Kamel c. Canada (Procureur général)

Kamel c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2011-09-08
Référence neutre
2011 CF 1061
Numéro de dossier
T-1366-10
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20110908
Dossier : T-1366-10
Référence : 2011 CF 1061
Ottawa, Ontario, le 8 septembre 2011
En présence de monsieur le juge Scott
ENTRE :
FATEH KAMEL
partie demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LE MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
PASSEPORT CANADA
partie défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Le 6 avril 2001, le Tribunal de Grande Instance de Paris prononçait la condamnation suivante contre le demandeur, un citoyen canadien :
[…]
DÉCLARE Fateh KAMEL COUPABLE de PARTICIPATION À UNE ASSOCIATION DE MALFAITEURS EN VUE DE LA PRÉPARATION D’UN ACTE DE TERRORISME, (faits commis depuis 1996 et jusqu’en 1998, à ROUBAIX (Nord) et sur le territoire national ainsi qu’au CANADA, en TURQUIE, en BOSNIE, en BELGIQUE et en ITALIE, de COMPLICITÉ de FAUX DANS UN DOCUMENT ADMINISTRATIF CONSTATANT UN DROIT, UNE IDENTITÉ OU UNE QUALITÉ. (faits commis courant 1996, à ROUBAIX (Nord) et sur le territoire national, ainsi qu’au CANADA, en TURQUIE, en BOSNIE et en BELGIQUE et de COMPLICITÉ d’USAGE DE FAUX DANS UN DOCUMENT ADMINISTRATIF CONSTATANT UN DROIT, UNE IDENTITÉ OU UNE QUALITÉ, (faits commis courant 1996, à ROUBAIX (Nord) et sur le territoire national, ainsi qu’au CANADA, en TURQUIE, en BOSNIE et en BELGIQUE.
Avec cette circonstance que l’infraction ci-dessus spécifiée est en relation à titre principal ou connexe avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur.
LE CONDAMNE À LA PEINE DE HUIT ANS D’EMPRISONNEMENT.
ORDONNE SON MAINTIEN EN DÉTENTION.
Vu les articles 422-4 et 131-10 du code pénal, prononce à son encontre l’INTERDICTION DÉFINITIVE DU TERRITOIRE FRANÇAIS.
[…]
[2] Depuis sa libération et son retour au Canada en janvier 2005, le demandeur tente sans succès d’obtenir un passeport canadien. C’est pourquoi il a déposé une demande de contrôle judiciaire en vertu du paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales (LRC 1985, c F-7) et de réparation en vertu du paragraphe 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, partie 1 de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982, c 11 (Charte). Le demandeur s’oppose au refus du ministre des Affaires étrangères du Canada et de l’office fédéral Passeport Canada (Passeport Canada), en date du 15 juillet 2010, de lui délivrer un passeport, pour des raisons de sécurité nationale, refus fondé sur l’article 10.1 du Décret sur les passeports canadiens, TR/81-86, modifié par le Décret modifiant le Décret sur les passeports canadiens, TR/2004-113 (Décret).
I. Faits
[3] Le demandeur est citoyen canadien depuis le 27 janvier 1993. Il est né en Algérie en 1960 et a immigré au Canada en 1987.
[4] En mai 1999, on arrête le demandeur en Jordanie puis on l’extrade en France, où on le condamne pour son « rôle de principal animateur des réseaux internationaux déterminé à préparer des attentats et à procurer des armes et des passeports à des terroristes agissant partout dans le monde » (Tribunal de Grande Instance de Paris, no d’affaire 9625339012, jugement du 6 avril 2001, page 86).
[5] Après qu’il eut purgé la moitié de sa peine de huit ans de prison, on a libéré le demandeur. Passeport Canada lui délivre alors un passeport valide pour son seul voyage de retour. Il revient donc au Canada en janvier 2005.
[6] Le 13 juin 2005, le demandeur demande un nouveau passeport au bureau de Passeport Canada à Montréal. Le 1er décembre 2005, le ministre lui refuse la délivrance d’un passeport en se fondant sur l’article 10.1 du Décret.
[7] Le demandeur dépose alors une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire aux motifs qu’il y a eu manquement aux principes d’équité procédurale et que l’article 10.1 du Décret porte atteinte à ses droits protégés par les articles 6, 7 et 15 de la Charte.
[8] Le 13 mars 2008, le juge Noël de la Cour fédérale accueille en partie la demande de contrôle judiciaire. Il conclut, dans un premier temps, qu’il y a eu manquement aux principes de l’équité procédurale, puis que l’article 10.1 du Décret porte atteinte à la liberté de circulation du demandeur protégée par le paragraphe 6(1) de la Charte. Selon le juge Noël, cette atteinte n’est pas justifiée aux termes de l’article premier de la Charte. Conséquemment, il ne se prononce pas sur l’application des articles 7 et 15 de la Charte (Kamel c Canada (Procureur général), 2008 CF 338, [2009] 1 RCF 59 [Kamel 2008]).
[9] Le juge Noël déclare invalide l’article 10.1 du Décret et accorde au gouverneur général en conseil une période de six mois pour remanier l’article 10.1 du Décret et prendre un nouveau décret. Le juge annule la décision du ministre du 1er décembre 2005 refusant la délivrance d’un passeport au demandeur, mais refuse, par ailleurs, de rendre une ordonnance obligeant le ministre à délivrer le passeport demandé.
[10] Le procureur général du canada [PGC] interjette appel. L’appel se limite finalement à la question de la validité constitutionnelle de l’article 10.1 du Décret au regard des articles 1 et 6 de la Charte, le PGC ayant admis qu’il y a eu manquement aux principes de l’équité procédurale.
[11] Le 23 janvier 2009, la Cour d’appel fédérale accueille l’appel du PGC et annule en partie la décision du juge Noël (Kamel c Canada (Procureur général), 2009 CAF 21, [2009] 4 RCF 449 [Kamel 2009]). La Cour d’appel fédérale précise dans son jugement que l’article 10.1 du Décret porte atteinte au paragraphe 6(1) de la Charte, mais que cette atteinte peut se justifier aux termes de l’article premier de la Charte.
[12] Le demandeur dépose alors une requête pour permission de faire appel à la Cour suprême du Canada.
[13] Le 10 février 2009, le demandeur présente une nouvelle demande de passeport. Passeport Canada l’informe alors que cette nouvelle demande ne sera pas traitée immédiatement puisque le délai pour déposer une demande d’autorisation à la Cour suprême du Canada n’est pas expiré.
[14] Dans une lettre du 26 février 2009, Passeport Canada informe le demandeur que sa demande de passeport du 10 février 2009 ne sera pas traitée puisque la décision du juge Noël subsiste. Cette décision précise que le dossier du demandeur doit être réexaminé. Il s’ensuit que c’est la demande de passeport du 13 juin 2005 qui doit être traitée par le ministre.
[15] Le 3 avril 2009, le demandeur met Passeport Canada en demeure de lui octroyer un passeport.
[16] Dans une lettre du 24 avril 2009, le ministère de la Justice du Canada confirme au demandeur que Passeport Canada entend maintenant traiter sa demande de passeport.
[17] Dans une lettre subséquente du 27 avril 2009, Passeport Canada exige du demandeur qu’il remplisse et dépose un nouveau formulaire de demande de passeport. Les politiques et procédures de Passeport Canada requièrent que le formulaire de demande de passeport ne remonte pas à plus d’un an avant la date d’étude d’un dossier.
[18] Le 5 mai 2009, le demandeur dépose le nouveau formulaire.
[19] Dans une lettre du 27 juillet 2009, Passeport Canada avise le demandeur que son admissibilité à l’obtention d’un passeport fait l’objet d’une enquête en vertu de l’article 10.1 du Décret. La lettre précise que la condamnation criminelle du demandeur, prononcée par le Tribunal de Grande Instance de Paris, est à l’origine de l’enquête de Passeport Canada. On invite le demandeur à présenter tous faits additionnels, tous renseignements atténuants ou toutes corrections d’information erronée pouvant être pertinents.
[20] Le 20 août 2009, la Cour suprême du Canada rejette la demande d’autorisation d’appel du demandeur.
[21] Le 23 décembre 2009, le demandeur dépose une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire contre le PGC et Passeport Canada afin d’obtenir un jugement déclaratoire et une réparation en vertu de la Charte (le dossier T-2151-09 de cette Cour).
[22] Le 14 janvier 2010, Passeport Canada avise le demandeur de la remise de son dossier au ministre. On remet également au demandeur une copie de la première ébauche de la recommandation au ministre. On l’invite aussi à présenter tous faits additionnels, tous renseignements atténuants ou toutes corrections d’information erronée pouvant influer sur la recommandation de Passeport Canada au ministre.
[23] Le 5 mars 2010, le demandeur répond à Passeport Canada. Il souligne que la première ébauche de la recommandation au ministre omet des faits importants qui lui sont favorables.
[24] Le 7 avril 2010, le demandeur reçoit une copie de la deuxième ébauche de la recommandation au ministre préparée par Passeport Canada après considération des renseignements qu’il a transmis à cet office en mars. Cette deuxième ébauche traite des éléments soulevés par le demandeur en réponse à la première ébauche. Passeport Canada l’invite à nouveau à présenter tous faits additionnels pouvant être pertinents.
[25] Le 19 avril 2010, le demandeur répond à la deuxième ébauche et soutient qu’elle ne tient toujours pas compte des commentaires transmis en réponse à la première ébauche.
[26] Le 16 juin 2010, Passeport Canada remet au ministre sa recommandation de refuser la délivrance d’un passeport au demandeur en vertu de l’article 10.1 du Décret. À l’appui de cette recommandation négative de Passeport Canada, le ministre reçoit un dossier complet contenant tous les renseignements sur lesquels cet office fonde sa recommandation.
[27] Dans une lettre du 17 juin 2010, on avise le demandeur qu’à la suite d’une révision de tous les éléments de son dossier, y compris ses observations écrites de mars et d’avril 2010, Passeport Canada a transmis son dossier au ministre et lui recommande de refuser de délivrer un passeport au demandeur. Cette recommandation définitive contient aussi les commentaires du demandeur en réponse à la deuxième ébauche.
[28] Le 17 juin 2010, le ministre prend sa décision. Il refuse de délivrer un passeport au demandeur en vertu de l’article 10.1 du Décret. Cette décision lui est communiquée dans une lettre du 15 juillet 2010.
[29] Le 28 juillet 2010, la décision du ministre ainsi que la traduction française de cette décision sont envoyées au demandeur.
[30] À la suite de la décision du ministre, la Cour conclut, le 28 juillet 2010, que la demande de contrôle judiciaire formulée dans le dossier T-2151-09 est devenue caduque. Par conséquent, la Cour ne se prononce pas sur cette demande.
[31] Le 25 août 2010, le demandeur dépose un avis de demande de contrôle judiciaire de la décision de lui refuser un passeport.
[32] La Cour est saisie de cette demande.
II. Questions en litige
[33] Les questions en litige sont les suivantes :
1. Quelle est la norme de contrôle applicable aux décisions du ministre prises en vertu de l’article 10.1 du Décret?
2. Y a-t-il manquement aux principes d’équité procédurale?
3. Les droits constitutionnels du demandeur protégés par l’article 6 de la Charte ont-ils été violés par le processus d’enquête, la recommandation de Passeport Canada et la décision du ministre de lui refuser la délivrance d’un passeport?
4. Les droits constitutionnels du demandeur protégés par l’article 7 de la Charte ont-ils été violés par le processus d’enquête, la recommandation de Passeport Canada et la décision du ministre de lui refuser la délivrance d’un passeport?
5. Les droits constitutionnels du demandeur protégés par l’article 8 de la Charte ont-ils été violés par le processus d’enquête, la recommandation de Passeport Canada et la décision du ministre de lui refuser la délivrance d’un passeport?
6. Si oui, est-ce que ces violations sont justifiées aux termes de l’article premier de la Charte?
7. La Cour devrait-elle prononcer un jugement déclaratoire disant que le ministre des Affaires étrangères et Passeport Canada ont porté atteinte aux droits du demandeur protégés par les articles 6, 7 et 8 de la Charte?
8. La Cour devrait-elle ordonner à Passeport Canada de délivrer un passeport au demandeur à titre de réparation aux termes du paragraphe 24(1) de la Charte, compte tenu de la violation de ses droits protégés par les articles 6, 7 et 8 de la Charte?
Dispositions législatives pertinentes
[34] Les dispositions législatives pertinentes se trouvent jointes en annexe aux présents motifs.
1. Quelle est la norme de contrôle applicable aux décisions du ministre prises en vertu de l’article 10.1 du Décret?
Arguments de la partie demanderesse
[35] Le demandeur n’a présenté aucun argument sur cette question.
Arguments de la partie défenderesse
[36] Selon la partie défenderesse, la décision Kamel 2008 aux paragraphes 57 à 61, établit que, compte tenu de la spécialisation du décideur, de l’objet du décret, de la nature de la question à traiter et du caractère discrétionnaire du pouvoir à exercer, la Cour doit appliquer la norme de contrôle de la décision raisonnable, norme dont l’application appelle une grande retenue.
Analyse
[37] La Cour tient à rappeler, tout d’abord, que la norme à appliquer pour des questions de fait est celle de la décision raisonnable. Elle souscrit entièrement à la position adoptée par le juge Noël dans sa décision portant sur cette même affaire (Kamel 2008), alors qu’il écrivait :
[59] En effet, la spécialisation du décideur en semblable matière, l’objet du Décret et ses préoccupations pour la sécurité nationale et internationale sont des facteurs qui militent nettement en faveur de la reconnaissance d’une large discrétion et déférence au profit du décideur. En cette matière, l’autorité judiciaire doit avoir une attitude de retenue. Pour trancher de telles questions, il est nécessaire d’avoir une connaissance spécialisée de la matière, ainsi que des engagements du Canada en semblables circonstances aussi bien sur le plan national qu’international, et de la situation quant à la sécurité nationale.
[38] Quant aux questions relatives au devoir d’équité procédurale et aux violations de droits garantis par la Charte, ce sont là des questions de droit nécessitant l’application de la norme de la décision correcte (Kamel 2008 au paragraphe 62).
2. Y a-t-il manquement aux principes d’équité procédurale?
Arguments de la partie demanderesse
[39] Le demandeur prétend que, pour les raisons précisées ci-après, il y a manquement aux principes d’équité procédurale dans son dossier :
Omission de mentionner des renseignements favorables
[40] En l’espèce, le demandeur prétend que la partie défenderesse omet de mentionner, dans sa recommandation au ministre, plusieurs renseignements favorables au demandeur qui sont pertinents, à savoir :
Le demandeur n’est pas visé par l’article 9 du Décret portant sur le refus de délivrer un passeport à un requérant, un fait que ne conteste pas Passeport Canada.
Tous les passeports antérieurs délivrés au demandeur ont été renouvelés ou remplacés légitimement, un fait reconnu par Passeport Canada.
Le rapport du Service canadien du renseignement de sécurité [SCRS] de 2005 ne désigne pas le demandeur comme un individu présentant un danger pour la sécurité nationale, un fait et un élément de preuve que Passeport Canada passe sous silence dans sa recommandation au ministre. Or, Passeport Canada était déjà au courant de ce fait par suite de la demande de contrôle judiciaire.
Le demandeur ne fait l’objet d’aucune mesure de restriction légale quelconque pour motif de terrorisme ou de danger pour la sécurité nationale au Canada, que ce soit en vertu de la Loi antiterroriste, du Code criminel ou d’une ordonnance judiciaire. C’est là un fait et un élément de preuve que Passeport Canada passe sous silence dans sa recommandation au ministre.
Le demandeur ne figure pas sur une liste canadienne de terroristes, un fait qui n’est aucunement contesté par Passeport Canada.
Le demandeur ne figure pas sur une liste internationale de terroristes, un fait qui n’est aucunement contesté par Passeport Canada.
La loi française ayant permis la condamnation du demandeur en France fait l’objet de critiques sévères des tribunaux canadiens et français. Dans la décision France v Ouzchar, [2001] OJ No 5713 (QL) [Ouzchar], on peut lire ce qui suit :
21 In terms of the strength of the case, I am compelled to say that I find the manner in which the charges against the defendant were proceeded with in France to be highly disturbing. While there may be an explanation forthcoming in the fullness of time, on the record before me it is inexplicable why notice of the charges or of the trial was not given to the defendant.
22 Further, the information before me regarding the offences is contained entirely in the judgment of the High Court of Paris. While I do not mean to be critical because I do not know the usual practice of that court in terms of what normally is included in a judgment, I must say that the judgment is long on generalities and short on specifics as to exactly the events and activities of this defendant in respect of the offences with which he was charged.
23 While I appreciate that certain telephone numbers were found in the defendant’s possession and that certain telephone calls were either placed from the defendant’s telephone or received at his telephone number, that evidence by itself would appear to fall considerably short of what would be considered necessary in this court for a conviction on these offences beyond a reasonable doubt. There is no information provided regarding the specifics of any discussions that took place between the defendant and any of the other individuals or the specifics of any telephone calls that were intercepted between the defendant and any of the other individuals or any other similar direct evidence of inculpatory behaviour by the defendant.
[…]
25 […] I adopt the approach of Mr. Justice Green in R. v. Parsons (1997), 124 C.C.C. (3d) 92 (Nfld. C.A.) that the court should consider the matter from the point of view of a reasonably informed, right thinking member of the community, cognizant of the presumption of innocence and the notion that an accused person should not be deprived of liberty without a sufficient legal basis.
Aucun fait nouveau ni aucune nouvelle information concernant le demandeur n’a été versé au dossier de Passeport Canada depuis le jugement du Tribunal de Grande Instance de Paris en 2001 (pages 1 et 6 de la recommandation).
Le casier judiciaire du demandeur n’établit pas la nécessité, pour la sécurité nationale, de le priver de son passeport. Dans Thompson c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1996] ACF no 1097 (QL), (1996), 41 Admin LR (2d) 10 au paragraphe 19, la Cour s’exprime ainsi :
19 Je suis convaincue [sic] que bien qu’il ne faille pas imposer à l’intimé des lignes directrices formelles sur ce qui constitue un danger pour le public, ces mots doivent avoir un certain sens en soi; il doit s’agir de quelque chose de plus que la simple répétition de l’élément « condamnation pour une infraction grave » du cadre législatif. Le législateur n’envisageait certainement pas que les opinions de danger n’aient aucun sens, et, pour que l’intimé se forme une opinion en vertu de paragraphe 70(5), une condamnation seule est un motif insuffisant; les circonstances de chaque espèce doivent, en plus de la condamnation, indiquer l’existence d’un danger pour le public. Cela ne veut pas dire qu’il n’y a aucun cas où il serait possible de formuler avec raison une opinion de danger en vertu du paragraphe 70(5) lorsqu’un individu n’a qu’une seule condamnation; je conclus simplement qu’il doit y avoir dans chaque cas des circonstances qui s’ajoutent à une condamnation unique dénotant la présence d’un danger pour le public. […]
La double peine n’a pas sa place dans notre société, ni la discrimination fondée sur le casier judiciaire, ce dont la partie défenderesse ne tient pas compte. Ce dernier reconnaît que le dossier du demandeur ne contient pas de faits nouveaux survenus depuis la décision du Tribunal de Grande Instance de Paris en 2001 (Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c Maksteel Québec Inc, [2003] 3 RCS 228 au paragraphe 63).
Omission de fournir le rapport d’enquête de Passeport Canada
[41] De plus, le demandeur prétend qu’il n’a jamais reçu le rapport d’enquête de Passeport Canada (affidavit du demandeur à la page 28 du dossier du demandeur) alors qu’un tel rapport aurait dû lui être divulgué, selon ce qui a été déclaré dans Kamel 2008. Le demandeur soutient donc que la partie défenderesse ne respecte pas l’ordonnance de la Cour quant à son devoir d’agir équitablement (voir Kamel 2008 aux paragraphes 87 à 89).
Manquements au devoir d’agir dans un délai raisonnable
[42] Le demandeur soutient aussi que la partie défenderesse a violé les principes d’équité procédurale. En effet, la partie défenderesse n’a pas repris l’étude de la demande de passeport du demandeur dans un délai raisonnable, alors que ce dernier est privé de son passeport depuis juin 2005.
[43] Le demandeur souligne de plus qu’en 2008, la Cour fédérale a annulé, en raison de manquements aux principes d’équité procédurale, la décision du ministre lui refusant un passeport (Kamel 2008). En appel, la partie défenderesse a néanmoins reconnu les manquements aux principes d’équité procédurale. Cet élément de la décision n’a pas fait l’objet de l’appel (ce motif d’appel ayant été retiré le 9 juillet 2008) (paragraphes 22 à 25 des pages A19 à A24 du dossier du demandeur).
[44] Le demandeur rappelle qu’il s’est écoulé environ 2 ans après la première décision avant que le ministre lui communique sa décision de lui refuser un passeport.
Fautes factuelles
[45] Le demandeur soutient aussi que la partie défenderesse prétend erronément lui avoir accordé un délai de 30 jours pour répondre à sa lettre du 27 juillet 2009 (page A40 du dossier du demandeur), ce qui serait faux tel qu’il appert du contenu de la lettre du 27 juillet 2009 de Passeport Canada (pages A36 à A39 du dossier du demandeur).
Crainte raisonnable de partialité
[46] Le demandeur fait valoir que l’enchaînement des faits qui ont précédé la recommandation définitive de Passeport Canada au ministre (pages A79 à A90 du dossier du demandeur) permet de conclure qu’il est raisonnable de craindre qu’il y ait eu partialité.
Arguments de la partie défenderesse
[47] La partie défenderesse répond, de son coté, qu’il n’y a pas eu de manquement aux principes d’équité procédurale. La partie défenderesse se fonde sur la décision Kamel 2008, dans laquelle le juge Noël précisait qu’au regard des cinq facteurs de l'arrêt Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 RCS 817 [Baker]), il suffit pour satisfaire aux principes d’équité procédurale que :
a) l’enquête comporte la communication à l’intéressé des faits qui lui sont reprochés et de toute l’information obtenue dans le cadre de l’enquête;
b) l’enquête lui fasse connaître les objectifs visés par l’enquêteur et lui donne la possibilité de répondre pleinement;
c) le décideur puisse disposer de tous les éléments voulus pour prendre une décision éclairée.
[48] La partie défenderesse soutient donc que la partie demanderesse n’a pas établi l’existence de quelque manquement que ce soit aux principes d’équité procédurale en l’espèce.
a) L’enquête comporte la communication à l’intéressé des faits qui lui sont reprochés et de l’information obtenue dans le cadre de l’enquête
[49] La partie défenderesse souligne que la lettre du 27 juillet 2009 avise le demandeur que Passeport Canada est en train d’examiner son admissibilité à l’obtention d’un passeport en raison du jugement prononcé contre lui par le Tribunal de Grande Instance de Paris en 2001.
[50] La partie défenderesse rappelle à la Cour que le demandeur n’a présenté aucun renseignement additionnel entre la réception de la lettre du 27 juillet 2009 et l’envoi de la première ébauche de la recommandation le 14 janvier 2010.
[51] La partie défenderesse prétend que tous les faits et documents pertinents de l’enquête sur lesquels se fondent les reproches formulés à l’égard du demandeur lui ont été communiqués par l’envoi à celui-ci, le 14 janvier 2010 et le 7 avril 2010, des ébauches de la recommandation de Passeport Canada au ministre.
[52] La partie défenderesse soutient également que la recommandation de Passeport Canada remise au ministre le 16 juin 2010 et communiquée au demandeur ne contient aucun fait nouveau.
b) L’enquête fait connaître à l’intéressé les objectifs visés par l’enquêteur et lui donne la possibilité de répondre pleinement
[53] La partie défenderesse rappelle que le demandeur pouvait présenter des renseignements supplémentaires et des arguments en réponse aux deux ébauches de la recommandation de Passeport Canada et qu’il s’est prévalu de ce droit.
c) Le décideur peut disposer de tous les éléments voulus pour prendre une décision éclairée
[54] La partie défenderesse nie l’allégation du demandeur que la recommandation passe sous silence les éléments soulevés dans ses réponses de mars et d’avril 2010. La recommandation au ministre traite des renseignements supplémentaires et des arguments présentés par le demandeur, lesquels y sont annexés. À cet égard, la partie défenderesse rappelle à la Cour le contenu du dossier transmis au ministre, lequel se trouve, plus précisément, à l’onglet B du dossier de la partie défenderesse, aux pages 1347 à 1905.
[55] La partie défenderesse soutient que le ministre disposait de tous les éléments et documents pertinents pour prendre une décision éclairée.
[56] La partie défenderesse affirme de plus que, dans les circonstances, eu égard à la nature de la décision prononcée, et au régime juridique dans lequel s’inscrit la décision et compte tenu de la procédure suivie par Passeport Canada, les principes d’équité procédurale applicables ont été respectés.
Analyse
[57] Afin d’établir l’étendue du devoir d’équité procédurale en l’espèce, la Cour s’en remet à la décision du juge Noël dans Kamel 2008, d’autant plus que les deux parties souscrivent à cet élément de la décision. À ce propos, il est utile de rappeler les paragraphes du jugement qui énoncent les grands principes applicables :
[66] Pour les cerner, l’arrêt Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3 de la Cour suprême est d’une certaine utilité, plus particulièrement les observations dans le paragraphe 115 :
L’obligation d’équité — et par conséquent les principes de justice fondamentale — exigent en fait que la question soulevée soit tranchée dans le contexte de la loi en cause et des droits touchés : Baker, précité, par. 21; Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653, p. 682; Assoc. des résidents du Vieux St-Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170, le juge Sopinka. Plus précisément, pour décider des garanties procédurales qui doivent être accordées, nous devons tenir compte, entre autres facteurs, (1) de la nature de la décision recherchée et du processus suivi pour y parvenir, savoir « la mesure dans laquelle le processus administratif se rapproche du processus judiciaire », (2) du rôle que joue la décision particulière au sein du régime législatif, (3) de l’importance de la décision pour la personne visée, (4) des attentes légitimes de la personne qui conteste la décision lorsque des engagements ont été pris concernant la procédure à suivre et (5) des choix de procédure que l’organisme fait lui-même : Baker, précité, par. 23-27. Cela ne signifie pas qu’il est exclu que d’autres facteurs et considérations entrent en jeu. Cette liste de facteurs n’est pas exhaustive même pour circonscrire l’obligation d’équité en common law : Baker, précité, par. 28. Elle ne l’est donc forcément pas pour décider de la procédure dictée par les principes de justice fondamentale.
[67] Vu les facteurs un et deux, la Cour constate d’abord que la décision de refuser ou de révoquer un passeport constitue une décision discrétionnaire. Toutefois, la nature du processus aboutissant à cette décision relève du domaine d’une procédure d’enquête. En ce qui concerne la présente affaire, le BPC a mené une enquête, a invité M. Kamel à faire des observations et par la suite, a fait une recommandation au ministre. Puisque les conséquences d’un refus de passeport sont importantes, la Cour conclut que l’évaluation et la pondération de la sécurité nationale du Canada et des autres pays, eu regard aux droits et aux observations du demandeur, milite en faveur de l’application de garanties procédurales particulièrement strictes qui doivent comporter la participation réelle du demandeur au processus d’enquête.
[68] En l’espèce, le ministre était appelé à décider s’il devait, ou non, délivrer un passeport à un citoyen canadien, et l’on a eu recours à une enquête administrative. Comme nous le verrons, le refus d’une telle demande empêche le citoyen canadien de voyager à travers le monde. Donc, cette décision est importante pour la personne qui se voit refuser un passeport. En conséquence, l’enquête menant à la recommandation à présenter au ministre doit donc comporter la pleine participation de l’intéressé. Il s’ensuit que des garanties procédurales s’imposent : le demandeur de passeport doit pouvoir connaître exactement les reproches qu’on lui fait et l’information recueillie au cours de l’enquête et pouvoir y répondre de façon complète, de sorte que le rapport remis au ministre fasse état de ses observations.
[69] Le troisième facteur exige l’appréciation de l’importance du droit visé. Comme nous l’avons indiqué précédemment, l’intérêt qu’a M. Kamel à obtenir son passeport canadien est important, non seulement parce qu’il en a besoin pour voyager mais aussi parce que le passeport est un titre d’identité qui confère au détenteur la protection du pays visé à la demande du Canada. La liberté de circuler est facilitée par ce document de voyage. Comme nous le souligne la Cour suprême dans l’arrêt Suresh, précité, au paragraphe 118 : « Plus l’incidence de la décision sur la vie de l’intéressé est grande, plus les garanties procédurales doivent être importantes afin que soient respectées l’obligation d’équité en common law et les exigences de la justice fondamentale consacrées par l’art. 7 de la Charte ». Le refus du passeport canadien a des conséquences importantes sur les plans personnel et financier. Il n’est pas nécessaire d’élaborer plus amplement à ce sujet. Par conséquent, ce facteur milite en faveur du respect de garanties procédurales accrues pour l’application de l’article 10.1 du Décret.
[70] Le quatrième facteur consiste à apprécier les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision lorsque des engagements ont été pris concernant la procédure à suivre. Or en l’espèce, il est raisonnable que M. Kamel s’attende à ce que le BPC l’informe de leurs préoccupations et lui donne la réelle possibilité d’y répondre. Étant donnée [sic] l’historique des renouvellements des passeports et le fait que le BPC lui avait livré un passeport spécial pour son retour au Canada le 29 janvier 2005 d’une part et son offre de rencontrer les agents du BPC d’autre part, il était raisonnable que le demandeur ait eu certaines attentes légitimes à l’égard du processus d’enquête.
[71] Vu le cinquième facteur, la Cour est appelée à scruter les choix de procédure que l’organisme fait. Le ministre doit décider en fonction des renseignements remis par l’enquêteur. En l’occurrence, ils figuraient entièrement dans le rapport du BPC, qui a l’obligation de garantir que son instruction soit apte à donner au ministre toute l’information nécessaire pour prendre une décision éclairée. La procédure suivie n’a pas comporté de participation réelle du demandeur, ce qui a une incidence sur la teneur du rapport.
[72] Au regard des cinq facteurs, la Cour conclut que le BPC avait l’obligation de suivre une procédure conforme aux principes d’équité procédurale à l’égard du demandeur. Ceci ne veut pas dire que le droit à une audience soit de mise automatiquement dans le cadre de l’enquête (à titre d’exemple, lorsque la crédibilité du demandeur de passeport est en jeu). Il suffit que l’enquête comporte la communication à l’intéressé des faits qui lui sont reprochés et de l’information colligée dans le cours de l’enquête, lui donne la possibilité d’y répondre pleinement et lui fasse savoir les objectifs visés par l’enquêteur; enfin, il faut que le décideur puisse disposer de tous les éléments pour prendre une décision éclairée. Le BPC a-t-il respecté ces principes au cours de l’enquête?
[58] Dans sa décision, le juge Noël critique l’omission de Passeport Canada de remettre au demandeur une copie du rapport du SCRS sur lequel se fonde la décision de recommander qu’un passeport soit refusé au demandeur. Le juge Noël souligne au paragraphe 19 : « Dans le document du BPC accompagnant la recommandation au ministre, aucune référence spécifique n’est faite au document du SCRS. Toutefois, la simple lecture du rapport du BPC au ministre permet de constater qu’il a été déterminant. »
[59] Le juge Noël tient également compte, au paragraphe 83 de sa décision, du fait que le dossier d’enquête ne reflète pas objectivement le point de vue du demandeur. Le juge Noël souligne que ce rapport n’expose pas au ministre les positions respectives des parties, mais présente plutôt celle de Passeport Canada. Il précise, de plus, qu’un « rapport de ce genre se doit de présenter de manière factuelle et équilibrée les prises de position des parties ».
[60] En l’espèce, la Cour conclut qu’il n’y a pas eu de manquement aux principes d’équité procédurale.
[61] À la lecture des documents contenus dans le dossier, il est évident que Passeport Canada tient compte des commentaires du juge Noël ci-dessus. De plus, le rapport contenant la recommandation au ministre intègre toutes les observations du demandeur. Certes, l’avocate du demandeur soutient que la formulation, dans le rapport, de ses observations quant à l’absence d’accusations contre le demandeur depuis sa condamnation en France, en 2001, laisse à désirer. Mais une lecture de la recommandation au ministre nous convainc du contraire puisqu’on y reprend textuellement des extraits tirés de la lettre de l’avocate du 19 avril 2010 envoyée à Passeport Canada. En effet, on y lit : « Dans sa réponse à la première ébauche de recommandation en vertu de l’article 10.1 du Décret sur les passeports canadiens relatif à la sécurité nationale, la conseillère juridique de M. Kamel, Me Johanne Doyon, a déclaré que M. Kamel n’a jamais fait l’objet d’une enquête en vertu de l’article 9 du Décret, qu’il ne fait pas partie d’une liste de personnes considérées comme terroristes canadiens ou internationaux, qu’il n’a jamais été arrêté ni inculpé d’aucun crime depuis sa libération en 2004 et que tous les passeports délivrés en son nom ont été remplacés légitimement. »
[62] De plus, la Cour constate que le demandeur a effectivement eu accès au rapport d’enquête préparé par Passeport Canada et a pu le commenter. Au paragraphe 99 de son mémoire, le demandeur prétend le contraire. Toutefois, dans son contre-interrogatoire écrit relatif à son affidavit, plus précisément à la page 38 du dossier du demandeur, ce dernier affirme ce qui suit en réponse à une question :
Je fais référence au rapport d’enquête préparé par la Section des enquêtes et de la revue de l’admissibilité, la Direction générale de la sécurité et/ou la Division des enquêtes de Passeport Canada dans le cadre de leur enquête à mon égard. Le rapport d’enquête auquel je fais référence dans mon affidavit peut aussi inclure tout rapport préparé par le Service canadien du renseignement de sécurité à mon égard et communiqué à Passeport Canada, le cas échéant.
[63] Mis à part le rapport d’enquête de Passeport Canada, il n’existe aucun rapport au dossier. La Cour constate que le demandeur a en fait eu accès au rapport d’enquête de Passeport Canada puisqu’il souligne à plusieurs reprises, dans ses observations écrites, que ce rapport ne le désigne pas comme présentant un danger pour la sécurité nationale :
Le rapport du SCRS en 2005 ne l’identifiait pas comme un danger à la sécurité nationale, un fait et une preuve qui sont passés sous silence dans la recommandation de l’office fédéral au Ministre alors que Passeport Canada en était déjà en possession dans le cadre du contrôle judiciaire No. T-100-06 (Kamel c Canada, 2008 CF 338, par. 19, 23, 79 et 85) […]
[64] De plus, les documents suivants se trouvent intégralement dans les annexes à la recommandation présentée au ministre : les lettres du 4 et 16 mars 2010 de l’avocate du demandeur envoyées à Passeport Canada, ainsi qu’une copie intégrale de la décision Ouzchar, précitée, citée par le demandeur. Les articles du Code criminel du Canada cités par l’avocate du demandeur se retrouvent également dans les annexes à la recommandation. Compte tenu de ces éléments concrets, on ne peut accepter la prétention du demandeur qu’il y a eu manquement aux principes d’équité procédurale, puisque le dossier remis au ministre contient toutes les observations présentées par le demandeur.
[65] Quant au temps qui s’est écoulé avant la prise de décision du ministre, malgré que la Cour sympathise avec le demandeur, elle ne peut toutefois conclure à l’existence d’un retard indu en l’instance. Certes, la décision de la Cour d’appel fédérale date du 23 janvier 2009; toutefois, il nous apparaît raisonnable que Passeport Canada ait attendu la décision sur la demande d’autorisation d’appel adressée à la Cour suprême. Ce n’est qu’au mois d’août 2009 que la Cour suprême a rejeté la demande d’autorisation d’appel. La Cour constate également qu’environ 5 mois plus tard, soit le 14 janvier 2010, Passeport Canada a transmis au demandeur sa première ébauche de recommandation. Compte tenu de la nature particulière du dossier, la Cour ne peut qualifier de « déraisonnable » le retard qu’il y a eu. D’ailleurs, à la suite du premier envoi de Passeport Canada, les retards entre les échanges s’amenuisent considérablement.
[66] Quant à l’argument du demandeur relatif à des erreurs de fait commises par Passeport Canada, plus précisément en ce qui concerne la mention qui aurait été faite, dans la lettre du 27 juillet 2009, d’un délai de 30 jours accordé au demandeur pour transmettre ses observations, la Cour reconnaît que la partie défenderesse ne précise pas le délai dans ladite lettre. Cette exigence se trouve plutôt dans les annexes à la lettre remise en mains propres au demandeur. Dans la lettre du 14 janvier 2010, la partie défenderesse dit tout simplement que « le demandeur a bénéficié d’un délai de 30 jours pour répondre ou pour acheminer des renseignements pertinents ». Dans ces circonstances, il nous apparaît difficile de conclure que la partie défenderesse a fait des déclarations erronées. La Cour estime, néanmoins, que la partie défenderesse devait préciser au demandeur un délai pour répondre s’il voulait lui opposer un tel délai par la suite. Pareille erreur ne peut servir de fondement valable à l’assertion qu’il y a une crainte de partialité, d’autant plus que le demandeur n’en subit aucun préjudice, ce qu’il a d’ailleurs reconnu par l’entremise de son avocate.
[67] Pour ces motifs, la Cour conclut qu’il n’y a pas eu de manquement aux principes d’équité procédurale applicables dans ce dossier.
3. Les droits constitutionnels du demandeur protégés par l’article 6 de la Charte ont-ils été violés par le processus d’enquête, la recommandation de Passeport Canada et la décision du ministre de lui refuser la délivrance d’un passeport?
Arguments de la partie demanderesse
[68] Le demandeur affirme qu’il ressort, de la jurisprudence et de la doctrine, que le refus de délivrer un passeport a une incidence directe sur la liberté de circulation garantie par l’article 6 de la Charte. Il s’agit d’une mesure qui empêche le c