Pembina Institute for Appropriate Development c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans)

Pembina Institute for Appropriate Development c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2005-08-17
Référence neutre
2005 CF 1123
Numéro de dossier
T-1488-04
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20050817
Dossier : T-1488-04
Référence : 2005 CF 1123
Ottawa (Ontario), le 17août 2005
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE SNIDER
ENTRE :
PEMBINA INSTITUTE FOR APPROPRIATE DEVELOPMENT,
FÉDÉRATION CANADIENNE DE LA NATURE, SIERRA CLUB DU CANADA,
ALBERTA WILDERNESS ASSOCIATION et
JASPER ENVIRONMENTAL ASSOCIATION
demandeurs
- et -
LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS et
CARDINAL RIVER COALS LTD.
défendeurs
Dossier : T-1946-04
ET ENTRE :
PEMBINA INSTITUTE FOR APPROPRIATE DEVELOPMENT,
NATURE CANADA (anciennement FÉDÉRATION CANADIENNE DE LA NATURE), SIERRA CLUB DU CANADA, ALBERTA WILDERNESS ASSOCIATION et JASPER ENVIRONMENTAL ASSOCIATION
demandeurs
- et -
LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS et
CARDINAL RIVER COALS LTD.
défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LA JUGE SNIDER
[1] Ces deux demandes de contrôle judiciaire, qui ont été réunies, portent sur l'évaluation environnementale et l'approbation réglementaire du projet de mine de charbon Cheviot, dans l'Ouest de l'Alberta. Les demandeurs, organisations vouées à la défense de l'environnement, contestent la légalité d'une autorisation délivrée par le ministère des Pêches et des Océans (MPO) en vertu de la Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, ch. F-14, qui permet à la défenderesse, Cardinal River Coals (CRC), d'entreprendre les travaux de construction de la mine de charbon. Les demandeurs contestent également la décision du MPO de ne pas réaliser d'évaluation environnementale en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. C-37 (LCEE ou la Loi) relativement aux modifications apportées au projet.
[2] Plus précisément, les demandeurs s'adressent à la Cour en vue d'obtenir :
a) une ordonnance annulant l'autorisation délivrée le 13 septembre 2004, par le MPO, en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches (autorisation relative à la mine);
b) une ordonnance de mandamus exigeant la réalisation d'une évaluation environnementale concernant les modifications apportées au projet, y compris la voie de desserte que CRC propose aujourd'hui d'ajouter à la version révisée de son projet;
c) une déclaration précisant que la délivrance de l'autorisation relative à la mine était contraire au paragraphe 35(1) du Règlement sur les oiseaux migrateurs, C.R.C., ch. 1035.
CONTEXTE
[3] En 1996, CRC a déposé une demande d'approbation de projet auprès de l'Alberta Energy and Utilities Board, du ministère de l'Environnement de l'Alberta et du MPO, dans laquelle elle proposait de construire et d'exploiter une mine de charbon (projet Cheviot) située près de la ville de Hinton (Alberta). En particulier, la demande d'approbation de projet prévoyait ce qui suit :
(i) le développement, l'exploitation et la récupération d'une mine de charbon à ciel ouvert;
(ii) la construction, l'exploitation et la désaffectation d'une usine de traitement du charbon;
(iii) la construction d'un complexe de boutiques et de bureaux;
(iv) la restauration d'une ligne ferroviaire;
(v) l'amélioration d'un chemin d'accès existant;
(vi) l'installation d'une nouvelle ligne de transport d'électricité et d'une sous-station d'alimentation de la mine Cheviot.
[4] Le projet présenté par CRC à l'époque devait faire l'objet de trois autorisations en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches parce qu'il entraînait « la détérioration, la destruction ou la perturbation de l'habitat du poisson » . CRC devait obtenir des autorisations pour les ouvrages relatifs à la construction de l'usine de traitement et du complexe de bureaux (complexe industriel), de la ligne ferroviaire, du chemin d'accès et de la ligne de transport d'électricité (couloir d'accès) ainsi que de la mine.
[5] Aux termes de l'alinéa 5(1)d) de la LCEE, les autorisations ne pouvaient être délivrées avant qu'une évaluation environnementale du projet n'ait été réalisée. Le MPO, à titre d'autorité responsable en vertu de la LCEE, a entrepris une évaluation du projet. Avant d'achever cette évaluation, le MPO a recommandé au ministre de l'Environnement qu'une commission mixte d'examen soit établie en vue de procéder à une évaluation environnementale. C'est ainsi que, fin 1996, le ministre de l'Environnement et l'Alberta Energy and Utilities Board ont formé une commission mixte d'examen fédérale-provinciale (commission mixte) chargée de réaliser une évaluation environnementale.
[6] En juin 1997, la commission mixte a publié un rapport recommandant que le projet Cheviot reçoive l'approbation réglementaire du gouvernement du Canada, sous réserve de certaines mesures d'atténuation. Le MPO (avec l'approbation du gouverneur en conseil) a publié une réponse au rapport (réponse fédérale), dans laquelle il appuie la recommandation de la commission mixte de délivrer l'approbation réglementaire pour le projet Cheviot. La réponse fédérale confirme en outre que la mise en oeuvre de mesures d'atténuation est nécessaire afin de réduire les effets nuisibles du projet sur l'environnement. Deux aspects de cette réponse sont particulièrement pertinents pour les deux demandes dont la Cour est saisie aujourd'hui :
Le gouvernement fédéral s'est engagé à établir un partenariat avec les autorités provinciales afin d'élaborer un plan d'atténuation concernant les ours grizzlis, et à participer à deux comités décisionnels provinciaux.
Toutes les conditions qu'Environnement Canada jugerait nécessaires pour assurer la protection des oiseaux migrateurs devaient être incluses dans les autorisations pertinentes délivrées en vertu de la Loi sur les pêches.
[7] Le 17 août 1998, le MPO a délivré à CRC une autorisation en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches pour les activités relatives au couloir d'accès. De même, le 28 septembre 1998, le MPO a délivré une autorisation pour les activités relatives au complexe industriel. Aucune autorisation n'a été délivrée, à cette époque, pour les activités relatives à la mine.
[8] Quatre des demandeurs en l'espèce ont déposé une demande de contrôle judiciaire à l'égard du premier rapport de la commission mixte et de l'autorisation relative au couloir d'accès. Dans Alberta Wilderness Assn. c. Cardinal River Coals Ltd., [1999] 3 C.F. 425, le juge Campbell a conclu que la commission mixte n'avait pas réalisé l'évaluation environnementale conformément à la LCEE et aux modalités de son mandat, parce qu'elle avait omis d'examiner les effets cumulatifs du projet Cheviot. En conséquence, le juge a annulé l'autorisation relative au couloir d'accès et recommandé que le ministre de l'Environnement réunisse à nouveau la commission mixte.
[9] La commission mixte a donc été reformée. Elle a publié son deuxième rapport en septembre 2000. Une fois encore, elle a recommandé que le projet Cheviot reçoive l'approbation réglementaire. En avril 2001, le MPO (avec l'approbation du gouverneur en conseil) a publié une autre réponse fédérale acceptant les recommandations de la commission mixte. Cependant, dans sa réponse le gouvernement précise que CRC a provisoirement suspendu le projet et que les autorisations délivrées avaient une période de validité limitée. Le MPO n'a délivré aucune nouvelle autorisation après la publication de la réponse fédérale, et l'autorisation relative au complexe industriel a pris fin le 10 octobre 2002.
[10] En août 2002, CRC a annoncé qu'elle réaliserait le projet Cheviot sous une forme modifiée et à beaucoup plus petite échelle. La mine demeurait inchangée mais le couloir d'accès et le complexe industriel ont été supprimés du projet. Le charbon devait être transporté vers une usine existante par une nouvelle voie de desserte. Le tableau qui suit illustre les différences entre la version d'origine et la version modifiée du projet.
Aspect
Proposition d'origine
Proposition modifiée
Traitement du charbon
Sur le site minier de Cheviot, dans une nouvelle usine de traitement.
Sur le site minier de Luscar, dans l'usine existante.
Voie ferrée
20 kilomètres de nouvelle voie ferrée construite à partir d'Inland Cement et franchissant plusieurs rivières sur des structures formant des criques. Cet ouvrage allait perturber l'habitat des canards arlequins.
Pas de nouvelle voie ferrée.
Couloir d'accès
Chemin d'accès public rapide et ligne de transport d'électricité de 138 kV.
Voie de desserte et chemin d'accès public avec ligne de transport d'électricité de 69 kV.
Mine
À Cheviot Creek, au départ, avant d'être déplacée sur les sites de Harris et de McLeod.
Même plan.
Infrastructure
Grand complexe de bureaux et de boutiques.
Bassin d'eau douce.
Bassin de décantation des résidus.
Installations de bureaux mobiles.
Pas de bassin d'eau douce ou de décantation des résidus.
Autres
Deux produits du charbon nécessaires pour des questions de marché, exigeant de trois à quatre zones d'exploitation concurrentes; récupération progressive tardive.
Un seul produit du charbon nécessaire, la société ayant changé de mains. Exploitation d'une ou deux zones étalée sur plusieurs étapes, favorisant une récupération progressive.
Franchissement des cours d'eau
Ouvrages de franchissement avec ponceau sur les rivières Prospect et McLeod, nécessitant des travaux dans les cours d'eau et entraînant des perturbations.
Structures sans appui intermédiaire, n'entraînant aucune perturbation du lit des criques.
[11] Le MPO a reçu une copie de la proposition de voie de desserte et a conclu qu'il n'était pas nécessaire de délivrer une autorisation en vertu de Loi sur les pêches pour ce projet. Le 5 décembre 2003, la voie de desserte a été approuvée par la province de l'Alberta (ministère de l'Environnement), en vertu de la partie 2, division 2 de l'Environmental Protection and Enhancement Act, R.S.A. 2000, ch. E-12. En conséquence, CRC a entrepris la construction de la voie de desserte. Cette voie est exploitée depuis octobre 2004.
[12] En décembre 2003, CRC a demandé au MPO de lui délivrer une autorisation en vertu du paragraphe 35(2) pour la construction de la mine. Cette autorisation, qui fait l'objet de la présente demande de contrôle judiciaire, a été délivrée le 13 septembre 2004, sans nouvelle évaluation environnementale. Elle permet l'installation d'une structure de contrôle de l'eau à la jonction de la crique afin de retenir les eaux et de former un bassin de sédimentation. Elle prévoit en outre le détournement de deux criques près de la mine à ciel ouvert.
QUESTIONS EN LITIGE
[13] La demande de contrôle judiciaire soulève les questions suivantes :
1. Le MPO avait-il l'obligation de procéder à une évaluation environnementale des modifications apportées au projet Cheviot, en vertu du paragraphe 15(3) de la LCEE?
2. Le MPO a-t-il commis une erreur en concluant que la voie de desserte ne nécessitait pas d'évaluation environnementale en vertu de l'article 5 de la LCEE?
3. Le MPO a-t-il commis une erreur en délivrant l'autorisation relative à la mine, sans veiller à la mise en oeuvre des mesures d'atténuation mentionnées dans les réponses fédérales, de sorte qu'en contravention avec le paragraphe 37(1.1) de la LCEE, l'autorisation n'était pas conforme aux réponses fédérales?
4. Le MPO a-t-il agit de manière contraire à la loi en délivrant une autorisation qui permet des activités interdites par la Loi de 1994 sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs et le Règlement sur les oiseaux migrateurs?
[14] Le 20 avril 2005, CRC a déposé un avis de question constitutionnelle portant sur l'article 6 de la Loi de 1994 sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs et le paragraphe 35(1) du Règlement sur les oiseaux migrateurs. Cette question devra être tranchée par la Cour seulement si les arguments des demandeurs relativement à la question n ° 4 sont retenus par la Cour. Les parties ont convenu que les arguments sur cette question constitutionnelle seraient entendus, au besoin, après que la Cour aurait rendu sa décision sur les autres questions en litige.
[15] La LCEE a fait l'objet de plusieurs modifications en 2003 (Loi modifiant la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, L.C. 2003, ch. 9). Les parties reconnaissent qu'en raison d'une disposition transitoire de la loi modificative (article 33), les modifications ne s'appliquent pas aux questions soulevées dans la présente instance. En conséquence, je m'appuierai sur la version non modifiée de la Loi.
NORME DE CONTRÔLE
[16] Les questions soulevées par les demandeurs portent sur l'interprétation de la LCEE et sur l'exercice du pouvoir discrétionnaire conféré par la Loi au ministre des Pêches et des Océans. La Cour a confirmé à plusieurs reprises qu'en ce qui concerne la LCEE, les questions relatives à l'interprétation de la loi sont assujetties à la norme de la décision correcte tandis que les questions relatives à l'exercice du pouvoir discrétionnaire par l'autorité responsable tel que prévu aux articles 15 et 16 sont assujetties à la norme de la décision raisonnable simpliciter. Par exemple, voir Environmental Resource Centre c. Canada (Ministre de l'Environnement), (2001) 45 C.E.L.R. (N.-É.) 114 (C.F. 1re inst.); West Vancouver (District) c. Colombie-Britannique (Ministère des Transports), 2005 C.F. 593.
[17] Il ne fait aucun doute que l'interprétation d'un texte de loi est assujettie à la norme de la décision correcte. Toutefois, je prends note de l'argument des défendeurs, qui prétendent que la décision rendue par le MPO en vertu de l'alinéa 37(1.1)c) de la LCEE est assujettie à une norme plus stricte, celle de la décision manifestement déraisonnable. Même si leurs arguments semblent valables sur ce point, je retiendrai, sans prendre de décision définitive, la norme de la décision raisonnable simpliciter pour contrôler la décision prise par le MPO en vertu du paragraphe 37(1.1) de la LCEE.
ANALYSE
Question n ° 1 : Le MPO avait-il l'obligation de procéder à une évaluation environnementale des modifications apportées au projet Cheviot, en vertu du paragraphe 15(3) de la LCEE?
a) L'économie de la LCEE
[18] Avant d'examiner cette question, il est utile de donner un bref aperçu de l'économie de la LCEE. L'alinéa 5(1)d) de la Loi exige qu'un « projet » fasse l'objet d'une évaluation environnementale avant qu'une autorité responsable telle que le MPO ne délivre une approbation réglementaire pour ce projet. Le terme « projet » est ainsi défini à l'alinéa 2(1)a) :
Réalisation -- y compris l'exploitation, la modification, la désaffectation ou la fermeture -- d'un ouvrage [...]
In relation to a physical work, any proposed construction, operation, modification, decommissioning, abandonment or other undertaking in relation to that physical work...
[19] Le paragraphe 15(1) concerne la portée du projet pour les fins de cette évaluation. La portée du projet est définie par l'autorité responsable ou, lorsque le projet est soumis à un médiateur ou à une commission mixte, par le ministre de l'Environnement.
[20] Tous les projets assujettis à la Loi doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale appropriée, selon l'étendue et la complexité des effets probables du projet (voir Bow Valley Naturalists Society c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), [2001] 2 C.F. 461 (C.A.F.), au paragraphe 18). Il existe trois catégories d'évaluations environnementales : l'examen préalable (article 18), l'étude approfondie (article 21) et l'examen par une commission (article 25). Si le projet appartient à l'une des catégories énumérées dans le Règlement sur la liste d'étude approfondie, DORS/94-638, il fait l'objet non pas d'un examen préalable mais d'une étude approfondie. L'évaluation peut être réalisée par une commission d'examen, en remplacement de l'étude approfondie ou pour y faire suite. En vertu de l'article 25 de la Loi, l'autorité responsable peut demander au ministre de l'Environnement de renvoyer le projet à une commission d'examen si le projet risque d'avoir des effets nuisibles importants sur l'environnement ou si des intérêts publics justifient ce renvoi. Une fois l'évaluation environnementale achevée, l'autorité responsable décide d'accorder ou de refuser l'autorisation et de permettre ou non la mise en oeuvre du projet.
[21] Dans le cas d'une commission d'examen, la LCEE prévoit une étape supplémentaire. Le paragraphe 37(1.1) exige que, sur réception du rapport de la commission, l'autorité responsable publie, avec l'agrément du gouverneur en conseil, la réponse du gouvernement fédéral à ce rapport. L'autorité responsable doit ensuite prendre une décision « conformément à » l'agrément du gouverneur en conseil.
b) Arguments des demandeurs
[22] Les demandeurs soutiennent que, prises dans leur ensemble, les dispositions de la LCEE indiquent clairement que le MPO avait l'obligation d'effectuer une évaluation environnementale pour les modifications relatives à la voie de desserte avant d'exercer son pouvoir discrétionnaire de délivrer l'autorisation en vertu de la Loi sur les pêches. Ils s'appuient en premier lieu sur le paragraphe 15(3) de la LCEE, libellé comme suit :
Est effectuée, dans l'un ou l'autre des cas suivants, l'évaluation environnementale de toute opération -- construction, exploitation, modification, désaffectation, fermeture ou autre -- constituant un projet lié à un ouvrage :
a) l'opération est proposée par le promoteur; [...]
Where a project is in relation to a physical work, an environmental assessment shall be conducted in respect of every construction, operation, modification, decommissioning, abandonment or other undertaking in relation to that physical work that is proposed by the proponent . . .
[23] L'argument des demandeurs est le suivant : si l'on s'en tient au sens ordinaire du texte, le paragraphe 15(3) exige, par l'emploi de la forme impérative ( « shall » ) en anglais, que toute évaluation environnementale prévue par la LCEE comporte une évaluation des modifications relatives à l'ouvrage proposées par le promoteur. Ils soutiennent que le paragraphe 15(3) s'applique à toutes les évaluations environnementales. En l'espèce, ils prétendent que la mine Cheviot est l'ouvrage en question et que la voie de desserte est une modification apportée à cet ouvrage. En conséquence, le paragraphe 15(3) obligerait le MPO à effectuer une évaluation environnementale de la voie de desserte avant de délivrer l'autorisation relative à la mine.
[24] Ainsi, font-ils valoir, le MPO était tenu de réaliser une évaluation environnementale du projet Cheviot, tel que modifié par CRC. À l'appui de cet argument, les demandeurs soutiennent que l'article 24 de la LCEE offre un moyen efficace d'actualiser l'évaluation. Les dispositions pertinentes de l'article 24 sont libellées comme suit :
(1) Si un promoteur se propose de mettre en oeuvre, en tout ou en partie, un projet ayant déjà fait l'objet d'une évaluation environnementale, l'autorité responsable doit utiliser l'évaluation et le rapport correspondant dans la mesure appropriée pour l'application des articles 18 ou 21 dans chacun des cas suivants :
[...]
b) le projet est lié à un ouvrage à l'égard duquel le promoteur propose une réalisation différente de celle qui était proposée au moment de l'évaluation;
[...]
(2) Dans les cas visés au paragraphe (1), l'autorité responsable veille à ce que soient apportées au rapport les adaptations nécessaires à la prise en compte des changements importants de circonstances survenus depuis l'évaluation et de tous renseignements importants relatifs aux effets environnementaux du projet.
(1) Where a proponent proposes to carry out, in whole or in part, a project for which an environmental assessment was previously conducted and
...
(b) in the case of the project that is in relation to a physical work, the proponent proposes an undertaking in relation to that work different from that proposed when the assessment was conducted,
the responsible authority shall use that assessment and the report thereon to whatever extent is appropriate for the purposes of complying with section 18 (screening report) or 21 (comprehensive study).
...
(2) Where a responsible authority uses an environmental assessment and the report thereon pursuant to subsection (1), the responsible authority shall ensure that any adjustments are made to the report that are necessary to take into account any significant changes in the environment and in the circumstances of the project and any significant new information relating to the environmental effects of the project.
[25] Comme le mentionnent les demandeurs dans leurs plaidoiries :
[Traduction] Alors, au bout du compte, nous sommes d'avis qu'une interprétation du sens ordinaire de la LCEE donnerait le résultat suivant : sur réception d'une demande d'approbation de la voie de desserte, [le MPO] aurait dit, hum, il s'agit d'une modification du projet; nous avons un pouvoir discrétionnaire à exercer à l'égard de ce projet. Le paragraphe 15(3) nous oblige à examiner cette modification et à l'évaluer. L'article 24 nous permet ou nous oblige d'imposer des modifications importantes dans le contexte et les circonstances du projet. C'est ce que nous ferons, en portant une attention particulière aux impacts de la voie de desserte sur les questions qui relèvent de la compétence du gouvernement fédéral et qui le préoccupent.
[26] Comme on peut le constater des plaidoiries, tous ces arguments reposent sur l'hypothèse voulant que la voie de desserte soit une « modification » du projet Cheviot, au sens de la définition de « projet » et du paragraphe 15(3).
c) Application du paragraphe 15(3)
[27] L'article 15 de la LCEE concerne, de manière générale, la portée du projet aux fins de l'évaluation environnementale. Des décisions rendues par les autorités responsables quant à la portée d'un projet ont déjà fait l'objet de contrôles judiciaires (voir, par exemple, Citizens' Mining Council of Newfoundland and Labrador Inc. c. Canada (Ministre de l'Environnement), [1999] A.C.F. n ° 273 (C.F. 1re inst.); Friends of the West Country Assn. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [1998] 4 C.F. 340 (1re inst.), confirmé par (1999) 248 N.R. 25 (C.A.F.), autorisation d'appel refusée par la Cour suprême du Canada [1999] C.S.C.R. n ° 585 (ci-après Sunpine).
[28] En l'espèce, la portée du projet a été définie comme suit, dans le rapport de la commission mixte d'examen :
Le Projet de la mine de charbon Cheviot est une proposition de la CRC pour la construction, l'exploitation et la désaffectation d'une usine de traitement du charbon; le développement, l'exploitation et la récupération d'une mine de charbon à ciel ouvert, la restauration de la ligne ferroviaire de la subdivision de Mountain Park; l'amélioration du chemin d'accès existant (le chemin Grave Flats) dans le secteur de la mine de charbon Cheviot; et l'installation d'une nouvelle ligne de transport d'électricité et d'une sous-station d'alimentation de la mine Cheviot.
[29] Quel est l'objet du paragraphe 15(3)? La Cour d'appel fédérale a examiné cette disposition de la LCEE dans Sunpine. Au paragraphe 16, le juge Rothstein affirme que « le paragraphe 15(3) est subsidiaire par rapport au paragraphe 15(1) » . Aux paragraphes 19 et 20, il examine la signification de l'expression « lié à » , au paragraphe 15(3), et conclut que « le mot s'entend [...] de la construction, exploitation, modification, désaffectation, fermeture ou autre opération ayant trait à la durée de l'ouvrage en question, ou accessoire à cet ouvrage qui est au coeur même du projet défini. [Non souligné dans l'original.]
[30] Ni Sunpine, ni aucune autre décision de jurisprudence concernant cette partie de la LCEE n'oblige l'autorité responsable à rouvrir une évaluation environnementale achevée. À mon avis, le paragraphe 15(3) n'a de sens que s'il est lu avec le paragraphe 15(1); il n'impose à l'autorité responsable aucune obligation autonome de réaliser une évaluation environnementale hors de la portée du projet déterminée en application du paragraphe 15(1). L'emploi de la forme impérative « shall » , en anglais, doit être interprété en association avec la décision relative à la portée du projet déterminée en application du paragraphe 15(1). En l'espèce, la voie de desserte n'était pas comprise dans la portée du projet. En conséquence, le paragraphe 15(3) n'impose aucune obligation d'évaluer la voie de desserte.
[31] Que signifie le mot « modification » dans la définition de « projet » ou au paragraphe 15(3) de la LCEE? Les demandeurs m'invitent à considérer que la voie de desserte constitue une « modification » visée au paragraphe 15(3). Je ne suis pas d'accord. Dans ce contexte, « modification » s'entend d'une modification que l'on peut reconnaître à la date de la demande. Ainsi, la demande en elle-même peut porter sur la modification d'une structure ou du projet, un pont ou une mine par exemple. Dans ce sens, le projet Cheviot était la modification d'un site minier existant. Le promoteur d'une mine pourrait reconnaître, lors du dépôt de la demande d'autorisation pour son projet, que lorsqu'ils auraient récupéré un certain pourcentage des minéraux sur le site, une méthode de récupération nouvelle ou modifiée serait mise en place. Ces modifications seraient alors considérées comme faisant partie intégrante de l'évaluation globale du projet.
[32] Si l'on retient l'interprétation proposée par les demandeurs, les modifications de toutes sortes apportées à la conception du projet, même infimes ou sans importance, obligeraient l'autorité responsable à recommencer l'évaluation. Ce n'est pas logique. Les évaluations environnementales doivent être effectuées « le plus tôt possible au stade de la planification du projet » (article 11 de la LCEE). Dans Bande indienne des Tsawwassen c. Canada (Ministre des Finances), [1998] A.C.F. n ° 370 (C.F. 1re inst.), au paragraphe 61, le juge Richard (aujourd'hui juge à la Cour d'appel) souligne qu'il ressort clairement des dispositions de la LCEE que la Loi « n'est censée s'appliquer qu'aux projets qui n'en étaient, à compter du 19 janvier 1995, qu'à l'étape préliminaire, et à l'égard desquels aucune décision irrévocable n'avait été prise » . Puisque les projets sont soumis à une évaluation environnementale dès les premières étapes de leur planification, les décisions finales relatives à la conception et à la construction du projet et les modifications concernant celles-ci se poursuivent bien après l'étape de l'évaluation. Si l'évaluation environnementale demeure applicable, il n'est pas nécessaire de réaliser une nouvelle évaluation. Les modifications peuvent, de fait, réduire les impacts sur l'environnement. C'est justement le cas de la mine Cheviot. Comme on peut le constater dans le tableau comparatif qui précède, la nouvelle version du projet Cheviot est bien plus modeste que celle examinée par la commission mixte.
[33] L'argument des demandeurs soulève un autre problème : il ne tient pas compte du paragraphe 37(1.1). Une fois que la commission d'examen a publié son rapport, cette disposition exige que le gouvernement prépare une réponse, avec l'agrément du gouverneur en conseil, et que l'autorité responsable prenne une décision « conformément » à la réponse fédérale.
[34] Conclure que le paragraphe 15(3) n'a pas pour effet d'imposer une réouverture de l'évaluation ne signifie pas pour autant que CRC peut apporter toutes sortes de modifications en l'absence de tout contrôle. Dans certains cas, une modification peut, seule ou combinée à d'autres projets, justifier la préparation d'une évaluation en vertu de la LCEE. Toutefois, dans ce cas, la disposition applicable serait l'article 5 et non le paragraphe 15(3) de la LCEE. De plus, si, à l'étape de l'examen prévu au paragraphe 37(1.1), l'autorité responsable pense que le projet soumis au ministère, conjugué aux nouveaux renseignements connus ou divulgués depuis, est notablement différent de la réponse fédérale (ou non « conforme à » cette réponse), l'autorité responsable peut tout simplement refuser de délivrer l'autorisation.
d) Application de l'article 24 de la LCEE
[35] Lorsque Mme Dorthy Majewski, biologiste du MPO spécialisée dans l'étude des impacts, a été contre-interrogée au sujet de son affidavit, elle a indiqué que la disposition de la LCEE en vertu de laquelle elle agissait était l'article 24. Selon les demandeurs, l'article 24 n'élimine pas l'obligation fondamentale imposée par la LCEE d'effectuer une évaluation des modifications; il vise plutôt à préciser comment l'information recueillie dans une évaluation environnementale doit être traitée. En particulier, les demandeurs soutiennent que l'article 24 de la Loi ne confère, à l'autorité responsable, aucun pouvoir discrétionnaire lui permettant de refuser une évaluation si elle juge que les modifications apportées à l'ouvrage ne sont pas importantes.
[36] Les demandeurs ont raison de dire que l'article 24 de la LCEE n'impose aucune obligation de réaliser une nouvelle évaluation; cette disposition vise à éviter la répétition du travail et à favoriser l'efficacité du processus d'évaluation environnementale.
[37] CRC soutient que Mme Majewski s'appuie par erreur sur l'article 24 et qu'en réalité, la décision que devrait prendre le MPO relève de l'alinéa 37(1.1)c) de la LCEE. Je suis d'accord. La disposition pertinente n'est pas l'article 24; le pouvoir du MPO, vu l'existence des rapports de la commission mixte d'examen, découle plutôt de l'alinéa 37(1.1)c) de la Loi.
[38] À mon avis, l'article 24 ne s'applique pas aux faits de l'espèce. Après le dépôt du rapport de la commission mixte d'examen, les obligations de l'autorité responsable sont régies par le paragraphe 37(1.1). Dans un premier temps, avec l'agrément du gouverneur en conseil, l'autorité responsable doit répondre au rapport : une réponse fédérale est préparée et approuvée par le gouverneur en conseil. L'étape suivante, en ce qui concerne ce projet, consiste pour l'autorité responsable à prendre une décision conformément à la réponse fédérale. Les options dont dispose l'autorité responsable sont prévues au paragraphe 37(1). Si l'on examine les dispositions du paragraphe 37(1) et de l'alinéa 37(1.1)c) dans leur contexte, la seule option disponible pour l'autorité responsable, dans le cas du projet Cheviot, était de délivrer l'autorisation si (et seulement si) le projet, tel que présenté, était conforme à la réponse fédérale.
[39] L'erreur commise par Mme Majewski quant à la disposition applicable n'a aucune importance en l'espèce. Même si Mme Majewski n'a pas cité le bon numéro d'article, elle a confirmé que sa tâche consistait à faire en sorte que l'autorisation relative à la mine soit délivrée « conformément à » l'agrément du gouverneur en conseil. Comme le mentionne la Cour suprême du Canada dans Colombie-Britannique (Milk Board) c. Grisnich, [1995] 2 R.C.S. 895, au paragraphe 20, « [l]es tribunaux se préoccupent principalement de savoir s'il existe un pouvoir conféré par la loi, et non de savoir si le délégué savait comment le trouver » . Mme Majewski s'est peut-être trompée sur la disposition habilitante, mais elle a bien compris les obligations qui incombaient à l'autorité responsable.
[40] Pour résumer cette question, je suis convaincue que le paragraphe 15(3) de la LCEE ne s'applique pas et qu'une nouvelle évaluation pour le projet Cheviot n'est pas nécessaire.
Question n ° 2 : Le MPO a-t-il commis une erreur en concluant que la voie de desserte ne nécessitait pas d'évaluation environnementale en vertu de l'article 5 de la LCEE?
[41] Lorsque le MPO a reçu l'information sur la voie de desserte la première fois, il a examiné la proposition afin de déterminer si la demande nécessitait la réalisation d'une évaluation environnementale en vertu de l'article 5 de la LCEE. Bref, il fallait répondre à la question suivante : la voie de desserte fait-elle appel à un champ de compétence fédérale pertinent (Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3, aux paragraphes 86 et 87)? Par lettre du 7 janvier 2003, le MPO a informé le Sierra Legal Defence Fund de ce qui suit :
[Traduction] Compte tenu de l'information fournie à ce jour concernant le projet de voie de desserte proposé pour la mine Cheviot, les employés du MPO ont conclu que ce projet n'entraînerait vraisemblablement pas de détérioration, de destruction ou de perturbation grave de l'habitat du poisson. En conséquence, il n'est pas nécessaire que le MPO délivre une autorisation en vertu de la Loi sur les pêches et, à ce titre, le MPO n'exercera aucun des pouvoirs ou des attributions mentionnés à l'article 5 de la LCEE ou dans tout autre texte de loi concernant la version actuelle du projet de voie de desserte de la mine Cheviot.
[42] Bien que les demandeurs s'appuient principalement sur la première question dans leurs arguments, ils affirment également que la voie de desserte fait appel au champ de compétence du MPO et que, accessoirement, ce dernier était tenu de procéder à une évaluation de la voie de desserte. Selon eux, l'élément ayant déclenché l'application du champ de compétence du MPO est l'apport de matériaux de remplissage dans la crique Cheviot afin de créer une chaussée pouvant accueillir la voie de desserte. Cette construction nécessite, soutiennent-ils, une autorisation relative à un ouvrage affectant l'habitat du poisson en vertu de la Loi sur les pêches. Il ne semble y avoir aucun autre élément justifiant la réalisation d'une évaluation en vertu de la LCEE.
[43] Les défendeurs font valoir que la chaussée a fait l'objet d'une demande d'autorisation et que cette autorisation a été délivrée dans le cadre du projet Cheviot d'origine. À ce titre, elle a été évaluée par la commission mixte d'examen. Les défendeurs ont raison.
[44] Je commencerai l'examen de cette question en précisant qu'à mon avis, si la chaussée avait été construite seulement pour supporter la voie de desserte, les demandeurs auraient raison d'affirmer que l'article 5 de la LCEE exige une évaluation de la voie de desserte proposée. Cependant, la preuve indique, selon moi, que la chaussée ou le barrage a été construit afin de créer le bassin Cheviot. La création de ce bassin était une composante de la mine Cheviot et, à ce titre, elle a été évaluée dans le cadre des rapports de la commission mixte d'examen. L'autorisation relative à la mine permet la construction du bassin, y compris de la chaussée.
[45] M. Dane McCoy, spécialiste de l'environnement et gestionnaire responsable du projet Cheviot, a témoigné pour CRC. Dans son affidavit, il affirme que la construction et l'exploitation de la voie de desserte [traduction] « ne modifie ou ne perturbe en aucune manière l'ouvrage et les réalisations ayant trait à la mine Cheviot » . M. McCoy a été contre-interrogé au sujet de la demande d'autorisation de la voie de desserte. Les demandeurs s'appuient sur les extraits suivants de son contre-interrogatoire pour étayer leur point de vue selon lequel la chaussée déclenche l'application de la LCEE :
[traduction]
Q. Dans la demande d'autorisation de la voie de desserte, l'ouvrage de franchissement de Cheviot Creek était mentionné. Dans la demande d'autorisation relative au développement de la mine, il était décrit plus en détail et faisait l'objet d'une proposition précise, accompagnée de dessins techniques précis, n'est-ce pas?
R. C'est exact.
Q. Et cet ouvrage de franchissement, tel que présenté de manière détaillée dans la demande d'autorisation relative à la mine, a fait l'objet d'une autorisation du MPO, celle que nous venons juste de voir [l'autorisation en cause dans la présente instance]?
R. C'est exact.
[46] À mon avis, ce passage ne constitue pas une preuve convaincante que la chaussée a été construite pour la voie de desserte. Cette voie de desserte traverse Cheviot Creek en empruntant la chaussée. Cependant, un examen de l'ensemble de l'interrogatoire de M. McCoy par l'avocat des demandeurs ainsi que du contre-interrogatoire de M. McCoy par l'avocat de CRC permet de dresser un portrait plus complet et démontre que la chaussée entraîne la formation du bassin Cheviot. M. McCoy explique ainsi le rôle de ce bassin :
[Traduction] Le bassin [Cheviot] [...] était nécessaire au développement de la mine Cheviot afin de retenir et d'éliminer les solvants en suspension contenus dans les ruissellements de surface provenant de la mine de charbon.
[47] Effectivement, ce n'est pas le franchissement par la voie de desserte qui fait l'objet de l'autorisation relative à la mine. C'est plutôt la chaussée, utilisée pour créer le bassin Cheviot, qui est visée par cette autorisation et a été évaluée par la commission mixte d'examen.
[48] Les demandeurs se reportent également à une phrase tirée d'un document intitulé « Cheviot Creek Pit Water Management, January 2003 » , déposé par CRC avec les autres documents remis au MPO. Selon cette phrase, [traduction] « le bassin est créé par la voie de desserte qui traverse la vallée Cheviot, avec un chemin de 26 mètres de large au sommet » . Cependant, cette phrase doit être remise dans son contexte. Elle figure dans une section intitulée [traduction] « Installations de contrôle des sédiments » . Dans cette section, les auteurs décrivent le bassin comme l'une des infrastructures de gestion des eaux devant être mises en place dans le cadre du développement de la mine Cheviot. Une fois encore, je conclus que cette preuve, prise dans son ensemble, démontre que l'objectif premier de la chaussée consistait à créer un bassin dans le cadre du projet de la mine Cheviot.
[49] La nécessité de créer des bassins comme le bassin Cheviot a été examinée par la commission mixte dans son premier rapport. En particulier, à la page 44, la commission observe ce qui suit :
[Traduction] Une mine de grande surface sur un terrain accidenté entraînera la création de nombreuses sources de sédiments. Toutefois, la commission pense que le contrôle des sédiments pourra s'effectuer grâce à l'utilisation de déviations et de bassins de sédimentation, et l'ajout contrôlé de floculents. [Non souligné dans l'original.]
[50] Je suis convaincue que le bassin Cheviot est bel et bien un bassin créé par la construction de la chaussée. À ce titre, il faisait partie du projet Cheviot et a été examiné dans ce cadre. Le fait que CRC fasse passer une voie de desserte sur la chaussée ne déclenche pas l'application de la LCEE.
[51] En conséquence, la voie de desserte ne nécessite pas la réalisation d'une évaluation environnementale en vertu de la LCEE.
Question n ° 3 : Le MPO a-t-il commis une erreur en délivrant l'autorisation relative à la mine, sans veiller à la mise en oeuvre des mesures d'atténuation mentionnées dans les réponses fédérales?
a) L'article 37 de la LCEE
[52] Une fois le rapport de la commission mixte examiné et approuvé par le gouverneur en conseil, l'article 37 prend effet. Voici les dispositions pertinentes de cet article :
(1)a) si, compte tenu de l'application des mesures d'atténuation qu'elle estime indiquées, la réalisation du projet n'est pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants ou est susceptible d'en entraîner qui sont justifiables dans les circonstances, exercer ses attributions afin de permettre la mise en oeuvre totale ou partielle du projet;
[...]
(1.1) l'autorité responsable prend alors la décision visée au titre du paragraphe (1) conformément à l'agrément.
(1)(a) where, taking into account the implementation of any mitigation measures that the responsible authority considers appropriate,
(i) the project is not likely to cause significant adverse environmental effects, or
(ii) the project is likely to cause significant adverse environmental effects that can be justified in the circumstances,
the responsible authority may exercise any power or perform any duty or function that would permit the project to be carried out in whole or in part