National Freight Consultants Inc. et autre c. Motor Transport Board et autres

National Freight Consultants Inc. et autre c. Motor Transport Board et autres
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1980-05-06
Recueil
[1980] 2 RCS 621
Juges
Ritchie, Roland Almon; Pigeon, Louis-Philippe; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; Estey, Willard Zebedee; McIntyre, William Rogers; Chouinard, Julien
En appel de
Alberta
Sujets
Transport
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
National Freight Consultants Inc. et autre c. Motor Transport Board et autres, [1980] 2 R.C.S. 621
Date: 1980-05-06
National Freight Consultants Inc. et National Freight Systems Appelantes;
et
Motor Transport Board, Reimer Express (Pacific) Ltd. et Alberta Motor Transport Association Intimées.
1979: 31 octobre, 1 novembre; 1980: 6 mai.
Présents: Les juges Ritchie, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre et Chouinard.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ALBERTA
Voituriers—Voituriers publics—Validité d’un permis extra-provincial délivré par une commission provinciale de transport—Loi fédérale sans effet sur les pouvoirs provinciaux de saisie—Loi sur le transport par véhicule à moteur, S.R.C. 1970, chap. M-14, art. 3, 5, 6—The Public Service Vehicles Act, R.S.A. 1970, chap. 300, art. 3, 58.
L’Alberta Motor Transport Board a délivré un permis pour le transport de marchandises générales de Calgary (Alberta) jusqu’à la frontière entre l’Alberta et la Colombie-Britannique à destination de deux points de la Colombie-Britannique spécifiés dans le permis. Les appelantes ont obtenu ce permis aux termes d’une cession approuvée par la commission de l’Alberta. La British Columbia Motor Carrier Commission a subséquemment délivré aux appelantes un permis de transport de matériaux et d’outillage spécifiés de la région de Vancouver jusqu’à la frontière entre la Colombie-Britannique et l’Alberta. Les appelantes cherchent à transporter de Vancouver à Calgary les marchandises spécifiées dans le permis délivré par la commission de l’Alberta sous l’autorité des deux permis réunis ou du permis délivré par la commission de l’Alberta seulement ou en vertu de leur droit général, non entravé, selon elles, par la Loi de l’Alberta, de faire du transport interprovincial en direction et en provenance de la province de l’Alberta, sans tenir compte de l’organisme albertain chargé de délivrer les permis.
Au cours du différend qui a opposé les parties, l’Alberta Board a saisi quelques camions de l’appelante et la marchandise qu’ils transportaient. Les appelantes ont institué des procédures en vue d’obtenir un jugement qui déclarerait que les actes de la commission de l’Alberta «qui visent à porter atteinte à l’activité des [appelantes] dans la province de la Colombie-Britannique ou dans tout ressort à l’extérieur de la province de l’Alberta excèdent les pouvoirs de 1’[intimée] …»; et « … toute action de l’[intimée] qui tend à porter atteinte à l’activité de la partie de l’entreprise des [appelantes] qui consiste à transporter des marchandises de l’Alberta, d’où elles proviennent, vers tout autre ressort, excède les pouvoirs de l’ [intimée]»; et, d’autre part, des ordonnances de ne pas faire et les redressements y afférents.
Une réclamation a été faite pour les dommages-intérêts causés par la saisie de l’équipement des appelantes, quelle que soit l’issue du pourvoi sur la question des permis.
L’action a été maintenue en première instance. La Commission intimée a interjeté appel à la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta qui a accueilli l’appel. D’où le pourvoi des appelantes devant cette Cour.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
L’article 3 de la Loi sur le transport par véhicule à moteur, S.R.C. 1970, chap. M-14, se lit comme suit:
3. (1) Lorsque, dans une province, la loi de la province exige un permis pour la mise en service d’une entreprise locale, nulle personne ne doit y exploiter une entreprise extra-provinciale, sauf si elle détient un permis délivré sous l’autorité de la présente loi.
(2) La commission provinciale de transport, dans chaque province, peut, à sa discrétion, délivrer à une personne un permis d’exploiter une entreprise extra-provinciale en pénétrant dans la province ou en passant à travers celle-ci, aux mêmes conditions et de la même manière que si l’entreprise extra-provinciale y exploitée était une entreprise locale.
L’article 3 doit être considéré comme un tout et non comme deux dispositions isolées ou sans rapport entre elles. Dans les limites de la province, l’entreprise extra-provinciale doit détenir un permis délivré par la commission de transport locale siégeant à titre d’organisme délégué du fédéral conformément au par. (1). Le paragraphe (2) doit donc viser quelque chose de plus. Si l’expression «en passant à travers» la province se limite à cette partie de l’entreprise extra-provinciale qui «y» est exploitée, alors le par. (2) n’ajoute rien au par. (1). Si, par contre, l’expression «en pénétrant dans» la province reconnaît l’existence de cette partie de l’entreprise extra-provinciale exploitée à l’extérieur de la province, en vue de déterminer le service de transport et de lui délivrer un permis à partir de son point d’origine, alors l’art. 3 va plus loin que son seul par. (1). Si l’on attribue au paragraphe un sens si restreint qu’il exclut toute autorisation à l’égard de services de transport «hors de» la province, on en arrive à un résultat peu réaliste. La commission provinciale dans l’exécution de ses fonctions fédérales peut alors appliquer son pouvoir de réglemen- tation à tous les aspects du transport de marchandises par véhicule à moteur, à l’exception du transport extra-provincial de marchandises dont le point de départ se situe dans la province. On voit mal comment l’intérêt public pourrait être servi si, dans l’exercice de ses fonctions de réglementation, pareille commission ne peut étendre son activité et sa réglementation à ce qui est apparemment une partie très importante sinon la partie la plus importante de la réglementation du transport par véhicule à moteur dans une province.
Le paragraphe 3(2) englobe clairement la délivrance d’un permis à une entreprise extra‑provinciale qui fait affaire dans la province, hors de celle-ci, en passant à travers celle-ci ou en y pénétrant, que ce service de transport se rapporte au transport interprovincial ou international de marchandises. La conclusion est fondée en ce sens sur les termes du par. (2), savoir «en pénétrant dans la province ou en passant à travers celle-ci» de même que sur la définition d’une «entreprise extra-provinciale» à l’art. 2 de la Loi qui comprend une entreprise «pour le transport … de marchandises … reliant une province à une autre … ou s’étendant au-delà des limites d’une province».
Par conséquent, le permis extra-provincial délivré par la commission de l’Alberta est valide.
La réclamation en dommages-intérêts est rejetée. Le paragraphe 6(1) de la Loi sur le transport par véhicule à moteur, qui impose une sanction pour la violation de la Loi, n’a pas rendu inapplicable les pouvoirs provinciaux de saisie en vertu de l’art. 58 de The Public Service Vehicles Act, R.S.A. 1970, chap. 300.
Jurisprudence: Coughlin c. Ontario Highway Transport Board, [1968] R.C.S. 569; R. c. Smith, [1972] R.C.S. 359; Procureur général de l’Ontario c. Winner, [1954] AC. 541; Re Kleysen’s Cartage Co. Ltd. and Motor Carrier Board of Manitoba (1965), 48 D.L.R. (2d) 716; R. v. Canadian American Transfer Ltd., [1970] 1 O.R. 262; Registrar of Motor Vehicles c. Canadian American Transfer Limited, [1972] R.C.S. 811; Vancouver-Seattle Bus Lines Ltd. v. Lieutenant-Governor in Council of British Columbia (1963), 42 D.L.R. (2d) 82; R. v. Glibbery (1962), 36 D.L.R. (2d) 548; R. v. Isaac, [1973] 3 O.R. 833.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta[1], qui a accueilli l’appel interjeté du jugement du juge McDonald. Pourvoi rejeté. T.J. Duckworth, c.r. et E.N. Vink, pour les appelantes.
A.P. Hnatiuk et S.G. Fowler, pour l’intimée Motor Transport Board.
P.G. Ponting, pour les intimées, Reimer Express (Pacific) Ltd. et Alberta Motor Transport Association.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE ESTEY—Les procédures à l’origine de ce pourvoi découlent d’un permis délivré par l’Alberta Motor Transport Board (ci-après appelée la commission de l’Alberta) pour le transport de marchandises générales de Calgary (Alberta) jusqu’à la frontière entre l’Alberta et la Colombie-Britannique à destination de deux points de la Colombie-Britannique spécifiés dans le permis. Les appelantes ont obtenu ce permis aux termes d’une cession approuvée par la commission de l’Alberta. La British Columbia Motor Carrier Commission (ci-après appelée la commission de la Colombie-Britannique) a subséquemment délivré aux appelantes un permis de transport de matériaux et d’outillage spécifiés de la région de Vancouver jusqu’à la frontière entre la Colombie-Britannique et l’Alberta. Les appelantes cherchent à transporter de Vancouver à Calgary les marchandises spécifiées dans le permis délivré par la commission de l’Alberta sous l’autorité des deux permis réunis ou du permis délivré par la commission de l’Alberta seulement ou en vertu de leur droit général, non entravé, selon elles, par la Loi de l’Alberta, de faire du transport interprovincial en direction et en provenance de la province de l’Alberta, sans tenir compte de l’organisme albertain chargé de délivrer les permis.
Au cours du différend qui a opposé les parties, les intimées ont saisi l’équipement des appelantes; ces dernières réclament donc des dommages-intérêts à cause de cette saisie, quelle que soit l’issue du pourvoi sur la question des permis.
Il convient de souligner au départ qu’en l’espèce, cette Cour n’a plus à examiner la question constitutionnelle concernant le droit du gouvernement fédéral d’adopter la Loi sur le transport par véhicule à moteur vu les arrêts de cette Cour, Coughlin c. Ontario Highway Transport Board[2] et La Reine c. Smith[3].
La partie pertinente du permis délivré par la commission de l’Alberta se lit comme suit:
[TRADUCTION]
CERTIFICAT D’EXPLOITATION D’UNE ENTREPRISE EXTRA-PROVINCIALE
TITULAIRE: National Freight Consultants Inc.
…
EN VERTU DU POUVOIR CONFÉRÉ À LA HIGHWAY TRAFFIC BOARD DE L’ALBERTA SOUS L’AUTORITÉ DE LA LOI SUR LE TRANSPORT PAR VÉHICULE À MOTEUR (STATUTS DU CANADA) ET DE THE PUBLIC SERVICE VEHICLES ACT DE L’ALBERTA (CHAPITRE 300, R.S.A. 1970), AUTORISATION EST PAR LES PRÉSENTES OCTROYÉE À DES ENTREPRISES EXTRA‑PROVINCIALES D’EXPLOITER DES VEHICULES D’ENTREPRISE PUBLIQUE QUI PÉNÈTRENT DANS LA PROVINCE DE L’ALBERTA, EN SORTENT OU LA TRAVERSENT POUR LES FINS CI-APRÈS ÉNONCÉES ET CONFORMÉMENT À LA LISTE QUI SUIT:
…
[Les alinéas a) à e) ne sont pas pertinents en l’espèce.]
f) Marchandises: de type général.
De: Calgary (Alberta).
À: La frontière entre l’Alberta et la Colombie-Britannique à destination de Golden et de Revelstoke et vice versa.
NOTE: Ce certificat d’exploitation expire le 7 juin 1977. 11 ne sera pas renouvelé à moins qu’une demande d’autorisation semblable ne soit déposée en Colombie‑Britannique, sous la nouvelle raison sociale de National Freight Consultants Inc., avant le 7 juin 1977, dont copie devra être déposée à la Commission.
DANS LA MESURE OÙ L’AUTORISATION OCTROYÉE AUX TERMES DE CE CERTIFICAT S’APPLIQUE À UN AUTRE RESSORT, ELLE N’EST VALIDE QUE SI LE TITULAIRE DU CERTIFICAT OBTIENT OU DÉTIENT UNE AUTORISATION ÉQUIVALENTE DE CE RESSORT-LÀ. LA PRÉSENTE AUTORISATION INTERDIT TOUTE FORME D’EXPLOITATION D’ENTREPRISE INTRAPROVINCIALE.
LE PRÉSENT CERTIFICAT PERMET LE CHARGEMENT OU LE DÉCHARGEMENT AUX ENDROITS DÉSIGNÉS SEULEMENT.
LE PRÉSENT CERTIFICAT NE DOIT ÊTRE NI CAPITALISÉ, NI VENDU, NI CÉDÉ, NI LOUÉ NI TRANSFÉRÉ SANS L’APPROBATION ÉCRITE PRÉALABLE DE LA COMMISSION.
[4]LE CERTIFICAT EXPIRE À MINUIT le 7 juin 1977, SAUF SA RÉVOCATION OU SON ANNULATION PAR LA COMMISSION.
DELIVRE À EDMONTON (ALBERTA) le 7 juin 1976.
Peu après, soit le 11 juin 1976, la Commission a délivré un Certificat d’exploitation d’une entreprise intra-provinciale aux appelantes pour leur permettre de faire le transport de marchandises générales [TRADUCTION] «d’un endroit à un autre dans les limites de la province de l’Alberta».
Par un ordre rendu le 25 octobre 1976, la commission de la Colombie-Britannique, prétendant également agir en vertu de la loi provinciale (la Motor Carrier Act, R.S.B.C. 1960, chap. 252) et de la loi fédérale susmentionnée; délivrait aux appelantes le permis suivant:
[TRADUCTION]
Marchandises à être transportées:
Des matériaux de construction y compris du verre et de l’acier d’armature; de la machinerie et de l’équipement de construction qui à cause de sa dimension ou de son poids nécessite l’utilisation d’un équipement spécial pour le charger ou le décharger, ou qui est autonome à cet égard. (voyages sous contrat d’affrètement).
Pour le compte de:
Un seul particulier ou une seule compagnie à la fois.
Secteur, parcours ou territoire:
De Vancouver et d’autres endroits situés dans un rayon de 45 milles de ses limites jusqu’à la frontière entre la Colombie-Britannique et l’Alberta ou vice versa.
La commission de l’Alberta a ensuite avisé les appelantes qu’elle procéderait à des «contrôles intermittents» afin de déterminer si ces dernières contrevenaient à l’autorisation qu’elle leur avait accordée. La première réaction des appelantes a été de solliciter une audition devant la commission de l’Alberta pour discuter de leurs activités eu égard aux permis délivrés par les deux provinces. Conformément à The Public Service Vehicles Act, R.S.A. 1970, chap. 300, la commission de l’Alberta a finalement assigné les appelantes devant elle [TRADUCTION] «pour faire valoir les raisons pour lesquelles la Commission ne devrait pas suspendre, révoquer, changer ou modifier le certificat d’exploitation d’une entreprise extra-provinciale délivrée par elle …». Durant les premiers mois de 1977, les parties ont communiqué oralement et par écrit; à l’issue de ces discussions, les appelantes ont affirmé leur droit de continuer à transporter des marchandises entre Calgary et Vancouver sans avoir à obtenir d’autres permis. En conséquence, la commission de l’Alberta a saisi certains camions des appelantes de même que leur chargement. Les appelantes ont donc dû recourir à d’autres entreprises de camionnage pour faire transporter le chargement jusqu’à son point de destination. Il ne fait aucun doute, quelle que puisse être la pertinence de cette affirmation, que les appelantes ont soutenu de façon constante que la commission de l’Alberta n’avait pas compétence pour les empêcher d’exploiter un service de transport entre Vancouver et Calgary. De fait, les appelantes ont invité la commission de l’Alberta à contester ce prétendu droit en partant des accusations contre elles, sous l’autorité, vraisemblablement, de la loi fédérale ou de la Loi de l’Alberta ou des deux à la fois. La commission de l’Alberta a répliqué par la saisie du chargement que transportait les appelantes. Celles-ci ont donc entamé les présentes procédures en vue d’obtenir un jugement qui déclarerait que les actes de la commission de l’Alberta [TRADUCTION] «qui visent à porter atteinte à l’activité des [appelantes] dans la province de la Colombie-Britannique ou dans tout ressort à l’extérieur de la province de l’Alberta excèdent les pouvoirs de 1’[intimée] …»; et [TRADUCTION] «… toute action de 1’[intimée] qui tend à porter atteinte à l’activité de la partie de l’entreprise des [appelantes] qui consiste à transporter des marchandises de l’Alberta, d’où elles proviennent, vers tout autre ressort, excède les pouvoirs de 1’[intimée]»; et, d’autre part, des ordonnances de ne pas faire et les redressements y afférents. La question qui se pose est claire: le permis délivré à l’appelante par la commission de l’Alberta a-t-il pour effet de lui interdire de transporter le chargement désigné entre Vancouver et Calgary? La commission de l’Alberta adopte le point de vue que les appelantes ne peuvent transporter les marchandises entre ces deux points directement, c’est-à-dire sans faire d’arrêt, ou en chargeant et déchargeant des marchandises aux points intermédiaires, Golden et Revelstoke, mentionnés dans le permis de l’Alberta. Les appelantes allèguent que la seule législation applicable est, ou pourrait être, celle du Parlement du Canada et que cette législation, dans sa forme actuelle, ne traite que du camionnage international ou du transport intraprovincial de marchandises par rapport à l’exploitation d’une entreprise internationale de camionnage.
J’étudierai plus tard la seconde question, celle des dommages-intérêts.
Pour régler la première question, il faut interpréter la Loi sur le transport par véhicule à moteur, S.R.C. 1970, chap. M-14, et plus particulièrement ses art. 3 et 5:
3. (1) Lorsque, dans une province, la loi de la province exige un permis pour la mise en service d’une entreprise locale, nulle personne ne doit y exploiter une entreprise extra‑provinciale, sauf si elle détient un permis délivré sous l’autorité de la présente loi.
(2) La commission provinciale de transport, dans chaque province, peut, à sa discrétion, délivrer à une personne un permis d’exploiter une entreprise extra-provinciale en pénétrant dans la province ou en passant a travers celle-ci, aux mêmes conditions et de la menu manière que si l’entreprise extra-provinciale y exploitée était une entreprise locale.
…
5. Le gouverneur en conseil peut exempter toute personne ou la totalité ou quelque partie d’une entreprise extra-provinciale, ou tout transport extra-provincial, de l’ensemble ou de l’une quelconque des dispositions de la présente loi. (Les italiques sont de moi.)
Les expressions «entreprise extra-provinciale» et «loi de la province», dans le sens où elles sont employées à l’art. 3, sont définies à l’art. 2 de la Loi: «entreprise extra-provinciale» signifie un ouvrage ou une entreprise pour le transport de voyageurs ou de marchandises par véhicule à moteur, reliant une province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au-delà des limites d’une province;
«loi de la province» signifie une loi d’une province ou municipalité, non inconciliable ni incompatible avec la présente loi;
Le paragraphe 3(1) vise simplement à interdire l’exploitation d’une entreprise extra‑provinciale en Alberta sans un permis délivré sous l’autorité de la loi fédérale. La Loi prévoit clairement que ce permis doit être obtenu de la commission de l’Alberta. Les appelantes prétendent toutefois que le permis n’est pas nécessaire du point de vue juridique ou qu’il ne peut dicter les conditions de son exercice en dehors de l’Alberta. La définition d’«entreprise extra-provinciale» répond au premier volet de l’argument. Pareil ouvrage peut relier une province à une ou plusieurs autres provinces, ou simplement s’étendre au-delà des limites de la province, comme dans le cas du transport international ou du transport entre les provinces et l’un des territoires. On constate donc que le par. 3(1) impose clairement et expressément l’obtention d’un permis.
Ceci nous amène à l’allégation principale des appelantes, savoir que la commission de l’Alberta ne peut, comme elle prétend le faire en l’espèce, désigner les points de la Colombie‑Britannique vers lesquels et à partir desquels les appelantes peuvent transporter leur chargement. Cette allégation est fondée sur la proposition que la loi fédérale a été adoptée en 1953-54 en réaction directe à l’arrêt du Conseil privé, Procureur général de l’Ontario et autres c. Winner et autres[5], qui concernait seulement l’entreprise d’un voiturier international et qu’en conséquence, la Loi devrait être interprétée de façon à s’appliquer uniquement à ce genre d’activité et non au transport purement interprovincial comme c’est le cas en l’espèce. Il est vrai que les circonstances précises à l’origine de l’affaire Winner avaient trait au transport de passagers entre l’État du Maine et les provinces du Nouveau‑Brunswick et de la Nouvelle-Écosse, et au transport connexe de passagers à l’intérieur du Nouveau-Brunswick, soit du transport intraprovincial. Je ne ferai que deux observations à l’égard de cette allégation. Il n’existe aucune règle d’interprétation des lois qui oblige un tribunal à présumer que, nonobstant le sens ordinaire des mots employés dans la Loi, le Parlement a seulement voulu utiliser son pouvoir législatif pour régler les questions litigieuses soulevées par un différend courant et célèbre. Le Conseil privé s’est effectivement penché sur le fait que l’entreprise de la requérante constituait une seule entité qui s’étendait au Maine et à la Nouvelle-Écosse et qu’elle ne pouvait être scindée de manière à isoler la partie intraprovinciale du reste de l’entreprise. Nulle part l’arrêt ne fait état d’un principe qui permettrait une scission du secteur transport interprovincial d’avec l’entreprise en son entier. L’entreprise comprenait en fin de compte les trois éléments et le Conseil privé a finalement conclu qu’aux fins du droit constitutionnel, elle devait être considérée comme une seule unité indivisible.
Cela nous amène au par. 3(2) qui permet à la commission provinciale de délivrer, à sa discrétion, un permis d’exploiter une entreprise extra-provinciale «en pénétrant dans» la province ou «en passant à travers» celle-ci. Alors que le par. (1) exige qu’une entreprise extra-provinciale obtienne d’une commission provinciale un permis pour «y» exploiter son entreprise, le par. (2) exige l’obtention d’un permis pour exploiter une entreprise extra‑provinciale, «en pénétrant dans» la province ou «en passant à travers» celle-ci. Il faudrait faire preuve de beaucoup d’imagination dans l’interprétation de ces termes pour conclure qu’ils ne comprennent pas le transport interprovincial de même que le transport international. De fait, le transport entre les provinces est probablement le type de transport que le législateur avait en vue lorsqu’il a adopté cette loi.
Les appelantes font valoir qu’en leur délivrant un permis selon les conditions imposées par la commission de l’Alberta, un organisme du gouvernement albertain a prétendu donner une portée extraterritoriale à la Loi de l’Alberta. L’argument qui vise donc l’interprétation du par. 3(2) de la loi fédérale, conclut que ce paragraphe n’ajoute rien au pouvoir de la commission de l’Alberta aux termes de la Loi de l’Alberta et que, par conséquent, il ne peut donner au permis qu’elle délivre une portée extraterritoriale Cette prétention trouve un appui dans l’arrêt de la Cour d’appel du Manitoba, Re Kleysen’s Cartage Co. Ltd. and Motor Carrier Board of Manitoba[6]. Dans cette affaire, une entreprise de camionnage contestait la compétence de la commission de transport du Manitoba qui avait exigé qu’un camionneur obtienne un permis manitobain pour transporter un chargement du Manitoba vers des points situés en Saskatchewan. Le camionneur a affirmé que seul un permis délivré par la Saskatchewan était nécessaire pour transporter les marchandises en cause en Saskatchewan et que les autorités du Manitoba ne pouvaient délivrer un permis que pour l’exploitation du service de transport jusqu’à la frontière du Manitoba. Bref, on a allégué qu’une commission semblable peut délivrer un permis pour transporter des marchandises à travers la province ou en y pénétrant mais non pour les transporter à l’extérieur de la province. La majorité de la Cour d’appel, par la voix du juge Guy, à la p. 720, a interprété le par. 3(2) de la loi fédérale de façon à autoriser une commission provinciale à délivrer des permis en rapport seulement avec [TRADUCTION] «une «entreprise extra-provinciale» qui fait affaire «en pénétrant dans» la province ou «en passant à travers» celle-ci». La conclusion du jugement est la suivante, à la p. 721:
[TRADUCTION] Dans cette optique, il est manifeste qu’une entreprise de camionnage doit obtenir un permis de véhicule d’entreprise publique dans sa propre province mais que, dès que l’entreprise devient extra-provinciale, elle doit obtenir un certificat d’une commission de transport de la province où elle pénètre ou à travers de laquelle elle passe, et ce certificat-là doit être délivré par cette commission-là sous l’autorité du pouvoir fédéral qui lui a été délégué.
Le juge Monnin (à l’instar du juge Dickson qui siégeait alors en première instance, voir 47 D.L.R. (2d) 244) est parvenu au résultat opposé. Il a conclu que la commission du Manitoba, qui agit sous l’autorité de la loi fédérale, doit autoriser l’exploitation de l’entreprise extra‑provinciale tant à l’égard de la partie de l’entreprise qui utilise les routes du Manitoba qu’à l’égard de l’activité en provenance de la province.
La Haute Cour de l’Ontario a conclu à l’opposé de l’arrêt Kleysen, précité, dans R. v. Canadian American Transfer Ltd.[7], où le juge en chef Wells tient les propos suivants à la p. 267:
[TRADUCTION] Avec égards, je ne peux partager le point de vue de la majorité de la Cour d’appel du Manitoba. La majorité semble restreindre l’expression «en passant à travers» à un véhicule qui est entré dans la province et Ta traversée sans arrêt. C’est, il va sans dire, une assez bonne description et c’est, sans aucun doute, partiellement inclus dans la Loi, mais ce n’est pas une description exhaustive. A mon avis, la décision de la majorité est trop restreinte par sa nature dans le contexte de la Loi sur le transport par véhicule à moteur.
Le Juge en chef poursuit en ces termes:
[TRADUCTION] Avec égards, j’estime que l’expression «en passant à travers» englobe également le transport vers un pays étranger à partir d’un endroit quelconque de l’Ontario. L’exportateur doit traverser la province de l’Ontario jusqu’à la frontière internationale et je ne vois pas pourquoi cette expression ne devrait pas s’appliquer à cette situation de même qu’à celle où l’on entre dans une province d’un côté pour en sortir de l’autre.
La question réduite à sa plus simple expression revient donc à déterminer si les termes «en pénétrant dans la province ou en passant à travers celle-ci» comprennent, par déduction nécessaire ou autrement, le transport de marchandises [TRADUCTION] «hors de la province». Il s’agit d’une question d’interprétation des lois, dégagée de toute considération constitutionnelle. Le Conseil privé a réglé la question de la compétence à légiférer à ce sujet dans l’arrêt Winner, précité, et cette Cour a statué sur la validité de la loi en cause dans l’arrêt Coughlin, précité.
La seule question est de savoir si la loi fédérale invoque, dans le par. 3(2), la portée intégrale du pouvoir fédérale. Je considère l’art. 3 comme un tout et non comme deux dispositions isolées ou sans rapport entre elles. Dans les limites de la province, l’entreprise extra‑provinciale doit, comme nous l’avons vu, détenir un permis délivré par la commission de transport local siégeant à titre d’organisme délégué du fédéral conformément au par. (1). Le paragraphe (2) doit donc viser quelque chose de plus. Si l’expression «en passant à travers» la province se limite à cette partie de l’entreprise extra-provinciale qui «y» est exploitée, alors le par. (2) n’ajoute rien au par. (1). Si, par contre, l’expression «en pénétrant dans» la province reconnaît l’existence de cette partie de l’entreprise extra-provinciale exploitée à l’extérieur de la province, en vue de déterminer le service de transport et de lui délivrer un permis à partir de son point d’origine, alors l’art. 3 va plus loin que son seul par. (1). Si l’on attribue au paragraphe un sens si restreint qu’il exclut toute autorisation à l’égard de services de transport «hors de» la province, on en arrive à un résultat peu réaliste. La commission provinciale dans l’exécution de ses fonctions fédérales peut alors appliquer son pouvoir de réglementation à tous les aspects du transport de marchandises par véhicule à moteur, à l’exception du transport extra‑provincial de marchandises dont le point de départ se situe dans la province. On voit mal comment l’intérêt public pourrait être servi si, dans l’exercice de ses fonctions de réglementation, pareille commission ne peut étendre son activité et sa réglementation à ce qui est apparemment une partie très importante sinon la partie la plus importante de la réglementation du transport par véhicule à moteur dans une province.
A mon avis, le par. (2) englobe clairement la délivrance d’un permis à une entreprise extra‑provinciale qui fait affaire dans la province, hors de celle-ci, en passant à travers celle-ci ou en y pénétrant, que ce service de transport se rapporte au transport interprovincial ou international de marchandises. Je me fonde pour conclure en ce sens sur les termes employés par le Parlement au par. (2), savoir «en pénétrant dans la province ou en passant à travers celle-ci» de même que sur la définition d’une «entreprise extra-provinciale» à l’art. 2 de la Loi qui comprend une entreprise «pour le transport … de marchandises … reliant une province à une autre … ou s’étendant au-delà des limites d’une province».
On a déjà dit en l’espèce et dans les arrêts précités du Manitoba et de l’Ontario, que pareille interprétation de l’art. 3 risque de placer la réglementation du camionnage interprovincial dans une impasse. Une province intermédiaire pourrait, par exemple, entraver le mouvement des marchandises en provenance d’une région du centre du Canada à destination des provinces de l’Est ou de l’Ouest. Des provinces voisines pourraient complètement éliminer le commerce effectué par véhicule à moteur. Abstraction faite de l’irréalisme de pareille conduite réciproquement destructive, il nous faut considérer l’art. 5 (précité) de la loi fédérale. La solution qui s’offre au fédéral est simple. L’obligation d’obtenir un permis d’une commission inflexible serait rapidement suspendue et la circulation passant à travers la zone administrée par les autorités contrevenantes reprendrait. La Loi envisage donc un système où plusieurs permis sont délivrés par des provinces voisines. Le réseau de transport par camion se trouve par conséquent intégré dans un cadre national où les intérêts des régions en cause sont déterminés par les autorités locales investies d’un pouvoir fédéral par une procédure antérieurement jugée valide en droit. L’entreprise extra-provinciale est à bon droit considérée dans la Loi comme un seul service de transport, d’un tenant, qui doit être réglementé en vertu du pouvoir national confié à des organismes provinciaux. Je conclus par conséquent que le permis extra-provincial délivré par la commission de l’Alberta est valide.
Il reste à étudier la réclamation en dommages-intérêts des appelantes pour la saisie présumément illégale de leurs véhicules à moteur et du chargement, quelle que soit l’issue de la première question. Les appelantes font valoir devant cette Cour qu’elles ne sont passibles que de la sanction prévue à l’art. 6 de la loi fédérale, advenant que leur conduite soit jugée y contrevenir:
6. (1) Quiconque viole une disposition de la présente loi ou omet de se conformer à un ordre ou à une instruction donnés par une commission provinciale de transport sous l’autorité de la présente loi, est coupable d’une infraction et encourt, sur déclaration sommaire de culpabilité, une amende de mille dollars ou un emprisonnement d’un an, ou à la fois l’amende et l’emprisonnement. (2) Une amende infligée en vertu du paragraphe (1) doit être versée, par le magistrat ou fonctionnaire qui la reçoit, au trésorier de la province où elle a été infligée.
Puisque le par. 3(1) interdit l’exploitation d’une entreprise extra-provinciale dans la province de l’Alberta sans permis approprié de la commission de l’Alberta, les appelantes ont commis une infraction au paragraphe en question en transportant le chargement en cause sans avoir obtenu un permis de l’Alberta en autorisant spécifiquement le transport. Les appelantes font ensuite valoir que l’art. 6, et lui seul, s’applique. Si c’est le cas, elles ajoutent alors qu’on ne peut interpréter l’art. 3 de la loi fédérale comme y insérant la loi provinciale applicable, y compris le pouvoir de saisie pour violation des modalités d’un permis délivré par la commission provinciale.
Je ne crois pas que le texte de la loi fédérale se prête à un tel raisonnement. Lorsque le par. 3(1) renvoie à la loi locale (c’est-à-dire à «la loi de la province»), il vise seulement l’obligation d’obtenir un permis pour exploiter une entreprise extra-provinciale dans les limites de la province. La Loi de l’Alberta impose clairement l’obtention d’un permis pour exploiter une entreprise locale (par. 3(1) de The Public Service Vehicles Act, R.S.A. 1970, chap. 300); un permis est donc nécessaire en vertu du par. 3(1) pour exploiter une entreprise extra‑provinciale. L’article 2 précité donne une définition de l’expression «loi de la province». Le paragraphe 3(2) autorise la commission provinciale à délivrer un permis «à sa discrétion» à une entreprise extra-provinciale «aux mêmes conditions et de la même manière que si l’entreprise extra-provinciale y exploitée était une entreprise locale». Ce dernier membre de phrase n’a de sens que s’il renvoie aux «conditions» fixées par la loi de la province où sont exploitées ces entreprises, comme s’il s’était agi d’une entreprise locale et non d’une entreprise extra-provinciale. De par la Loi de l’Alberta, la Commission a non seulement le pouvoir en vertu des art. 16 et 22 de délivrer des permis de véhicule d’entreprise publique, mais également le pouvoir en vertu du par. 8(2) [TRADUCTION] «d’accepter et d’exercer les pouvoirs qui lui sont conférés par la Loi sur le transport par véhicule à moteur fédérale.» Il existe donc une complémenta- rité totale entre le régime de réglementation en matière de transport par véhicule à moteur en Alberta et le régime de réglementation nationale tel qu’il est établi par la Loi sur le transport par véhicule à moteur fédérale.
La Commission a également le pouvoir de suspendre les permis en vertu de l’art. 26 de la Loi de l’Alberta; et un [TRADUCTION] «agent de la paix»[8] peut en vertu de l’art. 58 saisir l’équipement [TRADUCTION] «exploité contrairement à cette loi ou aux règlements établis ou aux ordres rendus sous son régime». Par conséquent, à moins que l’art. 6 ne rende inapplicable la loi provinciale relativement aux sanctions pour non-respect des permis délivrés en vertu de la loi fédérale, la Commission a effectivement le pouvoir de faire saisir l’équipement et le chargement que transportaient les appelantes. Ces dernières font valoir que le pouvoir de saisie est un instrument radical et qu’il ne faut pas l’introduire dans la loi fédérale à moins qu’elle ne l’autorise clairement. A cette fin, les appelantes allèguent que, de prime abord, la Loi a prévu ses propres sanctions et que, par conséquent, on ne peut appliquer les pouvoirs provinciaux à l’égard des violations de la loi fédérale.
Il est loisible d’adopter un point de vue beaucoup plus réaliste à la simple lecture de la loi fédérale prise dans son ensemble. La restriction qui peut être imposée à la loi provinciale applicable, selon la définition de l’art. 2, ne s’applique directement que lorsqu’il s’agit de déterminer si, en vertu du par. 3(1) (où on trouve l’expression «la loi de la province»), il est nécessaire d’obtenir un permis provincial pour le transport de marchandises effectué par une entreprise qui n’est pas extra-provinciale Même si, par ailleurs, le par. 3(2) ne mentionne aucunement «la loi de la province», j’aborde cette question sur le fondement plus général que le par. 3(2) attire toutes les dispositions de la loi locale qui s’appliqueraient au permis d’une «entreprise locale», aux mêmes conditions et de la même manière, et que la loi provinciale ainsi insérée ne doit pas, selon les principes généraux d’interprétation, être incompatible avec la loi fédérale.
Le texte de la loi fédérale en cause soulève deux questions séparées et distinctes. Premièrement, jusqu’à quel point la loi provinciale est-elle, par l’art. 3 de la loi fédérale, insérée dans la réglementation du camionnage interprovincial et, comme corollaire, quelles parties, le cas échéant, de la loi provinciale sont exclues comme inconciliables ou incompatibles avec la loi fédérale, particulièrement le par. 6(1)?
Cette Cour a eu l’occasion d’étudier cet aspect de la question dans l’arrêt Coughlin c. Ontario Highway Transport Board[9], où le juge Cartwright, alors juge puîné, a tenu les propos suivants à la p. 575:
[TRADUCTION] Le Parlement a jugé opportun de décider que, dans l’exercice de ces pouvoirs, la Commission procéderait de la même manière que celle qui peut être prescrite à l’occasion par la législature pour le transport intraprovincial. Le Parlement peut, à tout moment, mettre fin aux pouvoirs de la Commission en ce qui concerne le transport interprovincial, ou modifier la manière dont elle devra exercer ces pouvoirs. Si les circonstances commandent une action immédiate, le gouverneur général en conseil peut agir en vertu de l’article 5 de la Loi sur le transport par véhicule à moteur.
Plus loin à la même page, le savant juge parle en ces termes de la promulgation de la loi fédérale:
[TRADUCTION] …il [le Parlement] s’est contenté d’adopter, en exerçant son pouvoir exclusif, la législation d’un autre corps telle qu’elle peut exister à l’occasion, ce que cette Cour … [a] jugé constitutionnellement valide.
Dans La Reine c. Smith[10], l’analyse des effets de la loi fédérale et de la législation provinciale y insérée a encore progressé. Le jugement de la Cour a été rédigé par le juge Martland qui, après avoir fait référence à l’arrêt Coughlin, précité, et à la jurisprudence qui y était mentionnée, s’exprime en ces termes aux pp. 366 et 367: Bref, dans ces passages, la loi fédérale est ainsi interprétée: le Parlement a accordé le pouvoir de réglementer les entreprises extra-provinciales à des commissions constituées par les provinces. En définissant ce pouvoir, il a adopté, comme s’il s’agissait de sa propre loi, dans chaque province à laquelle la loi fédérale s’applique, la législation de cette province, telle que celle-ci peut exister de temps à autre. A mon avis, c’est là l’interprétation qu’il faut donner à l’art. 3(2) de la loi fédérale. L’objet de cet article est d’établir que les pouvoirs de la commission, lorsqu’elle agit en vertu de la loi fédérale, sont de même étendue que ceux qu’elle exerce en vertu de la législation provinciale. On n’a pas voulu, par cette disposition, limiter ces pouvoirs de la commission en exigeant que lorsqu’elle exerce ses pouvoirs, sa façon de procéder en vertu des deux lois soit identique.
Par conséquent, lorsque la commission a étudié l’opportunité de délivrer à l’intimé, en vertu de la loi fédérale, un permis pour l’entreprise extra-provinciale qu’il exploite en Alberta, ses pouvoirs, en sa qualité de commission fédérale, étaient ceux qui étaient énoncés dans la loi pertinente de l’Alberta, The Public Service Vehicles Act, R.S.A. 1955, chap. 265, modifiée [maintenant R.S.A. 1970, chap. 300], et dans ses règlements d’application.
…
Je conclus que la loi fédérale, à titre de législation fédérale, confère à la Commission, lorsqu’elle délivre un permis à une entreprise extra-provinciale, le pouvoir d’imposer toutes conditions qu’elle a le pouvoir d’imposer à une entreprise locale dans un permis délivré en vertu de The Public Service Vehicles Act, peu importe qu’elle ait ou non l’habitude d’imposer pareilles conditions aux entreprises locales.
On peut être tenté de croire que le juge Spence, qui a rendu jugement au nom de cette Cour dans l’affaire Registrar of Motor Vehicles c. Canadian American Transfer Ltd.[11], a pu mettre en doute les principes ainsi formulés par les arrêts Coughlin et Smith, précités. Il faut toutefois se rendre compte que dans l’affaire Canadian American, précitée, la Cour devait se prononcer sur la tentative d’un fonctionnaire provincial, savoir le Registraire des véhicules à moteur (et