Knight c. Indian Head School Division No. 19

Knight c. Indian Head School Division No. 19
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1990-03-29
Recueil
[1990] 1 RCS 653
Numéro de dossier
21040
Juges
Dickson, Robert George Brian; Wilson, Bertha; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley
En appel de
Saskatchewan
Sujets
Droit administratif
Droit du travail
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21040
Contenu de la décision
Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653
The Board of Education of the Indian Head
School Division No. 19 of Saskatchewan Appelant
c.
Ronald Gary Knight Intimé
répertorié: knight c. indian head school division no. 19
No du greffe: 21040.
1989: 28, 29 novembre; 1990: 29 mars.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Cory et McLachlin.
en appel de la cour d'appel de la saskatchewan
Droit administratif ‑‑ Équité procédurale ‑‑ Renvoi par un conseil scolaire d'un employé engagé en vertu d'un contrat ‑‑ Contrat prévoyant le congédiement sur préavis ‑‑ Conseil informé de la position de l'employé ‑‑ Aucune audition relative à l'opportunité de renvoyer l'employé ‑‑ The Education Act ou le contrat imposent‑ils une obligation générale d'équité procédurale? ‑‑ Dans l'affirmative, y a‑t‑il eu manquement à l'obligation d'équité procédurale? ‑‑ The Education Act, R.S.S. 1978, ch. E‑0.1, art. 91x), 112, 113, 206d).
Droit du travail ‑‑ Contrat ‑‑ Congédiement injustifié ‑‑ Poste créé et fonctions définies par une loi ‑‑ Renvoi par un conseil scolaire d'un employé engagé en vertu d'un contrat ‑‑ Contrat prévoyant le congédiement sur préavis ‑‑ L'employé ne pouvait‑il être renvoyé que pour un motif valable en vertu de The Education Act ou du contrat de travail? ‑‑ The Education Act, R.S.S. 1978, ch. E‑0.1, art. 106.
L'intimé, qui était directeur de l'enseignement du conseil appelant, a été démis de ses fonctions sur préavis de trois mois. Alléguant un manquement à l'équité procédurale, il a poursuivi le Conseil pour congédiement abusif et illicite. Le contrat de travail écrit prévoyait un examen annuel en vue de sa modification éventuelle, pourvu qu'il n'eût pas déjà été résilié de quelque autre manière. Le contrat pouvait être résilié par l'une ou l'autre partie sur préavis écrit de trois mois ou par résolution du Conseil pour des motifs valables, à condition que l'employé ait droit à une audition équitable et qu'il y ait enquête. Deux membres du Conseil ont rencontré l'intimé et l'ont informé que le Conseil n'avait pas l'intention de renouveler le contrat existant, mais était prêt à négocier un nouveau contrat pour une durée d'un an. L'intimé n'a ni accepté ni rejeté la proposition du Conseil. Les parties n'ont pu arriver à une entente. L'intimé tenait à ce que le contrat soit maintenu pour le reste de la durée de trois ans initialement prévue, tandis que le Conseil tenait à une durée d'un an. Le Conseil a adopté des résolutions pour mettre fin à l'emploi de l'intimé sur préavis de trois mois.
Alléguant le congédiement injuste et illégal, l'intimé a intenté à l'appelant une action en réintégration dans son poste avec paiement rétroactif du salaire et des avantages sociaux qui lui revenaient aux termes du contrat de travail. Cette action a été rejetée par la Cour du Banc de la Reine. La Cour d'appel a toutefois accueilli l'appel et a ordonné le paiement de dommages‑intérêts correspondant au salaire de l'intimé à partir de la date de son congédiement jusqu'à l'expiration du contrat, le 31 août 1985.
Les questions qui se posent en l'espèce sont: (1) Aux termes de The Education Act ou du contrat de travail, le renvoi de l'intimé devait‑il être motivé? (2) L'intimé avait‑il droit à l'équité procédurale? (3) Dans l'affirmative, quelle est l'étendue de l'obligation d'agir équitablement dans le contexte d'une relation employé‑employeur? (4) S'il y avait une obligation d'agir équitablement, a‑t‑elle été remplie?
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Le juge en chef Dickson et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé et Cory: L'article 112 de The Education Act traite du congédiement de personnel non enseignant. Il renvoie aux conditions du contrat de travail et prévoit un préavis d'au moins trente jours pour les cas où le contrat n'en stipulerait pas. L'article 112 n'énonce pas de motifs précis de renvoi ni ne prévoit expressément un préavis faisant état de tels motifs ou une procédure à suivre.
Le contrat prévoit la résiliation pour un motif valable ou la résiliation sur préavis écrit de trois mois, indépendamment de l'existence de motifs valables. La seconde ne veut pas nécessairement dire qu'il est permis d'agir arbitrairement. Il peut en effet exister un droit général à l'équité procédurale ou un tel droit résultant de The Education Act ou du contrat.
Ni la loi ni le contrat ne confère un droit à l'équité procédurale. L'obligation d'agir équitablement ne fait pas partie du droit du travail, mais procède du fait que l'employeur est un organisme public dont les pouvoirs dérivent d'une loi et doivent s'exercer en conformité avec les règles du droit administratif. L'existence du devoir général d'agir équitablement dépend: (i) de la nature de la décision à prendre par l'organisme administratif; (ii) de la relation existant entre cet organisme et le particulier; et (iii) de l'effet de cette décision sur les droits du particulier.
Il n'est plus nécessaire de se demander si une décision est judiciaire, quasi judiciaire ou administrative parce que l'obligation d'agir de manière judiciaire et celle d'agir équitablement découlent des mêmes principes généraux de justice naturelle. Les organismes administratifs ne sont cependant pas tous tenus d'agir équitablement. Les décisions d'une nature législative et générale peuvent être distinguées des actes de nature plus administrative et particulière, qui ne comportent pas une telle obligation. De plus, les décisions de nature définitive peuvent, à la différence de celles de nature préliminaire, faire naître cette obligation. En l'espèce, le Conseil a pris une décision de nature définitive et particulière qui pouvait en conséquence comporter une obligation de sa part d'agir équitablement.
La relation entre employeur et employé a été classifiée traditionnellement en trois catégories: (i) les relations de maître et serviteur, où la décision de congédiement n'est soumise à aucune obligation d'agir équitablement; (ii) le cas de la charge occupée à titre amovible, où il n'existe aucune obligation d'agir équitablement puisque l'employeur peut décider la cessation de l'emploi sans autre motif que son insatisfaction; et (iii) le cas de la charge dont on ne peut être destitué que pour un motif valable, où il incombe à l'employeur d'agir équitablement.
En l'espèce, la relation d'emploi n'était pas "purement" une relation de maître et serviteur mais une charge comportant des aspects de nature publique et des éléments manifestement contractuels. Comme l'intimé pouvait être renvoyé autrement que pour un motif valable, il occupait cette charge à titre amovible. Récemment, le droit administratif a évolué de manière à faire de l'équité procédurale un élément essentiel d'une décision administrative de congédier des employés relevant de l'une ou de l'autre des deux dernières catégories d'emplois. L'employé se voit donc accorder la possibilité, indépendamment des raisons du renvoi, de tenter d'amener l'employeur à changer d'avis au sujet du congédiement.
Sur le plan plus large des raisons de principe, les pouvoirs exercés par le Conseil sont des pouvoirs légaux délégués qui ne devraient servir qu'à des fins légitimes. À l'opposé du cas de "pures" relations de maître et serviteur, le public a intérêt à ce que les organismes administratifs exercent d'une manière appropriée leurs pouvoirs délégués. Le fait que le titulaire d'une charge publique puisse être renvoyé pour un motif valable ou au gré de l'employeur ne justifierait pas de faire une distinction à l'égard de l'existence d'une obligation d'agir équitablement, car dans les deux cas il s'agit de l'exercice de pouvoirs conférés par une loi. Dans cette optique, il n'est pas nécessaire de caractériser l'emploi aux fins de le placer dans l'une ou l'autre de ces catégories. La distinction n'est cependant pas périmée à tous égards. En effet, dans le cas d'une charge occupée à titre amovible, une fois que les raisons ont été fournies et l'audition accordée, la simple insatisfaction de l'employeur constitue toujours une justification suffisante pour validement mettre fin à l'emploi.
Le droit à l'équité procédurale existe seulement si la décision est importante et a de graves répercussions sur l'intéressé. Une décision privant une personne de son emploi contre son gré relève de cette catégorie.
Ni explicitement ni implicitement The Education Act ne dispense le Conseil d'agir équitablement quand il met fin au contrat de travail d'un membre de son personnel administratif. La Loi établit une procédure à laquelle peut avoir recours notamment un directeur de l'enseignement qui a été congédié et elle confère au ministre de l'Éducation le pouvoir discrétionnaire d'ordonner qu'une commission de révision enquête sur le congédiement. La raison d'être de la première mesure protectrice est de s'assurer que le Conseil donne à l'employé la possibilité de tenter d'amener le Conseil à changer d'avis; celle de la seconde, d'assurer l'examen des motifs de la décision du conseil scolaire de congédier un employé. Comme les deux droits ont des raisons d'être distinctes, l'existence d'un processus d'enquête n'exclut pas que le Conseil ait une obligation d'agir équitablement.
La présomption que l'intention des parties au contrat était d'appliquer les principes de l'équité procédurale ne peut être renversée que par une disposition contraire explicite ou nettement implicite. Le fait que le contrat ne parle pas de la nécessité d'une audition dans les cas où aucun motif n'est invoqué pour justifier le congédiement n'est pas une dérogation clairement implicite à l'obligation d'agir équitablement.
La notion d'équité procédurale est éminemment variable et son contenu est tributaire du contexte particulier de chaque cas. Toutefois elle n'est pas purement subjective. La mesure dans laquelle le processus administratif se rapproche du processus judiciaire est de nature à indiquer jusqu'à quel point les principes régissant le processus judiciaire devraient s'appliquer dans le domaine de la prise de décisions administratives. Le contenu de l'obligation d'agir équitablement serait minimal lorsque le renvoi se fait au gré de l'employeur. Elle a été remplie en l'espèce parce que l'intimé a été informé des raisons de l'insatisfaction du Conseil et a eu la possibilité de se faire entendre.
Tout organisme administratif est maître de sa propre procédure et n'a pas à se modeler sur les tribunaux judiciaires. En l'espèce, les exigences de l'équité procédurale ont été remplies, même en l'absence d'une "audition" structurée. Les parties "avaient dit tout ce qu'elles avaient à dire"; par conséquent, exiger du Conseil qu'il donne un avis en bonne et due forme de ses motifs et qu'il tienne une audition n'aurait pas d'autre effet que de lui imposer une obligation de pure procédure contrairement aux principes de souplesse dans la procédure administrative.
Les juges Wilson, Sopinka et McLachlin: L'appelant n'avait aucune obligation d'équité envers l'intimé.
Pour les motifs exposés par le juge L'Heureux‑Dubé, l'appelant pouvait congédier l'intimé sans motif. L'intimé occupait sa charge à titre amovible et, en règle générale, cette catégorie d'emplois ne donne pas lieu à une obligation d'équité procédurale parce que l'employeur peut mettre fin à l'emploi sans motif et même sans donner aucune raison. Il est possible de faire une exception dans des cas spéciaux où l'employé est en mesure d'identifier dans la loi, le règlement ou le contrat régissant les rapports entre les parties des dispositions qui confèrent expressément ou implicitement à l'employé le droit d'être entendu ou de soumettre des arguments. La loi, le règlement et le contrat doivent être examinés afin de déterminer si l'intimé relève de l'exception.
La Loi n'impose ni expressément ni implicitement une obligation d'équité procédurale à l'occasion de la résiliation du contrat d'un directeur de l'enseignement. Dans chaque cas où le législateur avait l'intention d'accorder le droit d'être entendu ou de présenter des arguments, il a pris soin de le faire. Le législateur a laissé aux parties le soin de prévoir au contrat la façon dont celui‑ci serait résilié.
Le contrat rendait applicable l'al. 21(4)c) du règlement en prévoyant une procédure d'examen qui permet expressément à l'employé de soumettre des arguments. Après cet examen, l'employeur peut décider de résilier le contrat. On ne peut conclure à l'existence d'aucune obligation autre que celle de donner un préavis. Considérer le contrat comme créant une obligation d'équité procédurale reviendrait à le récrire pour les parties.
Jurisprudence
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé
Arrêts examinés: Barrett v. Nor. Lights Sch. Div. 113 Bd. of Educ., [1988] 3 W.W.R. 500; Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643; Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Ridge v. Baldwin, [1963] 2 All E.R. 66; Malloch v. Aberdeen Corp., [1971] 2 All E.R. 1278; Kane c. Conseil d'administration de l'Université de la Colombie‑Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105; arrêts mentionnés: Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879; Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735; Association des employés du gouvernement de la Nouvelle‑Écosse c. Commission de la Fonction publique de la Nouvelle‑Écosse, [1981] 1 R.C.S. 211; Wiseman v. Borneman, [1969] 3 All E.R. 275; Furnell v. Whangarei High Schools Board, [1973] A.C. 660; Maxwell v. Department of Trade and Industry, [1974] Q.B. 523; R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 387; Selvarajan v. Race Relations Board, [1976] 1 All E.R. 12.
Citée par le juge Sopinka
Arrêts examinés: Ridge v. Baldwin, [1963] 2 All E.R. 66; Malloch v. Aberdeen Corp., [1971] 2 All E.R. 1278; Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311.
Lois et règlements cités
Education Act, R.S.S. 1978, ch. E‑0.1, art. 91x), (4), 106, 107, 108, 112, 113, 206(d), 209, 106‑116, 206‑211, 212‑226, 196‑271.
Education Regulations, Sask. Reg. 1/79, art. 21(4), 37(1).
Education (Scotland) Act, 1962 (U.K.), 1962, ch. 47, art. 85(1)(a).
Doctrine citée
de Smith, S. A. de Smith's Judicial Review of Administrative Action, 4th ed. By J. M. Evans. London: Stevens & Sons, 1980.
Dussault, René et Louis Borgeat. Traité de droit administratif, t. III, 2e éd. Québec: Les Presses de l'Université Laval, 1989.
Molot, Henry. "Employment During Good Behaviour or at Pleasure" (1989), 2 C.J.A.L.P. 238.
Pépin, Gilles et Yves Ouellette. Principes de contentieux administratif, 2e éd. Cowansville, Québec: Yvon Blais Inc., 1982.
Wade, H. W. R. Administrative Law, 5th ed. Oxford: Clarendon Press, 1982.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Saskatchewan (1988), 66 Sask. R. 308, qui a accueilli un appel d'un jugement du juge Lawton (1986), 53 Sask. R. 278. Pourvoi accueilli.
G. L. Gerrand, c.r., pour l'appelant.
F. L. Dunbar, pour l'intimé.
//Le juge L'Heureux-Dubé//
Le jugement du juge en chef Dickson et des juges La Forest, L'Heureux-Dubé et Cory a été rendu par
Le juge L'Heureux‑Dubé ‑‑ L'intimé, directeur de l'enseignement de l'appelant, The Board of Education of the Indian Head School Division No. 19 of Saskatchewan (ci‑après le "Conseil"), fut démis de ses fonctions sur préavis de trois mois. Alléguant un manquement à l'équité procédurale, l'intimé a poursuivi le Conseil pour congédiement injustifié et illégal. Ce litige soulève la question de la relation entre le contrat d'emploi, The Education Act de la Saskatchewan (R.S.S. 1978, ch. E‑0.1) et l'existence et l'étendue du devoir général d'agir équitablement qui incombe à un organisme public dans le contexte de la relation employeur‑employé.
Les faits
En mars 1980, en conformité avec les dispositions de The Education Act, l'intimé Ronald Gary Knight a été embauché comme directeur de l'enseignement du Conseil. Le contrat d'emploi ici en cause, daté du 25 mai 1981, a été rédigé par l'intimé lui‑même à la demande du Conseil. Les articles 2 et 3 du contrat, qui sont les dispositions pertinentes, portent:
[TRADUCTION] 2. Le Conseil examinera le présent contrat au plus tard le 31 mai de chaque année en vue de sa modification éventuelle, pourvu qu'il n'ait pas été résilié de quelque autre manière. Il est loisible à l'employé de soumettre des arguments au Conseil à ce sujet. À la suite de l'examen susmentionné, le Conseil peut choisir de mettre fin au contrat quand il vient à expiration et doit alors faire tenir à l'employé sans délai un avis de sa décision. Si le Conseil n'exerce pas un tel choix, le présent contrat est automatiquement reconduit pour une période de trois (3) ans à compter du 1er septembre 1981, et, par la suite, la même procédure sera suivie annuellement au plus tard le 31 mai. Les parties conviennent que, sauf résiliation de la manière susmentionnée, le présent contrat restera en vigueur pendant trois (3) ans à compter du 1er septembre de chaque année subséquente.
3.Le présent contrat, étant le contrat de travail intervenu entre l'employé et le Conseil, prend fin:
a)si une partie donne à l'autre un préavis écrit de trois mois;
b)à n'importe quel moment, si les deux parties y consentent par écrit;
c)à son expiration; ou
d)s'il est résilié pour un motif valable par une résolution du Conseil, pourvu que l'employé ait droit à une audition équitable et à la tenue d'une enquête conformément à l'article 113 de The Education Act. [Je souligne.]
En janvier 1983, un conseil entièrement nouveau ‑‑ à l'exception de deux membres ‑‑ a été assermenté pour remplacer celui qui avait embauché l'intimé. Certains nouveaux membres du Conseil se sont inquiétés des relations de travail entre le Conseil et l'intimé. Ils ont senti le besoin d'évaluer ces relations avant de renouveler le contrat pour deux autres années. En avril 1983, l'un des membres du Conseil, qui en était membre lors de l'embauche de l'intimé, a prévenu ce dernier que son poste était menacé et lui a conseillé de commencer à se chercher un autre emploi.
Le 10 mai 1983, deux membres du Conseil ont rencontré l'intimé et l'ont informé des intentions du Conseil, c.‑à‑d. qu'il n'allait pas renouveler le contrat existant, mais qu'il était prêt à négocier un nouveau contrat pour une durée d'un an. Au cours de cette rencontre, l'intimé n'a ni accepté ni rejeté l'offre du Conseil. À sa réunion ordinaire du 30 mai, le Conseil a adopté la résolution suivante conformément aux discussions qui avaient eu lieu avec l'intimé:
[TRADUCTION] Il est résolu que, conformément à l'article 2 du contrat de travail, après avoir examiné ledit contrat, le Conseil avise Ronald Gary Knight, directeur de l'enseignement, de sa décision de ne pas proroger le contrat au‑delà de la date convenue le 31 mai 1982.
Il est résolu que le Conseil avise Ronald Gary Knight, directeur de l'enseignement, de son intention de renégocier le contrat de ce dernier en vue d'y fixer une durée d'un an.
L'intimé assistait à la réunion du 30 mai, mais n'a manifesté aucune opposition. Il a plutôt décidé de consulter un avocat, qu'il a chargé de négocier avec le Conseil en son nom. À deux reprises, soit les 30 juin et 7 juillet, l'avocat de l'intimé a rencontré le Conseil en vue de tenter de négocier les conditions d'un nouveau contrat. Malgré la souplesse qu'elles ont manifestée sur la question des vacances, des heures supplémentaires, des congés autorisés et des congés de maladie, les parties ont néanmoins été incapables de parvenir à une entente puisque l'intimé tenait à ce que le contrat demeure en vigueur pour le reste de la période de trois ans initialement prévue, tandis que le Conseil tenait tout autant à une durée d'un an. Le 14 juillet, l'avocat de l'intimé a adressé au Conseil une lettre confirmant la position de son client et exposant la mésentente quant à la durée du contrat. Le dernier paragraphe de cette lettre est ainsi rédigé:
[TRADUCTION] Par conséquent, je puis confirmer ce qui vous a été indiqué concernant la durée au cours de notre rencontre du 7 juillet, savoir que M. Knight croit fermement que le contrat devrait avoir une durée de deux ans, et c'est là une position qu'il n'est pas prêt à abandonner en ce moment. Je crois comprendre que vous allez consulter vos collègues du Conseil à la réunion mensuelle ordinaire du 25 juillet. Je serai disponible à n'importe quel moment par la suite pour participer à une nouvelle séance de négociation, si vous estimez qu'une telle rencontre pourrait être utile. Au cas où le Conseil serait enclin à agir plus précipitamment, mon client me charge de recevoir tous les documents que vous lui signifieriez normalement et je vous prie, le cas échéant, de me faire savoir quels avocats représenteront la division scolaire.
Le 9 août 1983, le Conseil a adopté des résolutions pour mettre fin à l'emploi de l'intimé sur préavis de trois mois.
Alléguant qu'il avait été congédié illégalement et injustement, l'intimé a intenté contre l'appelant une action en réintégration dans son poste de directeur de l'enseignement avec paiement rétroactif du salaire et des avantages sociaux dus aux termes de son contrat de travail. Cette action a été rejetée par la Cour du Banc de la Reine. La Cour d'appel a accueilli l'appel et ordonné le paiement de dommages‑intérêts correspondant au salaire de l'intimé à partir de la date de son congédiement jusqu'à l'expiration du contrat, le 31 août 1985.
Les jugements
Cour du Banc de la Reine (1986), 53 Sask. R. 278 (le juge Lawton)
Le juge de première instance a examiné les conditions du contrat ainsi que les dispositions pertinentes de The Education Act. Il lui a paru impossible de retenir l'argument de l'intimé selon lequel le préavis de trois mois mentionné à l'al. 3a) du contrat constituait une reconnaissance de la période de trois mois entre le 31 mai et le 31 août visée à l'art. 2 du contrat. Il a conclu que le congédiement de l'intimé n'était pas un renvoi motivé et que, par conséquent, l'al. 91x) de The Education Act, qui à son avis n'est pertinent que dans un cas de renvoi motivé, ne s'appliquait pas en l'espèce. Le juge de première instance a donc décidé que [TRADUCTION] "le Conseil [appelant] a légalement et régulièrement congédié" l'intimé conformément à la résolution du Conseil en date du 9 août.
Tout en souscrivant à l'argument de l'intimé qu'il était titulaire d'une charge publique et que le Conseil était un organisme public tenu d'agir conformément aux principes de l'équité procédurale, le juge Lawton a estimé que l'exigence relative à l'équité procédurale avait été remplie puisqu'on avait donné à l'intimé toutes les chances possibles de plaider sa cause et de renégocier le contrat.
Cour d'appel (1988), 66 Sask. R. 308 (le juge en chef Bayda et les juges Vancise et Sherstobitoff)
Se basant sur l'arrêt Barrett v. Nor. Lights Sch. Div. 113 Bd. of Educ., [1988] 3 W.W.R. 500 (C.A. Sask.), la Cour d'appel a statué que, peu importe que son renvoi ait été ou non un renvoi motivé, l'intimé, en sa qualité de titulaire d'une charge à laquelle il avait été nommé en vertu de The Education Act, avait droit à ce que son congédiement se fasse en conformité avec les principes relatifs à l'équité procédurale. La cour a en outre décidé que, conformément aux dispositions de The Education Act, le renvoi de l'intimé devait être motivé.
De l'avis de la cour, les principes relatifs à l'équité procédurale commandaient qu'on informe l'intimé des raisons de son renvoi et qu'on tienne une audition. La cour a conclu que ces exigences n'avaient pas été remplies puisque l'intimé n'avait eu ni l'une ni l'autre; en effet, les négociations entre les parties n'équivalaient pas à une audition et la menace de renvoi n'était pas un substitut pour l'avis de l'intention de procéder au congédiement. Il était en conséquence nécessaire de tenir une audition complète en application des principes énoncés dans l'arrêt Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643. Le congédiement a été déclaré nul et non avenu et l'appel a été accueilli. Le montant des dommages‑intérêts a été fixé à l'équivalent du salaire qu'aurait touché l'intimé entre la date de son renvoi et le 31 août 1985, moins les sommes gagnées au cours de cette période.
Les questions en litige
Les questions qui se posent en l'espèce sont les suivantes:
1)Aux termes de The Education Act ou du contrat d'emploi, le renvoi de l'intimé devait‑il être motivé?
2)En tout état de cause, l'intimé avait‑il droit à l'équité procédurale?
3)Dans l'affirmative, quelle est l'étendue de l'obligation d'agir équitablement dans le contexte d'une relation employé‑employeur?
4)S'il y avait obligation d'agir équitablement, a‑t‑elle été remplie?
Analyse
Le Conseil a reconnu que l'intimé n'avait pas fait l'objet d'un renvoi motivé. Il a toutefois fait valoir que, bien que son emploi fût régi par les dispositions de The Education Act, l'intimé pouvait être renvoyé sur simple préavis de trois mois conformément aux conditions du contrat d'emploi intervenu entre les parties.
Comme le premier moyen de l'intimé porte que les dispositions de The Education Act s'appliquaient en l'espèce et qu'aux termes de celles‑ci le renvoi devait être motivé, conclusion à laquelle la Cour d'appel est arrivée également, cette question sera abordée au départ.
Puisque la Cour d'appel a conclu en outre que, abstraction faite de la question de savoir si le renvoi devait être motivé, le Conseil avait l'obligation d'agir équitablement, la question du renvoi motivé peut être traitée assez rapidement.
1. Le renvoi motivé
Le juge Sherstobitoff a conclu, au nom de la Cour d'appel, qu'il découlait nécessairement de l'al. 91x) et de l'art. 112 de The Education Act que le congédiement d'un directeur de l'enseignement devait être motivé. Ces dispositions, ainsi que l'al. 206d) de The Education Act, qui est également pertinent en l'espèce, portent:
[TRADUCTION] OBLIGATIONS ET POUVOIRS DES CONSEILS SCOLAIRES
91. Le conseil scolaire doit:
. . .
x) conclure des contrats de travail écrits avec les enseignants et les autres employés requis pour l'administration des services du conseil et résilier ces contrats pour un motif valable conformément aux dispositions de la présente loi;
ADMINISTRATION AU NIVEAU DE LA DIVISION SCOLAIRE
. . .
112. Sauf disposition contraire du contrat de travail intervenu entre le conseil scolaire et le secrétaire, le trésorier, le secrétaire‑trésorier, le surintendant de l'administration ou le directeur, l'une ou l'autre partie audit contrat peut le résilier en donnant à l'autre partie un préavis écrit d'au moins trente jours de son intention de le résilier.
RÉSILIATION DES CONTRATS D'ENSEIGNANTS
206. Le conseil scolaire peut:
. . .
d) lorsque la résiliation prend effet à une date autre que le 30 juin au cours d'une année donnée, résilier son contrat de travail avec un enseignant en faisant tenir à celui‑ci par courrier recommandé ou certifié, au moins 30 jours avant le jour où la résiliation doit prendre effet, un avis de résiliation dans la forme prescrite, et cet avis doit exposer la raison ou les raisons de la résiliation. [Je souligne.]
Le juge Sherstobitoff a établi un parallèle entre la situation du directeur de l'enseignement et celle d'un enseignant sous le régime de The Education Act. Aux termes de l'art. 206 de The Education Act (et du par. 37(1) de The Education Regulations, Sask. Reg. 1/79), on ne peut congédier un enseignant sans lui donner un avis en bonne et due forme exposant les motifs de son renvoi. Estimant que les fonctions du directeur de l'enseignement sont tout aussi importantes que celles d'un enseignant, la Cour d'appel a conclu qu'un directeur de l'enseignement ne pouvait faire l'objet d'un renvoi non motivé.
En toute déférence, mon interprétation des dispositions de The Education Act diffère de celle qu'a adoptée la Cour d'appel. De toute évidence, cette loi traite différemment la charge de directeur de l'enseignement et le poste d'enseignant, et ce, indépendamment de l'importance relative qu'il faut attacher à ces deux fonctions. En premier lieu, la situation d'emploi est de nature différente étant donné que les enseignants sont engagés en conformité avec les termes d'une convention collective (art. 230 et suiv. de The Education Act), tandis que l'emploi du directeur de l'enseignement est régi uniquement par un contrat individuel conclu avec le Conseil scolaire. En second lieu, le cadre légal établi par The Education Act est bien plus complexe en ce qui concerne l'embauche d'enseignants (art. 196 à 271) qu'il ne l'est pour la nomination d'un directeur de l'enseignement (art. 106 à 116). Pour ce qui est du renvoi, The Education Act consacre une section entière au congédiement des enseignants (art. 206 à 211) et on y trouve, exposée en détail, la procédure à suivre ainsi qu'une énumération des motifs de renvoi. Il n'existe pas de dispositions analogues traitant du renvoi de membres du personnel administratif comme l'intimé. La seule disposition de The Education Act qui porte sur ce sujet est l'art. 112, reproduit antérieurement, qui est de nature très générale. Cette différence quant à la façon dont la Loi traite les enseignants et le personnel administratif semble indiquer qu'on devait procéder différemment à l'égard du congédiement d'employés selon qu'ils relèvent de l'une ou de l'autre de ces deux catégories. Sinon, pourquoi les dispositions relatives au renvoi d'enseignants ne viseraient‑elles pas également le personnel administratif? Cela n'est certes pas déterminant en ce qui concerne la question de savoir si, sous le régime de The Education Act, le renvoi de l'intimé devait être motivé. Cela indique cependant que les dispositions concernant le congédiement d'enseignants ne portent pas directement sur l'interprétation de celles qui s'appliquent plus particulièrement au congédiement de membres du personnel administratif.
Comme l'indique sa rubrique, l'al. 91x), sur lequel s'appuie l'intimé, traite des obligations et des pouvoirs du Conseil en matière d'embauche et de congédiement d'employés, que ce soit des enseignants ou des membres du personnel administratif. L'intimé invoque l'expression "résilier ces contrats pour un motif valable conformément aux dispositions de la présente loi" pour étayer son argument selon lequel nul employé, qu'il s'agisse d'un enseignant ou d'un membre du personnel administratif, ne peut être congédié par le Conseil sans motif. S'il en était ainsi, ni l'art. 112, ni même les art. 206 et suiv., n'auraient de raison d'être. Je doute d'ailleurs qu'une telle restriction des pouvoirs du Conseil serait imposée dans un article qui traite de ses pouvoirs et obligations en matière d'embauche et de congédiement d'employés plutôt que dans un article portant expressément sur le renvoi d'employés d'une catégorie particulière. Une meilleure interprétation de cette expression, une interprétation plus compatible avec le texte de l'al. 91x) et avec les autres dispositions de The Education Act, est qu'elle investit simplement le Conseil d'un pouvoir limité de congédiement pour un motif valable, en ce qu'elle précise que la résiliation des contrats doit se faire "conformément aux dispositions de la présente loi". Dans le cas du personnel administratif, les "dispositions de la présente loi" auxquelles il faut se conformer pour pouvoir exercer validement le pouvoir de renvoyer pour un motif valable sont seulement l'exigence de préavis que l'on trouve à l'art. 112, puisque c'est le seul article de The Education Act qui traite du pouvoir du Conseil de renvoyer ces membres du personnel. Cet article 112 renvoie d'abord aux conditions du contrat de travail et ce n'est que si le contrat ne contient pas de dispositions relatives à la procédure de renvoi qu'un préavis écrit d'au moins trente jours est prescrit. Il est à noter que, contrairement à l'art. 206, l'art. 112 n'énumère pas de motifs précis de renvoi, pas plus qu'il ne contient de dispositions expresses qui exigent de donner avis de ces motifs ou la procédure qui doit être suivie antérieurement au renvoi. Il s'ensuivrait qu'à l'exception de l'effet possible du contrat, l'art. 112 exige simplement qu'un préavis de trois mois soit donné dans le cas d'un renvoi motivé. De plus, l'art. 112 est d'application générale en ce qu'il confère un pouvoir illimité de congédier, même en l'absence de motif valable. pourvu que l'employé ait reçu le préavis de trois mois ou qu'on ait observé toute autre condition de rechange prévue au contrat. En ce qui concerne l'art. 113, il n'est pas pertinent en l'espèce étant donné qu'il traite uniquement de la révision de la décision de congédiement.
J'estime donc que l'argument de l'intimé fondé sur The Education Act ne saurait être retenu et j'adopte sur ce point les arguments du Conseil. Comme l'art. 112 renvoie au contrat d'emploi, il y a lieu maintenant d'examiner les conditions de ce contrat.
La partie pertinente du contrat d'emploi de l'intimé est l'art. 3 que, par souci de commodité, je reproduis de nouveau:
3.Le présent contrat, étant le contrat de travail intervenu entre l'employé et le Conseil, prend fin:
a)si une partie donne à l'autre un préavis écrit de trois mois;
b)à n'importe quel moment, si les deux parties y consentent par écrit;
c)à son expiration; ou
d)s'il est résilié pour un motif valable par une résolution du Conseil, pourvu que l'employé ait droit à une audition équitable et à la tenue d'une enquête conformément à l'article 113 de The Education Act. [Je souligne.]
Vu l'interprétation qu'elle a donnée à The Education Act, la Cour d'appel de la Saskatchewan n'a pas traité explicitement des conditions du contrat.
Je partage l'avis du juge Lawton que les termes de cet article sont [TRADUCTION] "simples et directs". L'alinéa a) permet à l'une ou à l'autre partie au contrat de le résilier sans nécessité de démontrer l'existence d'un motif. Je suis d'avis qu'il se dégage nettement des al. a) et d) qu'ils envisagent deux façons distinctes de mettre fin à la relation employeur‑employé qui existe entre l'intimé et le Conseil, savoir la résiliation motivée (en vertu de l'al. d)), soit sur préavis écrit de trois mois (en vertu de l'al. a)). Interpréter cette clause comme le propose l'intimé, c.‑à‑d. qu'il ne peut y avoir de résiliation sur préavis de trois mois en vertu de l'al. a) que s'il existe un motif valable, irait à l'encontre du sens manifeste de cet alinéa et, en particulier, dépouillerait de toute signification la conjonction "ou" entre les al. c) et d). De plus, pareille interprétation obligerait le Conseil à donner à l'intimé un préavis de trois mois même dans le cas d'un renvoi pour négligence ou dol, conclusion à ce point extrême qu'elle ne peut pas raisonnablement se fonder sur les termes de cette clause.
Force m'est donc de conclure que l'intimé pouvait être congédié, même sans motif, sur préavis de trois mois en conformité avec l'al. 3a) du contrat d'emploi. Toutefois, cela ne met pas fin au débat.
2. L'équité procédurale
En effet, il ne découle pas nécessairement de la conclusion qu'on pouvait légalement congédier l'intimé sans avoir à établir un motif valable qu'il est permis d'agir arbitrairement à cet égard car il existe un droit général à l'équité procédurale indépendamment de l'application de la loi. Ce droit, s'il existe, ne peut résulter que de l'un des trois facteurs qui ont été tenus par notre Cour comme déterminants quant à l'existence de ce droit (Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, précité). Si une considération de ces facteurs dans le contexte du présent appel comporte la conclusion que l'intimé était en droit d'être traité en toute équité procédurale, The Education Act et, en l'espèce, les termes du contrat d'emploi doivent alors être examinés pour déterminer si ce droit est ou limité ou entièrement exclu. On doit noter à ce stade que le devoir d'agir équitablement ne fait pas partie du droit commun du travail en tant que tel. Il procède plutôt du fait que l'employeur est un organisme public dont les pouvoirs dérivent d'une loi et doivent s'exercer en conformité avec les règles du droit administratif. C'est dans ce contexte que doit être examinée la relation employé‑employeur qui existe entre l'intimé et le Conseil, examen qui ne se borne donc pas au contrat d'emploi, mais qui tient compte d'arguments de principe.
Évidemment, si l'un ou l'autre de la Loi ou du contrat confère à l'employé un droit à l'équité procédurale, il n'est pas nécessaire d'examiner les facteurs auxquels je viens de faire allusion pour déterminer l'existence d'un droit similaire de nature générale, car ce droit serait redondant. Mais comme j'estime qu'en l'espèce ni la Loi ni le contrat n'accordent un tel droit, je vais débuter par l'analyse de ces facteurs.
A. Le devoir d'agir équitablement
L'existence d'une obligation générale d'agir équitablement dépendra de l'examen de trois facteurs: (i) la nature de la décision qui doit être rendue par l'organisme administratif en question, (ii) la relation existant entre cet organisme et le particulier, et (iii) l'effet de cette décision sur les droits du particulier. Notre Cour a affirmé dans l'arrêt Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, précité, que dans les cas où ces trois éléments se retrouvent, une obligation générale d'agir équitablement incombe à un organisme décisionnel public (le juge Le Dain au nom de la Cour, à la p. 653).
(i) La nature de la décision
Il n'est plus nécessaire, sauf peut‑être lorsque la loi l'exige, de faire la distinction entre les décisions judiciaires, quasi judiciaires et administratives. Une telle distinction a pu être nécessaire avant l'arrêt de notre Cour Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311. En effet, antérieurement à cet arrêt, "l'obligation d'agir de manière judiciaire" était considérée comme incombant uniquement aux tribunaux qui rendaient des décisions de nature judiciaire ou quasi judiciaire, et non à ceux qui rendaient des décisions de nature administrative. À la suite de l'arrêt Nicholson, cette distinction est devenue moins importante et a été jugée peu utile étant donné que l'obligation d'agir équitablement et celle d'agir de manière judiciaire tirent toutes les deux leur origine des mêmes principes généraux de justice naturelle (voir Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879, aux pp. 895 et 896, le juge Sopinka s'exprimant au nom de la majorité).
Par contre, ce ne sont pas tous les organismes administratifs qui sont tenus d'agir équitablement. Au fil des ans, les législateurs ont délégué à des organismes administratifs certaines de leurs fonctions traditionnelles. Les décisions d'une nature législative et générale peuvent à cet égard être distinguées des actes de nature plus administrative et particulière, qui ne comportent pas une telle obligation (voir Dussault et Borgeat, Traité de droit administratif, t. III, 2e éd., à la p. 370; Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735, à la p. 758, le juge Estey s'exprimant au nom de la Cour). L'irrévocabilité de la décision est également un facteur qui doit être pris en considération. Une décision de nature préliminaire ne fait naître en général aucune obligation d'agir équitablement, alors qu'une décision d'une nature plus définitive peut