Guindon c. Canada

Guindon c. Canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2015-07-31
Référence neutre
2015 CSC 41
Recueil
[2015] 3 RCS 3
Numéro de dossier
35519
Juges
Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 35519
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Guindon c. Canada, 2015 CSC 41, [2015] 3 R.C.S. 3
Date : 20150731
Dossier : 35519
Entre :
Julie Guindon
Appelante
et
Sa Majesté la Reine
Intimée
- et -
Procureur général de l’Ontario, procureure générale du Québec, Comptables professionnels agréés du Canada et Canadian Constitution Foundation
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Les juges Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon
Motifs de jugement conjoints :
(par. 1 à 91)
Les juges Rothstein et Cromwell (avec l’accord des juges Moldaver et Gascon)
Motifs conjoints concordants quant au rejet de l’appel, mais dissidents quant à l’opportunité que la Cour exerce le pouvoir discrétionnaire qui lui permet d’examiner la question constitutionnelle :
(par. 92 à 142)
Les juges Abella et Wagner (avec l’accord de la juge Karakatsanis)
Guindon c. Canada, 2015 CSC 41, [2015] 3 R.C.S. 3
Julie Guindon Appelante
c.
Sa Majesté la Reine Intimée
et
Procureur général de l’Ontario,
procureure générale du Québec,
Comptables professionnels agréés du Canada et
Canadian Constitution Foundation Intervenants
Répertorié : Guindon c. Canada
2015 CSC 41
No du greffe : 35519.
2014 : 5 décembre; 2015 : 31 juillet.
Présents : Les juges Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit constitutionnel — Charte des droits — Impôt sur le revenu — Pénalité pour faux énoncé — Cotisation établie à l’égard d’un particulier suivant l’art. 163.2 de la Loi de l’impôt sur le revenu , lequel rend passible d’une sanction pécuniaire toute personne qui fait un faux énoncé qu’un tiers pourrait utiliser dans le cadre de l’application de la Loi — La procédure qui découle de cet article est‑elle de nature criminelle ou entraîne‑t‑elle de véritables conséquences pénales? — La personne qui se voit infliger une pénalité est‑elle « inculpée » au sens de l’art. 11 de la Charte canadienne des droits et libertés ? — Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, c. 1 (5e suppl .), art. 163.2 .
Droit constitutionnel — Tribunaux — Procédure — Avis de question constitutionnelle donné aux procureurs généraux dans l’instance devant la Cour, mais non dans les instances précédentes — Y a‑t‑il lieu que la Cour exerce le pouvoir discrétionnaire qui lui permet de connaître de la question constitutionnelle sur le fond? — Loi sur la Cour canadienne de l’impôt, L.R.C. 1985, c. T‑2, art. 19.2 .
Sur le fondement de l’art. 163.2 de la Loi de l’impôt sur le revenu , le ministre du Revenu national a infligé à G une pénalité pour les reçus de dons à un organisme de bienfaisance qu’elle avait délivrés alors qu’elle savait ou aurait dû raisonnablement savoir qu’ils pourraient être utilisés par des contribuables pour obtenir un crédit d’impôt injustifié. G a interjeté appel de la cotisation établie par le ministre en Cour canadienne de l’impôt. Dans sa plaidoirie orale, elle a fait valoir que la pénalité fondée sur l’art. 163.2 était de nature criminelle, ce qui faisait d’elle une « inculpé[e] » ayant droit aux garanties procédurales de l’art. 11 de la Charte . Dans son avis d’appel, elle n’avait pas soulevé de question relative à la Charte , et nul avis de question constitutionnelle n’avait été signifié aux procureurs généraux comme l’exigeait l’art. 19.2 de la Loi sur la Cour canadienne de l’impôt . La Cour de l’impôt a fait droit à la thèse de G et a annulé la pénalité. La Cour d’appel fédérale a écarté cette décision et rétabli la cotisation.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Les juges Rothstein, Cromwell, Moldaver et Gascon : La Cour possède un pouvoir discrétionnaire bien établi — quoique de portée limitée et devant être exercé avec modération — qui lui permet d’examiner une question constitutionnelle au fond lorsque l’avis requis est donné au stade du pourvoi, même si la question n’a pas été régulièrement soulevée devant les juridictions inférieures. Il y a lieu d’exercer ce pouvoir compte tenu de l’ensemble des circonstances, dont la teneur du dossier, l’équité envers toutes les parties, l’importance que la question soit résolue par la Cour, le fait que l’affaire se prête à une décision et les intérêts de l’administration de la justice en général. Il incombe à l’appelant de convaincre la Cour de l’opportunité, au vu de toutes les circonstances, d’exercer ce pouvoir discrétionnaire.
Il s’agit en l’espèce d’un cas où il convient que la Cour exerce son pouvoir discrétionnaire. La question soulevée importe pour l’administration de la Loi de l’impôt sur le revenu , et le public a intérêt à ce qu’elle soit tranchée. Les procureurs généraux ont tous reçu un avis de question constitutionnelle pour les besoins du pourvoi. Deux d’entre eux sont intervenus, soit ceux de l’Ontario et du Québec. Nul procureur général d’une province ou d’un territoire n’a laissé entendre qu’il avait été privé de la possibilité de produire des éléments de preuve ou qu’il avait subi quelque autre préjudice. Nul n’a soutenu qu’une preuve supplémentaire s’imposait, sans compter qu’aucune demande d’autorisation d’étoffer la preuve n’a été présentée. Les procureurs généraux de l’Ontario et du Québec se sont exprimés sur le bien‑fondé de l’argument constitutionnel. La Cour dispose en outre des motifs de jugement détaillés des deux juridictions inférieures sur la question constitutionnelle. Enfin, il n’y a pas eu méconnaissance délibérée de l’exigence d’un avis : G a défendu, quoiqu’en vain, la thèse soutenable que l’avis n’était pas requis dans les circonstances de l’espèce.
Quant à la question de fond, à savoir la question constitutionnelle comme telle, il y a lieu de la trancher en faveur de l’intimée. Les procédures découlant de l’application de l’art. 163.2 de la Loi de l’impôt sur le revenu sont de nature administrative. Elles ne sont pas de nature criminelle, et nulle véritable conséquence pénale n’en résulte. G n’est donc pas une « inculpé[e] » au sens de l’art. 11 de la Charte , de sorte qu’elle ne bénéficie pas des protections que garantit cette disposition.
Une procédure est de nature criminelle lorsqu’elle vise à promouvoir l’ordre et le bien‑être publics dans une sphère d’activité publique. Par contre, une procédure est de nature administrative lorsqu’elle vise principalement l’observation de règles ou la réglementation de la conduite dans une sphère d’activité délimitée. Il ne faut pas s’attacher à la nature de l’acte qui est à l’origine de la procédure, mais bien à la nature de la procédure comme telle, compte tenu de son objectif et de ses modalités.
L’objectif de la procédure en cause est de promouvoir l’honnêteté des spécialistes en déclarations et de les dissuader de commettre une faute lourde ou un acte encore plus grave. Édicté en 2000, l’art. 163.2 prévoit deux sanctions administratives, l’une infligée au planificateur (par. (2)), l’autre au spécialiste en déclarations (par. (4)). La « pénalité du planificateur » n’est pas en cause en l’espèce. La « pénalité du spécialiste en déclarations » est censée s’appliquer lorsqu’une personne a fait un faux énoncé ou a participé, consenti ou acquiescé à un faux énoncé fait par une autre personne. Son champ d’application est restreint : le faux énoncé doit avoir été fait sciemment ou dans des circonstances équivalant à une conduite coupable, laquelle est définie au par. 163.2(1) comme étant « [c]onduite — action ou défaut d’agir — qui, selon le cas [. . .] a) équivaut à une conduite intentionnelle; b) montre une indifférence quant à l’observation de la [Loi de l’impôt sur le revenu ]; c) montre une insouciance délibérée, déréglée ou téméraire à l’égard de la loi ». Bien que la portée de la définition de « conduite coupable » soit objet de débats, la norme appliquée doit être au moins aussi stricte que pour la faute lourde. La pénalité infligée au tiers vise à sanctionner une conduite grave, mais non la négligence ordinaire ou la simple erreur du spécialiste en déclarations ou du planificateur.
En ce qui a trait au processus comme tel, la question est celle de savoir dans quelle mesure il présente les caractéristiques habituelles d’une procédure criminelle. Les vérificateurs de l’Agence du revenu du Canada effectuent une vérification, en informent par écrit le spécialiste en déclarations ou le planificateur et examinent toute observation de ce dernier avant de recommander l’imposition d’une pénalité. La comparaison de ce processus administratif avec le processus que prévoit la Loi de l’impôt sur le revenu pour une infraction criminelle révèle de nettes différences. Personne n’est inculpé. Aucune dénonciation n’est déposée contre qui que ce soit. Nul n’est arrêté. Personne n’est sommé de comparaître devant une cour de juridiction pénale. Aucun casier judiciaire n’en résulte. Au pire des cas, une fois la procédure administrative et les appels épuisés, si la pénalité est maintenue et que la personne redevable refuse toujours de payer, cette dernière risque d’être contrainte civilement de le faire.
Non seulement la procédure découlant de l’art. 163.2 de la Loi de l’impôt sur le revenu n’est pas de nature criminelle, mais elle n’entraîne aucune « véritable conséquence pénale ». La véritable conséquence pénale s’entend de la peine d’emprisonnement ou de l’amende qui, compte tenu de son importance et d’autres considérations pertinentes, est infligée dans le but de réparer le tort causé à la société en général plutôt que d’assurer l’observation de la loi. Une sanction pécuniaire peut ou non constituer une véritable conséquence pénale. C’est le cas lorsque, par son objet ou son effet, elle est punitive. Pour le savoir, il faut tenir compte de choses comme le montant de l’amende, son destinataire, le fait que son importance tient à des considérations réglementaires plutôt qu’à des principes de détermination de la peine en matière criminelle, et le fait que la sanction stigmatise ou non.
En l’espèce, la pénalité infligée à G ne constitue pas une véritable conséquence pénale, car son montant élevé reflète l’objectif de décourager des actes comme ceux qui ont été accomplis. La Cour de l’impôt a conclu que G avait rédigé et signé une opinion juridique qu’elle savait lacunaire et trompeuse en ce qu’elle y affirmait avoir examiné des documents à l’appui qui, en réalité, ne lui avaient jamais été remis. Plus tard, lorsqu’elle a signé les reçus de dons pour l’organisme de bienfaisance, elle a décidé de se fier à sa propre opinion juridique qu’elle savait incomplète. En bref, la Cour de l’impôt a conclu que la conduite de G témoignait d’une indifférence totale à l’égard de la loi et de la question de savoir si celle‑ci était respectée ou non, ou d’un aveuglement volontaire.
Les juges Abella, Karakatsanis et Wagner : Le texte de l’art. 19.2 de la Loi sur la Cour canadienne de l’impôt est sans équivoque. Il prévoit explicitement qu’une loi ne peut être déclarée invalide, inapplicable ou sans effet que s’il a été satisfait à l’exigence d’un avis. Comme G n’a pas satisfait à cette exigence, le juge de la Cour de l’impôt n’avait pas compétence pour entreprendre l’étude de la question constitutionnelle. La Cour possède toutefois un pouvoir discrétionnaire qui lui permet d’entendre de nouvelles questions. Il s’agit donc en l’espèce de déterminer comment ce pouvoir doit être exercé lorsque la nouvelle question soulevée est de nature constitutionnelle et qu’elle exige la signification d’un avis en première instance. L’exigence d’un avis appuie la thèse de l’existence d’un pouvoir discrétionnaire très limité que la Cour doit exercer avec circonspection afin d’éviter que ne se généralise le contournement de dispositions obligatoires — ou l’impression que l’on peut les contourner — par la formulation d’arguments constitutionnels qualifiés de questions nouvelles et la signification d’un premier avis devant la Cour.
Dans l’arrêt Eaton c. Conseil scolaire du comté de Brant, [1997] 1 R.C.S. 241, notre Cour a expliqué que la disposition qui exige d’un plaideur qu’il dépose un avis de question constitutionnelle a deux objectifs principaux : donner aux gouvernements une occasion véritable de défendre la validité de leurs lois et faire en sorte que le tribunal dispose d’un dossier de preuve complet qui résulte d’un examen en profondeur.
L’arrêt Eaton demeure le seul arrêt dans lequel la Cour a examiné de manière explicite et approfondie les conséquences sur le plan de la politique générale et de la preuve de l’omission de donner l’avis de question constitutionnelle requis devant la juridiction qui l’exige. Sauf les cas dans lesquels l’avis a été donné de facto ou les procureurs généraux ont consenti à l’examen de la question malgré l’absence d’avis, la Cour a estimé que la disposition en cause impose une obligation et que l’omission de donner l’avis invalide la décision rendue en son absence. Elle a ajouté qu’il n’est pas nécessaire de prouver l’existence d’un préjudice puisque l’absence d’avis est préjudiciable en soi à l’intérêt public. L’omission de donner l’avis fait présumer le préjudice car elle empêche une partie qui y a droit de faire valoir son point de vue.
Dans l’arrêt Eaton, la Cour a refusé d’entreprendre l’étude de la question constitutionnelle parce que l’avis requis n’avait pas été donné dans les instances antérieures. Aucun autre arrêt ultérieur de la Cour ne permet de conclure que la question de l’avis a fait l’objet d’une décision erronée dans Eaton. Partant, comme le prescrit cet arrêt, le libellé impératif de l’art. 19.2 de la Loi sur la Cour canadienne de l’impôt et les considérations de politique générale qui le sous‑tendent appuient la conclusion selon laquelle, sauf circonstances exceptionnelles, la Cour ne doit pas se prononcer sur la constitutionnalité de l’art. 163.2 de la Loi de l’impôt sur le revenu étant donné l’absence d’un avis en Cour de l’impôt.
L’exigence législative d’un avis joue un rôle particulièrement vital dans une affaire relative à la Charte , car si le plaideur établit l’atteinte à un droit énuméré, il appartient alors à l’État de prouver, selon la prépondérance des probabilités, que la disposition en cause est justifiée au regard de l’article premier de la Charte . L’exigence législative d’un avis protège l’intérêt public en permettant aux procureurs généraux de présenter des éléments de preuve afin que le tribunal puisse examiner la constitutionnalité de la disposition de manière complète et équitable. Contourner cette étape cruciale sur le plan de la preuve en première instance, où les éléments offerts peuvent être dûment vérifiés et contestés, compromet non seulement la crédibilité de la décision, mais aussi la confiance des citoyens dans le contrôle constitutionnel rigoureux des lois. L’avis s’impose vis‑à‑vis non seulement du procureur général du ressort dont la disposition législative est contestée, mais aussi des procureurs généraux des autres ressorts dont les dispositions législatives peuvent être touchées de manière incidente par l’issue de l’affaire et qui, de ce fait, peuvent souhaiter intervenir. Le préjudice subi par le public est présumé puisqu’un examen approfondi des dispositions au regard de la Charte n’a pas eu lieu alors qu’il s’imposait dans l’instance antérieure. Dans notre démocratie constitutionnelle, le rôle capital de l’avis se traduit par l’existence, dans chacune des provinces et dans chacun des territoires, d’une disposition exigeant qu’un avis de question constitutionnelle soit signifié aux procureurs généraux des provinces et des territoires et, parfois, au procureur général du Canada.
Le fait de ne pas avoir signifié un avis aux procureurs généraux devant la juridiction qui l’exigeait et d’en avoir signifié un pour la première fois devant notre Cour porte atteinte à la raison d’être des dispositions en cause. Mais surtout, il en résulte une brèche dans la confiance du public puisqu’il y a anéantissement des garanties légales censées faire en sorte que la Cour dispose d’un dossier de preuve complet et vérifié pour se prononcer sur la constitutionnalité de dispositions législatives.
Qui plus est, si la Cour s’attribuait un large pouvoir de remédier rétroactivement à l’omission de donner l’avis requis en Cour de l’impôt, le caractère obligatoire de l’art. 19.2 serait affaibli. Permettre le stratagème qui consiste à substituer l’avis devant notre Cour à celui requis par le tribunal dont la décision est portée en appel reviendrait en fait à permettre au plaideur de passer outre aux dispositions obligatoires en cause. Ce serait aussi écarter la présomption de préjudice reconnue dans Eaton au bénéfice d’un postulat d’absence de préjudice lorsqu’un avis est finalement signifié devant notre Cour. Ce serait non seulement transmettre le message que l’observation des dispositions exigeant l’avis est purement facultative, mais aussi conférer à cette obligation un caractère essentiellement optionnel.
Les termes impératifs employés dans la Loi sur la Cour canadienne de l’impôt et les raisons de principe qui sous‑tendent les dispositions sur l’avis mènent donc à la conclusion que, outre les deux exceptions reconnues dans Eaton — l’avis de facto et le consentement des procureurs généraux —, la Cour ne doit pas, sauf circonstances exceptionnelles, connaître d’une question constitutionnelle alors qu’un avis n’a pas dûment été donné en première instance. Au nombre des circonstances exceptionnelles, mentionnons l’urgence extrême ou l’importance publique de trancher la question constitutionnelle qui justifie la Cour de l’entendre ou l’absence d’un autre choix, pour la partie en cause, que celui de soulever la question constitutionnelle pour la première fois devant la Cour.
Dans la présente affaire, G n’a pas signifié d’avis de question constitutionnelle en Cour de l’impôt. Elle ne l’a pas fait non plus en Cour d’appel fédérale, alors que l’art. 57 de la Loi sur les Cours fédérales l’exigeait. Elle l’a fait pour la première fois devant notre Cour. Elle a tenté d’échapper à l’application de l’art. 19.2 en soutenant qu’elle faisait seulement valoir ses droits constitutionnels, par opposition à demander que la disposition attaquée soit déclarée invalide, inapplicable ou sans effet. Mais comme elle a soulevé un argument constitutionnel, elle était tenue au respect des exigences procédurales applicables pour que la cour saisie puisse se prononcer. On ne peut tout bonnement intégrer les garanties de l’art. 11 de la Charte au régime de réglementation sans rendre l’art. 163.2 invalide, inapplicable ou sans effet. La Loi de l’impôt sur le revenu prévoit un ensemble de procédures et de processus qui diffèrent de ceux du Code criminel . Le paragraphe 34(2) de la Loi d’interprétation ne s’applique donc pas.
Ni l’une ni l’autre des exceptions de l’arrêt Eaton ne s’appliquent en l’espèce. Il n’existe pas non plus de circonstances exceptionnelles : nulle urgence particulière ou importance manifeste pour le public ne distingue la présente espèce d’une autre affaire constitutionnelle, et aucune explication de l’absence d’avis dans les instances antérieures n’a pour ainsi dire été offerte.
En Cour de l’impôt, le procureur général du Canada s’est opposé à la thèse constitutionnelle de G au motif qu’un avis aurait dû être donné. Ni lui ni les procureurs généraux des provinces dont les régimes de réglementation pouvaient nettement être touchés par la décision n’ont eu la possibilité de participer pleinement à la confection du dossier de preuve nécessaire en Cour de l’impôt. D’ailleurs, deux des trois procureurs généraux ayant pris part à l’instance devant notre Cour ont dénoncé l’absence d’avis en Cour de l’impôt. Loin de concéder qu’aucun préjudice n’avait été causé en l’espèce, le procureur général du Canada a insisté sur le fait que cette omission avait causé un préjudice au public. Il incombe à G, non aux procureurs généraux, de prouver le contraire. En outre, faute d’un dossier de preuve complet sur lequel les parties ont débattu, il est impossible de conclure que la Cour dispose de motifs de jugement détaillés des deux juridictions inférieures sur la question constitutionnelle.
Examiner la question constitutionnelle en l’espèce comme le préconisent les juges majoritaires ferait essentiellement en sorte que la Cour puisse exercer son pouvoir discrétionnaire chaque fois qu’une question constitutionnelle l’interpelle, indépendamment de l’importance pour le public des dispositions en matière d’avis, du libellé de l’art. 19.2 et du caractère obligatoire de l’arrêt Eaton. Lorsqu’elle a présenté son exposé final, G savait que le procureur général avait dénoncé son omission de déposer un avis devant la Cour de l’impôt. Pourtant, même en Cour d’appel fédérale, elle n’a pas déposé l’avis requis. En somme, elle a fait le pari d’aller de l’avant au risque de porter atteinte aux ressources publiques au lieu de simplement respecter les exigences claires de la loi.
Jurisprudence
Citée par les juges Rothstein et Cromwell
Arrêts appliqués : R. c. Wigglesworth, [1987] 2 R.C.S. 541; Martineau c. M.R.N., 2004 CSC 81, [2004] 3 R.C.S. 737; arrêt analysé : Eaton c. Conseil scolaire du comté de Brant, [1997] 1 R.C.S. 241; arrêts mentionnés : Morine c. Parker (L & J) Equipment Inc., 2001 NSCA 53, 193 N.S.R. (2d) 51; Mohr c. North American Life Assurance Co., [1941] 1 D.L.R. 427; Citation Industries Ltd. c. C.J.A., Loc. 1928 (1988), 53 D.L.R. (4th) 360; R. c. Brown, [1993] 2 R.C.S. 918; Corporation professionnelle des médecins du Québec c. Thibault, [1988] 1 R.C.S. 1033; Performance Industries Ltd. c. Sylvan Lake Golf & Tennis Club Ltd., 2002 CSC 19, [2002] 1 R.C.S. 678; Bank of Montreal c. Hall (1985), 46 Sask. R. 182, inf. par [1990] 1 R.C.S. 121; Artell Developments Ltd. c. 677950 Ontario Ltd., [1993] 2 R.C.S. 443, conf. (1992), 93 D.L.R. (4th) 334; Tseshaht c. Colombie‑Britannique, C.S.C., no 23234, 2 mai 1994 (Bulletin des procédures de la Cour suprême du Canada, 1994, p. 756), avis de désistement produit, [1995] 1 R.C.S. xi; Centre de santé mentale de Penetanguishene c. Ontario (Procureur général), 2004 CSC 20, [2004] 1 R.C.S. 498, inf. (2001), 158 C.C.C. (3d) 325; Pinet c. St. Thomas Psychiatric Hospital, 2004 CSC 21, [2004] 1 R.C.S. 528, inf. 2002 CanLII 16257; Kirkbi AG c. Gestions Ritvik Inc., 2005 CSC 65, [2005] 3 R.C.S. 302; Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), 2013 CSC 44, [2013] 3 R.C.S. 53, inf. 2011 NLCA 42, 308 Nfld. & P.E.I.R. 1; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559; R. c. Kapp, 2008 CSC 41, [2008] 2 R.C.S. 483; Hryniak c. Mauldin, 2014 CSC 7, [2014] 1 R.C.S. 87; R. c. Shubley, [1990] 1 R.C.S. 3; R. c. McKinlay Transport Ltd., [1990] 1 R.C.S. 627; Venne c. Canada (ministre du Revenu national — M.R.N.), [1984] A.C.F. no 314 (QL); Sirois (L.C.) c. Canada, 1995 CarswellNat 1974 (WL Can.); Keller c. Canada, 1995 CarswellNat 569 (WL Can.); Sidhu c. La Reine, 2004 CCI 174; Canada (Procureur général) c. United States Steel Corp., 2011 CAF 176; Rowan c. Ontario Securities Commission, 2012 ONCA 208, 110 O.R. (3d) 492; Lavallee c. Alberta Securities Commission, 2010 ABCA 48, 474 A.R. 295; Canada (Commissioner of Competition) c. Chatr Wireless Inc., 2013 ONSC 5315, 288 C.R.R. (2d) 297.
Citée par les juges Abella et Wagner
Arrêt appliqué : Eaton c. Conseil scolaire du comté de Brant, [1997] 1 R.C.S. 241; arrêts mentionnés : R. c. Wigglesworth, [1987] 2 R.C.S. 541; Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203; Canada (Procureur général) c. Bedford, 2013 CSC 72, [2013] 3 R.C.S. 1101; MacKay c. Manitoba, [1989] 2 R.C.S. 357; Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115; Bekker c. Canada, 2004 CAF 186; B.C.T.F. c. British Columbia (Attorney General), 2009 BCSC 436, 94 B.C.L.R. (4th) 267; Paluska c. Cava (2002), 59 O.R. (3d) 469; Maurice c. Crédit Trans Canada Ltée, [1996] R.J.Q. 894; R. c. Nome, 2010 SKCA 147, 362 Sask. R. 241; D.N. c. New Brunswick (Minister of Health and Community Services) (1992), 127 R.N.‑B. (2e) 383; Gitxsan Treaty Society c. Hospital Employees’ Union, [2000] 1 C.F. 135; Mercier c. Canada (Service correctionnel), 2010 CAF 167, [2012] 1 R.C.F. 72; R. c. Lord, 2011 BCCA 295, 307 B.C.A.C. 285; Première nation algonquine d’Ardoch c. Canada (Procureur général), 2003 CAF 473, [2004] 2 R.C.F. 108; R. c. Brown, [1993] 2 R.C.S. 918; Quan c. Cusson, 2009 CSC 62, [2009] 3 R.C.S. 712; Ré:Sonne c. Fédération des associations de propriétaires de cinémas du Canada, 2012 CSC 38, [2012] 2 R.C.S. 376; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; Morine c. Parker (L & J) Equipment Inc., 2001 NSCA 53, 193 N.S.R. (2d) 51; Kirkbi AG c. Gestions Ritvik Inc., 2005 CSC 65, [2005] 3 R.C.S. 302; Centre de santé mentale de Penetanguishene c. Ontario (Procureur général), 2004 CSC 20, [2004] 1 R.C.S. 498; Pinet c. St. Thomas Psychiatric Hospital, 2004 CSC 21, [2004] 1 R.C.S. 528; Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), 2013 CSC 44, [2013] 3 R.C.S. 53.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 11 , 15 , 25 .
Code criminel, L.R.C. 1985, c. C‑46 .
Code de procédure civile, RLRQ, c. C‑25, art. 95.
Constitutional Question Act, R.S.B.C. 1996, c. 68, art. 8.
Constitutional Questions Act, R.S.N.S. 1989, c. 89, art. 10(2).
Judicature Act, R.S.A. 2000, c. J‑2, art. 24(1).
Judicature Act, R.S.N.L. 1990, c. J‑4, art. 57.
Judicature Act, S.P.E.I. 2008, c. J‑2.1, art. 49(1).
Limitation of Civil Rights Act, R.S.S. 1978, c. L‑16.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(15) .
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, c. I‑21, art. 34(2) .
Loi de 1980 remaniant la législation bancaire, L.C. 1980‑81‑82‑83, c. 40, art. 178(3).
Loi de 2012 sur les questions constitutionnelles, L.S. 2012, c. C‑29.01, art. 13.
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, c. 1 (5e suppl .), partie I, section I, art. 163(2), 163.2, 165, 169, partie XV, art. 220(3.1), 238, 239, 244.
Loi réglementant certaines drogues et autres substances, L.C. 1996, c. 19 .
Loi sur Investissement Canada, L.R.C. 1985, c. 28 (1er suppl .).
Loi sur l’organisation judiciaire, L.R.N.‑B. 1973, c. J‑2, art. 22(3).
Loi sur l’organisation judiciaire, L.R.T.N.‑O. 1988, c. J‑1, art. 59(2).
Loi sur l’organisation judiciaire, L.T.N.‑O. (Nu.) 1998, c. 34, art. 58(1).
Loi sur la concurrence, L.R.C. 1985, c. C‑34, art. 36 , partie VI.
Loi sur la Cour canadienne de l’impôt, L.R.C. 1985, c. T‑2, art. 19.2 .
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, c. S‑26, art. 43(1.1) .
Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents, L.C. 2002, c. 1 .
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, c. F‑7, art. 57(1) .
Loi sur les questions constitutionnelles, C.P.L.M., c. C180, art. 7(2).
Loi sur les questions constitutionnelles, L.R.Y. 2002, c. 39, art. 2(1).
Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.O. 1990, c. C.43, art. 109.
Loi sur les valeurs mobilières, L.R.O. 1990, c. S.5, art. 122(1), 127(1)9, 134(4).
Securities Act, R.S.A. 2000, c. S‑4.
Workplace Health, Safety and Compensation Act, R.S.N.L. 1990, c. W‑11.
Doctrine et autres documents cités
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Brown, Henry S. Supreme Court of Canada Practice 2015, 15th ed., Toronto, Thomson/Carswell, 2014.
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McLeod, Doug. « Facing the Consequences : Should the Charter Apply to Administrative Proceedings Involving Monetary Penalties? » (2012), 30 R.N.D.C. 59.
Osborne, Philip H. The Law of Torts, 4th ed., Toronto, Irwin Law, 2011.
Roach, Kent. Criminal Law, 5th ed., Toronto, Irwin Law, 2012.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Noël, Gauthier et Stratas), 2013 CAF 153, [2014] 4 R.C.F. 786, 285 C.R.R. (2d) 220, 298 C.C.C. (3d) 304, [2013] 5 C.T.C. 1, 360 D.L.R. (4th) 515, 2013 DTC 5113, 446 N.R. 154, [2013] A.C.F. no 673 (QL), 2013 CarswellNat 3428 (WL Can.), qui a infirmé la décision du juge Bédard, 2012 CCI 287, 2012 DTC 1283, [2013] 1 C.T.C. 2007, [2012] A.C.I. no 272 (QL), 2012 CarswellNat 5562 (WL Can.). Pourvoi rejeté.
Adam Aptowitzer, Alexandra Tzannidakis, Arthur B. C. Drache, c.r., et Kenneth Jull, pour l’appelante.
Gordon Bourgard et Eric Noble, pour l’intimée.
S. Zachary Green, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Argumentation écrite seulement par Abdou Thiaw, pour l’intervenante la procureure générale du Québec.
Dominic C. Belley et Vincent Dionne, pour l’intervenante Comptables professionnels agréés du Canada.
Argumentation écrite seulement par Darryl Cruz, Brandon Kain et Kate Findlay, pour l’intervenante Canadian Constitution Foundation.
Version française du jugement des juges Rothstein, Cromwell, Moldaver et Gascon rendu par
Les juges Rothstein et Cromwell —
I. Introduction
[1] Le droit de l’impôt sur le revenu est d’une complexité notoire, et de nombreux contribuables recourent aux services de conseillers fiscaux pour en observer les règles. Étant donné le rôle important de ces conseillers et d’autres personnes dans le cadre d’opérations auxquelles s’appliquent des considérations d’ordre fiscal, le Parlement a adopté l’art. 163.2 de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, c. 1 (5e suppl .) (« LIR »), qui impose une sanction pécuniaire à toute personne qui fait un faux énoncé qu’un tiers pourrait utiliser dans le cadre de l’application de la Loi.
[2] L’appelante, Julie Guindon, a fait l’objet, sur le fondement du par. 163.2(4), de pénalités s’élevant au total à 546 747 $ pour de faux énoncés sur des reçus officiels de dons qu’elle a délivrés au nom d’un organisme de bienfaisance et dont elle savait ou aurait dû raisonnablement savoir, allègue‑t‑on, qu’ils pourraient être utilisés par des contribuables pour l’obtention d’un crédit d’impôt injustifié.
[3] Mme Guindon affirme que la pénalité infligée en application du par. 163.2(4) est de nature criminelle, ce qui fait d’elle une « inculpé[e] » qui a droit aux garanties procédurales de l’art. 11 de la Charte canadienne des droits et libertés . Par conséquent, elle fait valoir que la Cour canadienne de l’impôt n’aurait pas dû être saisie de l’affaire et que la pénalité devrait être annulée.
[4] La Cour canadienne de l’impôt lui a donné raison, mais la Cour d’appel fédérale l’a déboutée. Le présent pourvoi soulève deux questions, une de procédure et une de fond. La question de procédure concerne les conséquences de l’omission de Mme Guindon de donner dûment avis, dans le cadre des instances devant les juridictions inférieures, de ses prétentions fondées sur l’art. 11 de la Charte . Un avis de question constitutionnelle a été dûment donné dans le cadre de la présente instance. La question de fond est celle de savoir si le par. 163.2(4) crée une véritable infraction criminelle et emporte ainsi l’application des protections de l’art. 11 .
[5] Selon nous, la Cour possède un pouvoir discrétionnaire bien établi — quoique de portée limitée et devant être exercé avec modération — qui lui permet d’examiner la question constitutionnelle au fond lorsque l’avis requis est donné au stade du pourvoi, même si la question n’a pas été régulièrement soulevée devant les juridictions inférieures. Nous nous prononçons en faveur de l’exercice de ce pouvoir en l’espèce. Toutefois, nous inclinons à trancher la question de fond en faveur de l’intimée. Selon nous, les procédures découlant de l’application de l’art. 163.2 sont de nature administrative. Mme Guindon n’est donc pas une « inculpé[e] » au sens de l’art. 11 de la Charte , en sorte qu’elle ne bénéficie pas des protections que garantit cette disposition. Nous sommes donc d’avis de rejeter le pourvoi.
II. Faits et historique judiciaire
[6] Avocate, Julie Guindon exerce principalement en droit de la famille et en droit des successions. Elle ne possède aucune expertise dans le domaine de l’impôt sur le revenu. En mai 2001, les promoteurs d’un programme de dons financés par emprunt l’ont approchée. Chacun des participants au programme devait acquérir des parts de temps partagé d’un centre de villégiature situé dans les îles Turques‑et‑Caïques. Il faisait ensuite don des parts à un organisme de bienfaisance selon une juste valeur marchande supérieure à la somme versée au comptant pour en faire l’acquisition. Moyennant des honoraires de 1 000 $, Mme Guindon a convenu de rédiger une opinion sur les conséquences fiscales du programme à partir d’un précédent fourni par les promoteurs. Elle a recommandé à ces derniers de soumettre son opinion à l’examen d’un avocat fiscaliste et d’un comptable pour en garantir l’exactitude, car le sujet ne relevait pas de son domaine d’expertise. Elle a néanmoins fourni l’opinion en sachant qu’elle serait insérée dans une trousse promotionnelle. Elle y indiquait que les opérations seraient effectuées conformément à la documentation qui lui avait été remise et qu’elle avait examinée. Or, elle n’avait pas examiné cette documentation.
[7] Mme Guindon était également présidente et administratrice d’un organisme de bienfaisance enregistré, Les Guides Franco‑Canadiennes District d’Ottawa. En novembre 2001, cet organisme de bienfaisance a convenu de devenir bénéficiaire des parts de temps partagé ayant fait l’objet de dons. Les promoteurs devaient ensuite vendre les parts en son nom et lui verser un minimum de 500 $ la part vendue.
[8] L’opération s’est révélée factice. Aucune part n’a été créée, et il n’y a eu aucun transfert des donateurs à l’organisme de bienfaisance. Les promoteurs ont préparé 135 reçus fiscaux officiels qui ont été délivrés par l’organisme de bienfaisance après que Mme Guindon et le trésorier de l’organisme y eurent apposé leurs signatures. La somme totale en cause s’élevait à 3 972 775 $. Le ministre du Revenu national a refusé les crédits d’impôt pour dons de bienfaisance demandés par les donateurs. Le 1er août 2008, sur le fondement de l’art. 163.2 de la LIR , il a infligé à Mme Guindon une pénalité pour chacun des reçus fiscaux délivrés au motif qu’elle savait ou aurait dû savoir, n’eût été sa méconnaissance délibérée de la LIR , que les reçus fiscaux constituaient de faux énoncés.
[9] Mme Guindon a interjeté appel de la cotisation en Cour canadienne de l’impôt. Son avocat a invoqué pour la première fois l’art. 11 de la Charte au cours de sa plaidoirie. Il a soutenu que l’art. 163.2 créait une infraction criminelle, de sorte que Mme Guindon était une « inculpé[e] » et avait droit à ce titre aux protections de l’art. 11 de la Charte . L’avis d’appel à la Cour de l’impôt ne soulevait aucune question relative à la Charte , et nul avis d’une question constitutionnelle n’avait été signifié au procureur général du Canada et aux procureurs généraux des provinces comme l’exige l’art. 19.2 de la Loi sur la Cour canadienne de l’impôt, L.R.C. 1985, c. T‑2 . L’intimée s’est opposée à l’examen de la question constitutionnelle, mais son objection a été rejetée.
[10] La Cour de l’impôt conclut que Mme Guindon a eu une conduite coupable au sens de l’art. 163.2 de la LIR , mais elle annule la cotisation au motif que la disposition, « de par sa nature même, est une procédure criminelle » et qu’elle « est assortie d’une sanction qui est une véritable conséquence pénale » (2012 CCI 287, 2012 DTC 1283, par. 53). Elle ajoute cependant que si la pénalité était de nature administrative, elle s’appliquerait à Mme Guindon puisque cette dernière a eu une conduite coupable.
[11] En Cour d’appel fédérale, Mme Guindon a omis de signifier un avis de question constitutionnelle aux procureurs généraux fédéral et provinciaux. Elle a fait valoir que l’avis n’était pas requis puisqu’elle ne remettait pas en question « la validité, l’applicabilité ou l’effet » de l’art. 163.2 de la LIR (Loi sur la Cour canadienne de l’impôt, art. 19.2 ). Elle prétendait plutôt que le par. 34(2) de la Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, c. I‑21 , permettait d’interpréter l’art. 163.2 de la LIR de manière à le rendre conforme à la Constitution. Le paragraphe 34(2) est libellé comme suit :
Sauf disposition contraire du texte créant l’infraction, les dispositions du Code criminel [L.R.C. 1985, c. C-46 ] relatives aux actes criminels s’appliquent aux actes criminels prévus par un texte et celles qui portent sur les infractions punissables sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire s’appliquent à toutes les autres infractions créées par le texte.
Assujettie aux règles du Code criminel plutôt qu’aux règles administratives de la LIR , la pénalité de l’art. 163.2 pouvait être assimilée à une infraction criminelle.
[12] La Cour d’appel fédérale accueille l’appel, annule le jugement de la Cour de l’impôt et rétablit la cotisation (2013 CAF 153, [2014] 4 R.C.F. 786). S’exprimant avec l’accord de ses collègues, le juge Stratas conclut que l’omission de Mme Guindon de signifier un avis de question constitutionnelle a privé la Cour de l’impôt de toute compétence. Il fait cependant remarquer que la Cour de l’impôt et la Cour d’appel fédérale auraient pu, si on le leur avait demandé, exercer le pouvoir discrétionnaire qui leur permet d’ajourner l’audition de l’appel afin de permettre la signification de l’avis pour corriger la situation. Mme Guindon ne l’a demandé ni à l’une ni à l’autre. La Cour d’appel fédérale examine néanmoins la question de fond et opine que l’art. 163.2 de la LIR ne crée pas une infraction criminelle, de sorte qu’elle n’emporte pas l’application de l’art. 11 de la Charte .
[13] La Juge en chef a formulé les questions constitutionnelles suivantes :
1. L’article 163.2 de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, c. 1 (5e suppl .), viole‑t‑il l’art. 11 de la Charte canadienne des droits et libertés ?
2. Dans l’affirmative, s’agit‑il d’une violation constituant une limite raisonnable prescrite par une règle de droit et dont la justification peut se démontrer dans une société libre et démocratique au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
[14] Le procureur général du Canada ainsi que tous les procureurs généraux des provinces et des territoires ont donc reçu un avis formel des questions constitutionnelles dont l’appelante veut saisir notre Cour.
III. Analyse
A. Avis
[15] Le premier point en litige touche l’effet sur l’issue du présent pourvoi de l’omission de Mme Guindon, devant les juridictions inférieures, de donner avis des questions constitutionnelles qu’elle a soulevées. Nous convenons avec la Cour d’appel fédérale et nos collègues les juges Abella et Wagner que l’avis était nécessaire en l’espèce. Nous convenons également avec nos collègues que, l’avis requis ayant été donné devant notre Cour, un pouvoir discrétionnaire nous permet d’examiner les questions constitutionnelles et de statuer sur elles. Nous nous dissocions cependant de leur opinion quant à savoir si nous devrions ou non exercer ce pouvoir en l’espèce. À notre sens, il s’agit d’une affaire qui le commande au vu de l’analyse et de la pondération des considérations applicables dont nous faisons état ci-après en détail.
[16] D’abord, notre interprétation de l’arrêt Eaton c. Conseil scolaire du comté de Brant, [1997] 1 R.C.S. 241, diffère de celle de nos collègues. Dan