Canada (Chambre des communes) c. Vaid

Canada (Chambre des communes) c. Vaid
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2002-11-28
Référence neutre
2002 CAF 473
Numéro de dossier
A-1-02
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Canada (Chambre des communes) c. Vaid (C.A.) [2003] 1 C.F. 602
Date : 20021128
Dossier : A-1-02
Référence neutre : 2002 CAF 473
CORAM : LE JUGE LINDEN
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
ENTRE :
LA CHAMBRE DES COMMUNES et
L'HONORABLE GILBERT PARENT
appelants
et
SATNAM VAID et
la COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
intimés
et
L'ASSOCIATION DES EMPLOYÉ(E)S EN SCIENCES SOCIALES,
LE SYNDICAT CANADIEN DES COMMUNICATIONS, DE L'ÉNERGIE
ET DU PAPIER, L'ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE
DU CANADA, L'INSTITUT PROFESSIONNEL DE LA FONCTION
PUBLIQUE DU CANADA et LE PRÉSIDENT DE
L'ASSEMBLÉE LÉGISLATIVE DE L'ONTARIO
intervenants
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 19 juin 2002
Jugement rendu à Ottawa (Ontario) le 28 novembre 2002
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE LÉTOURNEAU
Y A SOUSCRIT : LE JUGE LINDEN
MOTIFS CONCOURANTS : LE JUGE ROTHSTEIN
Date : 20021128
Dossier : A-1-02
Référence neutre : 2002 CAF 473
CORAM : LE JUGE LINDEN
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
ENTRE :
LA CHAMBRE DES COMMUNES et
L'HONORABLE GILBERT PARENT
appelants
et
SATNAM VAID et
la COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
intimés
et
L'ASSOCIATION DES EMPLOYÉ(E)S EN SCIENCES SOCIALES,
LE SYNDICAT CANADIEN DES COMMUNICATIONS, DE L'ÉNERGIE
ET DU PAPIER, L'ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE
DU CANADA, L'INSTITUT PROFESSIONNEL DE LA FONCTION
PUBLIQUE DU CANADA et LE PRÉSIDENT DE
L'ASSEMBLÉE LÉGISLATIVE DE L'ONTARIO
intervenants
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE LÉTOURNEAU
[1] Dans cet appel, il s'agit de savoir si la Commission des droits de la personne est autorisée à enquêter sur une plainte de discrimination qu'un employé de la Chambre des communes qui avait été congédié a déposée contre l'ancien Président de la Chambre, ou si le privilège parlementaire empêche la tenue de cette enquête. Avant d'examiner les arguments respectifs des parties et des intervenants, il faut parler brièvement des faits, de la nature de la législation relative aux droits de la personne et du privilège parlementaire invoqué.
Les faits
[2] L'intimé, Satnam Vaid, a travaillé comme chauffeur pour trois présidents successifs de la Chambre des communes entre 1984 et 1994. Le 11 janvier 1995, il a été congédié, parce qu'il aurait censément refusé de s'acquitter des nouvelles responsabilités lui incombant selon une nouvelle description de travail et parce qu'il avait refusé un autre emploi. L'intimé a présenté un grief à l'encontre du congédiement conformément à la Loi sur les relations de travail au Parlement, L.R.C. (1985), ch. 33 (2e supp.) (la LRTP). L'affaire a été renvoyée à l'arbitrage en vertu de la LRTP. L'arbitre a entendu le grief et, dans une décision rendue le 25 juillet 1995, il s'est prononcé en faveur de M. Vaid et a ordonné que celui-ci soit réintégré dans son poste de chauffeur.
[3] M. Vaid est retourné travailler le 17 août 1995, date à laquelle on lui a dit que le poste de chauffeur avait été désigné comme étant [TRADUCTION] « obligatoirement bilingue » . Étant donné qu'il n'avait pas les connaissances nécessaires en français pour reprendre son ancien emploi. M. Vaid n'a pas été autorisé à reprendre ses fonctions de chauffeur et on l'a plutôt envoyé suivre des cours de français.
[4] Dans une lettre en date du 8 avril 1997, M. Vaid a informé le Président qu'il voulait reprendre ses anciennes fonctions. Par une lettre en date du 12 mai 1997 envoyée par le bureau du Président, M. Vaid a été informé que le bureau du Président avait été réorganisé et que son poste d'attache deviendrait excédentaire le 29 mai 1997.
[5] M. Vaid a déposé deux plaintes devant la Commission, lesquelles étaient toutes deux datées du 10 juillet 1997, en alléguant que la Chambre des communes avait agi de façon discriminatoire à son endroit du fait de sa race, de sa couleur et de son origine nationale ou ethnique en refusant de continuer à l'employer. Le 2 octobre 2000, les plaintes ont été renvoyées à une formation du Tribunal. Dans une objection préliminaire soulevée devant le Tribunal, les appelants ont affirmé que celui-ci n'avait pas compétence pour examiner les plaintes de M. Vaid parce que le Président et la Chambre des communes ne sont pas assujettis à la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6 (la LCDP) à cause du privilège parlementaire.
[6] Le 17 avril 2001, la formation, par une majorité de deux contre un, a rejeté l'objection fondée sur le privilège parlementaire. Les appelants ont ensuite demandé le contrôle judiciaire de la décision du Tribunal devant la Section de première instance de la Cour fédérale. Le 4 décembre 2001, la Section de première instance a rejeté la demande de contrôle judiciaire (motifs publiés à [2002] 2 C.F. 583), en confirmant que le privilège parlementaire n'empêchait pas l'application de la LCDP aux appelants et que le Tribunal avait compétence pour entendre et trancher les plaintes de M. Vaid.
[7] Les appelants interjettent maintenant appel contre la décision rendue par la Section de première instance de la Cour fédérale.
La nature de la législation en matière de droits de la personne
[8] Les droits de la personne sont reconnus partout dans les lois canadiennes, mais la LCDP fournit le cadre d'interprétation et d'application de cette législation. L'objet de la LCDP est énoncé à l'article 2 :
2. La présente loi a pour objet de compléter la législation canadienne en donnant effet, dans le champ de compétence du Parlement du Canada, au principe suivant : le droit de tous les individus, dans la mesure compatible avec leurs devoirs et obligations au sein de la société, à l'égalité des chances d'épanouissement et à la prise de mesures visant à la satisfaction de leurs besoins, indépendamment des considérations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l'âge, le sexe, l'orientation sexuelle, l'état matrimonial, la situation de famille, la déficience ou l'état de personne graciée.
2. The purpose of this Act is to extend the laws in Canada to give effect, within the purview of matters coming within the legislative authority of Parliament, to the principle that all individuals should have an opportunity equal with other individuals to make for themselves the lives that they are able and wish to have and to have their needs accommodated, consistent with their duties and obligations as members of society, without being hindered in or prevented from doing so by discriminatory practices based on race, national or ethnic origin, colour, religion, age, sex, sexual orientation, marital status, family status, disability or conviction for an offence for which a pardon has been granted.
[9] Le libellé de cette disposition indique clairement que l'objet de la LCDP vise, avec les autres lois, à protéger les Canadiens contre la discrimination. Ce texte législatif est unique en son genre en ce sens qu'il confirme les valeurs canadiennes fondamentales, comme l'égalité, et énonce la politique publique. Partant, la législation sur les droits de la personne a toujours été considérée d'une façon différente des lois précises étant donné qu'elle bénéficie d'un statut quasi constitutionnel et que, par conséquent, il est uniquement possible d'y déroger au moyen d'un texte législatif exprès clair. (Voir : Ford Motor Co. of Canada c. Ontario (Human Rights Commission), [2001] O.J. no 4937, 209 D.L.R. (4th) 465 (C.A. Ont.); Université de la Colombie-Britannique c. Berg, [1993] 2 R.C.S. 353; Zurich Insurance Co. c. Ontario (Commission des droits de la personne), [1992] 2 R.C.S. 321; CN c. Canada (Commission des droits de la personne), [1987] 1 R.C.S. 1114; Ontario (Commission des droits de la personne) c. Simpsons-Sears Ltd., [1985] 2. R.C.S. 536; et Winnipeg School Division No. 1 c. Craton, [1985] 2 R.C.S. 150.)
[10] Dans l'arrêt Insurance Corp. of British Columbia c. Heerspink, [1982] 2 R.C.S. 145, Monsieur le juge Lamer (tel était alors son titre) a décrit comme suit la nature unique en son genre de la législation sur les droits de la personne, aux pages 157 et 158 :
Lorsque l'objet d'une loi est décrit comme l'énoncé complet des « droits » des gens qui vivent sur un territoire donné, il n'y a de doute, selon moi, que ces gens ont, par l'entremise de leur législateur, clairement indiqué qu'ils considèrent que cette loi et les valeurs qu'elle tend à promouvoir et à protéger, sont, hormis les dispositions constitutionnelles, plus importantes que toutes les autres. En conséquence, à moins que le législateur ne se soit exprimé autrement en termes clairs et exprès dans le Code ou dans toute autre loi, il a voulu que le Code ait préséance sur toutes les autres lois lorsqu'il y a conflit.
[...] En réalité, si le Human Rights Code entre en conflit avec « des lois particulières et spécifiques » , il ne faut pas le considérer comme n'importe quelle autre loi d'application générale, il faut le reconnaître pour ce qu'il est, c'est-à-dire une loi fondamentale.
[11] La protection accordée aux employés en matière de droits de la personne constitue donc une partie cruciale de ce que signifie le fait de vivre dans un État démocratique tel que le Canada. Et, comme la jurisprudence nous l'apprend, les lois fédérales et provinciales qui garantissent pareilles protections dans notre régime juridique l'emportent sur tout autre texte, à part la constitution.
[12] La complexité du présent appel est attribuable au fait qu'on n'a pas demandé à la Cour d'examiner simplement la portée d'une loi spécifique allant à l'encontre de la LCDP. On nous a plutôt demandé de tenter de concilier les paradigmes contraires du régime fédéral en matière de droits de la personne et de l'immunité parlementaire accordée aux députés fédéraux.
Le statut du privilège parlementaire
[13] Contrairement à une loi spécifique sur laquelle une loi relative aux droits de la personne peut avoir préséance, le privilège parlementaire fait partie de notre constitution. Dans l'arrêt New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l'Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319, où la Cour suprême du Canada a conclu que la législature de la Nouvelle-Écosse était autorisée à empêcher les journalistes de filmer ses débats, Madame le juge McLachlin (tel était alors son titre) a décrit le privilège parlementaire et son statut constitutionnel à la lumière de ses origines. Aux paragraphes 117 et 126, le juge a donné les explications suivantes :
[...] Dans ce contexte, le terme « privilège » indique une exemption légale d'une certaine obligation, charge, participation ou responsabilité auxquelles les autres personnes sont assujetties. Il est accepté depuis longtemps que, pour exercer leurs fonctions, les organismes législatifs doivent bénéficier de certains privilèges relativement à la conduite de leurs affaires. Il est également accepté depuis longtemps que, pour être efficaces, ces privilèges doivent être détenus d'une façon absolue et constitutionnelle; la branche législative de notre gouvernement doit jouir d'une certaine autonomie à laquelle même la Couronne et les tribunaux ne peuvent porter atteinte.
[...] les organismes législatifs canadiens possèdent les privilèges inhérents qui peuvent être nécessaires à leur bon fonctionnement. Ces privilèges font partie de notre droit fondamental et sont donc constitutionnels. Les tribunaux peuvent déterminer si le privilège revendiqué est nécessaire pour que la législature soit capable de fonctionner, mais ne sont pas habilités à examiner si une décision particulière prise conformément au privilège est bonne ou mauvaise.
(non souligné dans l'original)
[14] Je reviendrai pour l'examiner plus à fond sur ce deuxième passage de la décision étant donné que la portée du privilège et le rôle des tribunaux judiciaires constituent le noeud du litige ici en cause.
[15] En d'autres termes, le privilège parlementaire existe afin de permettre aux parlementaires d'exercer leurs fonctions sans être assujettis à certaines formes d'examen juridique, et avec un certain degré d'indépendance. Le privilège vise à encourager le fonctionnement de la démocratie en permettant aux membres du Parlement d'entamer des discussions ouvertes sans craindre d'être poursuivis pour leurs déclarations ou pour leur conduite lorsqu'ils exercent leurs fonctions législatives.
[16] Le privilège dont bénéficie le Parlement est également conféré par la loi. L'article 4 de la Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. (1985), ch. P-1, prévoit expressément un privilège parlementaire, en le décrivant comme une doctrine constitutionnelle reçue par le Canada du Royaume-Uni au moment de la Confédération. Cette disposition est ainsi libellée :
Privilèges, immunités et pouvoirs
Nature
4. Les privilèges, immunités et pouvoirs du Sénat et de la Chambre des communes, ainsi que de leurs membres, sont les suivants :
Privileges, Immunities and Powers
Definition
4. The Senate and the House of Commons, respectively, and the members thereof hold, enjoy and exercise
a) d'une part, ceux que possédaient, à l'adoption de la Loi constitutionnelle de 1867, la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni ainsi que ses membres, dans la mesure de leur compatibilité avec cette loi;
(a) such and the like privileges, immunities and powers as, at the time of the passing of the Constitution Act, 1867, were held, enjoyed and exercised by the Commons House of Parliament of the United Kingdom and by the members thereof, in so far as is consistent with that Act; and
b) d'autre part, ceux que définissent les lois du Parlement du Canada, sous réserve qu'ils n'excèdent pas ceux que possédaient, à l'adoption de ces lois, la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni et ses membres.
(b) such privileges, immunities and powers as are defined by Act of the Parliament of Canada, not exceeding those, at the time of the passing of the Act, held, enjoyed and exercised by the Commons House of Parliament of the United Kingdom and by the members thereof.
Le rapport entre les privilèges parlementaires et les tribunaux judiciaires
[17] Étant donné que le privilège parlementaire est enraciné dans notre constitution, les tribunaux judiciaires doivent faire preuve de retenue à l'égard de l'immunité dont jouit le Parlement. Le privilège parlementaire peut parfois être absolu, mais il ne s'applique pas à toutes les questions mettant en cause les parlementaires. Dans l'arrêt New Brunswick Broadcasting, précité, le juge McLachlin a énoncé un critère fondé sur la nécessité permettant de déterminer la portée du privilège parlementaire. Le juge a décrit comme suit l'application du critère, au paragraphe 123 :
Le critère de nécessité est appliqué non pas comme une norme pour juger le contenu du privilège revendiqué, mais pour déterminer le domaine nécessaire de compétence « parlementaire » ou « législative » absolue et exclusive. Si une question relève de cette catégorie nécessaire de sujets sans lesquels la dignité et l'efficacité de l'Assemblée ne sauraient être maintenues, les tribunaux n'examineront pas les questions relatives à ce privilège. Toutes ces questions relèveraient plutôt de la compétence exclusive de l'organisme législatif.
[18] Par conséquent, pour déterminer si une question particulière relève de la compétence privilégiée du Parlement, il faut déterminer si la question à l'égard de laquelle le privilège est revendiqué est, semble-t-il, nécessaire au maintien de la dignité et de l'efficacité de la Chambre des communes. J'ai, à ce moment-ci, formulé le critère en des termes provisoires parce que, comme nous le verrons, l'énoncé exact du critère est loin d'être clair. Cela m'amène à énoncer la position que les appelants ont prise en l'espèce.
[19] En se fondant sur des précédents judiciaires, l'avocat des appelants soutient que la direction et la gestion du personnel parlementaire relèvent du privilège parlementaire. Il soutient que l'exercice de ce privilège est donc à l'abri de tout examen de la part des tribunaux judiciaires ou du Tribunal canadien des droits de la personne, et ce, même si la portée du privilège peut être examinée et délimitée par les tribunaux judiciaires : Chambre des communes c. C.C.R.T., [1986] 2 C.F. 372 (C.A.F.); N.B. Broadcasting Co. c. N.-É., précité; Ontario (Speaker) c. Ontario (Human Rights Commission) (2001), 54 O.R. (3d) 595 (C.A. Ont.); Soth c. Ontario (Speaker of the Legislative Assembly) (1997), 32 O.R. (3d) 440 (Div. gén. Ont., Cour div.).
[20] Avec égards, j'estime que le privilège parlementaire revendiqué en l'espèce ne s'applique pas, et ce, pour les motifs suivants, que j'expliquerai d'une façon plus détaillée. Premièrement, les pouvoirs invoqués en l'espèce ne sont pas nécessaires et ils ne sont donc pas visés par le privilège tel qu'il est délimité par la doctrine de la nécessité. Deuxièmement, je ne puis constater aucune intention claire du Parlement, qu'elle soit explicite ou implicite, visant à protéger les activités de gestion contre l'application de la LCDP. Enfin, l'adoption par le Parlement de la LRTP révèle de toute façon l'intention d'exclure de la portée du privilège les employés qui, comme M. Vaid, sont assujettis à cette loi.
La portée du privilège parlementaire, en ce qui concerne la direction et la gestion du personnel de la Chambre des communes
a) En vertu du critère de nécessité
[21] Dans un article intitulé « If the Devil Himself Knows Not the Mind of Man » , How Possibly Can Judges Know the Motivation of Legislators (1978) 15 San Diego Law Review 1167, l'auteur, A.S. Miller, souligne les problèmes qui se posent lorsque l'on tente de déterminer l'intention du législateur en examinant des textes législatifs; l'auteur fait observer [TRADUCTION] « que, pour ce qui est de nombreuses lois, un parlementaire individuel n'a tout simplement aucune intention » : page 1170. En général, les problèmes prennent de l'ampleur avec le temps puisque les principaux acteurs ne sont plus là et que la mémoire institutionnelle s'est effacée. Bien sûr, les débats parlementaires, ainsi que la doctrine et la jurisprudence, peuvent être un outil utile, mais ils ont des limites. J'admets qu'en l'espèce, il s'agit d'un des rares cas dans lesquels l'étendue de la règle de droit et l'intention du Parlement, lorsqu'il édicte des textes législatifs qui ne sont pas faciles à concilier, m'ont donné du fil à retordre. Je devrais peut-être tout d'abord souligner certains problèmes que j'ai décelés dans la jurisprudence en tentant de délimiter la portée du privilège parlementaire.
[22] Dans l'arrêt N.B. Broadcasting Co. c. N.-É., précité, à la page 380, les juges majoritaires ont cité Erkkine May's Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament (21e éd. 1989) dans lequel l'auteur dit que [TRADUCTION] « les privilèges du Parlement sont des droits "absolument nécessaires à l'exercice régulier de ses pouvoirs" » (non souligné dans l'original). Dans des motifs concordants, le juge en chef Lamer a cité une remarque similaire faite par John Hatsell dans l'ouvrage intitulé Precedents of Proceedings in the House of Commons, vol. 1, 3e éd., 1976, page 1 : voir page 343. Les juges majoritaires ont également mentionné une décision antérieure rendue par leur cour dans laquelle Monsieur le juge Ritchie avait fait remarquer que l'Assemblée législative de la Nouvelle-Écosse n'avait pas le pouvoir de punir une infraction qui ne constituait pas un obstacle immédiat au bon déroulement de ses travaux étant donné qu'un tel pouvoir n'était pas fondamentalement nécessaire à l'exercice de ses fonctions : Landers c. Woodworth (1878), 2 R.C.S. 158, pages 201 et 202, cité à la page 382. La Cour a ensuite adopté le critère de nécessité en définissant la portée des privilèges parlementaires, lequel était toutefois fondé sur la simple nécessité : voir page 384. Par conséquent, les privilèges parlementaires se rapportent à des droits qui sont nécessaires, mais qui sont nécessaires à quelle fin? Malheureusement, la jurisprudence relative à cette deuxième partie du critère, qui est elle-même composée de deux éléments, à savoir le fonctionnement et le maintien de la dignité et de l'intégrité de la Chambre, est loin d'être claire.
[23] Dans l'arrêt N.B. Broadcasting Co., précité, page 381, les juges majoritaires ont conclu, dans le cadre du critère de nécessité, que l'examen des ouvrages et arrêts « indique que les organismes législatifs canadiens peuvent revendiquer en tant que privilèges inhérents les droits nécessaires à leur fonctionnement » . De fait, ils se sont demandé si, dans le contexte canadien de 1992, le droit d'exclure des étrangers était « nécessaire au bon fonctionnement de nos organismes législatifs » (en anglais : "necessary to the functioning of our legislative bodies") : voir page 387.
[24] Pourtant, auparavant, à la page 384, les juges majoritaires avaient résumé leur interprétation de la loi en ajoutant un qualificatif au mot « fonctionnement » et en disant que « du point de vue historique, les organismes législatifs canadiens possèdent les privilèges inhérents qui peuvent être nécessaires à leur bon fonctionnement » (non souligné dans l'original). Toutefois, plus loin à la page 387, ils ont dit que le privilège était nécessaire « pour assurer non seulement l'autonomie de l'organisme législatif, mais aussi son fonctionnement efficace » (non souligné dans l'original).
[25] Les remarques des juges minoritaires dans l'arrêt subséquent Harvey c. Nouveau-Brunswick (P.G.), [1996] 2 R.C.S. 876, indiquent également l'existence d'une certaine ambiguïté au sujet de la norme de la nécessité. Les juges majoritaires se sont abstenus d'examiner la question, mais les juges minoritaires ont de nouveau examiné la portée des privilèges parlementaires. À la page 919, ils ont réitéré que le critère retenu dans l'arrêt N.B. Broadcasting Co. était celui de la nécessité pour le bon fonctionnement (proper functioning dans la version anglaise) de la législature. Cependant, ils se sont ensuite demandé si le privilège revendiqué est nécessaire au fonctionnement efficace de la législature (efficient functioning dans la version anglaise) : ibid. À la page 926, ils ont conclu que « le pouvoir de frapper d'inhabilité des députés pour cause de corruption est nécessaire à la dignité, à l'intégrité et au bon fonctionnement (efficient functioning) d'une législature » (non souligné dans l'original). Je dois ajouter qu'il est peu utile de se reporter à la version française pour connaître le qualificatif exact puisque les mots « proper functioning » de la version anglaise ont été rendus en français par les mots « bon fonctionnement » et que les mots « efficient functioning » ont été rendus à un moment donné par les mots « fonctionnement efficace » (voir l'arrêt N.B. Broadcasting Co., à la page 387) et à un autre moment par « bon fonctionnement » (voir l'arrêt Harvey, au bas de la page 919 ainsi qu'aux pages 922, 925 et 926, et l'arrêt N.B. Broadcasting Co., au haut de la page 385). De fait, les mots « necessary to the functioning » de la version anglaise, où le mot « functioning » n'est pas accompagné d'un qualificatif, ont été rendus en français par les mots « bon fonctionnement » comme dans le cas où la version anglaise parle du « proper functioning » (voir l'arrêt N.B. Broadcasting Co., à la page 387). Je note en passant que, dans leur demande de contrôle judiciaire de la décision rendue par le Tribunal canadien des droits de la personne, les appelants ont adopté la notion d'efficacité comme critère définissant la portée du privilège parlementaire. Ils ont soutenu que le Tribunal avait commis une erreur de droit et qu'il avait omis d' « appliquer correctement le critère permettant de déterminer l'existence d'un privilège parlementaire » , qui devrait être énoncé comme suit : « Si une question » - c'est-à-dire le pouvoir de nommer et de gérer son personnel - « relève de cette catégorie nécessaire de sujets sans lesquels la dignité et l'efficacité de la Chambre des communes ne sauraient être maintenues » (non souligné dans l'original : voir le dossier d'appel, page 47, paragraphe V).
[26] Enfin, le deuxième élément de la deuxième partie du critère de nécessité se rapporte à la nécessité d'invoquer le privilège pour maintenir la dignité et l'intégrité de l'organisme législatif. Dans l'arrêt Harvey, à la page 919, les juges minoritaires estimaient que l'examen de la question de la nécessité permettrait de déterminer si « la dignité, l'intégrité et l'efficacité du corps législatif pourraient être préservées s'il n'était pas permis d'accomplir le genre d'acte que l'on cherche à accomplir » (non souligné dans l'original). Plus loin, au bas de la page, le même critère a été réitéré, mais cette fois sous une forme disjonctive : « si le privilège invoqué est nécessaire à la dignité, à l'intégrité ou au bon fonctionnement de la législature » (non souligné dans l'original). Dans la conclusion finale, à la page 926, le critère est énoncé en des termes conjonctifs : le mot « ou » a été remplacé par le mot « et » .
[27] À l'époque contemporaine, où les droits constitutionnels à l'égalité devant la loi (article 15 de la Charte) et des droits de la personne quasi constitutionnels ont été conférés par le Parlement lui-même à chaque individu (article 2 de la LCDP), j'aurais été porté à croire que les privilèges parlementaires se rapportent aux droits qui sont absolument nécessaires au bon fonctionnement de la Chambre des Communes et au maintien de sa dignité et de son intégrité. À mon avis, ces droits devraient être absolument nécessaires si un individu doit être privé des droits qui lui sont garantis par la Constitution et par la Charte ainsi que des droits fondamentaux de la personne sans qu'il lui soit possible de demander un redressement approprié devant les tribunaux judiciaires ou devant quelque autre instance. Porter atteinte, en jouissant de l'impunité légale, à un droit garanti par la Charte ou à un droit fondamental de la personne n'est pas sans importance : il s'agit d'une question sérieuse. Il ne faut rien de moins qu'un critère fort rigoureux, étant donné en particulier qu'à l'article 24 de la Charte, le Parlement voulait accorder un recours judiciaire convenable et juste à toute personne victime de violation ou de négation des droits qui lui sont garantis par la Charte. Un grand nombre des droits fondamentaux de la personne ont été constitutionnalisés dans la Charte et ils bénéficient donc de la protection prévue à l'article 24.
[28] La nécessité d'adopter une interprétation conservatrice plutôt que libérale du privilège parlementaire tel qu'il se rapporte à la direction et à la gestion du personnel, à savoir la direction des affaires internes ou ce que les appelants ont appelé [TRADUCTION] « les rouages internes de la Chambre des communes » (voir le dossier d'appel, pages 46 et 47, alinéa a) et sous-alinéa (viii)), a également été soulignée en Angleterre.
[29] Dans un article intitulé Labour Law, Parliamentary Staff and Parliamentary Privilege, (1983) 12 Industrial Law Journal 28, à la page 37, l'auteur G.F. Lock a conclu que [TRADUCTION] « les droits en matière de relations de travail sont fort éloignés de l'objet initial de cet aspect du privilège - le maintien de la liberté de parole des députés, - et l'exclusion des questions de personnel de la catégorie des « affaires internes de la Chambre » n'influerait pas sur les droits dont la Chambre a de fait besoin pour fonctionner » .
[30] Dans un rapport publié le 30 mars 1999 par la Chambre des lords et par la Chambre des communes au sujet du privilège parlementaire, les auteurs, qui parlaient du droit de chaque chambre d'administrer ses affaires internes dans son enceinte, ont critiqué le caractère vague d'expressions telles que « la direction des affaires internes » . Au paragraphe 241 du chapitre 5 : Control by Parliament over its Affairs, voici ce qu'ils ont dit :
[TRADUCTION] Sur un point important, cet aspect du privilège n'est pas satisfaisant. L'expression « affaires internes » et les autres expressions analogues sont vagues et peuvent avoir une portée fort étendue. Selon une interprétation, elles englobent, à une extrémité du spectre, l'organisation des affaires parlementaires et, à l'autre extrémité, la fourniture d'approvisionnements et de services de base tels que la papeterie et l'entretien. À ce bout du spectre, on irait trop loin si l'on voulait par exemple dire qu'un litige portant sur la fourniture de papier pour photocopieuse ou sur le congédiement d'un préposé à l'entretien ne peut pas être tranché de la manière ordinaire par une cour de justice ou par un tribunal industriel. Ici comme ailleurs, le privilège parlementaire vise à permettre au Parlement de s'acquitter de ses fonctions à titre d'assemblée législative délibérante, et ce, sans entraves. Cet aspect du privilège sert mieux le Parlement s'il n'est pas porté à l'extrême.
(non souligné dans l'original)
[31] Après avoir rappelé que le Parlement n'est pas un lieu de refuge contre la loi et qu'il faut établir une ligne de démarcation entre les activités de la Chambre qui doivent être protégées sous ce chef et celles qui ne doivent pas l'être, ils ont conclu, pour ce qui est de la gestion des services destinés aux membres du Parlement, que [TRADUCTION] « dans l'ensemble, ces services ne sont pas considérés comme protégés par un privilège, et ce, à juste titre » . Aux paragraphes 247 et 248, voici ce qu'ils ont dit :
[TRADUCTION] La ligne de démarcation entre les activités privilégiées et les activités non privilégiées de chaque chambre n'est pas facile à définir. Selon l'approche qui correspond peut-être le mieux à une définition, les questions à l'égard desquelles les cours de justice ne devraient pas intervenir s'étendent au-delà des travaux du Parlement, mais les questions privilégiées doivent être si étroitement et si directement liées aux travaux du Parlement que l'intervention des cours de justice serait incompatible avec la souveraineté du Parlement en sa qualité d'assemblée législative délibérante. Un exemple est la décision du Président relative à la question de savoir quelles installations se trouvant dans l'enceinte de la Chambre devraient être mises à la disposition des députés qui refusent de prêter le serment ou l'affirmation solennelle de loyauté. Mentionnons également les mesures prises par la bibliothèque de chaque chambre pour informer les membres des questions ayant un grand intérêt sur le plan politique. Pareilles mesures, si elles sont autorisées par le Président de chaque chambre, seraient à juste titre visées par le principe et ne pourraient pas faire l'objet d'ordonnances judiciaires.
Il s'ensuit que les fonctions de gestion, pour ce qui est de la fourniture de services dans une chambre ou l'autre ne sont qu'exceptionnellement assujetties au privilège. En particulier, les activités de la Commission de la Chambre des communes, organisme législatif constitué en vertu de la House of Commons Administration Act 1978, ne sont généralement pas visées par le privilège, et la gestion et l'administration des services de la Chambre ne le sont pas non plus. La limite n'est pas claire. Il arrive que la gestion des deux chambres se rapporte à des questions directement liées aux activités qui sont visées à l'article 9. Ainsi, le fonds de pension des députés est en partie réglementé par des résolutions de la Chambre. Il en va de même pour les salaires des membres et pour la nomination d'autres membres de la Commission de la Chambre des communes en vertu de l'alinéa 1(2)d) de la House of Commons Administration Act. Ces résolutions et ordonnances sont des travaux parlementaires, mais leur application ne l'est pas.
(non souligné dans l'original)
[32] De plus, pour en revenir au critère de nécessité, je crois que le bon fonctionnement devrait être préféré au fonctionnement efficace en tant que partie du critère pertinent. En outre, le deuxième élément de la deuxième partie du critère, à savoir la dignité et l'intégrité de la Chambre des communes, devrait être de nature conjonctive. Il n'est pas difficile d'imaginer un cas dans lequel la mesure que l'on cherche à prendre puisse d'une part porter atteinte à la dignité de l'organisme législatif, mais qu'elle soit d'autre part revendiquée comme nécessaire aux fins d'un fonctionnement efficace.
[33] Ainsi, afin d'être efficace, la Chambre peut vouloir agir illicitement d'une façon discriminatoire pour atteindre ses objectifs et sacrifier ainsi sa dignité et son intégrité. Par contre, le bon fonctionnement exige à mon avis de la dignité et de l'intégrité parce qu'en absence de dignité et d'intégrité, la Chambre sera sans doute discréditée à court terme et certainement à long terme; il en ira de même pour son fonctionnement et sa capacité de bien fonctionner. En d'autres termes, une institution ne fonctionne pas bien si elle compromet sa dignité et son intégrité en se livrant illégalement et illicitement à un acte discriminatoire afin d'être efficiente ou de fonctionner efficacement. De fait, l'efficience en tant que critère permettant de déterminer la portée des privilèges parlementaires peut être en soi une fin dont la poursuite pourrait justifier les moyens, tous les moyens. À mon avis, c'est la raison pour laquelle le bon fonctionnement doit être préféré au fonctionnement efficace en conjonction avec la dignité et l'intégrité.
[34] Ceci dit, je crois qu'il n'est pas nécessaire, eu égard aux circonstances particulières de l'espèce, de déterminer s'il faut appliquer un critère fondé sur la « nécessité absolue » ou un critère fondé sur la « simple nécessité » . Comme nous le verrons, quel que soit le critère qu'on applique, le résultat final serait le même. Pour plus de clarté, je poserai en postulat le critère fondé sur la simple nécessité. Je supposerai que le privilège parlementaire ici en cause se rapporte aux pouvoirs de la Chambre qui sont nécessaires à son bon fonctionnement et au maintien de sa dignité et de son intégrité.
[35] Je crois qu'il est juste de supposer, comme le vicomte Radcliffe l'a dit dans l'arrêt Att.-Gen. of Ceylon c. De Livera, [1963] A.C. 103, page 120 (C.P.), [TRADUCTION] qu' « étant donné que la Chambre cherche à juste titre à limiter ses privilèges ou les privilèges de ses membres de façon à porter le moins possible atteinte à la liberté des autres, il importe de constater que ces privilèges ne s'appliquent pas à des activités qui ne relèvent pas carrément de la fonction réelle d'un membre » . Telle semble essentiellement être la position prise par les juges minoritaires de la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Harvey, précité, lorsqu'il a été statué que l'article 3 de la Charte « a encore pour effet d'empêcher que des citoyens deviennent inhabiles à occuper une charge pour des motifs non visés par les règles auxquelles le Parlement et les législatures assujettissent la conduite de leurs affaires; la race et le sexe constitueraient des exemples de motifs qui tombent dans cette catégorie » : voir le paragraphe 70. Pour reprendre les termes utilisés par le vicomte Radcliffe, ce n'est pas la fonction réelle d'un membre de se livrer à de la discrimination illégale fondée sur la race et le sexe parce que l'existence et l'exercice de pouvoirs discriminatoires illégaux ne sont pas nécessaires au bon fonctionnement de la Chambre et au maintien de sa dignité et de son intégrité.
[36] À mon avis, le critère de nécessité utilisé pour définir la portée du privilège vise les deux composantes des pouvoirs revendiqués, c'est-à-dire leur existence et leur exercice. En d'autres termes, il est satisfait au critère de nécessité lorsque l'existence des pouvoirs et leur exercice sont nécessaires à la Chambre. La fonction d'examen de la Cour, dans des cas comme celui qui nous occupe où un privilège parlementaire est revendiqué, comporte à mon avis deux étapes : il s'agit en premier lieu de déterminer si les pouvoirs revendiqués doivent exister et, en second lieu, lorsque la nécessité de leur existence est établie, de déterminer si leur exercice est nécessaire au bon fonctionnement de la Chambre et au maintien de la dignité et de l'intégrité de la Chambre.
[37] Du point de vue purement pratique, l'existence d'un pouvoir dans l'abstrait signifie en soi fort peu de choses tant que ce pouvoir n'est pas réellement exercé. De fait, l'étendue d'un pouvoir est en pratique révélée par l'exercice qui en est fait. C'est alors que la question de la portée et de la délimitation entre en jeu. C'est au moment où le pouvoir est exercé que le critère de nécessité acquiert de l'importance. C'est alors qu'il faut déterminer si, comme partie intégrante de son étendue, il faut exercer ce pouvoir pour atteindre le but dans lequel il a été conféré. En l'espèce, cela veut dire déterminer s'il était nécessaire d'exercer le pouvoir pour assurer le bon fonctionnement de la Chambre et pour maintenir la dignité et l'intégrité de la Chambre.
[38] L'exigence d'une nécessité en ce qui a trait à l'existence et à l'exercice d'un pouvoir n'a rien de nouveau lorsqu'il est question de pouvoirs susceptibles d'influer sur les droits reconnus à un individu par la Constitution ou par la Charte. Le paragraphe 495(1) du Code criminel confère aux agents de la paix le pouvoir d'arrêter sans mandat une personne qui, par exemple, a commis un acte criminel. Il a été conclu que ce pouvoir devait exister afin de permettre aux agents de la paix de s'acquitter de leurs fonctions lorsqu'il s'agit d'appliquer la loi et de protéger le public. Toutefois, le paragraphe 495(2) oblige ces agents à n'exercer ce pouvoir que s'il est nécessaire de le faire, entre autres choses, pour identifier la personne en cause, assurer sa présence devant le tribunal ou empêcher que l'infraction se poursuive ou se répète. Pour équivaloir à un privilège parlementaire, l'exercice par la Chambre des communes du pouvoir de gérer et de diriger son personnel dépend de la nécessité d'assurer le bon fonctionnement de la Chambre et de maintenir sa dignité et son intégrité, de la même façon que l'exercice des pouvoirs de la police dépend en général de la nécessité de protéger l'intérêt public : voir le paragraphe 495(2) du Code criminel. Lorsqu'un pouvoir existant est utilisé sans qu'il soit nécessaire de le faire, cet exercice est assujetti au contrôle judiciaire étant donné qu'il peut constituer un abus de pouvoir ne faisant pas partie de la fonction réelle de son titulaire. De fait, si l'on examine l'arrêt N.B. Broadcasting Co., où la Cour suprême a confirmé le droit de l'Assemblée législative d'exclure les étrangers de son enceinte lorsqu'elle juge qu'ils gênent les activités de l'Assemblée, il me semble que, non seulement l'existence du droit, mais aussi son exercice, devaient être nécessaires au bon fonctionnement de la législature. Encore une fois, cela ressemble aux dispositions législatives conférant le pouvoir d'exclure les membres du public de diverses audiences. Ainsi, un tribunal criminel a le droit d'exclure le public mais il peut uniquement exercer ce pouvoir lorsque, entre autres, il est nécessaire de le faire pour assurer la bonne administration de la justice ou pour empêcher de nuire aux relations internationales ou à la défense nationale : voir le paragraphe 486(1) du Code criminel. Un pouvoir similaire est conféré à une cour martiale en vertu du paragraphe 180(2) de la Loi sur la défense nationale, L.R.C. (1985), ch. N-5. De la même façon, le paragraphe 155.1(5) de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, L.C. 1992, ch. 20, confère à l'enquêteur le pouvoir de rendre une ordonnance lorsqu'il est nécessaire de le faire pour assurer la confidentialité de l'enquête s'il est convaincu que des questions de sécurité publique ou des rense