Beattie, Beattie, Brewer et la succession de James Louie v. Affaires autochtones et du Nord Canada

Beattie, Beattie, Brewer et la succession de James Louie v. Affaires autochtones et du Nord Canada
Collection
Tribunal canadien des droits de la personne
Date
2016-02-24
Référence neutre
2016 TCDP 5
Numéro(s) de dossier
T2055/5614, T2056/5714, T2057/5814
Décideur(s)
Lustig, Edward P.
Type de la décision
Décision
Statut de la décision
Définitif
Motifs de discrimination
l'origine nationale ou ethnique
race
Contenu de la décision
Canadian Human Rights Tribunal
Tribunal canadien des droits de la personne
Référence : 2016 TCDP
5
Date : le
24 février 2016
Numéros des dossiers :
T2055/5614, T2056/5714 & T2057/5814
Entre :
Bruce Beattie, Joyce Beattie, Jenelle Brewer
et la succession de James Louie
les plaignants
- et -
Commission canadienne des droits de la personne
Commission
- et -
Affaires autochtones et du Nord Canada
l'intimé
Décision
Membre :
Edward P. Lustig
Table des matières
I. Contexte 1
II. Dispositions législatives applicables 2
III. Les faits 4
A. Chronologie 4
B. Le système de gestion des terres 9
IV. Question préliminaire – Les plaintes constituent-elles uniquement une contestation ou une contestation incidente d’un texte de loi et rien d’autre et, par conséquent, échappent-elles à la compétence du Tribunal, selon la série de décisions Murphy, Matson et Andrews? 17
V. Analyse 23
VI. Ordonnance 28
I. Contexte
[1] La présente affaire vise trois plaintes datées du 30 mars 2012 que M. Bruce Beattie a déposées auprès de la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) le 4 avril 2012. La Commission a demandé au Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal) d’instruire les plaintes sur une base consolidée le 1er octobre 2013, en application de l’alinéa 44(3)a) de la Loi canadienne sur les droits de la personne (la LCDP).
[2] M. Beattie a déposé les plaintes pour le compte de Mme Joyce Beattie, de Mme Jenelle Brewer et de M. James Louie qui, selon les plaintes, auraient été victimes de discrimination de la part de l’intimé du fait de leur race, origine nationale ou ethnique, parce que l’intimé a refusé d’enregistrer certains documents relatifs à des terres dans le Registre des terres de réserve (le registre) établi en vertu de l’article 21 de la Loi sur les Indiens (la Loi), contrairement à l’article 5 de la LCDP. En vertu de lettres datées du 30 et du 31 août 2012, Mme Beattie, Mme Brewer et M. ont autorisé M. Beattie à les représenter aux fins des plaintes déposées.
[3] M. Louie, qui est décédé le 28 mars 2015, était un membre de la Bande indienne d’Okanagan et un Indien inscrit en vertu de la Loi. Mme Brewer est également une Indienne inscrite en vertu de la Loi et membre de la Bande indienne d’Okanagan. Mme Beattie, l’épouse de M. Beattie, est également une Indienne inscrite en vertu de la Loi, mais n’est pas membre de la Bande indienne d’Okanagan.
[4] M. Beattie, qui n’est pas un Indien, a également allégué qu’il était un plaignant dans la présente affaire, en plus d’agir en qualité de mandataire ou représentant de M. Louie et de sa succession, de Mme Brewer et de Mme Beattie. Les plaintes ne précisent pas le fondement de la discrimination alléguée qu’il aurait subie.
[5] Dans une lettre datée du 8 mai 2015, la Commission a informé le Tribunal et les parties qu’elle ne participerait pas à l’affaire ni ne comparaîtrait à l’audience après sa participation initiale.
[6] Mme Beattie a assisté à l’audience, mais n’a pas été appelée comme témoin. Mme Brewer n’a pas assisté à l’audience. Aucun membre de la famille de M. Louie n’a assisté à l’audience. M. Beattie a assisté à l’audience en qualité de représentant des plaignants et a aussi comparu comme témoin pour les plaignants. Aucune preuve écrite n’a été fournie au Tribunal pour confirmer le pouvoir de M. Beattie de représenter la succession de M. Louie.
[7] Le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle confère au Canada un pouvoir législatif exclusif concernant « [l]es Indiens et les terres réservées pour les Indiens ». L’intimé (connu sous Affaires indiennes et du Nord Canada avant mai 2011 et sous Affaires autochtones et Nord Canada depuis novembre 2015) est le ministère du gouvernement du Canada responsable de l’administration de la Loi, y compris le régime des terres de réserve en vertu des dispositions de la Loi sur la gestion des terres. Mm Sheila Craig, gestionnaire, Modernisation des terres, Terres et développement économique au bureau régional de la Colombie-Britannique, a comparu comme témoin pour l’intimé.
II. Dispositions législatives applicables
[8] Les dispositions législatives suivantes sont pertinentes pour la présente affaire et sont reproduites ci-après, à savoir le paragraphe 3(1) et l’article 5 de la LCDP et l’alinéa 2(1)a), les paragraphes 18(1), 20(1) et (2), les articles 21, 24, les paragraphes 28(1) et (2) et le paragraphe 58(3) de la Loi.
Loi canadienne sur les droits de la personne
Motifs de distinction illicite
3(1) Pour l’application de la présente loi, les motifs de distinction illicite sont ceux qui sont fondés sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l’âge, le sexe, l’orientation sexuelle, l’état matrimonial, la situation de famille, l’état de personne graciée ou la déficience.
Refus de biens, de services, d’installations ou d’hébergement
5 Constitue un acte discriminatoire, s’il est fondé sur un motif de distinction illicite, le fait, pour le fournisseur de biens, de services, d’installations ou de moyens d’hébergement destinés au public :
a) d’en priver un individu;
b) de le défavoriser à l’occasion de leur fourniture.
Loi sur les Indiens
2 (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
ministre Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien. (Minister)
réserve Parcelle de terrain dont Sa Majesté est propriétaire et qu’elle a mise de côté à l’usage et au profit d’une bande;
Les réserves sont détenues à l’usage et au profit des Indiens
18 (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, Sa Majesté détient des réserves à l’usage et au profit des bandes respectives pour lesquelles elles furent mises de côté; sous réserve des autres dispositions de la présente loi et des stipulations de tout traité ou cession, le gouverneur en conseil peut décider si tout objet, pour lequel des terres dans une réserve sont ou doivent être utilisées, se trouve à l’usage et au profit de la bande.
Possession de terres dans une réserve
20 (1) Un Indien n’est légalement en possession d’une terre dans une réserve que si, avec l’approbation du ministre, possession de la terre lui a été accordée par le conseil de la bande.
Certificat de possession
(2) Le ministre peut délivrer à un Indien légalement en possession d’une terre dans une réserve un certificat, appelé certificat de possession, attestant son droit de posséder la terre y décrite.
Registre
21 Il doit être tenu au ministère un registre, connu sous le nom de Registre des terres de réserve, où sont inscrits les détails concernant les certificats de possession et certificats d’occupation et les autres opérations relatives aux terres situées dans une réserve.
Transfert de possession
24 Un Indien qui est légalement en possession d’une terre dans une réserve peut transférer à la bande, ou à un autre membre de celle-ci, le droit à la possession de la terre, mais aucun transfert ou accord en vue du transfert du droit à la possession de terres dans une réserve n’est valable tant qu’il n’est pas approuvé par le ministre.
Nullité d’octrois, etc. de terre de réserve
28 (1) Sous réserve du paragraphe (2), est nul un acte, bail, contrat, instrument, document ou accord de toute nature, écrit ou oral, par lequel une bande ou un membre d’une bande est censé permettre à une personne, autre qu’un membre de cette bande, d’occuper ou utiliser une réserve ou de résider ou autrement exercer des droits sur une réserve.
Le ministre peut émettre des permis
(2) Le ministre peut, au moyen d’un permis par écrit, autoriser toute personne, pour une période maximale d’un an, ou, avec le consentement du conseil de la bande, pour toute période plus longue, à occuper ou utiliser une réserve, ou à résider ou autrement exercer des droits sur une réserve.
Location à la demande de l’occupant
58(3) Le ministre peut louer au profit de tout Indien, à la demande de celui-ci, la terre dont ce dernier est en possession légitime sans que celle-ci soit désignée.
III. Les faits
A. Chronologie
[9] Les terres visées par la présente affaire sont situées dans la réserve indienne d’Okanagan à proximité de Vernon (Colombie-Britannique) et incluent deux parcelles décrites comme étant le lot 170‑1 et le lot 175, bloc 4, plan 93082 AATC sur la réserve indienne no 1. Le conseil de la réserve indienne no 1 a attribué ces terres à M. Louie et le ministre de l’intimé a approuvé l’attribution comme le démontrent les certificats de possession (CP) enregistrés dans le registre en vertu de l’article 20 de la Loi.
[10] En juin 2007, M. Louie et Mme Beattie ont présenté une demande de bail ministériel en vertu du paragraphe 58(3) de la Loi à l’égard du lot 170‑1. En janvier 2008, ils ont présenté une demande de bail ministériel en vertu du paragraphe 58(3) de la Loi à l’égard du lot 175. L’intimé a refusé ces demandes en se fondant sur diverses interprétations qu’il a données à des exigences auxquelles, selon lui, les demandes ne répondaient pas. Parmi les exigences qui n’étaient pas remplies selon l’interprétation de l’intimé, il y avait les suivantes : celle selon laquelle un bail devait être accordé à la juste valeur marchande, sinon le titulaire d’un intérêt individuel devait fournir une justification à l’intimé; celle selon laquelle le titulaire d’un intérêt individuel ne pouvait louer son propre terrain qu’il détenait en vertu d’un certificat de possession, sans se constituer en société; celle qui reconnaissait les enfants adoptés légalement, mais non les enfants adoptés selon la coutume.
[11] Le rejet de ces demandes a donné lieu à des plaintes en vertu de la LCDP en 2008 et en 2010 et dans lesquelles M. Beattie a agi comme mandataire des plaignants. Après des audiences devant le Tribunal, toutes ces plaintes ont été déclarées justifiées sur le fond, même si une demande de contrôle judiciaire présentée par l’intimé concernant la mise en œuvre d’une des décisions a été accueillie. Finalement, toutes ces décisions portant sur des baux ministériels ont été maintenues, au fond, puisque le Tribunal a conclu qu’il y avait eu discrimination. Les décisions du Tribunal relatives aux affaires concernant les plaintes de 2008 ont été rendues par l’ancien membre Craig en 2011, 2012 et 2013 (Beattie et Louie c. Affaires indiennes et du Nord Canada, 2011 TCDP 2, 2012 TCDP 2, 2013 TCDP 17). J’ai moi-même rendu en 2014 les décisions du Tribunal relatives aux affaires concernant les plaintes de 2010 (Beattie c. Affaires autochtones et du Nord Canada, 2014 TCDP 1 et Beattie et Louie c. Affaires indiennes et du Nord Canada, 2014 TCDP 7). Bien que les lots en cause dans ces affaires fussent les mêmes lots qu’en l’espèce, les affaires antérieures visaient toutes des baux ministériels en vertu du paragraphe 58(3), contrairement à l’espèce qui vise des baux privés, sans que la Couronne y soit partie. Parmi les interprétations qui ont donné lieu aux plaintes, aucune ne se rapportait expressément aux exigences prévues par la loi.
[12] Par suite de ces décisions antérieures, l’intimé a infirmé certaines interprétations et révisé des pratiques internes concernant l’octroi de baux ministériels. En outre, à compter de juillet 2013, les politiques et les pratiques de l’intimé relativement aux terres ont été révisées et modifiées pour veiller, selon l’intimé, à ce que la Politique et Directive sur les baux de titulaires d’un intérêt individuel offre un processus permettant aux titulaires d’un intérêt individuel de louer leurs terres. Les modifications n’ont toutefois pas éliminé l’exigence selon laquelle la Couronne doit être une partie au bail. Elles n’ont pas non plus exigé de changement à la pratique de l’intimé exigeant le consentement de la Couronne avant qu’un preneur puisse sous-louer ou céder un bail. Néanmoins, au cours de l’été de 2011, il y a eu une importante correspondance entre l’intimé et M. Beattie et plusieurs ébauches de baux ministériels ont été échangées. Les parties n’ont toutefois pas été en mesure de s’entendre à propos d’un bail ministériel en vertu du paragraphe 58(3). Ainsi, dans la deuxième moitié de 2011, pendant que le Tribunal entendait les plaintes antérieures, M. Beattie a, pour le compte des plaignants, modifié son approche et mis de côté les baux ministériels pour conclure des baux en faveur de baux privés sans la Couronne.
[13] M. Beattie a présenté au registraire deux demandes d’enregistrement datées du 25 juillet 2011. Les demandes ont été reçues le 27 juillet 2011. Chaque demande était accompagnée d’un bail. Un bail, concernant le lot 170-1, désignait M. Louie comme bailleur et Mme Beattie comme preneuse. L’autre bail, concernant le lot 175, désignait M. Louie comme bailleur et Mme Brewer comme preneuse. Les deux baux étaient datés du 25 juillet et entraient en vigueur le 1er août 2011.
[14] Dans une lettre datée du 26 juillet 2011, M. Beattie a écrit à M. Sidney Restall, conseiller juridique auprès du ministère de la Justice et l’a informé que les plaignants avaient désigné le titulaire d’un intérêt particulier comme bailleur, au lieu de la Couronne, dans le bail visant le lot 170‑1.
[15] Dans une lettre datée du 29 juillet 2011, M. Restall a indiqué à M. Beattie qu’il n’était pas au courant d’une exigence prévoyant l’enregistrement du bail conclu entre M. Louie et Mme Beattie et qui accompagnait la lettre de M. Beattie datée du 27 juillet 2011. M. Restall a écrit ce qui suit : [traduction] « Je ne connais pas d’exigence selon laquelle un tel bail doit être enregistré par le ministre d’AANC. » Il a conclu en écrivant ce qui suit : [traduction] « Étant donné l’initiative que vous avez prise à l’égard du bail, je comprends qu’aucune autre participation de la Couronne n’est nécessaire. »
[16] Dans une autre lettre datée du 29 juillet 2011, M. Restall a indiqué à M. Beattie qu’en ce qui concernait le lot 175, [traduction] « [l]e bail que vous avez fourni désigne une partie différente de la demande originale. La Couronne devra examiner la situation. La demande d’enregistrement jointe est vraisemblablement prématurée ».
[17] M. Beattie a présenté une demande d’enregistrement de cession de bail, signée le 1er mars 2012, au Registre des terres indiennes. Dans le document, Mme Brewer était identifiée comme étant la cédante et Mme Beattie était identifiée comme étant la cessionnaire et M. Louie a signé le document pour indiquer son consentement. La demande indique que la cession de bail avait pour but de céder le bail entre M. Louie et Mme Brewer concernant le lot 175 et elle a été reçue le 7 mars 2012 ou aux environs de cette date.
[18] La cession de bail contenait trois conditions. La condition A était rédigée comme suit :
[traduction] A. Conformément à la Loi sur les Indiens, les lieux sont des terres réservées à l’usage et au profit de la Bande indienne d’Okanagan (ci‑après appelée « la bande ») dont la cédante est membre et la présente cession de bail n’a aucun effet sur la qualité de terres de réserve des lieux. De plus, la présente cession de bail ne doit pas être interprétée comme diminuant ou touchant autrement le pouvoir légal de la bande de réglementer ou d’autrement régir l’utilisation et l’occupation des lieux.
[19] La condition C de la cession indiquait ce qui suit : [traduction] « […] Les parties présenteront la présente cession de bail pour son enregistrement dans le Registre des terres indiennes au plus tard à la date d’entrée en vigueur de la présente cession de bail. »
[20] M. Beattie a transmis une lettre datée du 7 mars 2012 à Mme Fiona McFarlane, conseillère juridique auprès du ministère de la Justice. Il affirme qu’il avait obtenu ce matin-là la confirmation que le Registre des terres indiennes à Ottawa avait reçu la demande d’enregistrement de la cession et demandait une réponse le même jour donnant l’assurance que l’avocate n’avait pas donné au Registre des terres indiennes de directives visant la suspension ou le report de l’examen de la demande.
[21] Mme McFarlane a répondu à M. Beattie le 9 mars 2012. Elle a affirmé que les plaignants seraient informés à une date ultérieure des décisions de l’intimé concernant le bail visant le lot 170-1, le bail visant le lot 175 et la cession du bail visant le lot 175. Mme McFarlane a noté que l’intimé disposait de deux baux concernant le lot 175 et dans lesquels le titulaire d’un intérêt particulier était différent, soit un bail ministériel conclu entre le ministre et M. Louie daté du 1er juin 2011 et un bail privé, sans mention du ministre, conclu entre M. Louie et Mme Brewer, daté du 1er août 2011. Mme McFarlane a demandé à M. Beattie des éclaircissements sur ce qu’il souhaitait faire à propos du lot 175.
[22] M. Beattie a répondu à Mme McFarlane le 9 mars 2012. Il a confirmé que toutes les demandes antérieures (c’est-à-dire les baux ministériels) présentées en vertu du paragraphe 58(3) de la Loi avaient été soit remplacées par les requérants ou rejetées par l’intimé et que les baux avaient été retournés aux plaignants. M. Beattie a également affirmé que le seul bail acceptable pour M. Louie concernant le lot 175 était le bail daté du 25 juillet/1er août 2011 (c’est-à-dire un bail privé) et cédé à Mme Brewer et dont la date d’entrée en vigueur était le 1er mars 2012. Il a de plus affirmé que le seul bail acceptable pour M. Louie à l’égard du lot 170‑1 était le bail daté du 25 juillet/1er août 2011 (c’est-à-dire un bail privé également). Dans une lettre datée du 27 mars 2012, M. Beattie a écrit à Mme McFarlane qu’il n’existait aucun bail en vertu du paragraphe 58(3) à l’égard du lot 170-1 depuis le 11 avril 2011 et qu’aucun bail en vertu du paragraphe 58(3) n’était prévu pour le futur.
[23] Dans la présente affaire, les trois plaintes datées du 30 mars 2012 ont été présentées à la Commission le 4 avril 2012. Les plaintes alléguaient que l’intimé avait fait preuve de discrimination à l’encontre de M. Louie, de Mme Brewer et de Mme Beattie du fait de leur race, de leur origine nationale ou ethnique (à titre d’Indiens inscrits), en raison du refus de fournir un service habituellement destiné au public, contrairement à l’article 5 de la LCDP, par suite du refus de l’intimé d’enregistrer leurs baux privés et la cession en vertu de l’article 21 de la Loi.
[24] Par une lettre datée du 30 septembre 2013, M. Daryl Hargitt, registraire des terres, Gestion des terres et de l’environnement de l’intimé, a informé M. Beattie que les demandes d’enregistrement visant les baux privés (et la cession de bail) ne pouvaient être enregistrées dans le registre parce que les baux n’indiquaient pas Sa Majesté la Reine du chef du Canada comme bailleur, n’indiquaient pas la Couronne à titre de partie et que l’approbation du ministre n’avait pas été fournie. M. Hargitt a noté qu’il pouvait uniquement trouver la demande d’enregistrement de la cession de bail de mars 2012, mais non la cession elle-même enregistrée au registre. Il a de plus soutenu que le bail privé conclu entre M. Louie et Mme Beattie n’était pas acceptable pour l’enregistrement et que la cession ultérieure ne pourrait pas non plus être enregistrée.
[25] M. Beattie a écrit à M. Hargitt le 16 octobre 2013 demandant l’annulation des demandes d’enregistrement et l’assurance que les demandes d’enregistrement seraient effectuées lorsque les documents d’enregistrement seraient présentés de nouveau. Il a de plus précisé que chacune des opérations avait une [traduction] « valeur commercialisable de 200 000 $ » et que cette valeur serait réclamée au Canada si les enregistrements n’étaient pas effectués.
[26] L’intimé a reçu les baux privés et la cession de bail au moment où le Guide du Registre des terres indiennes de 2006 était en vigueur, mais le refus d’enregistrer les documents a eu lieu lorsque le Guide de 2013 était entré en vigueur. En vertu du Guide de 2013, les Autochtones ne sont plus tenus d’inclure leur identification raciale, nationale ou ethnique (c’est-à-dire la Loi sur les Indiens) dans les nouvelles demandes d’enregistrement.
B. Le système de gestion des terres
[27] La Loi régit toutes les transactions qui concernent les terres indiennes pour les Premières nations qui exercent leurs activités en vertu des dispositions de la Loi sur la gestion des terres. Certaines Premières nations ont assumé la responsabilité de l’administration de leurs propres terres de réserve en vertu de la Loi sur la gestion des terres des premières nations ou d’autres arrangements conclus avec le Canada. Toutefois, la réserve indienne d’Okanagan où cette affaire s’est déroulée est administrée par le Canada en vertu de la Loi.
[28] En vertu de la Loi, l’intimé est responsable de divers aspects de la gestion des terres de réserve indiennes et de l’enregistrement des intérêts à l’égard des terres de réserve. Dans le cadre de cette responsabilité, il administre le Système d’enregistrement des terres indiennes (SETI) et il a mis au point le Guide pour aider les membres de son personnel dans le processus d’enregistrement des documents des opérations relatives aux terres sur les réserves. Le Guide actuel a remplacé la version de 2006 en juillet 2013. Comme je l’ai mentionné plus tôt, l’article 21 de la Loi prévoit ce qui suit : « Il doit être tenu au ministère un registre, connu sous le nom de Registre des terres de réserve, où sont inscrits les détails concernant les certificats de possession et certificats d’occupation et les autres opérations relatives aux terres situées dans une réserve. » Selon le Guide, « le registre sert à consigner les documents relatifs aux terres attribuées aux membres des bandes individuelles (bandes occupantes) et d’autres opérations ». Le registraire des terres indiennes (le registraire) est le titre de la personne désignée pour recevoir, traiter et consigner et enregistrer les documents.
[29] Le Guide fournit les directives suivantes à propos du SETI (et du registre) :
a) De manière générale,
i) « On a créé le SETI pour obtenir un registre fiable, informatisé et consultable sur Internet des intérêts enregistrés à l’égard des terres de réserve au Canada. »
ii) « Le SETI est un dépôt de documents — il ne vise pas à garantir le titre de propriété ou l’exactitude des documents qu’il renferme, et il ne donne pas priorité à des intérêts en particulier […] »
iii) « Le SETI sert à consigner les renseignements sur les intérêts enregistrés à l’égard des terres de réserve » tandis que « [l] e registre des terres dresse la liste des opérations qui ont une incidence sur une parcelle de terre et indique la nature de l’opération et la portée de l’intérêt » et « [...] [u]ne fois enregistrée, une opération ne peut être supprimée; elle demeure donc dans l’historique de la réserve ou de la parcelle, même si elle est acquittée ou venue à échéance ».
iv) Le SETI « est guidé par une série de procédures interdépendantes qui régissent l’enregistrement des droits ou intérêts, des revendications d’intérêt et des avis d’intérêt à l’égard d’une terre de réserve ».
v) « La plupart des systèmes provinciaux servent à enregistrer le titre de propriété d’une terre. Mais le SETI, lui, sert à enregistrer les opérations foncières, puisque le titre appartient à la Couronne. »
b) Définition du SETI
Base de données sur les actes enregistrés dans le SETI relativement à des terres de réserve et à des terres de la Couronne. Le SETI génère des numéros d’enregistrement et des numéros de preuve de titre (PDT), et il constitue la source attitrée en ce qui a trait aux noms des réserves. Les usagers du SETI peuvent effectuer des recherches et produire des rapports portant sur les données saisies dans le système. Ils peuvent également consulter et imprimer des images électroniques des actes enregistrés dans le SETI.
c) Description de la raison d’être du SETI
remplir les obligations énoncées dans la Loi sur les Indiens;
enregistrer les intérêts approuvés et présentés aux fins d’enregistrement à l’égard d’une terre indienne de réserve, désignée ou cédée;
protéger les intérêts qui ont été enregistrés;
fournir à la clientèle des renseignements fiables, en temps utile;
conserver en lieu sûr les originaux des actes et documents présentés aux fins d’enregistrement.
d) Définition d’enregistrement
Processus de consignation au registre des transactions et des documents d’appui se rapportant à chaque parcelle visée. L’enregistrement des transactions constitue une publication publique de la nature des intérêts détenus à l’égard d’une parcelle et permet aux personnes intéressées de déterminer les droits respectifs des parties détenant un intérêt à l’égard de telle parcelle.
e) Définition de bail
Toute personne qui loue à bail une terre d’une autre personne acquiert un droit de tenure à bail dans ladite terre, tel intérêt étant communément appelé un « bail ». Le possesseur de cet intérêt est le « locateur », en l’occurrence la Couronne fédérale, alors que la personne ayant acquis cet intérêt s’appelle le « locataire ». Un droit de tenure à bail doit prévoir une durée définie, une échéance, ou encore une période susceptible d’être établie. La durée du bail comprend toutes les dispositions sur le renouvellement ou la reconduction (prorogation) du droit ou de l’intérêt. Le titulaire du droit de tenure à bail jouit du droit exclusif d’utiliser et d’occuper la terre. À l’expiration du bail, la terre revient au locateur.
f) Description des fonctions essentielles du système d’enregistrement
aviser le public de tous les documents enregistrés relativement à une parcelle de terre de réserve;
fournir le registre historique des intérêts enregistrés;
présenter les intérêts qui ont une incidence sur une terre de réserve.
g) Le Guide décrit « ... la procédure [administrative] à suivre pour rédiger, présenter et enregistrer des documents dans le Système d’enregistrement des terres indiennes (SETI), conformément aux exigences énoncées dans les politiques à l’appui des dispositions sur la gestion des terres de la Loi sur les Indiens ». Le Guide fournit les directives, entre autres, sur la manière de rédiger les documents aux fins d’enregistrement, les documents exigés, de même que les exigences applicables aux demandes d’enregistrement et à leur contenu.
h) Le Guide décrit comme suit l’« intérêt » à l’égard d’une terre et les exigences relatives à un « document juridique » :
Dans le cours normal des activités de gestion des terres de réserve, une foule d’opérations peuvent avoir une incidence sur les droits ou les intérêts à l’égard d’une terre. L’opération peut faire intervenir une Première Nation, un ou plusieurs membres d’une bande ou des non-membres d’une bande. Les opérations sont décrites dans un « acte », un document juridique qui exécute l’opération et décrit la parcelle de terre, les parties à l’opération, ainsi que toutes les précisions et les dispositions juridiques s’y rapportant.
i) Le Guide contient des directives sur les motifs de refus d’enregistrement des documents présentés, notamment lorsque « [l]'intérêt accordé par l’acte chevauche un intérêt déjà enregistré ou est incompatible avec celui-ci ». Il peut s’agir d’un cas où « [l]'acte vise à accorder un intérêt à bail, mais ne constitue pas l’autorité compétente précisée dans la Loi sur les Indiens ».
j) Le Guide prévoit que la Couronne doit être le bailleur dans le cas de baux de titulaires d’un intérêt individuel.
[30] Le témoignage non contredit de Mme Craig à l’audience a étayé plusieurs faits qui précèdent concernant le SETI. Elle a déclaré ce qui suit :
- Le Guide est un document qui décrit la procédure à suivre pour rédiger, présenter et enregistrer des documents dans le SETI. La procédure à suivre vise à régir l’enregistrement des droits ou intérêts, des revendications d’intérêt et des avis d’intérêt à l’égard d’une terre de réserve.
- Le Guide prévoit que les fonctions essentielles du SETI consistent à aviser le public de tous les documents enregistrés relativement à une parcelle de terre de réserve, de fournir le registre historique des intérêts enregistrés et de présenter les intérêts qui ont une incidence sur une terre de réserve.
- Les principaux buts du SETI consistent à remplir les obligations énoncées dans la Loi, à protéger les intérêts qui ont été enregistrés et à fournir au public, aux bandes et à d’autres des renseignements fiables, en temps utile.
- Les documents présentés aux fins d’enregistrement doivent tout d’abord être examinés et vérifiés pour veiller à ce qu’ils répondent aux exigences énoncées dans le Guide, la Loi, les conseils juridiques, la jurisprudence et les autres politiques pertinentes. Une fois que les documents sont examinés et vérifiés, l’agent consigne les renseignements concernant les documents dans le SETI conformément aux lignes directrices relatives aux inscriptions dans le Registre des terres indiennes (les lignes directrices).
- Un document peut être enregistré dans les cas suivants : il confère ou revendique un droit à l’égard d’une terre de réserve; il cède, grève ou affecte une terre de réserve, une terre désignée ou une terre cédée; il est présenté au SETI conformément à la Loi et au Guide.
- Un requérant aux fins d’un enregistrement ou son mandataire présente les documents suivants au bureau régional pertinent de l’intimé :
a. l’acte (le chapitre 3 du Guide contient des précisions sur la préparation d’un acte);
b. l’affidavit du témoin (le chapitre 4 du Guide contient des précisions sur la préparation de l’affidavit);
c. la demande d’enregistrement (le chapitre 5 du Guide contient des précisions sur la préparation de la demande);
d. la description légale de la terre (le chapitre 6 du Guide contient des précisions sur la préparation de la description légale des terres);
e. tous les autres documents d’appui (le chapitre 7 du Guide contient des précisions sur la préparation des documents d’appui les plus courants).
- Pour qu’un document soit enregistré, il doit répondre à certains critères techniques énoncés dans le Guide (par exemple, il doit être signé, identifier les parties et identifier la nature de l’intérêt à enregistrer) et, dans le cas d’actes comme un bail ou un permis, l’approbation ou le consentement du ministre (le ministre de l’intimé pour le compte de Sa Majesté) est exigé.
- Une fois que le document est présenté aux fins d’enregistrement, le registraire (c’est-à-dire le bureau régional) :
a. attribue un numéro d’enregistrement, qui est utilisé tout au long du processus et qui indique l’année, le mois et l’heure de l’enregistrement dans le SETI.
b. détermine si le document n’est pas acceptable pour l’enregistrement en appliquant les critères énumérés à l’article 9 du Guide. Si le document n’est pas acceptable pour l’enregistrement, le bureau régional retourne l’acte, la demande et tous les documents d’appui présentés avec l’acte;
c. vérifie que les documents requis ont été présentés;
d. vérifie que l’acte répond aux critères énoncés à l’article 8.4 du Guide, notamment qu’il est signé par la personne investie des pouvoirs délégués pertinents, conformément au paragraphe 8.4.1(10);
e. dans le cas d’un titulaire d’un intérêt, il s’assure que les critères propres aux titulaires d’un intérêt énoncés à l’article 8.4.5 du Guide sont respectés;
f. dans le cas d’un bail, il s’assure que les critères propres aux baux énoncés à l’article 8.4.7 sont respectés.
- Le chapitre 9 du Guide fournit des directives aux membres du personnel d’enregistrement concernant les motifs de refus d’un enregistrement. Il prévoit que le bureau régional ne doit pas enregistrer un acte si, selon l’agent des terres qui examine la demande et les documents connexes, des critères ne sont pas respectés. Dans un tel cas, les principaux motifs de refus d’enregistrement d’une demande sont les suivants : l’acte présenté à l’enregistrement ne répond pas aux exigences énoncées dans le Manuel et l’approbation du ministre n’est pas fournie. Ces exigences apparaissaient tant dans l’ancienne version que dans la version actuelle du Guide.
- Le SETI est un dépôt de documents. Il ne garantit pas le titre de propriété ou l’exactitude des documents déposés dans le registre. L’enregistrement ne donne pas priorité à des intérêts en particulier (à l’exception des cas portant sur la cession d’un intérêt).
- Si le titulaire d’un intérêt individuel souhaite louer son titre de possession, il peut le faire conformément à la Politique sur les baux de titulaires d’un intérêt individuel de 2013. En vertu de cette politique, les titulaires d’un intérêt individuel peuvent demander que le ministre de l’intimé conclue un bail en vertu du paragraphe 58(3) de la Loi avec un éventail de personnes, notamment des sociétés, d’autres Indiens ou le titulaire d’un intérêt individuel lui‑même et qu’un tel droit de tenure à bail puisse être alors hypothéqué pour fournir du financement en vue du développement de la terre.
- L’intimé a répondu aux exigences de l’article 21 de la Loi en créant le SETI et en mettant sur pied un processus pour consigner les précisions relatives à l’attribution de la possession légale et à d’autres opérations concernant les terres de réserve. Dans le cas de l’attribution d’une terre de réserve, l’intimé consigne la résolution du conseil de bande attribuant la possession légale à un membre de la bande, ce qui a pour effet de créer un numéro à l’égard de cet intérêt. Les transactions ultérieures concernant cet intérêt, comme un bail en vertu du paragraphe 58(3) à l’égard de cet intérêt, sont enregistrées sous le même numéro. À la page 34 des lignes directrices relatives aux inscriptions dans le Registre des terres indiennes, les fonctionnaires du ministère sont tenus d’enregistrer la résolution du conseil de bande attribuant la terre et de déclarer que le consentement du ministre est exigé avant qu’un tel intérêt ne soit enregistré. La page 43 des lignes directrices énumère les quatre types de baux qui sont enregistrés dans le registre des terres indiennes, soit les baux à l’égard de terres désignées en vertu du paragraphe 53(1), les baux de titulaires d’un intérêt individuel en vertu de l’alinéa 58(1)b) à l’égard de terres agricoles, les baux de bandes en vertu de l’alinéa 58(1)c) à l’égard de terres agricoles et les baux de titulaires d’un intérêt individuel en vertu du paragraphe 58(3) à des fins non agricoles.
IV. Question préliminaire – Les plaintes constituent-elles uniquement une contestation ou une contestation incidente d’un texte de loi et rien d’autre et, par conséquent, échappent-elles à la compétence du Tribunal, selon la série de décisions Murphy, Matson et Andrews?
[31] Dans leurs observations à l’audience, les deux parties ont identifié cette question comme étant une question préliminaire (« threshold issue » selon la description des plaignants, et « preliminary issue » selon la description de l’intimé). Je suis d’accord.
[32] Murphy (Murphy c. Agence du revenu du Canada, 2010 TCDP 9) est une affaire qui visait une plainte en vertu de la LCDP concernant la manière dont l’Agence du revenu du Canada (l’ARC) effectuait, en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu (la LIR) certains calculs d’allégement fiscal à l’égard de paiements forfaitaires rétroactifs concernant le revenu d’un groupe de femmes dans une situation d’équité salariale. L’ancien vice‑président du Tribunal Hadjis a conclu que la plainte n’avait pas été établie. Aux paragraphes 57 et 58 de sa décision, il a écrit ce qui suit :
[57] En somme, la source de la pratique discriminatoire alléguée n’est pas, en tout ou en partie, les activités de l’ARC, qu’il s’agisse d’un service destiné au public ou non, mais plutôt exclusivement la loi elle-même. Dans la décision Wignall c. Canada (Ministère du Revenu national (Impôt), 2003 CF 1280, au paragraphe 30, la Cour fédérale a noté que le comportement de Revenu Canada ne pouvait pas être qualifié de discriminatoire au sens de la LCDP, alors qu’il s’agissait plutôt de la contestation d’une disposition de la LIR.
[58] Par conséquent, si l’acte discriminatoire allégué, comme c’est le cas en espèce, découle seulement du libellé de la LIR et non pas des activités de l’ARC, il ne découle pas de la fourniture de services de la part de l’ARC, au sens de l’article 5 de la LCDP. Par conséquent, une preuve prima facie de discrimination au sens de cet article ne peut pas être établie.
[33] La Cour fédérale a rejeté une demande de contrôle judiciaire de la décision Murphy dans Alliance de la fonction publique du Canada c. Agence du revenu du Canada, 2011 CF 207 et la Cour d’appel fédérale a maintenu la décision de la Cour fédérale dans 2012 CAF 7. Une demande ultérieure d’autorisation de pourvoi à la Cour suprême du Canada a été rejetée (dossier no 34706). En maintenant la décision de la Cour fédérale, la Cour d’appel fédérale a statué comme suit au paragraphe 6 :
[6] Il s’agit là d’une attaque directe à l’encontre des articles 110.2 et 120.31 de la LIR, fondée sur des considérations entièrement extrinsèques à celle‑ci. Or, ainsi qu’il a été conclu aux paragraphes 37 et 38 de la décision Forward c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 TCDP 5, à propos d’une plainte analogue mettant en cause des dispositions précises de la Loi sur la citoyenneté, L.R.C. 1985, ch. C‑29, les contestations de cette nature échappent au champ d’application de la LCDP, parce qu’elles visent les dispositions législatives en soi et rien d’autre. Dans le même ordre d’idées, la Cour fédérale a fait observer en obiter dans Wignall c. Canada (Ministre du Revenu national), 2003 CF 1280, que l’opposition en vertu de la LCDP à l’application de l’alinéa 56(1)n) de la LIR était vouée à l’échec si elle se fondait seulement sur ses conséquences supposées discriminatoires pour le plaignant : seule une contestation de la constitutionnalité de cette disposition offrait des chances de succès. Nous souscrivons à l’opinion exprimée dans ces décisions, étant donné que la LCDP ne prévoit pas la possibilité de déposer de plaintes contre une loi fédérale (voir son paragraphe 40(1), qui autorise le dépôt de plaintes, et ses articles 5 à 14.1, qui définissent les « actes discriminatoires » pouvant faire l’objet de celles‑ci).
[34] J’ai rendu la décision dans Matson (Matson et al c. Affaires indiennes et du Nord Canada, 2013 TCDP 13). Dans Andrews (Andrews et al c. Affaires indiennes et du Nord Canada, 2013 TCDP 21), la membre Marchildon a rendu la décision. Ces affaires portaient toutes deux sur des plaintes en vertu de la LCDP relativement à l’inscription du statut d’Indien en vertu de l’article 6 de la Loi. La membre Marchildon et moi-même avons tous deux rejeté les plaintes. Nos deux décisions ont suivi l’arrêt de la Cour d’appel fédérale dans Murphy en concluant que les plaintes étaient exclusivement une contestation d’un texte de loi, à savoir l’article 6 de la Loi, et rien d’autre.
[35] Dans Matson, j’ai écrit ce qui suit aux paragraphes 57 à 60 inclusivement :
[57] Comme le précisent la définition d’un « Indien » et le paragraphe 5(5) de la Loi sur les Indiens, le droit et l’inscription sont deux choses distinctes. Le droit est déterminé au préalable par la Loi sur les Indiens, indépendamment de l’inscription; tandis que l’inscription au registre des Indiens est le résultat d’un processus de demande auprès du registraire/ministère.
[58] L’intimé n’offre pas au public l’avantage d’un droit à l’inscription en vertu de l’article 6 de la Loi sur les Indiens, ni les avantages tangibles et intangibles correspondants dont un tel droit peut être assorti. C’est la Loi sur les Indiens elle-même qui offre l’avantage du droit à l’inscription et c’est le législateur qui a appliqué au public les dispositions de la