Cameron c. Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien)

Cameron c. Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2012-05-16
Référence neutre
2012 CF 579
Numéro de dossier
T-435-11
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20120516
Référence : 2012 CF 579
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 16 mai 2012
En présence de monsieur le juge Mosley
ENTRE :
Dossier : T‑435‑11
RAYMOND CAMERON
demandeur
et
LE MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD CANADIEN, GREG BLAIN, EARL BLAIN ET ANGELINE THORNE
défendeurs
ET ENTRE :
Dossier : T-1401-11
RAYMOND CAMERON
demandeur
et
LE CONSEIL DE LA BANDE INDIENNE D’Ashcroft, Greg Blain en sa qualité de chef de la bande indienne d’ashcroft, Earl Blain EN SA QUALITÉ DE CONSEILLER DE LA BANDE INDIENNE D’ASHCROFT ET
Angeline Thorne EN SA QUALITÉ DE CONSEILLÈRE DE LA BANDE INDIENNE D’ASHCROFT
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT
INTRODUCTION
[1] Les présents motifs s’appliquent à deux demandes de contrôle judiciaire qui ont été réunies et instruites ensemble à Vancouver le 24 janvier 2012. Si les parties aux deux instances ne sont pas toutes les mêmes, les faits, les actes de procédure et les prétentions coïncident dans une grande mesure. En conséquence, j’ai examiné les deux demandes dans les présents motifs. Toutes deux ont été formées sous le régime de l’article18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7.
[2] La demande no T‑435‑11 a pour objet une décision par laquelle le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien (ci‑après désigné « le ministre ») a rejeté un appel interjeté sous le régime de l’article 12 du Règlement sur les élections au sein des bandes d’Indiens, CRC, c 952 (ci‑après désigné « le Règlement »), concernant l’élection du conseil de la Bande d’Ashcroft tenue en juin 2010.
[3] En mai 2011, le gouvernement du Canada a adopté ce qu’il appelle un nouveau « titre d’usage » pour le poste du ministre défendeur, qui devait désormais être appelé « ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada ». Cependant, les noms de ce ministre et de son ministère restent inchangés dans les lois, et ce sont ces noms que j’emploierai dans les présents motifs.
[4] La seconde demande (dossier de la Cour no T‑1401‑11) a pour objet l’inapplication par le conseil de la Bande d’Ashcroft des Ashcroft Band Membership Rules (Règles d’appartenance de la Bande d’Ashcroft, ci‑après désignées « les Règles d’appartenance ») à la liste des membres de cette bande, en violation de l’article 10 de la Loi sur les Indiens, LRC 1985, c I‑5, ainsi que des Règles d’appartenance.
LE CONTEXTE
[5] La Première Nation d’Ashcroft vit sur des terres de l’intérieur de la Colombie‑Britannique, sises près des villages d’Ashcroft et de Cache Creek.
[6] En 1987, elle a choisi de décider de l’appartenance à ses effectifs sous le régime du paragraphe 10(1) de la Loi sur les Indiens en fixant par écrit les règles de cette appartenance.
[7] Selon les Règles d’appartenance de la bande, sont admises [TRADUCTION] « d’office » à en devenir membres les personnes qui remplissent les critères d’ascendance énoncés à leur partie II. Le demandeur, M. Raymond Cameron, appartient à cette catégorie. Les autres personnes qui peuvent avoir droit à la qualité de membres doivent présenter une demande d’inscription, qui doit être accueillie par la majorité des électeurs de la bande dans le cadre d’une assemblée spéciale sur l’appartenance (parties III et IV des Règles d’appartenance). Le défendeur Greg Blain entre dans cette seconde catégorie.
[8] Des assemblées sur l’appartenance ont été tenues régulièrement pendant quelques années conformément aux Règles d’appartenance. Cependant, en 2005, le conseil de la bande a cessé de tenir de telles assemblées. Il ressort de la preuve que M. Greg Blain n’a jamais été reconnu officiellement comme membre de la bande dans le cadre d’une assemblée tenue en application des Règles d’appartenance, malgré ses liens familiaux avec des membres de ladite bande. Néanmoins, son nom a été inscrit sur la liste des membres de la bande, ainsi que sur la liste des personnes admissibles au vote et éligibles. M. Greg Blain occupe maintenant le poste de chef de la bande, auquel il a été élu en 2004, puis réélu par la suite tous les deux ans.
[9] En 2009, certains membres de la bande, y compris le demandeur, M. Cameron, se sont plaints au ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (ci‑après désigné « le MAINC ») de ce que les effectifs de celle‑ci n’étaient pas conformes aux règles d’appartenance.
[10] Toujours en 2009, le MAINC et le conseil de la bande ont constitué un comité pour examiner la question des effectifs de cette dernière. Ce comité se composait de Me Starr, avocate et aînée autochtone de Kitimat (Colombie‑Britannique), de Mme Kirkpatrick, historienne et aînée de la bande, et du commis aux effectifs de l’époque. Le conseil a mis fin au contrat de Me Starr en septembre 2009, avant qu’elle ne puisse présenter ses conclusions à la bande. Elle et Mme Kirkpatrick ont néanmoins produit des rapports.
[11] Selon les rapports Starr et Kirkpatrick, 76 personnes inscrites sur la liste de la bande (dont les défendeurs Greg Blain et Earl Blain) n’avaient pas le droit d’y figurer; 69 d’entre elles n’avaient pas demandé leur inscription suivant les Règles d’appartenance, et les 7 autres étaient décédées ou s’étaient émancipées. Ces rapports portaient aussi que certaines personnes ne figuraient pas sur la liste bien qu’elles étaient admissibles à la qualité de membres suivant les Règles d’appartenance, qu’il n’était pas tenu d’assemblées régulières sur l’appartenance comme l’exigeaient lesdites Règles et que les membres décédés n’étaient pas systématiquement retranchés de ladite liste.
[12] En juin 2010, M. Cameron a introduit devant la Cour suprême de la Colombie‑Britannique (ci‑après désignée « la CSC‑B ») une action tendant à obtenir la radiation de personnes déterminées de la liste de la bande par voie de jugement déclaratoire et d’ordonnance. La CSC‑B a rejeté cette action au motif que la Cour fédérale avait compétence exclusive sur cette question. Voir Cameron c Albrich, 2011 BCSC 549.
[13] À trois reprises, soit le 6 mai 2010, et les 5 et 24 août 2011, M. Cameron a présenté au conseil de la bande des éléments d’appréciation sur la liste de celle‑ci et lui a demandé de la réviser. Les défendeurs chef et conseillers n’ont pas répondu à ces demandes de M. Cameron.
[14] Le 8 juin 2010, la bande a tenu une élection, après avoir nommé un président d’élection avec l’approbation du ministre. Le président d’élection a dressé une liste électorale à partir de la liste de la bande telle que la lui avait communiquée le commis aux effectifs. Or, cette liste contenait les noms de personnes qui, selon M. Cameron, ne sont pas membres de la bande. M. Cameron et M. Greg Blain, l’un des défendeurs, étaient tous deux candidats au poste de chef. Ils ont obtenu le même nombre de voix, de sorte que le président d’élection a dû effectuer un tirage au sort pour les départager. C’est M. Greg Blain qui a ainsi été élu.
[15] M. Cameron a fait appel de l’élection devant le ministre, alléguant que le président d’élection avait refusé de laisser examiner les bulletins de vote déposés au scrutin, ainsi que les deux bulletins utilisés pour le tirage au sort; qu’il avait refusé de corriger la liste électorale; que l’élection s’était tenue à partir d’une liste électorale erronée; que certains des candidats n’étaient pas membres de la bande; et que certains des candidats avaient été proposés par des personnes qui n’appartenaient pas non plus à la bande.
[16] Cet appel a été examiné par une déléguée du ministre. Celle‑ci a communiqué les écritures produites au président d’élection et aux autres candidats afin de recueillir leurs observations. M. Greg Blain est le seul à avoir répondu. La déléguée n’a communiqué sa réponse à aucun des intéressés. Ayant conclu qu’elle disposait de suffisamment d’information pour se prononcer, elle a notifié sa décision au demandeur par lettre en date de février 2011. Cette lettre portait qu’elle avait rejeté son appel après examen des écritures et pièces produites par lui et M. Blain.
[17] La lettre de la déléguée peut se résumer comme suit. Celle‑ci posait d’abord que, la bande ayant choisi de décider de l’appartenance à ses effectifs sous le régime de l’article 10 de la Loi sur les Indiens, le MAINC ne pouvait intervenir sur la question de cette appartenance, dont la CSC‑B se trouvait par ailleurs saisie à ce moment. Le MAINC se voyait donc obligé, selon la déléguée, de présumer la validité de la liste des membres et de la liste électorale, sauf révision par la bande ou par un tribunal judiciaire. Le président d’élection, ajoutait-elle, était aussi lié par la liste des membres et n’avait pas le pouvoir de la contester. Enfin, elle concluait qu’aucune manœuvre frauduleuse n’avait entaché l’élection et que le président d’élection s’était soigneusement acquitté de ses obligations.
[18] Le dossier ne contient aucun élément tendant à établir que le chef et le conseil auraient formellement décidé de ne pas tenir d’assemblées sur l’appartenance, ou d’inscrire des personnes sur la liste des membres et la liste électorale de manière contraire aux Règles d’appartenance. Mais l’absence de tels éléments de preuve ne peut être invoquée en réponse à la présente demande; voir Okemow‑Clark c Nation crie de Lucky Man, 2008 CF 888, confirmée par 2010 CAF 48, paragraphe 30. Dans Okemow‑Clark, le juge de Montigny a rejeté l’argument selon lequel la demande était prématurée du fait de l’absence d’éléments tendant à établir qu’on eût formellement décidé de radier les demandeurs de la liste de bande. Il a conclu qu’une décision avait été prise et que le conseil de bande l’avait mise à exécution.
[19] Après avoir pris acte du raisonnement suivi dans Okemow‑Clark, Monsieur le juge Punnett a formulé au paragraphe 23 de Cameron c Albrich, précitée, les conclusions suivantes touchant les faits en litige dans la présente espèce :
[TRADUCTION] Je conclus que le défaut du conseil de la bande ou du commis aux effectifs de se conformer aux Règles d’appartenance ne signifie pas qu’il n’y ait pas eu de décision. La bande a délégué certaines fonctions au conseil, au comité de l’appartenance et au commis aux effectifs. C’est leur défaut supposé de se conformer aux Règles d’appartenance qui est à la base du litige. Le conseil de la bande a décidé d’inscrire certaines personnes sur la liste de celle‑ci sans suivre les Règles d’appartenance. Cette décision pourrait être susceptible de contrôle judiciaire devant le tribunal compétent et entre les parties appropriées.
[20] Je souscris aux conclusions formulées et à la logique suivie dans Okemow‑Clark et Cameron c Albrich. Je tire de la preuve les inférences de fait que le conseil de la bande a délibérément omis de convoquer des assemblées sur l’appartenance et a inscrit sur la liste des membres des personnes dont l’inscription n’avait pas été approuvée conformément aux Règles d’appartenance. Ces décisions, actions et omissions sont susceptibles de contrôle devant notre Cour dans le cadre de la présente demande.
LES QUESTIONS EN LITIGE
[21] Les faits qui sous-tendent les questions en litige dans la demande T‑1401‑11 (relative à l’inobservation des Règles d’appartenance) forment aussi la base de l’appel (contre l’élection du 8 juin 2010) visé par la demande T‑435‑11.
[22] Les questions en litige dans la demande T‑1401‑1 sont les suivantes :
a. Le conseil de la Bande d’Ashcroft a‑t‑il outrepassé sa compétence en refusant d’appliquer les Règles d’appartenance et de réviser la liste de ladite bande?
b. Le conseil de la Bande d’Ashcroft a‑t‑il manqué à l’équité procédurale en omettant de répondre aux demandes de révision de la liste de ladite bande présentées par le demandeur?
c. Le demandeur a‑t‑il qualité pour attaquer le défaut d’agir de la bande?
d. Dans le cas où la demande serait accueillie, quelle serait la réparation appropriée?
[23] Les questions en litige dans la demande T-435-11 sont les suivantes :
5. Le ministre a‑t‑il interprété erronément la Loi sur les Indiens et le Règlement?
6. La décision du ministre était-elle raisonnable?
7. Le ministre a‑t‑il manqué à l’équité procédurale?
LES DISPOSITIONS APPLICABLES
[24] Les dispositions suivantes de la Loi sur les Indiens, LRC 1985, c I‑5, soit ses articles 2 et 8, ses paragraphes 10(1), (8), (9) et (10), et 14.2(1) et (2), ainsi que ses articles 77 et 79, sont applicables à la présente instance :
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
« liste de Bande » Liste de personnes tenue en
vertu de l’article 8 par une Bande ou au ministère.
« membre d’une Bande » Personne dont le nom apparaît sur une liste de Bande ou qui a droit à ce que son nom y figure.
8. Est tenue conformément à la présente loi la liste de chaque Bande où est consigné le nom de chaque personne qui en est membre.
10. (1) La Bande peut décider de l’appartenance à ses effectifs si elle en fixe les règles par écrit conformément au présent article et si, après qu’elle a donné un avis convenable de son intention de décider de cette appartenance, elle y est autorisée par la majorité de ses électeurs.
[…]
(8) Lorsque la Bande décide de l’appartenance à ses effectifs en vertu du présent article, les règles d’appartenance fixées par celle-ci entrent en vigueur à compter de la date où l’avis au ministre a été donné en vertu du paragraphe (6); les additions ou retranchements effectués par le registraire à l’égard de la liste de la Bande après cette date ne sont valides que s’ils sont effectués conformément à ces règles.
(9) À compter de la réception de l’avis prévu à l’alinéa (7)b), la Bande est responsable de la tenue de sa liste. Sous réserve de l’article 13.2, le ministère, à compter de cette date, est dégagé de toute responsabilité à l’égard de cette liste.
(10) La Bande peut ajouter à la liste de Bande tenue par elle, ou en retrancher, le nom de la personne qui, aux termes des règles d’appartenance de la Bande, a ou n’a pas droit, selon le cas, à l’inclusion de son nom dans la liste.
14.2 (1) Une protestation peut être formulée, par avis écrit au registraire renfermant un bref exposé des motifs invoqués, contre l’inclusion ou l’addition du nom d’une personne dans le registre des Indiens ou une liste de Bande tenue au ministère ou contre l’omission ou le retranchement de son nom de ce registre ou d’une telle liste dans les trois ans suivant soit l’inclusion ou l’addition, soit l’omission ou le retranchement.
(2) Une protestation peut être formulée en vertu du présent article à l’égard d’une liste de Bande par le conseil de cette Bande, un membre de celle-ci ou la personne dont le nom fait l’objet de la protestation ou son représentant.
[…]
75. (1) Seul un électeur résidant dans une section électorale peut être présenté au poste de conseiller pour représenter cette section au conseil de la Bande.
(2) Nul ne peut être candidat à une élection au poste de chef ou de conseiller d’une Bande, à moins que sa candidature ne soit proposée et appuyée par des personnes habiles elles‑mêmes à être présentées.
77. (1) Un membre d’une Bande, qui a au moins dix-huit ans et réside ordinairement sur la réserve, a qualité pour voter en faveur d’une personne présentée comme candidat au poste de chef de la Bande et, lorsque la réserve, aux fins d’élection, ne comprend qu’une section électorale, pour voter en faveur de personnes présentées aux postes de conseillers.
(2) Un membre d’une Bande, qui a dix-huit ans et réside ordinairement dans une section
électorale établie aux fins d’élection, a qualité pour voter en faveur d’une personne présentée au poste de conseiller pour représenter cette section.
79. Le gouverneur en conseil peut rejeter l’élection du chef ou d’un des conseillers d’une
Bande sur le rapport du ministre où ce dernier se dit convaincu, selon le cas :
a) qu’il y a eu des manoeuvres frauduleuses à l’égard de cette élection;
b) qu’il s’est produit une infraction à la présente loi pouvant influer sur le résultat de l’élection;
c) qu’une personne présentée comme candidat à l’élection ne possédait pas les qualités requises.
2. (1) In this Act,
“Band List” means a list of persons that is maintained under section 8 by a Band or in the Department;
“member of a Band” means a person whose name appears on a Band List or who is entitled to have his name appear on a Band List;
8. There shall be maintained in accordance with this Act for each Band a Band List in which shall be entered the name of every person who is a member of that Band.
10. (1) A Band may assume control of its own membership if it establishes membership rules for itself in writing in accordance with this section and if, after the Band has given appropriate notice of its intention to assume control of its own membership, a majority of the electors of the Band gives its consent to the Band’s control of its own membership.
[…]
(8) Where a Band assumes control of its membership under this section, the membership rules established by the Band shall have effect from the day on which notice is given to the Minister under subsection (6), and any additions to or deletions from the Band List of the Band by the Registrar on or after that day are of no effect unless they are in accordance with the membership rules established by the Band.
(9) A Band shall maintain its own Band List from the date on which a copy of the Band List is received by the Band under paragraph (7)(b), and, subject to section 13.2, the Department shall have no further responsibility with respect to that Band List from that date.
(10) A Band may at any time add to or delete from a Band List maintained by it the name of any person who, in accordance with the membership rules of the Band, is entitled or not entitled, as the case may be, to have his name included in that list.
14.2 (1) A protest may be made in respect of the inclusion or addition of the name of a person in, or the omission or deletion of the name of a person from, the Indian Register, or a Band List maintained in the Department, within three years after the inclusion or addition, or omission or deletion, as the case may be, by notice in writing to the Registrar, containing a brief statement of the grounds therefor.
(2) A protest may be made under this section in respect of the Band List of a Band by the council of the Band, any member of the Band or the person in respect of whose name the protest is made or that person’s representative.
[…]
75. (1) No person other than an elector who resides in an electoral section may be nominated for the office of councillor to represent that section on the council of the Band.
(2) No person may be a candidate for election as chief or councillor of a Band unless his nomination is moved and seconded by persons who are themselves eligible to be nominated.
77. (1) A member of a Band who has attained the age of eighteen years and is ordinarily resident on the reserve is qualified to vote for a person nominated to be chief of the Band and, where the reserve for voting purposes consists of one section, to vote for persons nominated as councillors.
(2) A member of a Band who is of the full age of eighteen years and is ordinarily resident in a section that has been established for voting purposes is qualified to vote for a person nominated to be councillor to represent that section
79. The Governor in Council may set aside the election of a chief or councillor of a Band on the report of the Minister that he is satisfied that
(a) there was corrupt practice in connection with the election;
(b) there was a contravention of this Act that might have affected the result of the election; or
(c) a person nominated to be a candidate in the election was ineligible to be a candidate.
[25] Sont également applicables à la présente instance les dispositions suivantes du Règlement sur les élections au sein des bandes d’Indiens, CRC, c 952, soit son article 2, son alinéa 4(1)a), ainsi que ses articles 7, 9 et 12 à 14 :
2. Dans le présent règlement,
« électeur » S’entend, à l’égard de l’élection du chef ou des conseillers d’une Bande, d’une personne ayant les qualités requises pour voter à cette élection en vertu de l’article 77 de la Loi. (elector)
« président d’élection » signifie le surintendant ou la personne désignée par le conseil de la Bande avec l’assentiment du ministre; (electoral officer)
4. (1) Au moins soixante‑dix‑-neuf jours avant l’élection :
a) lorsque la Bande qui tient l’élection a choisi de décider de l’appartenance à ses effectifs selon l’article 10 de la Loi, la Bande fournit au président d’élection le nom des électeurs;
9. Lorsqu’il arrive que deux candidats ou plus ont obtenu un nombre égal de votes, le président d’élection doit déposer un vote prépondérant en faveur de l’un ou de plusieurs de ces candidats, mais le président d’élection n’a pas
12. (1) Si, dans les quarante-cinq jours suivant une élection, un candidat ou un électeur a des motifs raisonnables de croire :
a) qu’il y a eu manoeuvre corruptrice en rapport avec une élection,
b) qu’il y a eu violation de la Loi ou du présent règlement qui puisse porter atteinte au résultat d’une élection, ou
c) qu’une personne présentée comme candidat à une élection était inéligible, il peut interjeter appel en faisant parvenir au sous-ministre adjoint, par courrier recommandé, les détails de ces motifs au moyen d’un affidavit en bonne et due forme.
(2) Lorsqu’un appel est interjeté au titre du paragraphe (1), le sous‑ministre adjoint fait parvenir, par courrier recommandé, une copie du document introductif d’appel et des pièces à l’appui au président d’élection et à chacun des candidats de la section électorale visée par l’appel.
(3) Tout candidat peut, dans un délai de 14 jours après réception de la copie de l’appel, envoyer au sous‑ministre adjoint, par courrier recommandé, une réponse par écrit aux détails spécifiés dans l’appel, et toutes les pièces s’y rapportant dûment certifiées sous serment.
(4) Tous les détails et toutes les pièces déposés conformément au présent article constitueront et formeront le dossier.
13. (1) Le Ministre peut, si les faits allégués ne lui paraissent pas suffisants pour décider de la validité de l’élection faisant l’objet de la plainte, conduire une enquête aussi approfondie qu’il le juge nécessaire et de la manière qu’il juge convenable.
14. Lorsqu’il y a lieu de croire
a) qu’il y a eu manoeuvre corruptrice à l’égard d’une élection,
b) qu’il y a eu violation de la Loi ou du présent règlement qui puisse porter atteinte au résultat d’une élection, ou
c) qu’une personne présentée comme candidat à une élection était inadmissible à la candidature, le Ministre doit alors faire rapport au gouverneur en conseil.
2. In these Regulations,
“elector”, in respect of an election of the chief or councilors of a Band, means a person who is qualified under section 77 of the Act to vote in that election; (électeur)
“electoral officer” means the superintendent or the person appointed by the council of the Band with the approval of the Minister; (président d’élection)
4. (1) At least 79 days before the day on which an election is to be held
(a) where the Band holding the election has assumed control of its own membership under section 10 of the Act, the Band shall provide the electoral officer with a list of the names of all electors;
9. Where it appears that two or more candidates have an equal number of votes, the electoral officer shall give a casting vote for one or more of such candidates, but the electoral officer shall not otherwise be entitled to vote.
12. (1) Within 45 days after an election, a candidate or elector who believes that
(a) there was corrupt practice in connection with the election,
(b) there was a violation of the Act or these Regulations that might have affected the result of the election, or
(c) a person nominated to be a candidate in the election was ineligible to be a candidate, may lodge an appeal by forwarding by registered mail to the Assistant Deputy Minister particulars thereof duly verified by affidavit.
(2) Where an appeal is lodged under subsection (1), the Assistant Deputy Minister shall forward, by registered mail, a copy of the appeal and all supporting documents to the electoral officer and to each candidate in the electoral section in respect of which the appeal was lodged.
(3) Any candidate may, within 14 days of the receipt of the copy of the appeal, forward to the Assistant Deputy Minister by registered mail a written answer to the particulars set out in the appeal together with any supporting documents relating thereto duly verified by affidavit.
(4) All particulars and documents filed in accordance with the provisions of this section shall constitute and form the record.
13. (1) The Minister may, if the material that has been filed is not adequate for deciding the validity of the election complained of, conduct such further investigation into the matter as he deems necessary, in such manner as he deems expedient.
14. Where it appears that
(a) there was corrupt practice in connection with an election,
(b) there was a violation of the Act or these Regulations that might have affected the result of an election, or
(c) a person nominated to be a candidate in an election was ineligible to be a candidate, the Minister shall report to the Governor in Council accordingly.
[26] Les articles 1, 2, 13, 15 à 19, 21, 22, 24, 25 et 31 des Ashcroft Indian Band Membership Rules [Règles d’appartenance de la Bande indienne d’Ashcroft] (dossier du demandeur, pages 27 à 39), reproduits ci‑dessous, s’appliquent aussi à la présente instance :
[TRADUCTION]
Partie I
1. La Bande indienne d’Ashcroft approuve l’établissement des présentes Règles dans le but de protéger son identité culturelle et sociale, d’entretenir et de renforcer le sentiment de solidarité qui assure sa cohésion, ainsi que d’assurer le maintien de l’ordre et de la bonne entente entre ses membres.
2. Les définitions qui suivent s’appliquent aux présentes Règles :
(3) « liste de bande » Liste de personnes tenue sous le régime de l’article 8 de la Loi sur les Indiens (1985) par la bande ou par le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien.
(14) « commis aux effectifs », ci‑après désigné « le commis » Agent chargé par le conseil de tenir et de gérer la liste de bande.
(15) « comité de l’appartenance », ci‑après désigné « le comité » Comité constitué par le conseil, qui se compose de quatre membres de la bande âgés d’au moins 18 ans, dont chacun représente l’une des quatre familles principales de celle‑ci, ainsi que d’une personne impartiale, non-membre de ladite bande et jouissant de la confiance de cette dernière.
(16) « membre de la bande » Personne dont le nom apparaît sur la liste de bande ou qui a droit à ce que son nom y figure.
[La partie II porte sur l’appartenance d’office, les parties III et IV sur l’appartenance par décision, et la partie V sur la perte de la qualité de membre.]
Partie VI Procédure de demande d’inscription
13. Les demandes d’inscription sur la liste de bande sont présentées au commis sur le formulaire établi à cet effet.
15. Le commis évalue les pièces produites à l’appui de la demande en fonction des critères d’admissibilité énoncés à la partie IV des présentes Règles.
16. Le commis transmet au comité la demande et ses pièces justificatives, accompagnées d’un bref rapport touchant leur conformité aux règles.
17. Le comité recommande au conseil l’acception ou le rejet de toute demande d’inscription sur la liste de bande.
18. Au reçu de la recommandation du comité, le conseil tient un référendum sur l’inscription.
19. Le conseil tient un référendum sur l’inscription quatre fois par an, soit en août, en novembre, en février et en mai, à moins que le commis n’ait reçu aucune demande d’inscription pendant une période de trois mois consécutifs.
21. Sur vote favorable de la majorité des votants, le demandeur d’inscription est admis comme membre de la bande à compter de la date du référendum.
Partie VII Procédure de recours
22. Tout demandeur d’inscription dont la demande est rejetée par les membres de la bande peut, après trois mois à compter de la date de ce rejet, présenter une nouvelle demande d’inscription sous le régime de la partie IV des présentes Règles.
24. Le demandeur d’inscription dont la première demande a été rejetée par les membres de la bande ne peut en présenter qu’une autre, et le résultat du second référendum sur sa nouvelle demande a valeur définitive.
25. Le rejet d’une demande d’inscription sous le régime des présentes Règles n’ouvre aucun droit contre le conseil, la bande ou les membres de celle‑ci pris individuellement, ni contre leurs mandataires.
[La partie VIII porte sur la procédure de modification des Règles d’appartenance, et la partie IX sur leur entrée en vigueur.]
Partie X Délégation de pouvoir
31. La bande délègue par les présentes au conseil le pouvoir de prendre des règlements visant à assurer l’application juste et impartiale des présentes Règles, exempte de discrimination fondée sur le sexe, la religion, l’âge ou la famille, et conforme à l’intérêt supérieur de ladite bande.
LA NORME DE CONTRÔLE
[27] La demande T‑1401‑11 invite la Cour à ordonner au conseil de la bande de réviser la liste des membres de celle‑ci, le demandeur soutenant que ledit conseil a outrepassé sa compétence par son inapplication des Règles d’appartenance. Cette demande de contrôle judiciaire se rapporte à l’inaction ou au refus d’agir du conseil. Par conséquent, notre Cour doit établir si ce dernier a compétence sur la question des effectifs de la bande et si la loi lui crée des obligations positives à cet égard. Ce sont là des questions de droit et de compétence, catégorie en général soumise à la norme de la décision correcte. Voir Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, paragraphe 50.
[28] Comme l’explique la Cour d’appel fédérale au paragraphe 32 de Première nation no 195 de Salt River c Martselos, 2008 CAF 221, « il importe que le conseil interprète correctement le code à l’égard des questions principales pour agir dans les limites de sa compétence. L’interprétation du code doit être fondée en droit, et aucune retenue n’est justifiée sur ce point. » Voir aussi Angus c Première nation des Chipewyans des Prairies, 2008 CF 932, paragraphes 31 à 33; Felix Sr c Sturgeon Lake First Nation, 2011 CF 1139, paragraphe 22; et Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817, paragraphe 53.
[29] Le juge Beaudry a formulé sur la norme en question les observations suivantes au paragraphe 20 de Bacon c Comité d’appel du Conseil de Bande de Betsiamites, 2009 CF 1060 :
[20] La Cour partage l’avis des parties à ce sujet. Dunsmuir nous enseigne aux paragraphes 59 à 61 que lorsque le décideur n’a pas une expertise particulière pour interpréter sa loi habilitante ou des lois connexes, on doit utiliser les éléments de la décision correcte lorsqu’il s’agit d’une question d’interprétation. Dans le cas qui nous occupe, le Comité d’appel ne possède pas cette expertise particulière.
Dans la présente espèce, le conseil de la bande, en tant qu’organisme élu, n’a pas d’expertise particulière dans l’interprétation de la Loi sur les Indiens et des Règles d’appartenance. La norme de contrôle applicable à la demande T‑1401‑11 est donc celle de la décision correcte.
[30] Pour ce qui concerne l’appel contre l’élection, le demandeur soutient que la norme de contrôle applicable à l’interprétation de la Loi sur les Indiens et du Règlement est celle de la décision correcte, étant donné qu’il s’agit là d’une question de droit; voir Esquega c Canada (Procureur général), 2007 CF 878, infirmée pour d’autres motifs par 2008 CAF 182, paragraphe 65; Dumais c Première nation n 468 de Fort McMurray, 2010 CF 342, paragraphe 4; Première nation no 195 de Salt River c Martselos, précité, paragraphe 28; et Giroux c Première nation de Swan River, 2006 CF 285, modifiée pour d’autres motifs par 2007 CAF 108, paragraphes 54 et 55. Selon le demandeur, la norme arrêtée au paragraphe 65 de la décision Esquega, précitée, pour le contrôle des décisions du gouverneur en conseil sur les appels relatifs à des élections devrait être appliquée aux décisions de même nature du ministre.
[31] Le ministre défendeur fait valoir que depuis Dunsmuir, les questions de droit ne relèvent plus nécessairement de la norme de la décision correcte, puisque la Cour doit faire preuve de retenue à l’égard des décisions du tribunal administratif lorsqu’il interprète « sa propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat » (Dunsmuir, précité, paragraphes 51 et 54). En outre, le ministre défendeur fait observer que la jurisprudence citée par le demandeur ne concerne pas des décisions du ministre, mais des décisions du gouverneur en conseil, de comités d’appel et de conseils de bande.
[32] Dunsmuir prévoit un critère à deux étapes pour déterminer la norme de contrôle applicable : 1) vérifier si la jurisprudence a déjà établi cette norme de manière satisfaisante, et, dans la négative, 2) effectuer une analyse des facteurs permettant de déterminer la norme appropriée. Étant donné les arguments récapitulés dans les paragraphes qui précèdent, j’estime qu’il convient d’effectuer ici une analyse de la nature définie dans les termes suivants au paragraphe 64 de Dunsmuir, précité :
[64] L’analyse doit être contextuelle. Nous rappelons que son issue dépend de l’application d’un certain nombre de facteurs pertinents, dont (1) l’existence ou l’inexistence d’une clause privative, (2) la raison d’être du tribunal administratif suivant l’interprétation de sa loi habilitante, (3) la nature de la question en cause et (4) l’expertise du tribunal administratif. Dans bien des cas, il n’est pas nécessaire de tenir compte de tous les facteurs, car certains d’entre eux peuvent, dans une affaire donnée, déterminer l’application de la norme de la décision raisonnable.
Voir aussi Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, paragraphe 16.
[33] Premièrement, ni la Loi sur les Indiens ni le Règlement ne contiennent de clause privative. Deuxièmement, l’examen par le ministre des appels relatifs à des élections exige la prise en considération d’intérêts multiples et la mise en balance des coûts et des avantages pour les parties. La procédure d’appel, comme le révèlent l’étude de la preuve aussi bien que la lecture de la Loi sur les Indiens et du Règlement, est conçue comme une méthode rapide et économique de règlement des différends et doit donc faire l’objet de retenue judiciaire; voir Dunsmuir, précité, paragraphe 69; et Pushpanathan c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 RCS 982, paragraphe 36. Troisièmement, la question ici en litige est l’interprétation de la Loi sur les Indiens et du Règlement dans le contexte d’un appel contre une élection. La Cour suprême a donné les explications suivantes concernant les questions de droit au paragraphe 55 de Dunsmuir :
(…) [La question de droit] qui revêt « une importance capitale pour le système juridique [et qui est] étrangère au domaine d’expertise » du décideur administratif appelle toujours la norme de la décision correcte (Toronto (Ville) c. S.C.F.P., par. 62). Par contre, la question de droit qui n’a pas cette importance peut justifier l’application de la norme de la raisonnabilité lorsque sont réunis les deux éléments précédents.
[34] Dans la présente espèce, les dispositions relatives aux élections de la Loi sur les Indiens et du Règlement appartiennent au domaine d’expertise du décideur (Esquega, précitée, paragraphe 62). La question de droit dont il s’agit ne revêt pas une importance capitale pour le système juridique. Enfin, il y a tout lieu de supposer que la déléguée possède une expertise dans l’interprétation des lois électorales et leur application en conformité avec les politiques du MAINC (voir Dunsmuir, précité, paragraphes 54 et 68). Tous ces facteurs militent en faveur d’un niveau élevé de retenue judiciaire. J’en conclus que la norme de contrôle applicable à la décision de la déléguée est celle du caractère raisonnable.
[35] La cour qui contrôle une décision suivant la norme du caractère raisonnable doit se demander si cette décision est justifiée, si le processus qui y a conduit est transparent et intelligible, et si elle appartient aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit (Dumsuir, précité, paragraphe 47).
[36] Les présentes demandes soulèvent aussi des questions d’équité procédurale. La Cour doit établir si, compte tenu de tous les faits de l’espèce, on a fait preuve d’équité envers le demandeur; voir Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, paragraphe 43; Felix Sr c Sturgeon Lake First Nation, précitée, paragraphe 23; Bacon c Comité d’appel du Conseil de Bande de Betsiamites, précitée, paragraphe 21; et Esquega, précitée, paragraphe 65.
AnalysE
T‑1401‑11
[37] La demande T‑1401‑11 met en jeu un concept qui se situe au fondement même de notre système de gouvernement : le principe de la primauté du droit. Il est de jurisprudence constante que les conseils de bande sont aussi liés par ce principe; voir Laboucan c Nation crie de Little Red River no 447, 2010 CF 722, paragraphe 36; et Nation crie de Long Lake c Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1995] ACF no 1020, paragraphe 31.
[38] Le juge Douglas Campbell a récemment souligné l’importance du principe de la primauté du droit au paragraphe 3 de Les amis de la Commission canadienne du blé et al c Canada (Procureur général), 2011 CF 1432 :
[3] Un récent rappel quant à l’impératif constitutionnel fondamental que constitue la primauté du droit a été formulé par la juge en chef Fraser, aux paragraphes 159 et 160 de l’arrêt Reece c Edmonton (City), 2011 ABCA 238 :
[traduction]
Voici le point de départ. Au cours des nombreux siècles d’évolution de la démocratie, les plus grandes avancées ont été l’implantation du constitutionnalisme et de la primauté du droit. La primauté du droit, ce n’est pas l’État qui se donne le droit d’adopter des lois qu’il impose à ses citoyens, mais pas à lui-même, ou qui soustrait une autre entité gouvernementale à des lois qui lui sont applicables par ailleurs. La primauté du droit permet aux citoyens de s’adresser aux tribunaux pour faire appliquer les lois à l’encontre du pouvoir exécutif. Les tribunaux ont le pouvoir d’examiner les mesures prises par le pouvoir exécutif pour juger si ces mesures sont conformes à la loi et, s’ils l’estiment justifié, ils peuvent déclarer illégale la mesure prise par l’État. Ce droit, qui appartient à la population, ne constitue pas une menace à la gouvernance démocratique, mais en est plutôt l’affirmation même. Par conséquent, le pouvoir exécutif de l’État ne juge pas lui-même la légalité de ses actes ou de ceux de ses délégués. Les cas dans l’histoire où le pouvoir exécutif a lui-même établi, à ses propres fins, l’étendue de ses pouvoirs ont souvent entraîné des conséquences sanglantes.
Lorsqu’un État ne se conforme pas à la loi, il ne s’agit pas simplement d’une violation à une loi donnée : il s’agit d’un affront même à la primauté du droit […]
[C’est le juge Campbell qui souligne.]
Voir aussi Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 RCS 217, paragraphes 70 à 72; et Renvoi : Droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 RCS 721, paragraphes 59 et 60.
[39] S’il est vrai que la présente demande concerne une question qui relève de la compétence d’une Première Nation opérant à la fois dans le cadre du droit législatif fédéral et dans celui d’un code d’appartenance qu’elle a elle-même adopté, le principe reste le même.
[40] Pour les motifs exposés ci‑dessous, j’accueillerai la présente demande de contrôle judiciaire.
1. Le con