Commission scolaire de Laval c. Syndicat de l’enseignement de la région de Laval

Commission scolaire de Laval c. Syndicat de l’enseignement de la région de Laval
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2016-03-18
Référence neutre
2016 CSC 8
Recueil
[2016] 1 RCS 29
Numéro de dossier
35898
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell
En appel de
Québec
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 35898
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence: Commission scolaire de Laval c. Syndicat de l’enseignement de la région de Laval, 2016 CSC 8, [2016] 1 R.C.S. 29
Appel entendu: 14 octobre, 2015
Jugement rendu: 18 mars, 2016
Dossier: 35898
Entre :
Commission scolaire de Laval et
Fédération des commissions scolaires du Québec
Appelantes
et
Syndicat de l’enseignement de la région de Laval et
Fédération autonome de l’enseignement
Intimés
- et –
Centrale des syndicats du Québec
Intervenante
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté et Brown
Motifs de jugement :
(par. 1 à 75)
Motifs concordants en partie :
(par. 76 à 86)
Le juge Gascon (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Abella et Karakatsanis)
La juge Côté (avec l’accord des juges Wagner et Brown)
Commission scolaire de Laval c. Syndicat de l’enseignement de la région de Laval, 2016 CSC 8, [2016] 1 R.C.S. 29
Commission scolaire de Laval et
Fédération des commissions scolaires du Québec Appelantes
c.
Syndicat de l’enseignement de la région de Laval et
Fédération autonome de l’enseignement Intimés
et
Centrale des syndicats du Québec Intervenante
Répertorié : Commission scolaire de Laval c. Syndicat de l’enseignement de la région de Laval
2016 CSC 8
No du greffe : 35898.
2015 : 14 octobre; 2016 : 18 mars.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté et Brown.
en appel de la cour d’appel du québec
Relations du travail — Congédiement — Arbitrage — Griefs — Convention collective stipulant que le congédiement d’un enseignant ne peut être décidé qu’après « mûres délibérations » du comité exécutif de la commission scolaire — Comité exécutif ayant décidé d’un congédiement par voie de résolution adoptée à la suite de délibérations tenues à huis clos — Arbitre permettant l’interrogatoire des membres du comité exécutif sur les motifs de leur décision — Le principe de l’« inconnaissabilité des motifs » et le secret du délibéré s’appliquent-ils à un employeur public qui prend la décision d’imposer une mesure disciplinaire à un salarié?
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Arbitrage — Instruction — Sentence interlocutoire permettant l’interrogatoire des membres d’un organe décisionnel d’un employeur public sur les motifs de leur décision de congédier un salarié — Objections à l’interrogatoire — Les questions relatives au principe de l’« inconnaissabilité des motifs » et au secret du délibéré soulevées devant l’arbitre sont-elles d’une importance telle pour le système juridique que le contrôle judiciaire de la sentence interlocutoire doit être assujetti à la norme de la décision correcte?
En juin 2009, B est convoqué à une séance extraordinaire du comité exécutif de la Commission scolaire de Laval (« Commission »), son employeur. Le comité exécutif doit déterminer s’il existe un lien entre les antécédents judiciaires de B et ses fonctions d’enseignant et, le cas échéant, prendre une décision sur la résiliation de son contrat de travail. Après avoir entendu B lors d’un huis clos partiel (excluant le public), le comité exécutif décrète un huis clos total (excluant l’enseignant et son représentant syndical) pour délibérer. Au terme de ces huis clos partiel et total, le comité, siégeant à nouveau de façon publique, procède à l’adoption d’une résolution qui met fin au contrat de travail de B.
Le Syndicat de l’enseignement de la région de Laval (« Syndicat ») dépose un grief contestant le congédiement de B, alléguant notamment que la procédure de congédiement prévue à la convention collective n’a pas été suivie. Selon la convention collective, la résiliation du lien d’emploi « ne peut se faire qu’après mûres délibérations à une session du conseil des commissaires ou du comité exécutif de la commission convoquée à cette fin ». Au cours de l’instruction du grief, le Syndicat assigne à titre de premiers témoins trois membres du comité exécutif présents lors des délibérations tenues à huis clos en juin 2009. La Commission s’oppose à ces témoignages, faisant valoir que les motivations individuelles des membres du comité ne sont pas pertinentes et que le secret du délibéré empêche leur interrogatoire sur ce qui s’est dit à huis clos. La Commission prétend aussi que le principe de l’« inconnaissabilité des motifs » établi dans l’arrêt Consortium Developments (Clearwater) Ltd. c. Sarnia (Ville), [1998] 3 R.C.S. 3, empêche l’interrogatoire des membres de tout organe collectif sur les motifs qui sous-tendent une décision prise par voie de résolution écrite. L’arbitre écarte ces objections et permet l’interrogatoire des membres du comité exécutif.
Saisie d’une requête en révision judiciaire de la sentence interlocutoire de l’arbitre, la Cour supérieure applique la norme de la décision correcte et accueille la requête aux fins d’interdire tout témoignage des membres du comité exécutif, sauf sur le processus formel qui a conduit à leur décision communiquée en séance publique. Les juges majoritaires de la Cour d’appel, appliquant également la norme de la décision correcte, rétablissent la décision de l’arbitre et permettent l’interrogatoire des membres du comité exécutif, dans les limites usuelles de la pertinence.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Karakatsanis et Gascon : La sentence interlocutoire de l’arbitre est assujettie à la norme de la décision raisonnable. Permettre l’interrogatoire des membres du comité exécutif de la Commission reste en définitive une question d’administration de la preuve. Une telle détermination relève de la compétence exclusive de l’arbitre, lequel a permis l’interrogatoire des membres du comité exécutif au motif que leurs témoignages seront utiles à la détermination du respect de la convention collective et de la loi. Cette conclusion découle de son interprétation de la convention collective liant les parties ainsi que de la Loi sur l’instruction publique. La présomption voulant que la décision d’un tribunal administratif interprétant ou appliquant sa loi habilitante est assujettie au contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable s’applique donc en l’espèce. Cette présomption est renforcée par le fait que la révision judiciaire des sentences rendues par les arbitres de grief est généralement assujettie à la norme de la décision raisonnable.
Les questions que soulève le litige ne font pas partie de la catégorie restreinte de questions assujetties à la norme de la décision correcte. Cette norme peut s’appliquer aux questions de droit qui revêtent une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et qui se situent hors du domaine d’expertise du décideur. Les questions de cette nature restent rares et se limitent le plus souvent à des situations qui mettent en cause la cohérence de l’ordre juridique fondamental du pays. En l’espèce, il n’y a aucune question de droit d’importance capitale qui soit hors du champ d’expertise de l’arbitre étant donné sa large compétence en matière de preuve et de procédure. Les questions de preuve et de procédure qui se soulèvent ici au regard du principe de l’« inconnaissabilité des motifs » et du secret du délibéré d’un organe décisionnel collectif d’un employeur ne sont pas étrangères au domaine d’expertise de l’arbitre. L’application de ce principe et de ce secret à une situation factuelle propre à un congédiement ne se qualifie pas non plus de question qui met en cause la cohérence de l’ordre juridique fondamental du pays. Une fois cela acquis, il ne suffit pas de soutenir que les concepts traités ne relèvent pas uniquement de l’expertise ou de la compétence de l’arbitre en la matière, ou que l’un de ceux-ci constitue un principe général applicable à d’autres domaines du droit, pour écarter la norme de déférence qui s’impose dans un tel cas.
Devant l’information à sa disposition au moment des assignations et la teneur de la convention collective et des lois applicables, l’arbitre a permis l’interrogatoire des membres du comité exécutif de la Commission dans le cadre du grief dont il était saisi. C’est cette décision qui fait l’objet de la révision judiciaire au cœur du débat et elle était raisonnable. Ni l’argument de l’« inconnaissabilité des motifs », ni celui du secret du délibéré ne font échec à cette conclusion.
Le principe de l’« inconnaissabilité des motifs » d’un corps législatif et le secret du délibéré ne s’appliquent pas à un employeur public, en l’occurrence la Commission, qui prend la décision d’imposer une mesure disciplinaire à un salarié, et ce, même si un huis clos est décrété. Que son employeur soit du secteur public ou privé, un salarié est en droit de contester la mesure disciplinaire qu’on lui impose en s’appuyant sur tout élément de preuve pertinent. Cela inclut l’interrogatoire des représentants de son employeur sur les raisons à l’appui de la mesure et sur le processus décisionnel qui y a mené.
Il est inexact d’affirmer que l’arrêt Clearwater établit une règle de pertinence applicable à toute décision collective prise par un organe décisionnel dans un écrit officiel, peu importe la nature de la décision ou du corps qui l’adopte. Les motifs « inconnaissables » sont plutôt ceux qui sont propres à un corps législatif lorsqu’il adopte des dispositions de nature législative, c’est-à-dire lorsqu’il pose des gestes de nature publique. Or, en l’espèce, la décision du comité exécutif s’inscrit dans un tout autre contexte. Même si la Commission est une personne morale de droit public, elle agissait à titre d’employeur en prenant la décision de congédier l’enseignant B par résolution de son comité exécutif. Cette décision a eu un effet sur le contrat de travail liant B à la Commission et a été prise dans le cadre d’un processus prévu par la convention collective qui lie les parties. Elle n’est pas de nature législative, réglementaire, politique ou discrétionnaire. Elle s’inscrit plutôt précisément dans le cadre d’une relation contractuelle. Une règle de pertinence basée sur la nature publique de la décision contestée ne trouve donc pas application ici. L’arbitre a agi de manière raisonnable en statuant qu’il avait besoin de savoir ce qui s’est passé à huis clos pour déterminer s’il y a eu mûres délibérations de la part du comité exécutif. Il suivait en cela plusieurs arbitres de grief qui, par le passé, ont accepté que soient interrogés les dirigeants d’une commission scolaire au sujet de délibérations tenues à huis clos en matière disciplinaire. Vu la compétence reconnue de l’arbitre en matière de preuve et de procédure, la déférence s’impose.
Quant au secret du délibéré, l’arbitre a là encore rendu une décision raisonnable en l’écartant. En prenant la décision de congédier B après avoir délibéré à huis clos, le comité exécutif n’exerçait pas une fonction juridictionnelle et n’agissait pas en tant que décideur quasi judiciaire. Le comité agissait plutôt à titre d’employeur congédiant un salarié. Il s’agit là d’une décision de nature privée relevant du droit du travail, et non d’une décision de nature publique mettant en cause les principes constitutionnels d’indépendance judiciaire et de séparation des pouvoirs. À ce titre, le comité exécutif ne bénéficie pas de la protection du secret du délibéré pour les discussions que ses membres tiennent à huis clos.
Enfin, il n’y a pas lieu de fixer d’avance des limites aux questions qui pourront être posées aux membres du comité exécutif. L’appréciation de la pertinence de la preuve relève de la compétence exclusive de l’arbitre. Il n’appartient pas aux tribunaux de révision de conjecturer sur les questions qui seront potentiellement pertinentes avant même qu’un interrogatoire ne commence. Il reviendra à l’arbitre de trancher les enjeux de pertinence selon les questions qui seront éventuellement posées et de déterminer celles qui font réellement avancer le débat. Si une intervention judiciaire est requise, elle se fera, le cas échéant, une fois que l’arbitre se sera prononcé sur un sujet précis.
Les juges Wagner, Côté et Brown : Il y a désaccord avec la majorité quant à la norme de contrôle judiciaire applicable. Il arrive qu’une question relative à un domaine dans lequel l’arbitre est généralement le maître soit de nature à affecter l’administration de la justice dans son ensemble et qu’elle se rapporte à des principes à l’égard desquels l’arbitre ne dispose d’aucune expertise particulière en ce sens que ces principes ne relèvent pas de la mission spécialisée qui est la sienne. Lorsque la question en cause ne concerne pas simplement l’administration de la preuve en général, mais plutôt la portée de règles aussi fondamentales que celles relatives aux immunités de divulgation et au secret du délibéré, une cour de justice appelée à contrôler la décision prise par un arbitre à cet égard doit pouvoir aller plus loin que d’uniquement déterminer si cette décision est raisonnable. Lorsque cela est nécessaire, elle doit aussi pouvoir substituer son opinion à celle de l’arbitre en cas de décision incorrecte, à moins d’indications claires à l’effet contraire.
La norme de contrôle applicable ne saurait dépendre de la réponse ultimement donnée par une cour de justice à la question en cause, sans risquer de rendre le résultat de l’analyse encore plus imprévisible. C’est plutôt la nature de la question soulevée qui importe. En l’espèce, malgré la présence d’une clause privative et même si le pourvoi s’inscrit dans un contexte d’administration de la preuve dont l’arbitre est maître, les questions en cause sont des questions de droit générales qui, par leur nature, revêtent une importance centrale pour l’administration de la justice dans son ensemble et à l’égard desquelles l’arbitre ne dispose d’aucune expertise particulière. De telles questions doivent être tranchées de manière uniforme et cohérente, si bien que les juges tant majoritaires que dissident de la Cour d’appel, à l’instar du juge de la Cour supérieure, ont eu raison de conclure que la norme de contrôle applicable en l’espèce est celle de la décision correcte. Toutefois, peu importe la norme qui s’applique, le résultat est le même.
Jurisprudence
Citée par le juge Gascon
Distinction d’avec les arrêts : Tremblay c. Québec (Commission des affaires sociales), [1992] 1 R.C.S. 952; Consortium Developments (Clearwater) Ltd. c. Sarnia (Ville), [1998] 3 R.C.S. 3; arrêts appliqués : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; arrêts mentionnés : Montréal (Ville) c. Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse), 2008 CSC 48, [2008] 2 R.C.S. 698; Wells c. Terre‑Neuve, [1999] 3 R.C.S. 199; Université du Québec à Trois‑Rivières c. Larocque, [1993] 1 R.C.S. 471; Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929; General Motors of Canada Ltd. c. Brunet, [1977] 2 R.C.S. 537; Tervita Corp. c. Canada (Commissaire de la concurrence), 2015 CSC 3, [2015] 1 R.C.S. 161; Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160; Syndicat de l’enseignement du Grand‑Portage c. Morency, 2000 CSC 62, [2000] 2 R.C.S. 913; Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, section locale 30 c. Pâtes & Papier Irving, Ltée, 2013 CSC 34, [2013] 2 R.C.S. 458; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708; Nor‑Man Regional Health Authority Inc. c. Manitoba Association of Health Care Professionals, 2011 CSC 59, [2011] 3 R.C.S. 616; Travailleurs et travailleuses unis de l’alimentation et du commerce, section locale 503 c. Compagnie Wal‑Mart du Canada, 2014 CSC 45, [2014] 2 R.C.S. 323; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, [2011] 3 R.C.S. 471; McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895; Thorne’s Hardware Ltd. c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 106; Syndicat des professionnelles et professionnels de l’éducation du Bas‑St‑Laurent c. Commission scolaire des Monts‑et‑Marées (2006), S.A.E. 7953, 54 R.S.E. 481; Syndicat des enseignantes et enseignants de Le Royer c. Commission scolaire de la Pointe‑de‑l’Île (2000), S.A.E. 7006, 47 R.S.E. 1049; Syndicat des travailleuses et travailleurs de l’enseignement de Portneuf C.E.Q. c. Commission scolaire de Portneuf (1988), S.A.E. 4674, 35 R.S.E. 1722; Association des enseignants de Le Royer c. Commission scolaire régionale Le Royer (1975), S.A. 513, 6 R.S.E. 43; Duke of Buccleuch c. Metropolitan Board of Works (1872), L.R. 5 H.L. 418; O’Rourke c. Commissioner for Railways (1890), 15 App. Cas. 371; Ward c. Shell‑Mex, [1952] 1 K.B. 280; Re Knight Lumber Co. (1959), 22 D.L.R. (2d) 92; MacKeigan c. Hickman, [1989] 2 R.C.S. 796; Noble China Inc. c. Lei (1998), 42 O.R. (3d) 69; Comité de révision de l’aide juridique c. Denis, 2007 QCCA 126; Cherubini Metal Works Ltd. c. Nova Scotia (Attorney General), 2007 NSCA 37, 253 N.S.R. (2d) 134; Ministre du Revenu national c. Coopers and Lybrand, [1979] 1 R.C.S. 495; Promutuel Dorchester, société mutuelle d’assurance générale c. Ferland, [2001] R.J.Q. 2882; Cie minière Québec Cartier c. Québec (arbitre des griefs), [1995] 2 R.C.S. 1095; Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d’Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316; Alberta Union of Provincial Employees c. Lethbridge Community College, 2004 CSC 28, [2004] 1 R.C.S. 727; Parry Sound (district), Conseil d’administration des services sociaux c. S.E.E.F.P.O., section locale 324, 2003 CSC 42, [2003] 2 R.C.S. 157; Conseil de l’éducation de Toronto (Cité) c. F.E.E.E.S.O., district 15, [1997] 1 R.C.S. 487; North Island Laurentian Teachers’ Union P.A.P.T. c. Commission scolaire Laurenval (1985), S.A.E. 3964, 33 R.S.E. 1262; Commission scolaire des Grandes‑Seigneuries et Association des professeurs de Lignery (Vishwanee Joyejob), 2015 QCTA 663, [2015] AZ‑51203453; Syndicat des salariés de Béton St‑Hubert — CSN c. Béton St‑Hubert inc., 2010 QCCA 2270, [2011] R.J.D.T. 19; Sûreté du Québec c. Lussier, [1994] R.D.J. 470; Collège d’enseignement général et professionnel de Valleyfield c. Gauthier Cashman, [1984] R.D.J. 385; Lethbridge Regional Police Service c. Lethbridge Police Association, 2013 ABCA 47, 542 A.R. 252; Canadian Nuclear Laboratories c. Int’l Union of Operating Engineers, Local 772, 2015 ONSC 3436; Blass c. University of Regina Faculty Assn., 2007 SKQB 470, 76 Admin. L.R. (4th) 262.
Citée par la juge Côté
Distinction d’avec l’arrêt : Nor‑Man Regional Health Authority Inc. c. Manitoba Association of Health Care Professionals, 2011 CSC 59, [2011] 3 R.C.S. 616; arrêts mentionnés : Consortium Developments (Clearwater) Ltd. c. Sarnia (Ville), [1998] 3 R.C.S. 3; Tremblay c. Québec (Commission des affaires sociales), [1992] 1 R.C.S. 952; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, 2003 CSC 63, [2003] 3 R.C.S. 77.
Lois et règlements cités
Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ, c. C‑12, art. 18.2.
Code du travail, RLRQ, c. C‑27, art. 1f), 100 et suiv., 100.2, 100.12a), f), 139, 139.1, 140.
Loi sur l’instruction publique, RLRQ, c. I‑13.3, art. 34.3, 143, 179, 258.1 al. 1(1), 258.4, 261.0.1 à 261.0.6 [aj. 2005, c. 16, art. 11], 261.0.2 [idem], 261.0.3 [idem], 261.0.7 [idem].
Loi sur le casier judiciaire, L.R.C. 1985, c. C‑47 .
Doctrine et autres documents cités
Brown, Donald J. M., and David M. Beatty, with the assistance of Christine E. Deacon. Canadian Labour Arbitration, 4th ed., Toronto, Canada Law Book, 2015 (loose‑leaf updated December 2015, release 48).
Brun, Henri, Guy Tremblay et Eugénie Brouillet. Droit constitutionnel, 6e éd., Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2014.
Hogg, Peter W., Patrick J. Monahan and Wade K. Wright. Liability of the Crown, 4th ed., Toronto, Carswell, 2011.
Morin, Fernand, et autres. Le droit de l’emploi au Québec, 4e éd., Montréal, Wilson & Lafleur, 2010.
Morin, Fernand, et Rodrigue Blouin, avec la collaboration de Jean‑Yves Brière et Jean‑Pierre Villaggi. Droit de l’arbitrage de grief, 6e éd., Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2012.
Québec. Ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport. La vérification des antécédents judiciaires : Guide à l’intention des commissions scolaires et des établissements d’enseignement privés du Québec, Québec, Le ministère, 2011.
Royer, Jean‑Claude, et Sophie Lavallée. La preuve civile, 4e éd., Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2008.
Sopinka, Lederman & Bryant : The Law of Evidence in Canada, 4th ed. by Sidney N. Lederman, Alan W. Bryant and Michelle K. Fuerst, Markham (Ont.), LexisNexis, 2014.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Bich, Gagnon et Savard), 2014 QCCA 591, 69 Admin. L.R. (5th) 95, [2014] AZ‑51056975, [2014] J.Q. no 2352 (QL), 2014 CarswellQue 2355 (WL Can.), qui a infirmé une décision du juge Delorme, 2012 QCCS 248, [2012] AZ‑50826061, [2012] J.Q. no 621 (QL), 2012 CarswellQue 774 (WL Can.). Pourvoi rejeté.
Yann Bernard, René Paquette, Geneviève Beaudin et Kassandra Church, pour les appelantes.
Justine Dauphinais‑Sauvé et Audrey Limoges‑Gobeil, pour l’intimé le Syndicat de l’enseignement de la région de Laval.
Stéphane Forest et Gaétan Lévesque, pour l’intimée la Fédération autonome de l’enseignement.
Claudine Morin, Nathalie Léger et Amy Nguyen, pour l’intervenante.
Le jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Karakatsanis et Gascon a été rendu par
Le juge Gascon —
I. Introduction
[1] Que son employeur soit du secteur public ou privé, un salarié est en droit de contester la mesure disciplinaire qu’on lui impose en s’appuyant sur tout élément de preuve pertinent. Cela inclut l’interrogatoire des représentants de son employeur sur les raisons à l’appui de la mesure et sur le processus décisionnel qui y a mené.
[2] En droit public, des immunités protègent par contre les décisions de nature juridictionnelle, législative, réglementaire, politique ou purement discrétionnaire des corps publics. Ainsi, des limites balisent parfois le droit d’interroger les membres de leurs organes décisionnels sur les considérations qui sous-tendent leurs décisions.
[3] L’interaction entre ces droits et ces immunités peut mener à des conflits. Ce pourvoi l’illustre. Il porte sur le droit d’un salarié d’un corps public d’interroger les membres d’un organe décisionnel de son employeur sur les motifs de leur décision de le congédier à la suite de délibérations tenues à huis clos.
[4] L’intimé Syndicat de l’enseignement de la région de Laval (« Syndicat ») a déposé un grief contestant le congédiement d’un enseignant. Lors de l’instruction du grief, l’appelante Commission scolaire de Laval (« Commission ») s’est opposée à l’interrogatoire de trois commissaires membres de son comité exécutif qui a pris à huis clos la décision de congédier l’enseignant. Selon la Commission, les motifs individuels qui sous-tendent une décision prise ainsi par un organe collectif par voie de résolution seraient « inconnaissables », et donc non pertinents. En outre, le secret du délibéré rendrait les membres du comité exécutif non contraignables pour témoigner sur le contenu de leurs délibérations à huis clos.
[5] L’arbitre a rejeté les objections de la Commission et permis l’interrogatoire des membres du comité exécutif sur leurs délibérations et sur leur décision de congédier l’enseignant. Saisie d’une requête en révision judiciaire, la Cour supérieure a cassé la décision de l’arbitre et interdit tout témoignage des membres du comité exécutif, sauf sur le processus formel qui a conduit à leur décision communiquée en séance publique. Les juges majoritaires de la Cour d’appel ont rétabli la décision de l’arbitre et permis l’interrogatoire des membres du comité exécutif, dans les limites usuelles de la pertinence.
[6] Je suis d’avis de rejeter le pourvoi. Le principe de l’« inconnaissabilité des motifs » d’un corps législatif et le secret du délibéré ne s’appliquent pas à un employeur public, en l’occurrence la Commission, qui prend la décision d’imposer une mesure disciplinaire à un salarié, et ce, même si un huis clos est décrété. L’interrogatoire des trois membres du comité exécutif de la Commission peut avoir lieu, dans les limites de la pertinence et des autres règles applicables à l’instruction du grief. La compétence de juger de la pertinence des questions qui seront éventuellement posées appartient exclusivement à l’arbitre.
II. Les faits
[7] La Commission est une personne morale de droit public constituée en vertu de la Loi sur l’instruction publique, RLRQ, c. I-13.3 (« LIP »). Le Syndicat est accrédité en vertu du Code du travail, RLRQ, c. C-27 (« C.t. »), et représente plusieurs salariés de la Commission, dont B, un enseignant en formation professionnelle à son emploi depuis mars 2000.
[8] À l’hiver 2009, le directeur de B lui demande de transmettre au service des ressources humaines de la Commission une déclaration relative à ses antécédents judiciaires. En vertu de modifications apportées à la LIP en 2006 (L.Q. 2005, c. 16), une commission scolaire doit « s’assure[r] » que « les personnes qui œuvrent auprès de ses élèves mineurs et celles régulièrement en contact avec eux [. . .] n’ont pas d’antécédents judiciaires en lien avec leurs fonctions au sein de cette commission » (art. 261.0.2). La LIP prévoit un mécanisme de demande d’une déclaration du candidat à l’embauche ou du salarié quant à l’existence d’antécédents judiciaires (art. 261.0.1 à 261.0.6). Dès qu’une commission scolaire constate que le titulaire d’une autorisation d’enseigner possède des antécédents qui, selon elle, sont en lien avec ses fonctions, elle doit notamment en informer le ministre (art. 261.0.7), qui peut refuser de renouveler, suspendre, révoquer ou maintenir sous conditions l’autorisation d’enseigner (art. 34.3).
[9] Le régime de vérification des antécédents de la LIP prévoit des exceptions pour les infractions ayant fait l’objet d’un « pardon » (art. 34.3 al. 1(1) et art. 258.1 al. 1(1)). La LIP reflète ainsi la protection prévue à l’art. 18.2 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, RLRQ, c. C-12 (« Charte québécoise ») :
18.2. Nul ne peut congédier, refuser d’embaucher ou autrement pénaliser dans le cadre de son emploi une personne du seul fait qu’elle a été déclarée coupable d’une infraction pénale ou criminelle, si cette infraction n’a aucun lien avec l’emploi ou si cette personne en a obtenu le pardon.
[10] Le mot « pardon » utilisé à l’art. 18.2 de la Charte québécoise comprend la « réhabilitation » prévue à l’époque par la Loi sur le casier judiciaire, L.R.C. 1985, c. C-47 (« LCJ ») : Montréal (Ville) c. Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse), 2008 CSC 48, [2008] 2 R.C.S. 698, par. 14. Comme l’autorise l’art. 258.4 LIP, le ministre a d’ailleurs élaboré un guide intitulé La vérification des antécédents judiciaires : Guide à l’intention des commissions scolaires et des établissements d’enseignement privés du Québec (2011), auquel les appelantes renvoient dans leur mémoire. Ce guide traite entre autres de la réhabilitation, « communément appelée “pardon” » (p. 13). Ainsi, sous le régime de la LIP, l’obtention d’une réhabilitation en vertu de la LCJ exempte l’enseignant de l’application des dispositions portant sur la vérification des antécédents judiciaires et sur la notification au ministre de leur existence.
[11] En mars 2009, en réponse à la demande de son directeur, B indique avoir été reconnu coupable de possession d’une arme prohibée en mars 1980, de possession de stupéfiants en vue d’un trafic en décembre 1980 et juillet 1995, ainsi que de possession des produits de la criminalité en juin 1996. B aurait aussi avisé le service des ressources humaines de la Commission qu’il avait présenté une demande de réhabilitation en vertu de la LCJ et qu’il pensait l’obtenir vers juin 2009. Selon le Syndicat, le directeur du centre de formation où B enseignait était en outre au courant de l’existence de ces antécédents lors de l’embauche de ce dernier, neuf ans auparavant.
[12] Après examen de la déclaration faisant état de ces antécédents judiciaires, le directeur du service des ressources humaines se dit d’avis qu’il existe un lien entre ceux-ci et les fonctions d’enseignant de B. Un comité de réévaluation qui se penche sur la question conclut dans le même sens. Selon la LIP (art. 261.0.3), la décision finale sur l’existence d’un lien entre les antécédents d’un employé et les fonctions qu’il occupe appartient cependant aux instances de la Commission, soit le conseil des commissaires ou son comité exécutif (art. 143 et 179).
[13] Le 29 juin 2009, B est convoqué à une séance extraordinaire du comité exécutif de la Commission. Celui-ci doit déterminer s’il existe un lien entre les antécédents de B et ses fonctions et, le cas échéant, prendre une décision sur la résiliation de son contrat de travail. B se présente à la séance accompagné d’un représentant syndical. Après avoir entendu B lors d’un « huis clos partiel » (excluant le public), le comité exécutif décrète un « huis clos total » (excluant l’enseignant et son représentant) pour délibérer. Au terme de ces huis clos partiel et total d’une durée globale de 27 minutes, le comité, siégeant à nouveau de façon publique, procède à l’adoption de la résolution no 238 qui met fin au contrat de travail de B.
[14] Cette résolution fait état des condamnations de B, souligne « les dispositions de la [LIP] portant sur les antécédents judiciaires des personnes œuvrant auprès des mineurs » et mentionne les recommandations du service des ressources humaines et de la direction générale voulant que les antécédents judiciaires de B soient en lien avec ses fonctions. Le comité exécutif décide à l’unanimité que « le lien d’emploi de l’enseignant [B] auprès de la Commission [est] résilié à compter de ce jour au motif d’incapacité ». Selon la Commission, le fait pour un enseignant d’avoir des antécédents judiciaires en lien avec ses fonctions le rend juridiquement incapable d’assumer celles-ci.
[15] Dès le 2 juillet, le Syndicat dépose un grief pour le compte de B contestant son congédiement. Le Syndicat allègue que « [l]a procédure de congédiement prévue à la convention collective n’a pas été suivie » et que « [l]a commission contrevient [. . .] à la [LIP] ainsi qu’à la Charte québécoise ». La Commission et le Syndicat sont liés par une convention collective négociée au niveau provincial et par une convention collective locale. Selon cette dernière, la Commission peut congédier un enseignant uniquement pour une des causes suivantes : « . . . incapacité, négligence à remplir ses devoirs, insubordination, inconduite ou immoralité » (clause 5-7.02). De plus, la résiliation du lien d’emploi « ne peut se faire qu’après mûres délibérations à une session du conseil des commissaires ou du comité exécutif de la commission convoquée à cette fin » (clause 5-7.06).
[16] Le 3 juillet, soit le lendemain du dépôt du grief et quatre jours après la résiliation du lien d’emploi, la Commission nationale des libérations conditionnelles octroie à B une réhabilitation en vertu de la LCJ .
[17] L’instruction du grief débute devant l’arbitre Jacques Doré le 12 mai 2010 et les 3 et 24 novembre de la même année. Une fois la preuve de la Commission close, le Syndicat commence la présentation de la sienne en assignant à titre de premiers témoins trois membres du comité exécutif présents lors des délibérations tenues à huis clos du 29 juin 2009. La Commission s’oppose à ces témoignages, faisant valoir que les motivations individuelles des membres du comité ne sont pas pertinentes et que le secret du délibéré empêche leur interrogatoire sur ce qui s’est dit à huis clos. Elle demande à l’arbitre de restreindre les témoignages des trois membres du comité afin qu’aucune question ne leur soit posée sur les délibérations tenues à huis clos. Le Syndicat rétorque que ces témoignages sont pertinents, admissibles et nécessaires compte tenu de son intention de « conteste[r] tant la procédure suivie que le motif invoqué par l’employeur ». L’intimée Fédération autonome de l’enseignement (« FAE ») intervient pour appuyer la position du Syndicat. L’appelante Fédération des commissions scolaires du Québec (« FCSQ ») intervient aussi et demande pour sa part que les assignations soient cassées.
III. Historique judiciaire
A. Sentence interlocutoire de l’arbitre
[18] L’arbitre rejette les arguments de la Commission et de la FCSQ et permet l’interrogatoire des membres du comité exécutif sur ce qui s’est dit à huis clos. Afin de déterminer notamment si les délibérations du comité ont été « mûres » comme l’exige la convention collective, il estime qu’il faut en connaître la teneur, y compris ce qui « s’est passé à huis-clos en regard des informations transmises de vive voix et par écrit, aux discussions qui ont eu lieu entre les membres, voire aux objections qui ont été soulevées, etc. » (par. 17). Cela est d’autant plus vrai que, selon l’arbitre, il ressort des prétentions des parties que les « mûres délibérations » ont eu lieu à huis clos (par. 14). Il note que « [l’]adjectif “mûres” n’a pas été ajouté par les parties à l’entente uniquement pour “faire joli” », qu’il « a un sens » et qu’il « ajoute une dimension aux délibérations » (par. 16).
[19] Pour l’arbitre, délibérer à huis clos ne signifie pas forcément bénéficier du secret du délibéré. Aussi, la possibilité pour le comité exécutif de décider de façon unilatérale de siéger à huis clos ne devrait pas permettre à ses membres de se soustraire au contrôle des arbitres de grief (par. 18-21). Il se dit toutefois disposé à entendre les témoignages des membres du comité exécutif à huis clos si on le lui demande, afin que ceux-ci puissent jouir de la même liberté de parole que lors de leurs délibérations (par. 22).
B. Cour supérieure du Québec (2012 QCCS 248)
[20] Saisi d’une requête en révision judiciaire de la sentence interlocutoire de l’arbitre, le juge Delorme considère que l’application du secret du délibéré constitue une « question de droit qui est étrangère au domaine d’expertise particulier de l’arbitre et qui présente un intérêt pour l’ensemble des commissions scolaires » (par. 19 (CanLII)). Il applique donc la norme de contrôle de la décision correcte (par. 17-21).
[21] Le juge cite l’arrêt Tremblay c. Québec (Commission des affaires sociales), [1992] 1 R.C.S. 952, selon lequel le secret du délibéré des tribunaux administratifs serait la règle, bien que ce secret puisse être levé si un justiciable démontre l’existence de raisons sérieuses de croire que le processus suivi est entaché de vices de procédure (par. 27-28 et 31). Il ajoute que, selon l’arrêt Consortium Developments (Clearwater) Ltd. c. Sarnia (Ville), [1998] 3 R.C.S. 3, les intentions des membres d’un conseil municipal ne sont pas pertinentes pour juger de la validité d’une résolution adoptée par le conseil. Pour le juge, ces principes s’appliquent à la décision d’une commission scolaire de résilier un contrat de travail (par. 30-31). Il estime que la décision du comité exécutif de délibérer à huis clos rend les délibérations confidentielles. Le juge souligne que même si les séances du comité exécutif n’ont pas à être tenues publiquement, ce comité a adopté des règles de procédure qui prévoient que ses séances se tiennent en public, « à moins qu’il n’en décide autrement » (par. 24). Puisque le comité a choisi de délibérer à huis clos en vertu de ses règles de procédure, ce choix doit être respecté (par. 26).
[22] Le juge conclut que l’interrogatoire ne peut porter sur « les motifs au fond ou leur élaboration dans la pensée des membres du comité exécutif » (par. 44). Ils ne sont contraignables que pour témoigner sur le « processus formel qui a conduit à la décision prise en séance publique » (ibid.).
C. Cour d’appel du Québec (2014 QCCA 591, 69 Admin. L.R. (5th) 95)
[23] Les juges majoritaires de la Cour d’appel, sous la plume de la juge Bich, accueillent les appels du Syndicat et de la FAE et rétablissent la sentence interlocutoire de l’arbitre. Comme le premier juge, elles appliquent la norme de la décision correcte. Le principe de l’« inconnaissabilité des motifs » et le secret du délibéré qu’invoquent la Commission et la FCSQ seraient des sujets d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble, étrangers au domaine d’expertise spécialisé de l’arbitre et exigeant une réponse uniforme et cohérente afin d’assurer l’ordre juridique (par. 39-53).
[24] Cela dit, à la lumière des arrêts Wells c. Terre-Neuve, [1999] 3 R.C.S. 199, et Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, la juge Bich estime que la décision d’un corps public en matière d’emploi, et plus spécifiquement en matière de congédiement, relève du droit du travail individuel ou collectif, et non du droit public (par. 76). Elle considère que la règle de l’arrêt Clearwater ne s’applique pas en l’espèce. Cette règle, qui ne fait que reprendre le principe de la pertinence, veut que les motifs des membres d’un organe décisionnel d’un corps public, dans l’exercice de ses fonctions législatives, réglementaires, politiques ou purement discrétionnaires, ne sont pas pertinents pour déterminer la validité d’une décision prise dans ce cadre (par. 89). Or, quand la Commission prend la décision de congédier un salarié comme dans le cas de B, elle n’exerce pas de telles fonctions (par. 92).
[25] Par ailleurs, selon la juge Bich, le secret du délibéré ne s’applique guère plus au cas à l’étude, car le comité exécutif n’est pas ici une instance qui exerce des fonctions juridictionnelles (par. 124). En outre, la décision unilatérale du comité exécutif de tenir sa séance à huis clos n’est pas en elle-même suffisante pour rendre ses membres incontraignables (par. 102-119).
[26] La juge Bich rappelle que la règle de la pertinence est d’application générale, y compris devant les arbitres de grief (par. 59). Or, il est établi que « les circonstances et les motifs » d’un congédiement sont pertinents pour contester celui-ci (par. 64 et 67). D’ailleurs, la clause 5-7.13 de la convention collective locale confère à l’arbitre le pouvoir très large d’examiner le congédiement « sous toutes ses coutures, tant au regard de la procédure que du fond » (par. 129). Cela ne signifie pas, selon la juge Bich, « que l’on peut adresser n’importe quelle question aux commissaires qui ont été assignés » (par. 142). Ce que chacun des décideurs pensait à chaque minute des échanges ne sera sans doute pas pertinent. C’est cependant l’arbitre qui devra décider si les questions posées sont pertinentes et font avancer le débat (par. 143). La juge Bich note qu’un tribunal d’appel qui déterminerait le sens précis à donner à l’expression « mûres délibérations » empiéterait sur la compétence exclusive de l’arbitre de grief d’interpréter la convention collective (par. 133).
[27] Le juge Gagnon, dissident, aurait pour sa part rejeté les appels et confirmé le jugement du juge Delorme. Contrairement à ce dernier, il aurait toutefois cassé les assignations des membres du comité exécutif plutôt que de restreindre leurs témoignages au processus formel suivi (par. 214). Appliquant la norme de la décision correcte, le juge Gagnon conclut que l’arrêt Clearwater régit les décisions de tout organ