle, auraient infecté tout le processus de traitement de ses plaintes de harcèlement psychologique par le SCC, de l’enquête elle-même à l’ensemble des décisions qui en ont découlé.
[5] Une chose ressort du dossier soumis par Mme Nosistel: il est loin d’être limpide. Les propres procédures de Mme Nosistel sont au mieux fluctuantes et créent un climat de confusion quant à l’objet réel de sa demande de contrôle judiciaire. Le PGC acquiesce à retourner l’affaire au SCC pour que le décideur administratif puisse rendre les décisions qu’il a omis de produire sur les Griefs de Mme Nosistel. Mais Mme Nosistel dit rechercher davantage et soutient que, somme toute, ce n’est pas ce que vise sa demande de contrôle judiciaire. Dans ce contexte, je partage l’avis du PGC voulant que la demande de Mme Nosistel soulève les trois principales questions en litige suivantes :
Quel est l’objet de la demande de contrôle judiciaire soumise à la Cour par Mme Nosistel?
Considérant le consentement du PGC à ce que l’affaire soit retournée au SCC pour que les Griefs de Mme Nosistel soient dûment traités selon la procédure applicable, quelles mesures correctives la Cour doit-elle imposer?
Y a-t-il lieu de convertir la demande de contrôle judiciaire de Mme Nosistel en action?
[6] Pour les motifs qui suivent, la demande de Mme Nosistel sera partiellement accueillie. En effet, je suis d’avis que, dans les circonstances, l’affaire doit être retournée au SCC pour que la procédure de traitement des Griefs déposés par Mme Nosistel suive son cours, et que des décisions à leur égard soient rendues par le SCC conformément à la procédure administrative en place. Contrairement aux prétentions de Mme Nosistel, la présente demande de contrôle judiciaire ne porte pas sur les Rapports d’enquête, sur le processus de traitement de ses plaintes de harcèlement ou sur la décision de septembre 2015 du SCC les rejetant. L’objet de la demande concerne plutôt la décision du SCC relative à ses Griefs, en fait l’absence de décisions sur leur mérite. Par ailleurs, je ne suis pas convaincu que les conditions soient réunies pour que la Cour prononce le verdict dirigé souhaité par Mme Nosistel et rende les différentes ordonnances correctives qu’elle recherche. C’est au SCC – et non à la Cour – qu’il appartient d’évaluer les Griefs de Mme Nosistel et de d’abord déterminer si ses récriminations relatives au traitement de ses plaintes de harcèlement psychologique et au processus suivi sont fondées. Enfin, pour des raisons tant procédurales que de fond, il ne s’agit pas d’une situation où la Cour devrait exercer sa discrétion pour convertir la demande de contrôle judiciaire de Mme Nosistel en action.
II. Contexte
A. Les faits
[7] En juillet 2013, Mme Nosistel dépose une plainte de harcèlement psychologique contre quatre employés et collègues du SCC. Cette plainte est déclarée admissible en août 2013 et une enquête est alors menée par une consultante externe au SCC à compter d’octobre 2013. Puisque cette enquête vise quatre personnes, quatre rapports d’enquête distincts sont préparés et achevés en août 2015. Les Rapports d’enquête concluent tous que les plaintes de harcèlement de Mme Nosistel sont sans fondement. Le 2 septembre 2015, le SCC rend une décision acceptant les conclusions telles que formulées dans les Rapports d’enquête. Puisque les Rapports d’enquête doivent être caviardés pour en extraire l’information de nature confidentielle, ils ne sont finalisés que le 30 septembre 2015, et la décision de SCC de les accepter est communiquée à Mme Nosistel au début du mois d’octobre 2015. En juin 2015, soit avant la publication des Rapports d’enquête, Mme Nosistel démissionne de ses fonctions au sein du SCC et quitte la fonction publique fédérale.
[8] Mme Nosistel dépose trois griefs individuels dans le cadre du traitement de ses plaintes de harcèlement. À chaque occasion, elle se prévaut de la procédure de griefs prévue à l’article 208 de la LRTFP et à l’article 17 de la Convention.
[9] Un premier grief portant sur le traitement subi par Mme Nosistel au cours de l’enquête sur ses plaintes est préparé le 10 février 2015, soit avant que les Rapports d’enquête ne soient complétés. Mme Nosistel y allègue qu’elle n’a pas été soutenue lors de l’enquête, qu’on ne lui a pas permis d’accéder aux documents à des moments décisifs et opportuns lors du processus, et que la consultante et rédactrice des Rapports d’enquête n’a pas suffisamment considéré certains incidents. Le statut de ce grief demeure ambigu. Mme Nosistel explique dans son mémoire de juin 2017 que le grief aurait été « avorté » (soit par elle ou par le SCC, ce que la preuve au dossier ne permet pas de déterminer). Pour sa part, le PGC fait valoir que Mme Nosistel n’a jamais franchi l’étape de la transmission de son grief au second palier de la procédure de griefs, tel que le prévoit l’article 17.10 de la Convention, et qu’en l’absence d’instructions de la part de Mme Nosistel, ce grief n’aurait pas fait l’objet d’une décision dans le cadre du règlement des griefs prévu à la Convention. Chose certaine, rien dans la preuve au dossier ne montre que le grief a effectivement été traité par le SCC.
[10] Le 18 novembre 2015, Mme Nosistel dépose un autre grief relativement aux Rapports d’enquête. Dans ce second grief, elle allègue plusieurs manquements dans le traitement de ses plaintes de harcèlement, conteste la conclusion voulant que ses plaintes ne soient pas fondées, et invoque l’absence apparente « d’intégrité, d’intégralité et d’impartialité » dans le processus et les Rapports d’enquête. Le grief contient non seulement une série d’allégations à l’égard de l’enquête, mais aussi des allégations qui semblent déborder le strict cadre des Rapports d’enquête, comme « l’abus de pouvoir et la mauvaise foi » pratiqués par les dirigeants du SCC à son égard.
[11] La Commissaire adjointe responsable de la gestion des ressources humaines du SCC, Mme Elizabeth Van Allen, répond au grief de Mme Nosistel le 28 janvier 2016, informant cette dernière que son grief n’est pas recevable. Dans sa lettre, Mme Van Allen explique que, selon la LRTFP, un « ancien fonctionnaire ne peut déposer de grief que lorsqu’il fait l’objet d’une mesure disciplinaire portant sur une suspension, ou les licenciements, visés aux alinéas 12(1)c), d) ou e) de la Loi sur la gestion des finances publiques » et que, puisque le libellé du grief ne porte sur aucun de ces chefs, il est invalide. La Commissaire adjointe ajoute que, même si elle n’a pas raison, les objets de la Politique sur la prévention et la résolution du harcèlement du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada sont de favoriser les conditions propices à un milieu de travail sûr et respectueux et de rétablir des relations de travail harmonieuses, et que « cette politique ne s’applique pas à un ancien fonctionnaire ».
[12] Comme l’a admis le PGC dans son mémoire des faits et du droit de juin 2017 et ses soumissions devant la Cour, ces affirmations de la Commissaire adjointe étaient erronées en droit. Encore une fois, compte tenu de la réponse de Mme Van Allen, aucune décision sur le mérite de ce second grief de Mme Nosistel n’a cependant été rendue par le SCC dans le cadre de la procédure de règlement des griefs établie par la LRTFP et la Convention, et à laquelle Mme Nosistel avait eu recours.
[13] Le 4 mars 2016, Mme Nosistel dépose un troisième grief dans lequel elle fait référence à ce qu’elle prétend être son « congédiement déguisé » de la part du SCC en juin 2015, et ce, en raison des mêmes allégations qu’elle avait tenté de faire valoir dans ses deux griefs précédents. En pièces jointes à ce grief de mars 2016 se trouvent d’ailleurs ses premier et deuxième griefs de février et novembre 2015. Dans une lettre datée du 3 mars 2016 et adressée au Commissaire du SCC, M. Don Head, et jointe à son grief, Mme Nosistel explique que « toutes les interactions et démarches au sein du SCC sembl[aient] avoir été teinté [sic] de mauvaise foi, d’un manque de transparence, d’équité procédurale, de rigueur et d’impartialité ». Mme Nosistel ajoute qu’elle fait dorénavant appel à M. Head par le biais de ce dernier grief afin qu’il puisse remédier à « l’inaction, l’ingérence ainsi que la mauvaise foi et l’orientation choisie par la direction pour ‘gérer’ [son] cas » qui auraient occasionné son départ de la fonction publique après près de dix années de service.
[14] Le 29 mars 2016, M. Head répond qu’il accuse réception de la lettre de Mme Nosistel et indique avoir été informé que la Commission canadienne des droits de la personne avait entamé un processus d’enquête suite à une plainte que Mme Nosistel leur aurait transmise. Le Commissaire explique que le SCC allait « collaborer et fournir à la Commission tout renseignement et document nécessaire à leur enquête ». La réponse de mars 2016 de M. Head ne renseigne guère sur le traitement de ce troisième grief de Mme Nosistel.
[15] Le 14 juin 2016, Mme Nosistel fait un suivi auprès du Commissaire concernant sa lettre du 29 mars. Elle explique dans cette nouvelle lettre adressée à M. Head que « le but de la dernière correspondance était de [lui] demander d’adresser les conséquences des irrégularités observées lors du traitement inique des recours internes » qu’elle avait entamés, qu’elle a soumis de nouveau « les griefs non adressés par la direction », et qu’elle écrit pour s’enquérir de sa position et de ses intentions en référence aux prochaines étapes.
[16] Vers le 27 juillet 2016, le Commissaire répond à Mme Nosistel. La réponse de M. Head est courte et laconique. M. Head se contente de dire, en moins de deux lignes, « que le processus suivi pour répondre à vos griefs était conforme aux politiques ». Visiblement, dans sa réponse, M. Head ne donne pas suite à l’un ou l’autre des trois Griefs formulés par Mme Nosistel. Cette décision de M. Head refusant d’intervenir dans les Griefs est celle qui est à l’origine du présent recours devant la Cour, et à laquelle l’avis de demande de contrôle judiciaire de Mme Nosistel réfère d’ailleurs expressément. Là encore, une chose est claire: aucune décision sur le mérite du troisième grief de Mme Nosistel n’a été émise par le SCC dans le cadre de la procédure de règlement des griefs établie par la LRTFP et la Convention. Le PGC le reconnaît.
B. Les autres ordonnances au dossier
[17] La demande de contrôle judiciaire de Mme Nosistel a déjà donné lieu à plusieurs ordonnances de la Cour, lesquelles éclairent davantage le contexte un peu inusité du présent dossier et la nature des questions en litige que la Cour doit maintenant trancher. Trois ordonnances méritent d’être mentionnées, et il importe de s’y arrêter.
(1) L’ordonnance du juge Roy
[18] Le 31 janvier 2017, le juge Roy a d’abord rendu une ordonnance rejetant une requête préliminaire présentée par le PGC visant à faire rejeter la demande de contrôle judiciaire de Mme Nosistel (Nosistel c Canada (Procureur général), 2017 CF 122 [Nosistel]). Le PGC alléguait que la décision dont le contrôle judiciaire est demandé par Mme Nosistel n’aurait pas été rendue par un office fédéral, et qu’au surplus, la demande serait hors délai. Dans son ordonnance, le juge Roy détermine que, malgré un manque de transparence et une demande de contrôle judiciaire qu’il qualifie de confuse et brouillonne, le recours de Mme Nosistel ne semble pas dénué de tout fondement, au point de le rejeter au stade préliminaire. Selon le juge Roy, il est manifeste que certains des Griefs de Mme Nosistel n’ont pas été traités par le SCC.
[19] Dans son ordonnance, le juge Roy se penche notamment sur l’objet de la demande de contrôle judiciaire de Mme Nosistel. Il indique que la demande de Mme Nosistel est « ostensiblement relative à une ‘décision’ qu’aurait prise […] M. Don Head » bien qu’il ne soit pas clair de quelle décision il s’agit (Nosistel aux para 1, 2). Le juge Roy répète sans détour, à plusieurs paragraphes de son ordonnance, que la demande de Mme Nosistel porte sur les Griefs déposés et non sur la décision du SCC de septembre 2015 acceptant les Rapports d’enquête. Compte tenu de la position adoptée subséquemment par Mme Nosistel dans son mémoire de juin 2017 et à l’audience devant cette Cour au sujet de la portée de sa demande, il est utile de citer les passages pertinents de l’ordonnance du juge Roy. Ainsi, le juge Roy écrit que :
« [l]a décision du 2 septembre 2015 n’est pas celle qui fait l’objet du contrôle judiciaire et il y a lieu de bien faire la différence » [je souligne] (Nosistel au para 16);
« [c]e qui est en cause ce sont les trois griefs que le Commissaire, à tort ou à raison, n’a pas traités. C’est là, à mon avis, l’objet de cette demande de contrôle judiciaire » [je souligne] (Nosistel au para 18);
« [l]e Commissaire était alerté de l’existence de 3 griefs. Celui du 18 novembre 2015 aurait pu avoir fait l’objet d’une décision en janvier 2016. […] Quant aux deux autres griefs, le dossier ne révèle pas comment ils ont été traités. Là sont des enjeux de la demande de contrôle judiciaire » [je souligne] (Nosistel au para 25).
[20] L’ordonnance du juge Roy établit donc clairement – et de façon répétée – que le traitement des Griefs constitue le véritable enjeu et l’objet de la demande de contrôle judiciaire de Mme Nosistel. Compte tenu du caractère nébuleux et mouvant de l’avis de demande déposé par Mme Nosistel, le juge Roy invite aussi cette dernière à en délimiter plus précisément les contours. Or, loin d’obtempérer à cette suggestion, Mme Nosistel a plutôt embué davantage le dossier en énonçant, dès les premiers mots de son mémoire de juin 2017, que sa demande de contrôle judiciaire contestait le processus d’enquête sur ses plaintes de harcèlement et la décision du SCC de septembre 2015 les rejetant. Ce faisant, elle ignorait cavalièrement les conclusions indiscutables du juge Roy sur l’objet de sa demande. J’y reviens plus loin.
[21] J’observe tout de même dès maintenant que Mme Nosistel n’a pas jamais porté la décision du juge Roy en appel; tout au contraire, elle y a fait abondamment référence tant dans son mémoire de juin 2017 qu’à l’audience devant la Cour.
(2) L’ordonnance du juge LeBlanc
[22] Le 11 avril 2017, le juge LeBlanc a rendu une seconde ordonnance dans le dossier. Il y rejette une deuxième requête du PGC qui souhaitait acquiescer partiellement à jugement dans cette affaire en proposant que l’affaire soit retournée au SCC pour que celui-ci statue sur les Griefs de Mme Nosistel. Mme Nosistel s’opposait à cette requête, car le remède proposé par le PGC se limitait à renvoyer l’affaire au SCC envers qui, à tort ou à raison, elle n’a plus confiance, et qu’il laissait en plan les autres réparations que Mme Nosistel recherche véritablement. Dans son ordonnance, le juge LeBlanc se dit d’avis que la solution partielle au litige proposée par le PGC ne ferait pas progresser le dossier. De surcroît, le juge LeBlanc note que le pouvoir de redressement de la Cour demeure essentiellement de nature discrétionnaire et qu’il existe d’autres formes de réparation à la disposition de la Cour, y compris le « verdict dirigé » quand les circonstances le commandent (D’Errico c Canada (Procureur général), 2014 CAF 95 [D’Errico] aux para 16-17, 20). Le juge LeBlanc décide donc de laisser au juge du fond le soin de résoudre l’ensemble du dossier et les différentes mesures de redressement souhaitées par Mme Nosistel.
(3) L’ordonnance du protonotaire Morneau
[23] La troisième ordonnance qu’il faut mentionner intervient le 11 octobre 2017, sous la plume du protonotaire Morneau. Le protonotaire Morneau y rejette une requête interlocutoire de Mme Nosistel visant à faire sanctionner des irrégularités et inconduites qui auraient été commises par le SCC et les avocats du PGC dans le pilotage du dossier. Par sa requête, Mme Nosistel demandait entre autres la permission de soumettre un affidavit complémentaire « à la lumière des événements significatifs qui se sont produits après le dépôt de son dossier du demandeur » et pour tenir compte de la « tactique déconcertante » du SCC qui a repris dans son dossier des éléments que le juge LeBlanc avait rejetés dans son ordonnance.
[24] Dans sa décision, le protonotaire Morneau refuse notamment de permettre la production de l’affidavit complémentaire faisant référence à certaines irrégularités alléguées, car Mme Nosistel n’avait pas fait état d’une situation remplissant les conditions pour autoriser le dépôt d’un tel affidavit. Mécontente du résultat, Mme Nosistel en appelle mais, dans une ordonnance datée du 24 novembre 2017, le juge Locke maintient la décision du protonotaire Morneau (Nosistel c Canada (Procureur général), 2017 CF 1068 [Nosistel 2]). Mme Nosistel a aussi tenté de porter l’ordonnance du juge Locke en appel mais, dans une ordonnance rendue le 25 mai 2018, la Cour d’appel fédérale rejette la requête de Mme Nosistel visant une prorogation des délais pour déposer un avis d’appel de la décision du juge Locke (Eveda Nosistel c Service correctionnel Canada et al (25 mai 2018), Ottawa, CAF, 18-A-13 (requête en prorogation de délais) [Nosistel CAF]).
(4) Le dossier T-536-17
[25] Outre ces ordonnances qui ponctuent le présent dossier, il convient aussi de souligner que, le 12 avril 2017, Mme Nosistel a déposé une deuxième demande de contrôle judiciaire devant cette Cour, dans le dossier T-536-17. Mme Nosistel y demande qu’une décision du SCC refusant de lui communiquer des renseignements personnels suite à une demande d’accès à l’information soumise en juin 2013 soit annulée et que le ministre responsable lui fournisse les documents et les informations qu’elle réclame. Une ordonnance du juge Annis datée du 10 octobre 2017 rejetant un appel de Mme Nosistel à l’encontre d’une décision de la protonotaire Tabib est désormais devant la Cour d’appel fédérale dans cette affaire. La protonotaire Tabib avait autorisé le ministre à déposer un affidavit confidentiel de documents faisant l’objet de cet autre litige.
[26] Ce second recours n’a toutefois pas d’incidence sur le présent dossier.
C. Les dispositions pertinentes
[27] La LRTFP est la principale loi au cœur du présent litige. Cette loi établit le régime de relations patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale et prévoit notamment un système de règlement des différends liés aux conditions d’emploi des fonctionnaires fédéraux, incluant une procédure de griefs. Les dispositions pertinentes de la LRTFP se retrouvent aux articles 208, 209, 214 et 236 de la loi, qui portent sur les griefs individuels et la procédure à leur égard. Afin de ne pas alourdir inutilement le texte, ces articles sont reproduits dans leur totalité à l’Annexe I jointe aux présents motifs. Ils établissent le régime particulier de la LRTFP pour le traitement des griefs et définissent la portée du droit des employés de la fonction publique de présenter un grief individuel concernant toute décision ou action de l’employeur ayant trait à leurs « conditions d’emploi ». Les trois Griefs déposés par Mme Nosistel l’ont été sous l’article 208 de la LRTFP.
[28] Les dispositions de la LRTFP doivent être lues conjointement avec l’article 17 de la Convention portant sur la procédure de règlement des griefs, et qui concerne les agents financiers du gouvernement fédéral comme Mme Nosistel. Encore une fois, les dispositions pertinentes de l’article 17 sont reproduites à l’Annexe I.
D. La norme de contrôle
[29] Compte tenu de l’admission du PGC à l’effet que le SCC a omis de rendre les décisions qui s’imposaient sur les Griefs de Mme Nosistel et que le demande de contrôle judiciaire doit donc être accueillie au moins en partie pour cette raison, la question de la norme de contrôle applicable n’est pas réellement un enjeu dans le cadre du présent dossier.
[30] Qu’il suffise de dire que, lorsqu’une demande de contrôle judiciaire soulève des questions portant sur l’équité procédurale, la légalité de la décision en cause doit s’analyser selon la norme de la décision correcte (Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24 au para 79; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12 au para 43). Quand la norme de la décision correcte s’applique, aucune déférence n’est de mise, et la Cour doit entreprendre sa propre analyse et substituer sa décision à celle du décideur administratif en cas de désaccord (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 au para 50). En fait, la question qui se pose alors est de savoir si le processus suivi par le décideur a été équitable; ainsi, la Cour doit établir si le processus en cause a atteint le niveau d’équité nécessaire dans le contexte des droits touchés (Suresh c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1 au para 115). Autrement dit, la question soulevée par l’obligation d’équité procédurale n’est pas tant de savoir si la décision était « correcte », mais plutôt de déterminer si le processus adopté par le décideur présentait le degré requis d’équité (Kazzi c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2017 CF 153 au para 21; Varadi c Canada (Procureur général), 2017 CF 155 au para 26; Aleaf c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 445 au para 21).
III. Analyse
A. L’objet de la demande de Mme Nosistel
[31] La première question en litige que soulève la demande de contrôle judiciaire logée par Mme Nosistel concerne l’objet même de sa demande et la décision administrative au sujet de laquelle elle recherche l’intervention de la Cour.
(1) Les prétentions de Mme Nosistel
[32] Dans son avis de demande d’août 2016, Mme Nosistel faisait explicitement référence à la Décision de juillet 2016 du Commissaire de ne pas donner suite aux Griefs qu’elle avait déposés et disait que sa demande concernait cette décision. Mais, dès le premier paragraphe de son mémoire de juin 2017, Mme Nosistel affirmait plutôt à la Cour que sa demande conteste « le processus de traitement de la plainte de harcèlement psychologique, le processus d’enquête, la décision résultant du rapport final ainsi que les préjudices émanant et subis ». À l’audience devant la Cour, Mme Nosistel a réitéré que, selon elle, sa demande portait sur les manquements à l’équité procédurale intervenus dans tout le processus d’enquête sur ses plaintes de harcèlement et dans les décisions qui ont en découlé.
[33] Dans son ordonnance de janvier 2017, et à la seule lecture de l’avis de demande de Mme Nosistel, le juge Roy parlait déjà d’une demande qui baignait dans la confusion (Nosistel aux para 22, 24). Je dois constater qu’avec ses soumissions écrites et orales, loin de clarifier son recours comme le juge Roy l’avait pourtant invitée à le faire, Mme Nosistel brouille encore davantage les cartes quant à l’objet de sa demande.
[34] Pour les raisons qui suivent, je suis d’avis que Mme Nosistel a tort de prétendre que sa demande concerne le processus de traitement de ses plaintes de harcèlement ou la décision du SCC de septembre 2015 acceptant les conclusions des Rapports d’enquête. Comme le PGC le souligne à juste titre, Mme Nosistel confond le processus de traitement de ses plaintes avec le processus de traitement de ses Griefs. Or, seuls le processus de traitement de ses Griefs et l’absence de décisions du SCC à leur égard sont en cause dans le présent litige.
(2) La conclusion du juge Roy
[35] S’il y avait un doute à cet égard, le juge Roy l’a entièrement dissipé dans son ordonnance de janvier 2017. Comme le juge Roy l’affirme à plusieurs reprises, la demande de contrôle judiciaire de Mme Nosistel porte sur la Décision rendue en juillet 2016 par le Commissaire et sur le défaut du SCC de traiter ses Griefs. D’ailleurs, tel que mentionné précédemment, l’ordonnance du juge Roy précise expressément, à pas moins de trois endroits, que la décision du SCC de septembre 2015 déterminant que les plaintes de harcèlement n’étaient pas fondées n’est pas l’objet du présent contrôle judiciaire (Nosistel aux para 16, 18, 25). L’ordonnance du juge Roy établit donc sans conteste que la demande de contrôle judiciaire de Mme Nosistel ne porte pas sur la décision de septembre 2015, sur les événements menant à ses plaintes de harcèlement et aux Rapports d’enquête, ou encore sur le processus suivi lors de l’enquête.
[36] Si Mme Nosistel était en désaccord avec cette détermination ou croyait que le juge Roy avait erré en concluant ainsi, la démarche à prendre était d’en appeler de son ordonnance. Elle ne l’a pas fait, et la question de l’objet de la demande de Mme Nosistel est maintenant chose jugée. Il n’y a pas lieu d’y revenir.
[37] J’avoue qu’il est d’ailleurs étonnant de voir, dans ses soumissions écrites et à l’audience devant la Cour, Mme Nosistel se fonder comme elle le fait sur les extraits de l’ordonnance du juge Roy qu’elle juge favorables à sa cause, tout en choisissant de tourner le dos de façon aussi directe et désinvolte à la conclusion rendue sur la portée de sa demande, que le juge Roy a pourtant considéré opportun et nécessaire de répéter à trois reprises dans son ordonnance. N’en déplaise à Mme Nosistel, une ordonnance de la Cour n’est pas un menu à la carte où une partie peut piger ce qui sourit à son appétit du moment et le refermer ensuite en ignorant ce qui lui convient moins.
(3) La prescription et l’absence de demande de prorogation
[38] À tout événement, si tant est que l’objet de la demande de contrôle judiciaire de Mme Nosistel et la décision qui en est la source devaient réellement être le processus d’enquête sur ses plaintes de harcèlement ou la décision du SCC de septembre 2015 confirmant leur rejet, ceci ne serait pas d’un grand secours pour Mme Nosistel, car sa demande de contrôle judiciaire serait alors de toute façon prescrite aux termes de la LCF. En effet, Mme Nosistel avait connaissance du processus d’enquête sur ses plaintes et de la décision de septembre 2015 du SCC depuis le mois d’octobre 2015 (ou, à tout le moins, au moment de son grief du 18 novembre 2015), soit plus de dix mois avant le dépôt de sa demande de contrôle judiciaire effectué en août 2016. Or, le paragraphe 18.1(2) de la LCF est clair: une demande de contrôle judiciaire doit être présentée dans les 30 jours suivant la première communication de la décision faisant l’objet du contrôle judiciaire.
[39] J’ajoute qu’aucune demande de prorogation de délai n’a été présentée ou formulée par Mme Nosistel au sujet de la décision du SCC de septembre 2015 et du processus d’enquête y ayant mené. Je ne peux m’empêcher de souligner que ceci est d’autant plus notoire dans le présent dossier que Mme Nosistel était bien familière avec ce mécanisme procédural. En effet, dans le cadre de la requête en rejet dont le juge Roy avait été saisi en janvier 2017, Mme Nosistel avait pris soin de faire une telle demande de prorogation de délai au cas où c’eût été la décision de la Commissaire adjointe du 28 janvier 2016 sur son second grief dont contrôle judiciaire aurait dû être demandé (Nosistel au para 20). À l’inverse, ni demande effective de prorogation de délai, ni aucune intention de présenter une telle demande n’apparaît au dossier eu égard à la décision du SCC de septembre 2015 ou au processus d’enquête sur les plaintes de Mme Nosistel.
[40] Pour ces raisons, il ne fait aucun doute à mes yeux que l’objet de la demande de contrôle judiciaire de Mme Nosistel ne peut que se limiter aux décisions du SCC sur les Griefs de Mme Nosistel. La Cour n’a donc pas à se prononcer, à ce stade-ci, sur les nombreuses récriminations que Mme Nosistel nourrit à l’égard de la décision du SCC de septembre 2015 acceptant les conclusions des Rapports d’enquête ou du processus d’enquête sur ses plaintes de harcèlement. Je ne dis pas que les arguments que Mme Nosistel martèle au sujet des manquements à l’équité procédurale et de l’impartialité qui auraient pu teinter le processus d’enquête ou corrompre la décision du SCC ne pourraient pas s’avérer valables. Mais ce n’est pas à la Cour d’en décider à ce stade, et Mme Nosistel cogne à la mauvaise porte en voulant les faire valoir dans le cadre de la demande de contrôle judiciaire qu’elle a intentée dans le présent dossier.
(4) La décision Renaud
[41] À l’audience devant la Cour, Mme Nosistel a longuement tablé sur la décision de la juge Gagné dans Renaud c Canada (Procureur général), 2013 CF 18 [Renaud] pour appuyer sa position voulant que la Cour peut et doit se prononcer sur les manquements aux principes d’équité procédurale et de justice naturelle qu’elle invoque. Je ne suis pas d’accord avec la lecture que Mme Nosistel fait de ce jugement et, à mon avis, il s’agit là d’une décision qui, pour tout dire, ne la sert pas vraiment. Dans l’affaire Renaud, à l’instar de la situation de Mme Nosistel, une demanderesse se représentant seule (Mme Renaud) avait allégué une série de manquements à l’équité procédurale à l’égard de la procédure suivie dans le traitement de ses plaintes de harcèlement par un office fédéral (Renaud aux para 67, 80). Cependant, la demande de contrôle judiciaire dont la juge Gagné était saisie portait sur une décision rejetant les griefs de Mme Renaud au dernier palier de la procédure de griefs. Il est donc clair que, dans ce cas, la procédure interne de règlement des griefs adoptée en vertu de l’article 208 de la LRTFP avait effectivement été suivie, qu’une décision avait été rendue au dernier palier par le décideur administratif, et que la Cour n’avait été saisie de la demande de contrôle judiciaire qu’à la fin de la procédure de griefs prévue en vertu de la LRTFP. La décision examinée par la juge Gagné n’était pas la procédure adoptée dans le traitement des plaintes de harcèlement de Mme Renaud ou les manquements allégués à l’équité procédurale, mais bien la décision du décideur administratif rejetant ses griefs (Renaud au para 71).
[42] D’ailleurs, la juge Gagné avait explicitement déclaré « bien fondé » l’argument du défendeur voulant que la Cour doive se « limiter dans sa révision aux décisions rendues par le décideur administratif au dernier palier des griefs » et que les conclusions des rapports d’enquête ne devaient pas « être directement attaqués par voie d’une demande de contrôle judiciaire », vu la procédure de griefs ouverte à Mme Renaud (Renaud aux para 68-69).
[43] Je reconnais que, dans sa demande de contrôle judiciaire, Mme Renaud invoquait « le non-respect des principes d’équité procédurale à différentes étapes du processus d’enquête et du traitement de ses griefs » (Renaud au para 2). Et, pour déterminer s’il y avait lieu d’accorder la demande de contrôle judiciaire, la juge Gagné a jugé sage d’examiner plus soigneusement la procédure suivie, y compris la conduite de l’enquête ayant mené au rejet des plaintes de Mme Renaud, puisque le décideur administratif dans cette affaire s’en était remis essentiellement à la procédure et aux conclusions des rapports d’enquêtes pour rendre sa décision dans le cadre de la procédure de griefs (Renaud au para 71). Néanmoins, la juge Gagné stipule sans équivoque que son jugement dans le cadre du contrôle judiciaire analyse la décision sur les griefs [je souligne]. D’ailleurs, elle ajoute qu’une demande de contrôle judiciaire attaquant des décisions portant sur des rapports préliminaires – qui n’avaient toujours pas fait l’objet d’une décision au dernier palier comme prévu dans la LRTFP – « était clairement prématurée » (Renaud au para 70).
[44] C’est précisément cette décision sur le mérite des Griefs de Mme Nosistel qui est manquante ici, et cette absence distingue profondément les faits du dossier de Mme Nosistel de ceux qui prévalaient dans la décision Renaud. Comme l’admet le PGC, aucune décision sur les trois Griefs de Mme Nosistel n’a été prise par le SCC, et cela suffit pour accorder la demande de contrôle judiciaire et retourner l’affaire au décideur administratif. L’exercice d’analyser les circonstances de la plainte auquel s’est adonnée la juge Gagné dans l’affaire Renaud pour déterminer si le contrôle judiciaire recherché devait être accordé n’a donc tout simplement pas besoin d’être entrepris ici: le PGC reconnaît d’entrée de jeu qu’il y a eu entorse au processus de griefs, que les décisions qui auraient dû être produites ne l’ont pas été, que les preuves et les arguments de Mme Nosistel n’ont pas été dûment considérés, et que l’affaire doit être renvoyée au SCC pour que celui-ci décide du mérite des Griefs de Mme Nosistel.
B. Les conditions du renvoi au SCC et les mesures correctives
[45] La deuxième question en litige que soulève la demande de contrôle judiciaire de Mme Nosistel porte sur la nature des mesures correctives que la Cour devrait ordonner dans son jugement.
(1) Le consentement du PGC
[46] Le PGC reconnaît qu’aucun des trois Griefs de Mme Nosistel n’a fait l’objet d’une réponse en bonne et due forme traitant du mérite de ses allégations, conformément à la procédure de griefs prévue par la LRTFP et la Convention. Le premier grief du 10 février 2015 serait demeuré au premier palier du processus de grief et le PGC concède qu’il n’a pas fait l’objet d’une décision. La décision de Mme Van Allen portant sur le second grief du 18 novembre 2015 était entachée d’une erreur de droit, car Mme Nosistel avait le droit de déposer un grief portant sur une situation qui aurait eu lieu au cours de son emploi, et ce, sans égard à sa fin d’emploi subséquente (R c Lavoie, [1978] 1 CF 778 (CAF) au para 10; Price c Canada (Procureur général), 2016 CF 649 aux para 23-32). En ce qui a trait au troisième grief daté du 3 mars 2016, le PGC admet également qu’aucune décision n’a été rendue à son égard.
[47] Qui plus est, le PGC reconnaît le droit de Mme Nosistel à ce que des décisions justes et équitables, prises au terme d’une analyse qui soit fondée sur les faits de son dossier et qui considère les arguments qu’elle désire présenter, soient rendues concernant chacun de ses trois Griefs. Le PGC est d’avis que le remède approprié à la demande de contrôle judiciaire en l’espèce est de renvoyer l’affaire au décideur administratif, soit le SCC, pour que les trois Griefs soient traités conformément à la procédure de règlement des griefs applicable.
[48] Mme Nosistel soutient que ce à quoi consent le PGC demeure cependant insuffisant et elle réclame davantage de la Cour. Elle plaide que la Cour devrait elle-même se prononcer sur l’objet de ses Griefs et sur le processus d’enquête entourant ses plaintes de harcèlement, constater les manquements à l’équité procédurale qui l’ont miné, et décréter l’annulation de la décision de septembre 2015 du SCC. Elle ajoute qu’elle n’a pas confiance dans tout processus qui pourrait impliquer ou émaner du SCC, incluant la procédure de griefs, et que la Cour devrait intervenir sur le fond des questions qu’elle soulève.
[49] Je ne partage pas l’avis de Mme Nosistel. Oui, le SCC a fait défaut de se prononcer sur les Griefs de Mme Nosistel, et il s’agit assurément là d’une erreur qui justifie la Cour d’intervenir et de casser la décision du SCC sur le traitement des Griefs de Mme Nosistel. Mais ce n’est pas à la Cour de déterminer leur mérite sans laisser d’abord la chance au SCC de rendre une décision à leur sujet.
(2) Le contrôle judiciaire et l’épuisement des recours
[50] Un contrôle judiciaire porte sur la légalité d’une décision administrative, et non sur l’opportunité de la décision. Il n’appartient pas à une cour de révision de choisir la solution qui serait la plus appropriée dans les circonstances. C’est particulièrement vrai lorsque, comme c’est le cas ici, le décideur administratif ne s’est même pas encore prononcé sur les enjeux soulevés. La norme en matière de contrôle judiciaire est de renvoyer l’affaire pour réexamen par le décideur administratif concerné, et non à la Cour de statuer sur le fond de l’affaire. La Cour d’appel fédérale a fréquemment rappelé qu’il ne revient pas aux cours de justice de substituer leur opinion à celle d’un décideur administratif, mais que leur rôle se limite à contrôler la légalité de la