Englobe Environnement Inc. c. Agence Canadienne d'Inspection des Aliments

Englobe Environnement Inc. c. Canada (Agence d'inspection des aliments)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2023-12-12
Référence neutre
2023 CF 1676
Numéro de dossier
T-758-22
Contenu de la décision
Date : 20231212
Dossier : T-758-22
Référence : 2023 CF 1676
Ottawa (Ontario), le 12 décembre 2023
En présence de monsieur le juge Sébastien Grammond
ENTRE :
ENGLOBE ENVIRONNEMENT INC
demanderesse
et
AGENCE CANADIENNE D’INSPECTION DES ALIMENTS
défenderesse
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] L’Agence canadienne d’inspection des aliments [l’Agence] a procédé à la saisie de terreaux fabriqués par la demanderesse, Englobe Environnement inc. [Englobe], parce que ceux-ci contenaient certains métaux ou métalloïdes en des concentrations supérieures aux normes. Englobe s’est opposée à cette saisie en invoquant divers motifs qui relèvent du droit administratif. Elle a également soutenu que les dispositions législatives et réglementaires fédérales qui fondaient la saisie étaient inconstitutionnelles.
[2] La demande d’Englobe est rejetée. Les dispositions contestées ont été validement adoptées en vertu de la compétence concurrente relative à l’agriculture prévue à l’article 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 et de la compétence fédérale relative au droit criminel prévue au paragraphe 91(27) de la même loi. Elles n’ont pas une portée excessive qui serait contraire à l’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés. Sur le plan du droit administratif, les dispositions réglementaires en cause ne constituent pas une sous-délégation prohibée ou une abdication de compétence. Enfin, les décisions prises par l’Agence relativement aux saisies sont raisonnables.
I. Contexte [3] Pour la bonne compréhension des présents motifs, il faut tout d’abord présenter les grandes lignes du cadre législatif et réglementaire pertinent. Une brève description des faits qui ont donné lieu à la présente demande suivra.
A. Contexte juridique [4] La Loi sur les engrais, LRC 1985, c F-10 [la Loi], a été initialement adoptée en 1885 (SC 1885, c 68). Entre autres choses, ses dispositions exigent l’enregistrement de divers types d’engrais avant leur commercialisation et prévoient certaines obligations quant à l’étiquetage des engrais. Il semble que la Loi visait initialement la protection des agriculteurs contre la fraude et les engrais de mauvaise qualité.
[5] En 2015, dans un esprit de réduction du fardeau réglementaire, la Loi a été modifiée afin de supprimer l’exigence d’enregistrement préalable de divers types d’engrais. Assurer l’innocuité des engrais est alors devenu un objectif prépondérant de la Loi. C’est dans ce contexte que le Parlement a ajouté l’article 3.1, qui se lit ainsi :
3.1 Il est interdit à toute personne de fabriquer, de vendre, d’importer ou d’exporter, en contravention avec les règlements, tout engrais ou supplément qui présentent un risque de préjudice à la santé humaine, animale ou végétale ou à l’environnement.
3.1 No person shall manufacture, sell, import or export in contravention of the regulations any fertilizer or supplement that presents a risk of harm to human, animal or plant health or the environment.
[6] L’article 5 de la Loi a également été modifié afin de conférer au Gouverneur en conseil le pouvoir d’adopter des règlements d’application de l’article 3.1, notamment pour préciser la portée de l’interdiction et pour régir l’évaluation du risque de préjudice. En 2020, dans l’exercice de ce pouvoir, le Gouverneur en conseil a ajouté l’article 2.1 au Règlement sur les engrais, CRC, c 666 [le Règlement], qui se lit ainsi :
2.1 Il est interdit de fabriquer, de vendre, d’importer ou d’exporter tout engrais ou supplément qui contient une substance ou un mélange de substances en des quantités qui présentent un risque de préjudice à la santé humaine, animale ou végétale ou à l’environnement, à l’exception des parasites, si l’engrais ou le supplément est utilisé selon son mode d’emploi ou appliqué en une quantité qui ne dépasse pas la quantité nécessaire pour atteindre l’objectif visé.
2.1 A person shall not manufacture, sell, import or export any fertilizer or supplement that contains any substance or mixture of substances in quantities that present a risk of harm to human, animal or plant health or the environment, except pests, if the fertilizer or supplement is used according to its directions for use, or in amounts not in excess of the amount that is necessary to achieve its intended purposes.
[7] L’administration de la Loi est confiée à l’Agence.
[8] L’article 2.1 du Règlement ne prévoit pas de seuils déterminés au-delà desquels certaines substances « présentent un risque de préjudice à la santé humaine, animale ou végétale ou à l’environnement ». Afin d’assurer un certain degré de cohérence dans l’application de la Loi, l’Agence se fonde sur les seuils et la méthode de calcul indiqués dans une circulaire administrative portant le numéro T-4-93 [la Circulaire T-4-93]. Pour certains éléments chimiques, comme le nickel, le molybdène et le sélénium, la Circulaire établit des quantités maximales qu’un hectare de terre peut recevoir sur une période de 45 ans et fournit une méthode pour calculer la concentration maximale de ces substances dans un engrais ou un supplément en fonction de la quantité et de la fréquence d’application indiquées par le fabricant.
B. Contexte factuel [9] Englobe est une société qui se spécialise dans le traitement, le compostage et la valorisation de matières organiques. L’une de ses installations est située à Saint-Henri-de-Lévis (Québec). Elle y produit du compost et des terreaux à partir de diverses matières premières comme des résidus végétaux, des résidus alimentaires, des biosolides municipaux (c’est-à-dire les résidus solides du processus de traitement des eaux usées), des écorces et des copeaux de bois.
[10] Le 17 mai 2021, l’Agence a prélevé des échantillons de deux produits de terreaux élaborés par Englobe, appelés respectivement « Terre à potager St-Henri » et « Multimix pelouse St-Henri ». Englobe a également prélevé ses propres échantillons. Une analyse de ces échantillons réalisée par le laboratoire de l’Agence a révélé des concentrations de nickel, de molybdène et de sélénium supérieures aux concentrations maximales indiquées dans la Circulaire T-4-93. Le 13 juillet 2021, l’Agence a transmis des avis de rétention en vertu de l’article 9 de la Loi, ce qui équivaut à une forme de saisie. Ces avis étaient fondés sur le fait que l’inspectrice de l’Agence avait des motifs raisonnables de croire que les terreaux en question contrevenaient à l’article 2.1 du Règlement. Il n’est pas contesté que ces terreaux constituent soit des engrais, soit des suppléments visés par la Loi.
[11] L’Agence et Englobe ont entamé des discussions afin de tenter de résoudre la situation. L’Agence a autorisé Englobe à mélanger une partie des terreaux retenus avec d’autres terreaux dans l’espoir de réduire la concentration des éléments problématiques. Le 16 septembre 2021, l’Agence et Englobe ont prélevé des échantillons de ce nouveau mélange. L’analyse effectuée par l’Agence a encore une fois révélé des concentrations trop élevées de nickel, de molybdène et de sélénium. Le 21 octobre 2021, l’Agence a transmis de nouveaux avis de non-conformité à l’égard de ce mélange.
[12] Dès le mois de juillet 2021, Englobe a exprimé des doutes concernant la fiabilité des résultats d’analyse de l’Agence. Après vérification auprès du laboratoire, l’inspectrice de l’Agence a répondu qu’aucune erreur n’avait été commise dans le processus d’échantillonnage et d’analyse et a refusé de prendre de nouveaux échantillons. Au cours de l’automne, Englobe a fourni à l’Agence les résultats de l’analyse par un laboratoire privé d’un échantillon prélevé en juillet 2021. Ces résultats étaient inférieurs à ceux du laboratoire de l’Agence et étaient inférieurs aux normes de la Circulaire T-4-93 en ce qui a trait au molybdène et au sélénium. Englobe a aussi demandé confirmation du fait que les résultats de l’Agence étaient présentés sur une base humide et non sur une base sèche. En décembre 2021, l’Agence a confirmé que les résultats étaient exprimés sur une base humide. De plus, elle a souligné que le laboratoire retenu par Englobe n’était pas accrédité pour utiliser la méthode choisie aux fins de l’analyse.
[13] Des échanges subséquents n’ont pas permis d’en arriver à un accord. En mars 2022, Englobe a transmis une mise en demeure à l’Agence, exigeant la levée de la rétention des produits. Dans cette mise en demeure, Englobe réitérait ses doutes concernant la fiabilité des analyses du laboratoire de l’Agence et présentait les résultats de l’analyse par des laboratoires privés d’échantillons prélevés sur le nouveau mélange en septembre 2021. De plus, Englobe alléguait que la Circulaire T-4-93 n’était pas un instrument approprié afin d’évaluer l’innocuité de terreaux destinés à un usage unique et affirmait que les normes figurant dans cette circulaire auraient dû être adoptées par règlement. En avril 2022, Englobe a déposé la présente demande de contrôle judiciaire.
[14] Il convient de souligner l’évolution des arguments qu’Englobe met de l’avant afin de contester les avis de rétention. Initialement axée sur la validité des résultats d’analyse, cette contestation a ensuite porté sur le bien-fondé des normes figurant dans la Circulaire T-4-93, puis sur l’invalidité de la Loi et du Règlement pour des motifs relevant du droit constitutionnel et du droit administratif. À l’audience, la plaidoirie d’Englobe a été presque exclusivement consacrée aux allégations d’invalidité de la Loi et du Règlement. Les présents motifs porteront donc principalement sur ces questions.
[15] Au soutien de sa demande de contrôle judiciaire, Englobe a déposé le rapport de l’agronome Marc Hébert, qui met en doute la fiabilité des résultats d’analyse de l’Agence, affirme que les produits d’Englobe sont sécuritaires et critique l’approche qui sous-tend la Circulaire T-4-93. L’Agence a produit une preuve abondante en réponse, qu’il n’est pas nécessaire de décrire en détail à ce stade. L’Agence a aussi présenté une requête en radiation du rapport de M. Hébert.
[16] En matière de contrôle judiciaire, il n’est habituellement pas permis de présenter une preuve qui ne figurait pas au dossier du décideur administratif : Tsleil-Waututh Nation c Canada (Procureur général), 2017 CAF 128 aux paragraphes 86 et 98. En matière constitutionnelle, l’approche est plus souple, puisque, comme on le verra plus loin, diverses formes de preuve extrinsèque peuvent être pertinentes pour déterminer le caractère véritable d’une loi ou pour comprendre comment elle se rattache à un chef de compétence. Étant donné l’évolution de la position adoptée par Englobe, les questions déterminantes n’exigent pas une analyse détaillée de la preuve. Il serait donc contreproductif de trancher la requête en radiation. Dans la mesure où les présents motifs renvoient à des éléments de preuve, ceux-ci sont admissibles au regard des règles évoquées plus haut.
[17] Peu de temps après l’audition de la demande, la Cour suprême du Canada a rendu sa décision dans le Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact, 2023 CSC 23 [Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact]. Les parties ont été invitées à présenter des observations additionnelles au sujet de cette décision. Cependant, celle-ci ne modifie pas les règles de base du partage des compétences et ne porte pas sur les compétences concernant l’agriculture et le droit criminel. Elle a donc peu d’incidence sur l’issue de la présente affaire. Encore plus récemment, notre Cour a rendu jugement dans l’affaire Coalition pour une utilisation responsable du plastique c Canada (Environnement et Changements climatiques), 2023 CF 1511. Cependant, la décision contestée dans cette affaire ne présente que peu de ressemblance avec les dispositions législatives et réglementaires qui font l’objet de la présente demande.
II. Analyse [18] Afin d’expliquer le rejet de la demande, les arguments présentés par Englobe seront analysés dans l’ordre dans lequel ils ont été présentés, à savoir : la compétence du Parlement pour adopter la Loi, la portée prétendument excessive des dispositions contestées, la validité du Règlement et de la Circulaire au regard des principes de droit administratif, puis le caractère raisonnable des décisions de l’Agence.
A. Le partage des compétences [19] Pour les motifs qui suivent, le Parlement était compétent afin d’adopter les dispositions contestées, notamment l’article 3.1 de la Loi. Le caractère véritable de l’article 3.1 est l’interdiction des engrais et des suppléments qui posent un risque de préjudice à la santé humaine, animale ou végétale ou à l’environnement. Ce caractère véritable se rattache à la compétence concurrente relative à l’agriculture, prévue à l’article 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 et à la compétence fédérale relative au droit criminel découlant du paragraphe 91(27) de la même loi.
(1) Cadre d’analyse [20] La Cour suprême du Canada a succinctement résumé les deux étapes du cadre d’analyse applicable en matière de partage des compétences dans le récent arrêt Murray-Hall c Québec (Procureur général), 2023 CSC 10, au paragraphe 22 [Murray-Hall] :
Pour décider si une loi ou certaines de ses dispositions sont constitutionnellement valides au regard du partage des compétences, les tribunaux doivent d’abord procéder à la qualification de cette loi ou de ces dispositions, puis, sur cette base, à leur classification parmi les chefs de compétence énumérés aux art. [91 à 95] de la Loi constitutionnelle de 1867 […].
[21] La première étape vise à circonscrire ce qu’on appelle le « caractère véritable » (« pith and substance ») de la loi ou des dispositions législatives en cause. Pour ce faire, les tribunaux analysent à la fois l’objet et les effets de la loi. Dans le Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières, 2011 CSC 66 au paragraphe 64, [2011] 3 RCS 837 [Renvoi sur les valeurs mobilières], la Cour suprême précise que :
La preuve intrinsèque, telles les dispositions qui énoncent les objectifs et la structure générale du texte législatif, peut en révéler l’objet. La preuve extrinsèque, comme le Hansard ou d’autres comptes rendus du processus législatif, peut aussi contribuer à déterminer quel est l’objet d’un texte législatif. Par ailleurs, les effets d’un tel texte s’entendent de son effet juridique ainsi que des conséquences pratiques de son application […].
[22] À la seconde étape, il s’agit de déterminer si le caractère véritable de la loi peut être rattaché à l’un des chefs de compétence de l’ordre de gouvernement qui l’a adoptée. Comme la Cour suprême le souligne dans le Renvoi sur les valeurs mobilières, au paragraphe 65, « [i]l peut alors être nécessaire d’interpréter la portée de la compétence visée. » Depuis l’arrêt Citizens Insurance Co of Canada v Parsons (1881), 7 App Cas 96 (CP), il est généralement admis que les catégories de sujets mentionnées aux articles 91 à 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 doivent s’interpréter les unes par les autres. Il en découle que les chefs de compétence exprimés en des termes dont la portée potentielle est vaste (comme les paragraphes 91(2) ou 92(13)) ne peuvent englober des sujets plus précis qui font l’objet d’une attribution expresse : Renvoi sur les valeurs mobilières, au paragraphe 72.
[23] Néanmoins, les chefs de compétence énumérés aux articles 91 à 95 ne doivent pas recevoir une interprétation étroite ni se limiter aux réalités connues en 1867 : Renvoi relatif au mariage entre personnes du même sexe, 2004 CSC 79 aux paragraphes 22, 23 et 28, [2004] 3 RCS 698 [Renvoi relatif au mariage entre personnes du même sexe]; Renvoi relatif à la Loi sur l’assurance-emploi (Can.), art. 22 et 23, 2005 CSC 56 aux paragraphes 46 et 47, [2005] 2 RCS 669.
[24] Il peut arriver que le Parlement fédéral et les législatures provinciales puissent adopter des dispositions législatives semblables. La Cour suprême explique ainsi cette situation dans le Renvoi sur les valeurs mobilières, au paragraphe 66 :
Le droit constitutionnel canadien reconnaît depuis longtemps que le même sujet ou la même « matière » peut avoir à la fois un aspect provincial et un autre fédéral. Ainsi, une loi fédérale peut régir une matière d’un point de vue et une loi provinciale la régir d’un autre point de vue. La loi fédérale vise alors un objectif dont le caractère véritable relève de la compétence du Parlement, tandis que la loi provinciale vise un objectif différent qui relève de la compétence provinciale […]. Ce concept, connu sous le nom de doctrine du double aspect, ouvre la voie à l’application concurrente de législations fédérale et provinciales […]
[25] Par conséquent, si une loi, de par son caractère véritable, peut être rattachée à l’un des chefs de compétence de l’ordre de gouvernement qui l’a adoptée, ses effets sur l’exercice des compétences de l’autre ordre de gouvernement ne sont pas pertinents : Québec (Procureur général) c Canada (Procureur général), 2015 CSC 14 au paragraphe 38, [2015] 1 RCS 693 [l’affaire du Registre des armes à feu]; Groupe Maison Candiac inc c Canada (Procureur général), 2020 CAF 88 au paragraphe 33, [2020] 3 RCF 645 [Groupe Maison Candiac].
[26] La Cour suprême a rappelé à plusieurs reprises que les principes régissant l’interprétation des articles 91 à 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 visent à maintenir l’équilibre du fédéralisme : voir notamment Banque canadienne de l’Ouest c Alberta, 2007 CSC 22 au paragraphe 24, [2007] 2 RCS 3 [Banque canadienne de l’Ouest]; R c Comeau, 2018 CSC 15 aux paragraphes 78 à 83, [2018] 1 RCS 342 [Comeau]. La Cour a parfois illustré cet équilibre en ayant recours au principe de subsidiarité, qui veut que « l’intervention législative provienne de l’ordre de gouvernement qui est le plus proche du citoyen et qui est ainsi jugé le plus à même de répondre aux préoccupations de ce citoyen » : Renvoi relatif à la Loi sur la procréation assistée, 2010 CSC 61 au paragraphe 183, [2010] 3 RCS 457 (les juges LeBel et Deschamps) [Renvoi sur la procréation assistée]. Cependant, ces principes ne permettent pas à notre Cour d’écarter le cadre d’analyse établi qui guide l’interprétation de la Loi constitutionnelle de 1867, notamment en posant des exigences additionnelles qui devraient être satisfaites pour qu’une loi fédérale soit déclarée valide.
[27] Enfin, les tribunaux ont sans cesse rappelé que l’opinion que l’on peut se faire du bien-fondé d’une loi, de sa sagesse du point de vue des politiques publiques ou de son efficacité n’a aucune incidence sur sa validité constitutionnelle au regard du partage des compétences : Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), 2000 CSC 31 aux paragraphes 18 et 57, [2000] 1 RCS 783; Renvoi sur les valeurs mobilières, au paragraphe 90; Comeau, au paragraphe 83; Murray-Hall, au paragraphe 44.
(2) Caractère véritable des dispositions contestées [28] Dans l’analyse du caractère véritable, il faut d’abord examiner les dispositions contestées : affaire du Registre des armes à feu, paragraphe 30; Murray-Hall, au paragraphe 30. Englobe conteste la validité constitutionnelle de l’article 3.1 de la Loi et de l’article 2.1 du Règlement. La contestation d’Englobe vise également les définitions d’« engrais » et de « supplément », qui se trouvent à l’article 2 de la Loi, ainsi que l’attribution d’un pouvoir réglementaire au Gouverneur en conseil, à l’article 5. Cependant, l’argumentaire d’Englobe concernant le partage des compétences vise essentiellement l’article 3.1 de la Loi.
[29] Dans son mémoire, Englobe soutient que le caractère véritable des dispositions contestées est « la réglementation stricte de la fabrication et de la vente, à l’échelle locale, des composts, des terreaux et des autres matières issues du recyclage de matières organiques résiduelles sécuritaires ». Le mémoire de l’Agence, de son côté, propose une caractérisation de la Loi dans son ensemble comme « un contrôle des composantes, de l’étiquetage et de l’innocuité des engrais et suppléments ». Les parties n’ont pas abordé cette question à l’audience.
[30] Le caractère véritable de l’article 3.1 de la Loi peut être décrit comme une interdiction des engrais et des suppléments qui posent un risque de préjudice à la santé humaine, animale ou végétale ou à l’environnement. Cette description découle du texte de la disposition, d’une comparaison avec les autres dispositions de la loi, de son effet juridique et des éléments de preuve extrinsèque qui ont été déposés au dossier. Il est vrai que cette description se rapproche du libellé de l’article 3.1, mais cela est inévitable étant donné la généralité des termes que celui-ci emploie.
[31] Commençons par examiner le libellé de l’article 3.1. Celui-ci porte sur les engrais et les suppléments, qui sont les deux principaux produits réglementés par la Loi. Contrairement à d’autres dispositions de la Loi qui exigent l’enregistrement, l’obtention d’une licence ou l’évaluation d’un produit avant sa fabrication ou sa mise en marché, l’article 3.1 prévoit une interdiction qui s’applique à tout moment, que le produit soit assujetti à une exigence d’enregistrement ou non. Bien qu’elle fasse partie d’un régime réglementaire, cette disposition est de nature prohibitive. Ce qui est interdit, ce sont diverses opérations concernant un engrais ou un supplément qui pose un risque de préjudice à la santé humaine, animale ou végétale ou à l’environnement. Ce risque fait partie du caractère véritable de l’article 3.1, puisque c’est lui qui définit non seulement la portée de l’interdiction, mais aussi sa raison d’être.
[32] Englobe invoque le fait que l’article 4 de la Loi contient une interdiction plus précise, visant les engrais et les suppléments qui contiennent des « ingrédients destructifs » ou qui sont « nuisible[s] à la croissance des plantes ». Selon Englobe, cela démontrerait, a contrario, que l’article 3.1 vise des substances qui sont sécuritaires. Un tel argument est difficile à comprendre. Il n’y a pas lieu d’affirmer que, contrairement à son libellé, l’article 3.1 vise à prohiber des substances sécuritaires. En réalité, rien n’empêche le Parlement de prévoir différentes interdictions qui visent des gammes de conduites plus ou moins larges et des niveaux plus ou moins élevés de risque ou de préjudice.
[33] La preuve extrinsèque appuie la caractérisation proposée plus haut. Lors de l’étude du projet de loi qui comprenait l’article 3.1, le ministre de l’Agriculture et de l’Agro-alimentaire, M. Gerry Ritz, a affirmé que les nouvelles dispositions de la Loi visaient entre autres l’innocuité des engrais et des suppléments (Débats de la Chambre des communes, 3 mars 2014, p 3397) :
[Ce projet de loi] va renforcer la sécurité de nos produits agricole[s], c’est-à-dire le premier maillon de la chaîne alimentaire, tout en réduisant le fardeau réglementaire de l’industrie et en facilitant la mise en marché des produits agricoles.
[34] Dans la mesure où les modifications qui ont été apportées à la Loi en 2015 et au Règlement en 2020 s’inscrivent dans le cadre d’un même processus de révision de la réglementation, le résumé de l’étude d’impact de la réglementation [REIR] qui a précédé l’adoption des modifications au Règlement (Gazette du Canada, Partie I, vol 152, no 49, 8 décembre 2018) peut jeter un certain éclairage sur l’objet de l’article 3.1 de la Loi. Les extraits suivants du REIR démontrent qu’en prenant le Règlement, le Gouverneur en conseil avait à l’esprit les risques que peuvent poser l’utilisation de certains engrais, peu importe le contexte précis de leur utilisation :
L’intérêt croissant à l’égard du recyclage des sous-produits et des déchets industriels ou organiques aux fins d’application comme engrais et suppléments (par exemple pour modifier le sol) peut avoir des avantages, dont la restitution au sol d’éléments nutritifs et l’amélioration subséquente de l’état physique des sols. Cependant, l’utilisation de sous-produits recyclés présente également des risques nouveaux en raison de la présence potentielle de contaminants biologiques et chimiques. Par conséquent, les avantages de telles matières doivent être soigneusement évalués par rapport à leurs dangers potentiels. Étant donné qu’un traitement adéquat peut atténuer de façon efficace les préoccupations liées à la santé humaine, animale ou végétale ou à l’environnement, il est essentiel d’examiner prudemment les sources des sous-produits de déchets et le degré de transformation et de traitement utilisés pour leur fabrication en vue de déterminer les risques.
[…]
Enfin, le niveau de surveillance réglementaire varie selon l’utilisation prévue de l’engrais, la majorité des engrais destinés à des marchés spécialisés (dont les pépinières, les serres commerciales, les terrains de golf et les produits domestiques et de jardinage) étant exemptés de l’enregistrement. Cette exemption est davantage fondée sur un précédent historique lié à l’efficacité et au rendement du produit (par exemple les pertes économiques potentielles étant supérieures dans un contexte agricole que pour les utilisations spécialisées) que sur les risques réels. Comme l’efficacité n’est plus réglementée par l’ACIA, le Règlement doit être modifié afin de tenir compte de l’accent mis sur la sécurité. En dépit du plus faible volume de produits utilisés à des fins spécialisées par rapport à des fins agricoles, les scénarios d’exposition constituent un risque potentiel.
[35] Dans la section de son mémoire qui porte sur le caractère véritable des dispositions contestées, Englobe fait valoir une panoplie d’arguments relatifs à la portée soit excessive, soit insuffisante de la Loi, au caractère prétendument sécuritaire des produits que celle-ci vise ou au changement de perspective découlant des modifications apportées à la Loi en 2015. Englobe n’a pas insisté sur ces arguments en plaidoirie. Ils ne sont pas pertinents à la détermination du caractère véritable des dispositions contestées. Un désaccord quant à la portée souhaitable de l’interdiction constitue plutôt une remise en question du bien-fondé ou de l’efficacité de la Loi, ce qui n’est pas pertinent à l’analyse. Englobe n’a pas non plus présenté de preuve établissant qu’en adoptant l’article 3.1, le Parlement poursuivait un objectif caché au sens de l’arrêt R c Morgentaler, [1993] 3 RCS 463.
(3) Rattachement à la compétence concurrente relative à l’agriculture [36] Le caractère véritable de l’article 3.1 de la Loi est donc l’interdiction des engrais et des suppléments qui posent un risque de préjudice à la santé humaine, animale ou végétale ou à l’environnement. Ainsi caractérisé, l’article 3.1 se rattache à la compétence concurrente sur l’agriculture, prévue par l’article 95 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui se lit ainsi :
[TRADUCTION] 95. La législature de chaque province peut légiférer en matière d’agriculture et d’immigration dans cette province, et le Parlement du Canada peut légiférer en matière d’agriculture et d’immigration dans toutes les provinces ou dans chacune d’elles. Toutefois, les lois édictées en pareille matière par une législature n’ont d’effet, dans les limites de la province et à son égard, que dans la mesure où elles ne sont pas incompatibles avec les lois du Parlement du Canada.
95. In each Province the Legislature may make Laws in relation to Agriculture in the Province, and to Immigration into the Province; and it is hereby declared that the Parliament of Canada may from Time to Time make Laws in relation to Agriculture in all or any of the Provinces, and to Immigration into all or any of the Provinces; and any Law of the Legislature of a Province relative to Agriculture or to Immigration shall have effect in and for the Province as long and as far only as it is not repugnant to any Act of the Parliament of Canada.
[37] (Il convient de rappeler ici que seule la version anglaise de la Loi constitutionnelle de 1867 a valeur officielle. La traduction française donnée ici est tirée du Rapport définitif du comité de rédaction constitutionnelle française, en ligne : https://www.justice.gc.ca/fra/pr-rp/sjc-csj/constitution/loireg-lawreg/.)
[38] D’entrée de jeu, il convient de faire une mise au point quant à la portée de la compétence concurrente relative à l’agriculture. La prémisse fondamentale de l’argumentaire d’Englobe est que ce chef de compétence n’a qu’une portée étroite et doit recevoir une interprétation restrictive. Il est vrai que, selon une jurisprudence établie depuis longtemps, la mise en marché des produits agricoles est considérée comme relevant d’autres chefs de compétence. Certains auteurs ont pu déplorer cette jurisprudence et affirmer que la portée de l’article 95 s’en trouve réduite à peu de choses : Neil Finkelstein, Laskin’s Canadian Constitutional Law, 5e éd (Toronto : Carswell, 1986) aux pages 500 et 501; Robert S Fuller, Donald E Buckingham et Robert W Scriven, Agriculture Law in Canada, 2e éd (Toronto : LexisNexis, 2019) aux pages 192 à 194. De plus, dans bien des cas, les lois provinciales concernant l’agriculture peuvent se rattacher tout autant aux compétences provinciales sur « property and civil rights » (la propriété et les droits civils) ou « matters of a merely local or private nature » (les matières à caractère purement local ou privé) qu’à la compétence concurrente relative à l’agriculture : voir, par exemple, Québec (Procureur général) c Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39 au paragraphe 22, [2010] 2 RCS 536. Cela pourrait expliquer pourquoi les tribunaux n’ont jamais tenté de donner une définition précise de la portée de cette dernière compétence. Quoi qu’il en soit, rien dans ce qui précède ne justifie d’écarter le principe selon lequel chaque chef de compétence doit recevoir une interprétation généreuse et évolutive.
[39] Le rattachement de l’article 3.1 de la Loi à la compétence concurrente relative à l’agriculture découle du fait que les engrais sont inséparables de l’agriculture. L’article 2 de la Loi définit un engrais comme un élément nutritif des plantes et un supplément comme une substance qui favorise la croissance des plantes. La croissance des plantes est au cœur de l’agriculture. Ainsi, dès lors qu’une loi est relative aux engrais, elle se rattache nécessairement à l’agriculture. De plus, il tombe sous le sens que le Parlement peut, en s’appuyant sur l’article 95 de la Loi constitutionnelle de 1867, adopter des lois qui portent sur les substances utilisées aux fins de l’agriculture en vue de prévenir la contamination des sols.
[40] La Cour d’appel de l’Ontario a reconnu ce lien indissociable entre les engrais et l’agriculture dans un arrêt portant sur une contestation de la validité constitutionnelle d’une version antérieure de la Loi : R v Bradford Fertilizer Co Ltd (1971), 22 DLR (3d) 617 [Bradford Fertilizer]. La Cour s’est exprimée ainsi, à la page 621 :
[traduction] À mon avis, il serait impossible de traiter intelligemment de l’application ou de l’usage des engrais tout en faisant abstraction du concept d’agriculture. On écarterait l’aspect le plus important du sujet.
Tant les dispositions de la Loi et des Règlements que le sens commun du mot « agriculture » et le rôle qu’y jouent les engrais me portent à conclure que la Loi sur les engrais est une « loi en matière d’agriculture ». Il s’agit donc d’une loi que le Parlement peut adopter en vertu de l’art. 95 de l’A.A.N.B., 1867.
[41] Il est vrai que la Cour d’appel s’est concentrée sur les exigences d’enregistrement qui étaient alors au cœur de la Loi, alors que l’article 3.1 énonce une interdiction. Les propos de la Cour d’appel demeurent tout de même pertinents en l’espèce, puisque ce qui importe, ce sont les produits concernés, à savoir les engrais et les suppléments, plutôt que la différence entre leur enregistrement et leur interdiction.
a) Les engrais comme « articles de commerce »? [42] Pour échapper à cette conclusion, Englobe soutient que l’article 3.1 ne se rattache pas à l’agriculture, mais plutôt à la réglementation des engrais considérés comme « articles de commerce ». Englobe s’appuie sur la jurisprudence bien établie selon laquelle la réglementation de la mise en marché des produits agricoles ne se rattache ni au volet général de la compétence fédérale sur « the regulation of trade and commerce » (la réglementation des échanges et du commerce), à l’article 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867, ni à la compétence concurrente sur l’agriculture, à l’article 95 : voir, par exemple R v Eastern Terminal Elevator Co, [1925] RCS 434; Lower Mainland Dairy Products Sales Adjustment Committee v Crystal Dairy Limited, [1933] AC 168 (CP) [Crystal Dairy]; Reference re Natural Products Marketing Act, 1934, [1936] RCS 398, [1937] AC 377 (CP); Reference as to the Validity of Section 5(a) of the Dairy Industry Act, [1949] RCS 1, [1951] AC 179 (CP) [le Renvoi sur la margarine]. Englobe ajoute que l’interdiction formulée par l’article 3.1 de la Loi vise le fabricant d’engrais et non l’agriculteur.
[43] Un tel raisonnement ne saurait tenir. L’interdiction prévue à l’article 3.1 ne présente aucune ressemblance avec les régimes de mise en marché dont il était question dans les affaires précitées. La Loi ne cherche pas à réglementer les prix, à établir des quotas ou à centraliser la mise en marché des engrais. Les engrais visés par l’article 3.1 jouent un rôle dans l’agriculture elle-même, étant donné leur rôle dans la croissance des plantes.
[44] Aucun précédent n’appuie l’extension des principes relatifs à la mise en marché des produits agricoles à des opérations qui se situent en amont de la production. Au contraire, la Cour d’appel de l’Ontario a rejeté un argument semblable dans l’arrêt Bradford Fertilizer. Après avoir examiné les arrêts de la Cour suprême et du Conseil privé cités plus haut, la Cour d’appel a affirmé, à la page 624 :
[traduction] […] la Loi sur les engrais a été adoptée afin de favoriser l’agriculture en exigeant que les éléments nutritifs des plantes et les suppléments des sols utilisés en agriculture se conforment à des normes, soient sécuritaires et soient décrits et étiquetés d’une manière qui permette aux acheteurs de savoir ce qu’ils achètent et comment l’utiliser. L’objet de la Loi n’est pas de « régir le commerce des engrais », bien qu’il soit évident que la Loi entraîne un certain degré de réglementation de ce commerce et de ses manufacturiers et revendeurs.
[45] À titre de comparaison, le Conseil privé a statué que le Parlement pouvait, en vertu de sa compétence sur « bankruptcy and insolvency » (la faillite et l’insolvabilité) adopter une loi concernant les arrangements entre les fermiers et leurs créanciers, même si cette loi intervenait en amont de la faillite et visait en réalité à prévenir la faillite : British Columbia (Attorney General) v Canada (Attorney General), [1937] AC 391 (CP) [Re Farmers’ Creditors Arrangement Act].
[46] Englobe s’appuie également sur l’arrêt Saskatchewan (Attorney General) v Canada (Attorney General), [1949] AC 110 (CP), dans lequel le Conseil privé a déclaré invalide une loi provinciale concernant les prêts aux agriculteurs. Dans ce cas, cependant, l’invalidité de la loi découlait du rattachement de son caractère véritable à la compétence fédérale relative à l’intérêt, ce qui faisait obstacle à son rattachement à la compétence provinciale relative à la propriété et les droits civils ou à la compétence concurrente relative à l’agriculture. On ne saurait en déduire quoi que ce soit quant à la portée de cette dernière compétence.
[47] Englobe présente son argument sous un angle légèrement différent en soutenant que l’article 3.1 de la Loi excède la compétence concurrente conférée par l’article 95 parce qu’il vise le fabricant d’engrais et non l’agriculteur. Ainsi, il n’affecterait pas les activités des exploitants agricoles (« interfere with the agricultural operations of the farmers »), pour reprendre l’expression employée par le Conseil privé dans l’affaire Crystal Dairy à la page 174. Une telle prétention ne résiste pas à l’analyse. L’article 3.1 affecte très certainement les activités des exploitants agricoles en interdisant que certains types d’engrais leur soient vendus. Englobe rétorque que les exploitants agricoles peuvent contourner cette interdiction en se procurant de tels engrais à titre gratuit (ce qui, affirme-t-elle, serait souvent le cas des biosolides municipaux) ou en épandant du fumier (quoique le fumier n’est pas exempté de l’application de l’article 3.1 de la Loi et de l’article 2.1 du Règlement; voir l’alinéa 3(1)a) du Règlement). Cependant, le fait qu’une loi soit peu efficace ou qu’elle puisse être contournée n’a pas d’incidence sur sa validité constitutionnelle; il s’agit plutôt de considérations relatives au bien-fondé de la loi : voir les décisions citées au paragraphe [27].
b) La portée excessive et le rattachement à l’agriculture [48] Englobe soutient également que l’article 3.1 de la Loi excéderait la portée de la compétence concurrente sur l’agriculture puisqu’il vise des engrais qui ne sont pas utilisés pour des usages agricoles. En particulier, les produits qu’elle fabrique seraient destinés à des usages résidentiels (par ex., l’aménagement d’une pelouse ou d’un potager), municipaux (par ex., l’aménagement d’un parc) ou commerciaux (par ex., l’aménagement d’un terrain de golf). Jusqu’en 2020, le Règlement désignait ces engrais sous le vocable d’« engrais spécial ». Les extraits du REIR cités plus haut emploient plutôt l’expression « usages spécialisés » ou « marchés spécialisés ».
[49] Selon Englobe, l’article 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 ne viserait que les « exploitations agricoles » ou les « producteurs agricoles », selon le sens commun de ces expressions, et exclurait les usages « spécialisés ». Bien qu’Englobe n’ait pas fourni davantage de précisions, on en déduit que l’agriculture ne comprendrait que les activités de nature commerciale qui visent la production de denrées alimentaires, sur des fermes ou dans des champs.
[50] Or, rien ne justifie d’apporter de telles restrictions au sens commun du mot agriculture, tel qu’il est employé à l’article 95 de la Loi constitutionnelle de 1867. Comme il a été expliqué plus haut, les chefs de compétence énumérés aux articles 91 à 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 doivent recevoir une interprétation large et évolutive. Il ne faut pas les confiner à leur idéal‑type ou à leur manifestation la plus commune ou la plus connue : Re Farmers’ Creditors Arrangement Act, aux pages 402 et 403; Renvoi relatif au mariage entre personnes du même sexe, aux paragraphes 22 à 29. On ne devrait pas non plus donner aux mots employés dans ces dispositions un sens plus étroit que leur sens commun.
[51] Les définitions des dictionnaires permettent de donner une idée du sens communément associé au mot agriculture. L’Académie française définit l’agriculture comme une « activité ayant pour objet l’exploitation de la terre par la production de végétaux et l’élevage des animaux ». Selon le Merriam-Webster, c’est [traduction] « la science ou l’activité de la culture des sols, de la production des récoltes et de l’élevage du bétail ». L’Oxford English Dictionary parle plutôt de [traduction] « la pratique de faire pousser des récoltes, élever le bétail et d’obtenir des produits animaux ». Selon le Petit Larousse, le mot agriculture dénote une « activité économique ayant pour objet la transformation et la mise en valeur du milieu naturel afin d’obtenir les produits végétaux et animaux utiles à l’homme, en partic. ceux destinés à son alimentation ». Plus avare de mots, le Multi-Dictionnaire de la langue française assimile simplement l’agriculture à « l’art de cultiver la terre ».
[52] À l’exception de celle du Petit Larousse, aucune de ces définitions ne cantonne l’agriculture à une activité