Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse (Ministre de l'Éducation)

Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse (Ministre de l'Éducation)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2003-11-06
Référence neutre
2003 CSC 62
Recueil
[2003] 3 RCS 3
Numéro de dossier
28807
Juges
McLachlin, Beverley; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis; Deschamps, Marie
En appel de
Nouvelle-Écosse
Sujets
Appel
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 28807
Contenu de la décision
Doucet‑Boudreau c. Nouvelle‑Écosse (Ministre de l’Éducation), [2003] 3 R.C.S. 3, 2003 CSC 62
Glenda Doucet‑Boudreau, Alice Boudreau, Jocelyn Bourbeau,
Bernadette Cormier‑Marchand, Yolande Levert et Cyrille
Leblanc, en leur propre nom et en celui de tous les parents
de la Nouvelle‑Écosse qui, en vertu de l’article 23 de la
Charte canadienne des droits et libertés , ont le droit de faire
instruire leurs enfants dans la langue de la minorité, à savoir
le français, dans des écoles francophones financées sur les
fonds publics, et la Fédération des parents acadiens de la
Nouvelle‑Écosse Inc. Appelants
c.
Procureur général de la Nouvelle‑Écosse Intimé
et
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Nouveau‑Brunswick, procureur général de
Terre‑Neuve‑et‑Labrador, Commissaire aux langues officielles du
Canada, Fédération nationale des conseillères et conseillers scolaires
francophones, Fédération des associations de juristes d’expression
française de Common Law Inc. (FAJEFCL) et Conseil scolaire
acadien provincial (CSAP) Intervenants
Répertorié : Doucet‑Boudreau c. Nouvelle‑Écosse (Ministre de l’Éducation)
Référence neutre : 2003 CSC 62.
No du greffe : 28807.
2002 : 4 octobre; 2003 : 6 novembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps.
en appel de la cour d’appel de la nouvelle‑écosse
Droit constitutionnel — Charte des droits — Recours — Réparation pouvant être accordée pour assurer le respect des droits à l’instruction dans la langue de la minorité — Juge de première instance ordonnant à la province de faire de son mieux pour fournir des établissements et des programmes d’enseignement homogènes de langue française dans des délais déterminés — Ordonnance enjoignant également aux parties de se présenter périodiquement devant le même juge pour rendre compte des efforts déployés en ce sens — Le juge de première instance avait‑il le pouvoir de se déclarer compétent pour entendre les comptes rendus de la province sur les efforts déployés pour mettre à exécution la réparation fondée sur l’art. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés ? — L’ordonnance enjoignant de rendre compte était‑elle « convenable et juste eu égard aux circonstances »? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 23 , 24(1) .
Appels — Caractère théorique — Réparation convenable et juste — Droits à l’instruction dans la langue de la minorité — Pourvoi soulevant une question importante au sujet du pouvoir des cours supérieures d’ordonner des mesures susceptibles de constituer une réparation efficace dans certaines catégories de cas — Appel théorique devant être entendu afin de fournir des repères dans des affaires similaires.
Les appelants sont des parents francophones provenant de cinq districts scolaires de la Nouvelle‑Écosse. Ils ont sollicité une ordonnance enjoignant à la province et au Conseil scolaire acadien provincial de fournir, sur les fonds publics, des programmes et des écoles homogènes de langue française au niveau secondaire. Le juge de première instance a souligné que le gouvernement n’avait pas nié l’existence ou le contenu des droits garantis aux parents par l’art. 23 de la Charte canadienne des droits et libertés , mais qu’il avait plutôt omis de leur donner la priorité et tardé à remplir ses obligations, en dépit de l’existence de rapports démontrant que le taux d’assimilation « atteignait un seuil critique ». Il a conclu à l’existence d’une violation de l’art. 23 et a ordonné à la province et au Conseil de « faire de leur mieux » pour fournir des établissements et des programmes d’enseignement homogènes de langue française dans des délais déterminés. Il s’est déclaré compétent pour entendre des comptes rendus sur les efforts déployés en ce sens. La province a interjeté appel contre la partie de l’ordonnance dans laquelle le juge de première instance se déclarait compétent pour entendre des comptes rendus. Dans un arrêt majoritaire, la Cour d’appel a accueilli l’appel et invalidé la partie contestée de l’ordonnance rendue. Se fondant sur la règle de common law du functus officio, les juges majoritaires ont conclu que le juge de première instance ne pouvait pas rester saisi de l’affaire après avoir tranché la question en litige entre les parties. Ils ont également statué que, même s’il est vrai que les tribunaux disposent, en vertu du par. 24(1) de la Charte , d’un vaste éventail de pouvoirs en matière de réparations, la Charte n’élargit pas leur compétence de manière à leur permettre de mettre à exécution les réparations qu’ils accordent.
Arrêt (les juges Major, Binnie, LeBel et Deschamps sont dissidents) : Le pourvoi est accueilli et l’ordonnance du juge de première instance est rétablie.
La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Bastarache et Arbour : Le pourvoi porte sur la nature des réparations qui, en vertu du par. 24(1) de la Charte , peuvent être accordés afin d’assurer le respect des droits à l’instruction dans la langue de la minorité garantis par l’art. 23 . L’interprétation téléologique des réparations dans le contexte de la Charte exige de favoriser la réalisation de l’objet du droit garanti et de l’objet des dispositions réparatrices. À cette fin, les tribunaux doivent accorder des réparations efficaces et adaptées qui protègent pleinement et utilement les droits et libertés garantis par la Charte .
L’article 23 de la Charte vise à réparer des injustices passées non seulement en mettant fin à l’érosion progressive des cultures des minorités de langue officielle au pays, mais aussi en favorisant activement leur épanouissement. Bien que les droits soient conférés aux individus, ils ne peuvent être exercés que si « le nombre le justifie ». Le risque d’assimilation et, par conséquent, le risque que le nombre cesse de « justifier » la prestation des services augmentent avec les années scolaires qui s’écoulent sans que les gouvernements exécutent les obligations que leur impose l’art. 23 . Si les atermoiements sont tolérés, les gouvernements pourront éventuellement se soustraire aux obligations que leur impose l’art. 23 . La promesse concrète contenue à l’art. 23 et la nécessité cruciale qu’elle soit tenue à temps obligent parfois les tribunaux à ordonner des mesures réparatrices concrètes destinées à garantir aux droits linguistiques une protection réelle et donc nécessairement diligente.
Aux termes du par. 24(1) de la Charte , une cour supérieure peut accorder toute réparation qu’elle estime convenable et juste eu égard aux circonstances. Ce faisant, elle doit exercer son pouvoir discrétionnaire en se fondant sur son appréciation prudente de la nature du droit et de la violation en cause, sur les faits et sur l’application des principes juridiques pertinents. La cour doit également être consciente de son rôle d’arbitre judiciaire et s’abstenir d’usurper les fonctions des autres branches du gouvernement. Le rôle des tribunaux varie en fonction du droit en cause et du contexte de chaque affaire.
C’est le texte même du par. 24(1) qui limite la nature et la portée des réparations pouvant être accordées, et ce texte doit recevoir une interprétation qui s’accorde avec le reste de notre Constitution. Bien qu’il ne soit pas sage, à ce stade, de tenter de définir l’expression « convenable et juste », il existe néanmoins des facteurs généraux dont les juges devraient tenir compte en évaluant le caractère convenable et juste d’une réparation potentielle. La réparation convenable et juste eu égard aux circonstances d’une demande fondée sur la Charte est celle qui permet de défendre utilement les droits et libertés du demandeur et qui fait appel à des moyens légitimes dans le cadre de notre démocratie constitutionnelle. C’est une réparation judiciaire qui défend le droit en cause tout en mettant à contribution le rôle et les pouvoirs d’un tribunal. La réparation convenable et juste est également équitable pour la partie visée par l’ordonnance. Étant donné que l’art. 24 fait partie d’un régime constitutionnel de défense des droits et libertés fondamentaux consacrés dans la Charte , l’approche judiciaire en matière de réparation doit être souple et tenir compte des besoins en cause. Il peut donc parfois arriver que la protection utile des droits garantis par la Charte et, en particulier l’application de l’art. 23 , commandent des réparations d’un genre nouveau. Enfin, le pouvoir que le par. 24(1) confère en matière de réparation ne peut pas être strictement limité par des dispositions législatives ou des règles de common law. Cependant, les lois ou les règles de common law peuvent aider les tribunaux à choisir les réparations à accorder sous le régime du par. 24(1) dans la mesure où elles énoncent des principes utiles pour déterminer ce qui est « convenable et juste eu égard aux circonstances ».
En l’espèce, la réparation accordée par le juge de première instance était convenable et juste eu égard aux circonstances. Le juge a exercé son pouvoir discrétionnaire de choisir une réparation efficace qui permettrait de défendre utilement les droits garantis aux appelants par l’art. 23 , dans le contexte d’un taux d’assimilation élevé et du fait qu’on tarde depuis des années à offrir l’enseignement en français. L’ordonnance accordée est un mélange créatif de réparations et de procédures déjà connues des tribunaux, destiné à donner vie aux droits garantis par l’art. 23 . En raison du taux élevé d’assimilation qu’il a constaté, il convenait que le juge de première instance accorde une réparation qui, selon lui, pourrait être mise à exécution promptement. En accordant la mesure réparatrice en question, le juge a tenu compte du rôle des tribunaux dans notre démocratie constitutionnelle et ne s’en est pas écarté indûment ou inutilement. La réparation permettait de défendre les droits des parents tout en laissant largement au pouvoir exécutif le soin de choisir les moyens précis d’y parvenir. L’ordonnance enjoignant de rendre compte est judiciaire en ce sens qu’elle fait appel à des fonctions et à des pouvoirs connus des tribunaux. L’éventail des réparations que les tribunaux peuvent accorder en matière civile démontre que les réparations fondées sur la Constitution qui nécessitent l’exercice d’une certaine surveillance ne représentent pas une rupture radicale avec la pratique judiciaire antérieure. De plus, bien que la règle de common law du functus officio ne puisse, à strictement parler, court‑circuiter le pouvoir discrétionnaire que le par. 24(1) confère en matière de réparation, l’examen de la question du functus officio indique que le juge de première instance a rendu une ordonnance judiciaire comme il se doit. La déclaration de compétence n’incluait aucun pouvoir de modifier le dispositif de l’affaire et n’empêchait pas de disposer d’une assise stable pour interjeter appel. Enfin, dans les circonstances, l’ordonnance enjoignant de rendre compte n’était pas inéquitable pour le gouvernement. L’ordonnance du juge de première instance n’était ni incompréhensible ni impossible à respecter, même si l’on constate, avec le recul, qu’il aurait sûrement été souhaitable que le juge éclaire davantage les parties sur ce qu’elles pouvaient attendre des auditions de comptes rendus. Le libellé de l’ordonnance n’était pas vague au point de la rendre invalide.
Les juges Major, Binnie, LeBel et Deschamps (dissidents) : Bien qu’il ne puisse pas être limité par une disposition législative ou une règle de common law, l’exercice par les cours supérieures de leur pouvoir d’accorder des réparations fondées sur la Charte doit respecter les règles de justice fondamentale et certaines limites imposées par la Constitution. L’ordonnance qui accorde ce type de réparation doit respecter les règles élémentaires de rédaction juridique et tenir compte de l’importance fondamentale de l’équité procédurale et du rôle des tribunaux dans notre régime politique démocratique. En matière de réparations fondées sur la Constitution, les tribunaux ne remplissent correctement leur fonction que s’ils rendent des ordonnances assez précises pour que les parties sachent ce qu’on attend d’elles et soient ainsi en mesure d’exécuter ces ordonnances. Ces ordonnances sont définitives. Un tribunal qui, après avoir rendu une ordonnance définitive, prétend se déclarer compétent pour surveiller la mise en œuvre de la réparation ordonnée est susceptible d’errer sur deux plans. Premièrement, en essayant d’élargir son champ de compétence au‑delà du rôle qu’il doit jouer, il contrevient au principe de la séparation des pouvoirs. Deuxièmement, en continuant d’agir après avoir épuisé sa compétence, il enfreint la règle du functus officio.
En l’espèce, l’ordonnance enjoignant de rendre compte est loin d’être claire. Elle n’indique pas clairement aux parties la nature de leurs obligations, la nature des comptes rendus à présenter ni même l’objet des auditions de comptes rendus. L’incertitude créée par l’ordonnance constituait une atteinte à l’équité procédurale. Il est possible, pour cette seule raison, de considérer que l’ordonnance n’est pas convenable au sens du par. 24(1) et qu’elle est donc nulle et sans effet. En outre, elle tient pour acquis que le juge pouvait à loisir se déclarer compétent pour agir, après avoir tranché définitivement l’affaire dont il était saisi. En général, les tribunaux judiciaires doivent éviter de s’immiscer dans la gestion de l’administration publique. Les tribunaux qui ont rendu jugement doivent résister à la tentation de superviser ou surveiller directement l’exécution de leurs ordonnances et présumer que leurs jugements seront exécutés avec diligence raisonnable et de bonne foi. Dans la présente affaire, le juge de première instance s’est déclaré compétent dans un domaine qui, traditionnellement, ne relève pas des tribunaux et a aussi outrepassé la compétence légitime dont il est investi en tant que juge de première instance, violant par le fait même le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs et la règle du functus officio. La réparation qu’il a accordée mine le rôle que les tribunaux doivent jouer dans notre ordre constitutionnel et perturbe inutilement l’équilibre entre les trois branches du gouvernement. Puisqu’il ne peut y avoir incompatibilité entre les différents principes constitutionnels, l’ordonnance dans laquelle le juge de première instance enjoint de rendre compte ne peut pas être qualifiée de convenable et juste au sens du par. 24(1) .
L’évolution harmonieuse du droit en matière de réparation fondée sur la Constitution exige que les tribunaux concilient leur obligation d’agir conformément à leur compétence juridictionnelle avec la nécessité d’assurer complètement le respect des droits du demandeur. Le juge de première instance n’avait pas à rendre une telle ordonnance attentatoire pour faire respecter les droits garantis aux appelants par l’art. 23 de la Charte . En l’espèce, le refus de reconnaître aux cours supérieures le pouvoir d’ordonner la tenue d’auditions de comptes rendus n’empêcherait sûrement pas les demandeurs d’obtenir une réparation reconnue fondée sur la Charte ni de se prévaloir de ce que leur garantit l’art. 23 , à savoir la fourniture en temps utile d’établissements d’enseignement dans la langue de la minorité. Si, comme le laissent entendre les appelants, les auditions de comptes rendus avaient pour effet d’inciter le gouvernement à se conformer à l’ordonnance l’enjoignant de faire de son mieux, on voit difficilement comment ces auditions auraient pu être plus efficaces qu’un délai de construction assorti de la possibilité d’une ordonnance pour outrage au tribunal. En outre, sur le plan des principes constitutionnels, cette mesure incitative n’aurait pas, en raison de sa nature légale, politisé indûment les rapports entre les pouvoirs judiciaire et exécutif. Quoiqu’il soit nécessaire de faire montre de déférence à l’égard des décisions que les juges de première instance rendent en matière de réparation, l’application de cette règle doit être tempérée lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, des principes de droit fondamentaux sont menacés. Pour respecter les exigences de légitimité et de certitude auxquelles est assujettie une réparation convenable et juste au sens du par. 24(1) de la Charte , il faut dûment prendre en considération les principes d’équité procédurale et de la séparation des pouvoirs.
Jurisprudence
Citée par les juges Iacobucci et Arbour
Arrêts mentionnés : Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342; International Brotherhood of Electrical Workers, Local Union 2085 c. Winnipeg Builders’ Exchange, [1967] R.C.S. 628; Nouveau‑Brunswick (Ministre de la Santé et des Services communautaires) c. G. (J.), [1999] 3 R.C.S. 46; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Renvoi : Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486; Renvoi : Circ. électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; R. c. Gamble, [1988] 2 R.C.S. 595; R. c. Sarson, [1996] 2 R.C.S. 223; R. c. 974649 Ontario Inc., [2001] 3 R.C.S. 575, 2001 CSC 81; Mahe c. Alberta, [1990] 1 R.C.S. 342; Renvoi relatif à la Loi sur les écoles publiques (Man.), art. 79(3), (4) et (7), [1993] 1 R.C.S. 839; Arsenault‑Cameron c. Île‑du‑Prince‑Édouard, [2000] 1 R.C.S. 3, 2000 CSC 1; R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768; Marchand c. Simcoe County Board of Education (1986), 29 D.L.R. (4th) 596; Marchand c. Simcoe County Board of Education (No. 2) (1987), 44 D.L.R. (4th) 171; Lavoie c. Nova Scotia (Attorney‑General) (1988), 47 D.L.R. (4th) 586; Conseil des Écoles Séparées Catholiques Romaines de Dufferin et Peel c. Ontario (Ministre de l’Éducation et de la Formation) (1996), 136 D.L.R. (4th) 704, conf. par (1996), 30 O.R. (3d) 681; Conseil Scolaire Fransaskois de Zenon Park c. Saskatchewan, [1999] 3 W.W.R. 743, conf. par [1999] 12 W.W.R. 742; Assoc. Française des Conseils Scolaires de l’Ontario c. Ontario (1988), 66 O.R. (2d) 599; Assn. des parents francophones de la Colombie‑Britannique c. British Columbia (1998), 167 D.L.R. (4th) 534; Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Fraser c. Commission des relations de travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455; New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679; Nelles c. Ontario, [1989] 2 R.C.S. 170; MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson, [1995] 4 R.C.S. 725; Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants (Î.‑P.‑É.), [1991] 1 R.C.S. 252; Mooring c. Canada (Commission nationale des libérations conditionnelles), [1996] 1 R.C.S. 75; Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929; R. c. Rahey, [1987] 1 R.C.S. 588; R. c. Smith, [1989] 2 R.C.S. 1120; Mareva Compania Naviera S.A. c. International Bulkcarriers S.A., [1975] 2 Lloyd’s Rep. 509; Anton Piller KG c. Manufacturing Processes Ltd., [1976] 1 Ch. 55; Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721; Ordonnance relative aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 2 R.C.S. 347; Ordonnance relative aux droits linguistiques au Manitoba, [1990] 3 R.C.S. 1417; Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1992] 1 R.C.S. 212; British Columbia (Association des parents francophones) c. British Columbia (1996), 139 D.L.R. (4th) 356; Société des Acadiens du Nouveau‑Brunswick Inc. c. Minority Language School Board No. 50 (1983), 48 R.N.‑B. (2e) 361; Attorney‑General c. Birmingham, Tame, and Rea District Drainage Board, [1910] 1 Ch. 48, conf. par [1912] A.C. 788; Kennard c. Cory Brothers and Co., [1922] 1 Ch. 265, conf. par [1922] 2 Ch. 1; Chandler c. Alberta Association of Architects, [1989] 2 R.C.S. 848; Reekie c. Messervey, [1990] 1 R.C.S. 219.
Citée par les juges LeBel et Deschamps (dissidents)
Sonoco Ltd. c. Local 433 (1970), 13 D.L.R. (3d) 617; Sporting Club du Sanctuaire Inc. c. 2320‑4365 Québec Inc., [1989] R.D.J. 596; Supermarchés Jean Labrecque Inc. c. Flamand, [1987] 2 R.C.S. 219; MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson, [1995] 4 R.C.S. 725; Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie‑Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), [2001] 2 R.C.S. 781, 2001 CSC 52; Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone, [2003] 1 R.C.S. 884, 2003 CSC 36; New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; Fraser c. Commission des relations de travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455; Mackin c. Nouveau‑Brunswick (Ministre des Finances), [2002] 1 R.C.S. 405, 2002 CSC 13; In re St. Nazaire Co. (1879), 12 Ch. D. 88; In re Swire (1885), 30 Ch. D. 239; Paper Machinery Ltd. c. J. O. Ross Engineering Corp., [1934] R.C.S. 186; Chandler c. Alberta Association of Architects, [1989] 2 R.C.S. 848; Grillas c. Ministre de la Main‑d’Œuvre et de l’Immigration, [1972] R.C.S. 577; R. c. H. (E.F.) (1997), 115 C.C.C. (3d) 89; Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; Dixon c. British Columbia (Attorney‑General) (1989), 59 D.L.R. (4th) 247; Procureur général du Québec c. Blaikie, [1981] 1 R.C.S. 312; Wells c. Terre‑Neuve, [1999] 3 R.C.S. 199; R. c. 974649 Ontario Inc., [2001] 3 R.C.S. 575, 2001 CSC 81; Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721.
Lois et règlements cités
Alberta Rules of Court, Alta. Reg. 390/68, art. 390(1).
Charte canadienne des droits et libertés, art. 23 , 24(1) .
Civil Procedure Rules (Nova Scotia), règles 15.07, 15.08d), e).
Education Act, S.N.S. 1995‑96, ch. 1, art. 11 à 16, 88(1).
Judicature Act, R.S.N.S. 1989, ch. 240, art. 33, 34d), 38.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92 , 96 .
Loi constitutionnelle de 1982 .
Règles de procédure civile, R.R.O. 1990, Règl. 194, règles 59.06(2)c), d).
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Joel E. Fichaud, c.r., et Melanie S. Comstock, pour les appelants.
Alexander M. Cameron, pour l’intimé.
Bernard Laprade et Christopher Rupar, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Janet E. Minor et Vanessa Yolles, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Gabriel Bourgeois, c.r., pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Argumentation écrite seulement par Deborah Paquette, pour l’intervenant le procureur général de Terre‑Neuve‑et‑Labrador.
Laura C. Snowball et Subrata Bhattacharjee, pour l’intervenant le Commissaire aux langues officielles du Canada.
Michel Doucet et Christian E. Michaud, pour l’intervenante la Fédération nationale des conseillères et conseillers scolaires francophones.
Roger J. F. Lepage et Peter T. Bergbusch, pour l’intervenante la Fédération des associations de juristes d’expression française de Common Law Inc.
Noella Martin et Janet M. Stevenson, pour l’intervenant le Conseil scolaire acadien provincial.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Gonthier, Iacobucci, Bastarache et Arbour rendu par
1 Les juges Iacobucci et Arbour — Le pourvoi porte sur la nature des réparations qui, en vertu du par. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés , peuvent être accordés afin d’assurer le respect des droits à l’instruction dans la langue de la minorité garantis par l’art. 23 de la Charte . Il s’agit plus précisément de savoir si, après avoir ordonné à un gouvernement provincial de faire de son mieux pour construire des écoles francophones dans des délais déterminés, le juge de première instance peut se déclarer compétent pour entendre des comptes rendus sur les efforts déployés à cet égard. La Cour n’est pas saisie de la question de la participation élargie et continue des tribunaux à l’administration d’institutions publiques.
I. Les faits et les jugements antérieurs
2 Les appelants sont des parents francophones provenant de cinq districts scolaires de la Nouvelle‑Écosse (Kingston/Greenwood, Chéticamp, Île Madame‑Arichat (Petit-de-Grat), Argyle et Clare), ainsi que la Fédération des parents acadiens de la Nouvelle‑Écosse Inc., un organisme sans but lucratif voué à la défense des droits à l’instruction que possède la minorité acadienne et francophone de la province. L’intimé est le procureur général de la province, qui représente le ministère de l’Éducation.
3 Indépendamment des faits particuliers de la présente affaire, le contexte historique du litige revêt une grande importance. Comme nous le verrons plus loin, l’instruction en français en Nouvelle‑Écosse n’a pas connu un succès enviable. Bien que la situation, lamentable aux siècles précédents, se soit améliorée, il restait encore beaucoup à accomplir au XXe siècle. La minorité francophone de la province espérait que l’art. 23 de la Charte permettrait de corriger les lacunes et les inégalités historiques en matière de langue.
4 On reconnaît, en l’espèce, que l’art. 23 de la Charte donne aux parents appelants le droit de faire instruire leurs enfants dans des établissements d’enseignement francophones financés sur les fonds publics. Depuis un certain temps, les parents francophones de ces cinq districts scolaires réclamaient au gouvernement provincial des écoles secondaires francophones homogènes en plus des écoles primaires existantes. Le gouvernement a acquiescé à leurs demandes : il n’a pas contesté que le nombre d’élèves justifiait ce service. Afin de respecter les droits à l’instruction dans la langue de la minorité garantis par la Charte , il a modifié les art. 11 à 16 de l’Education Act, S.N.S. 1995‑96, ch. 1, de manière à instituer le Conseil scolaire acadien provincial (le « Conseil »), conseil scolaire francophone ayant compétence dans toute la province. Toutefois, même si le par. 11(1) habilite le Conseil à fournir et à administrer tous les programmes de langue française, seul le ministre peut, avec l’agrément du gouverneur en conseil, construire et aménager des écoles (voir le par. 88(1)). Malgré l’annonce faite en ce sens par le gouvernement, la mise en chantier des nouvelles écoles francophones promises n’a jamais eu lieu. C’est pourquoi, en 1998, soit 16 ans après la constitutionnalisation de ces droits, les parents appelants ont demandé à la Cour suprême de la Nouvelle‑Écosse de délivrer une ordonnance enjoignant à la province et au Conseil de fournir, sur les fonds publics, des programmes et des écoles homogènes de langue française au niveau secondaire.
5 Après avoir entendu la demande des parents en octobre 1999, le juge LeBlanc rend un jugement déclarant que les parents jouissent des droits garantis à l’art. 23 de la Charte et que le nombre d’élèves justifie la fourniture d’établissements d’enseignement secondaire francophones homogènes à Chéticamp, Île Madame-Arichat (Petit-de-Grat), Argyle et Clare : (2000), 185 N.S.R. (2d) 246. Il indique toutefois que ce qui est véritablement en cause est non pas l’existence et le contenu des droits que l’art. 23 garantit aux appelants, mais plutôt la date à laquelle ils pourront finalement bénéficier des programmes et des écoles.
6 Le juge LeBlanc estime que les défendeurs n’ont pas attaché assez d’importance à l’inquiétant taux d’assimilation des Acadiens et des francophones de la Nouvelle‑Écosse. Selon lui, la province a considéré que les droits garantis par l’art. 23 n’étaient rien de plus qu’une autre demande de programmes éducatifs et d’établissements d’enseignement, et elle ne leur a pas accordé la priorité qui leur est due en tant que droits conférés par la Constitution. Pendant ce temps, l’assimilation se poursuivait. Le juge LeBlanc affirme [traduction] « [qu’]il ne fait pas l’ombre d’un doute qu’il est temps de fournir aux élèves visés par l’art. 23 des programmes et établissements homogènes » (par. 206).
7 Le juge LeBlanc examine la situation des programmes éducatifs et des établissements d’enseignement dans les cinq districts scolaires en cause, notamment les progrès accomplis en ce qui concerne le respect de l’art. 23 de la Charte . Il ordonne à la province — qui, par l’intermédiaire du ministère de l’Éducation, a la responsabilité de fournir les écoles — et au Conseil — à qui il incombe d’établir les programmes éducatifs — de construire des écoles et d’offrir des programmes dans des délais plus ou moins précis. Il enjoint aux défendeurs de faire [traduction] « de leur mieux » pour se conformer à son ordonnance. Enfin, il se déclare compétent pour entendre les comptes rendus des défendeurs sur leur respect de l’ordonnance. Voici le texte précis de l’ordonnance :
[traduction]
1. À Kingston/Greenwood, les parents visés à l’art. 23 ont droit à un programme homogène en français pour les élèves de première à douzième année et à une école francophone homogène pour les élèves de première à douzième année, d’ici septembre 2000.
2. À Chéticamp, les parents visés à l’art. 23 ont droit à un programme secondaire homogène en français dans une école francophone homogène, d’ici septembre 2000.
3. À Île Madame‑Arichat (Petit-de-Grat), le défendeur le Conseil scolaire acadien provincial (le « Conseil ») devra faire de son mieux pour offrir un programme homogène en français destiné aux élèves de neuvième à douzième année, d’ici septembre 2000, et le défendeur le ministère de l’Éducation devra faire de son mieux pour (a) fournir (provisoirement) une école francophone homogène destinée aux élèves de neuvième à douzième année, d’ici septembre 2000, et (b) fournir une école francophone homogène permanente, d’ici janvier 2001.
4. À Argyle, le défendeur le Conseil devra faire de son mieux pour offrir un programme homogène en français destiné aux élèves de première à douzième année, d’ici septembre 2000, et le défendeur le ministère de l’Éducation devra faire de son mieux pour fournir une école francophone homogène destinée aux élèves de première à douzième année, d’ici septembre 2001.
5. À Clare, le défendeur le Conseil doit offrir un programme homogène en français destiné aux élèves de première à douzième année, d’ici septembre 2000, et le défendeur le ministère de l’Éducation doit prendre des mesures immédiates pour fournir des écoles francophones homogènes destinées aux élèves de première à douzième année, d’ici septembre 2001.
6. Les défendeurs devront faire de leur mieux pour se conformer à la présente ordonnance.
7. La cour se déclare compétente pour entendre les comptes rendus des défendeurs sur leur respect de la présente ordonnance. Les défendeurs devront rendre compte à la cour, le 23 mars 2001 à 9 h 30, ou à toute autre date fixée par cette dernière.
8 Les parties partagent l’avis du juge LeBlanc selon lequel le terme « cour » utilisé au dernier paragraphe le désigne lui-même en sa qualité de juge de la Cour suprême de la province, et ne désigne pas la Cour suprême de la Nouvelle‑Écosse en général qui, en tant que tribunal de première instance, aurait compétence pour entendre les demandes relatives à toute omission de la part des défendeurs de se conformer à l’ordonnance du juge LeBlanc, sans qu’elle ait à se déclarer expressément compétente à cet égard. Le juge LeBlanc préside plusieurs de ces « auditions de comptes rendus » entre le 27 juillet 2000 et le 23 mars 2001. Avant chacune de ces auditions, il exige le dépôt par la province d’un affidavit dans lequel le fonctionnaire compétent du ministère de l’Éducation expose les progrès réalisés en matière de respect de la décision du tribunal. Le juge permet à l’intimé et au Conseil de présenter des éléments de preuve et de contre‑preuve sur diverses questions concernant le respect de l’ordonnance « de faire de son mieux ». Au nom du ministère de l’Éducation, le procureur général de la Nouvelle‑Écosse interjette appel contre la partie de l’ordonnance dans laquelle le juge LeBlanc se déclare compétent pour entendre des comptes rendus.
9 Dans un arrêt majoritaire, la Cour d’appel de la Nouvelle‑Écosse accueille l’appel avant la dernière audience prévue pour la présentation de comptes rendus ((2001), 194 N.S.R. (2d) 323, 2001 NSCA 104). Le juge Flinn souligne, au nom des juges majoritaires, que l’appel ne porte ni sur le jugement déclaratoire concernant les droits des parents ni sur l’ordonnance enjoignant de fournir des programmes et des établissements (par. 6). Il porte uniquement sur la déclaration par le juge de première instance qu’il a compétence pour entendre des comptes rendus. Le juge Flinn statue que le juge de première instance ne peut pas rester saisi de l’affaire après avoir tranché la question en litige entre les parties. Cette opinion du juge Flinn repose sur la règle de common law du functus officio et sur l’interprétation qu’il donne de la Judicature Act, R.S.N.S. 1989, ch. 240, selon laquelle non seulement cette loi n’autorise pas expressément le tribunal de première instance à se déclarer compétent après avoir tranché les questions dont il est saisi et avoir accordé une réparation, mais encore elle empêche le juge de première instance de se déclarer compétent pour déterminer si l’ordonnance rendue a été respectée. Il a cité l’arrêt Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863, p. 952‑953, à l’appui du principe voulant qu’il appartienne au législateur, et non aux juges, de définir la compétence des tribunaux, et qu’on ait voulu que la Charte s’inscrive dans le régime procédural canadien et non qu’elle le modifie. Après avoir passé en revue la jurisprudence relative aux droits linguistiques, le juge Flinn conclut que ni la doctrine ni la jurisprudence n’étayent la décision du juge de première instance d’ordonner et de tenir des auditions de comptes rendus. Il a conclu que, même s’il est vrai que les tribunaux disposent, en vertu du par. 24(1) , d’un vaste éventail de pouvoirs en matière de réparations et qu’ils sont encouragés à se montrer créatifs à cet égard, la Charte n’élargit pas leur compétence de manière à leur permettre de mettre à exécution les réparations qu’ils accordent. Enfin, le juge Flinn se montre hésitant à ouvrir la porte à la jurisprudence américaine sur l’exécution des injonctions, disant craindre que l’intervention du juge de première instance dans l’exécution d’une réparation, après le procès, porte atteinte à la tradition de coopération entre le pouvoir judiciaire et les autres branches du gouvernement.
10 Dans son opinion dissidente, le juge Freeman affirme que le juge LeBlanc n’a pas rendu une ordonnance définitive et que sa compétence n’a donc pris fin qu’une fois la surveillance terminée; pour empêcher que sa décision soit définitive, il suffisait que le juge le dise expressément. Le juge Freeman qualifie l’ordonnance de [traduction] « mélange créatif de jugement déclaratoire et d’injonction axée sur la médiation » et considère qu’elle participe de [traduction] « l’essence même des réparations que les tribunaux sont encouragés à appliquer sous le régime du par. 24(1) afin de donner vie aux droits garantis par la Charte » (par. 70). Selon lui, si les parties avaient été tenues de présenter de nouvelles demandes chaque fois que la province ou le Conseil semblait ne pas faire de son mieux, l’affaire aurait pu traîner indéfiniment et être soumise à un juge moins au fait du dossier et des principes juridiques en cause. Le juge Freeman conclut que l’ordonnance, destinée à [traduction] « empêcher l’exécution de tourner au cauchemar », « a donné le résultat recherché, pratiquement en temps voulu, avec un minimum d’inconvénients et de dépenses inutiles » (par. 84).
II. Les questions en litige
11 L’intimé s’est demandé, à titre préliminaire, si la Cour ne devrait pas refuser d’entendre le pourvoi pour le motif qu’il est devenu théorique.
12 En l’espèce, la question principale est simplement de savoir si, après avoir conclu à la violation de l’art. 23 de la Charte et après avoir ordonné à la province de faire de son mieux pour fournir des établissements et des programmes d’enseignement homogènes de langue française dans des délais déterminés, la Cour suprême de la Nouvelle‑Écosse a le pouvoir de se déclarer compétente pour entendre les comptes rendus de la province sur les efforts qu’elle a déployés pour mettre à exécution la réparation fondée sur le par. 24(1) de la Charte .
13 À proprement parler, le pourvoi ne porte