3412229 Canada Inc. c. Canada (Agence du revenu)

3412229 Canada Inc. c. Canada (Agence du revenu)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-12-16
Référence neutre
2020 CF 1156
Numéro de dossier
T-902-13
Contenu de la décision
Date : 20201216
Dossier : T‑902‑13
Référence : 2020 CF 1156
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 16 décembre 2020
En présence de monsieur le juge Bell
Dossier : T‑902‑13
ENTRE :
3412229 CANADA INC.
3421848 CANADA INC.
3488055 CANADA INC.
3488063 CANADA INC.
2534‑2825 QUÉBEC INC.
4077211 CANADA INC.
demanderesses
et
AGENCE DU REVENU DU CANADA
défenderesse
et
LE COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU CANADA
tierce partie
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Nature de l’affaire
[1] Entre 2006 et 2012, l’Agence du revenu du Canada [l’ARC] a mené, en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC 1985, c 1 (5e supp) [la LIR], une vérification des placements des demanderesses dans la société St. Lawrence Trading Inc. [SLT], une société de placement étrangère. Les demanderesses sont toutes des sociétés à numéro appartenant à M. Irving Ludmer ou à des membres de sa famille. M. Ludmer est l’actionnaire majoritaire de chacune des sociétés demanderesses.
[2] Pendant et après la vérification fiscale, les demanderesses ont demandé la communication de documents conformément à l’article 6 de la Loi sur l’accès à l’information, LRC 1985, c A‑1 [la LAI]. L’ARC a communiqué aux demanderesses une bonne partie des documents demandés, mais elle a invoqué des exceptions pour certains d’entre eux. Les demanderesses ont déposé de nombreuses plaintes en vertu de la LAI auprès du Commissariat à l’information [le Commissariat]. Les demanderesses demandent le contrôle judiciaire de la décision de l’ARC de soustraire certains documents à la communication, en vertu de l’article 41 de la LAI. Toutes les demandes ont été réunies sous le présent numéro de dossier de la Cour (T‑902‑13).
[3] Pour mettre les choses en perspective, j’aimerais souligner ce qui suit au sujet des efforts que les demanderesses ont déployés pour avoir accès aux documents au moyen de demandes d’accès à l’information [les demandes d’AIPRP] et ceux que la défenderesse a déployés pour en fournir l’accès. Au 30 avril 2014, la défenderesse avait repéré 19 212 pages et en avait communiqué 10 815 aux demanderesses. À l’été 2014, plus de 3 000 documents supplémentaires ont été communiqués. À l’heure actuelle, la défenderesse a recensé 38 090 pages de documents qui répondent aux diverses demandes d’accès et 8 041 pages de documents qui demeurent partiellement ou entièrement soustraites à la communication.
[4] Les demanderesses souhaitent obtenir des ordonnances de cette Cour accueillant ses demandes de contrôle judiciaire, ordonnant à l’ARC d’effectuer une recherche plus approfondie dans ses dossiers afin de trouver des documents supplémentaires, et leur adjugeant les dépens, sur une base avocat‑client.
[5] Pour les motifs exposés ci‑après, je rejette les demandes de contrôle judiciaire, je refuse d’ordonner à l’ARC d’effectuer une recherche plus approfondie dans ses dossiers et, par conséquent, je refuse d’adjuger les dépens aux demanderesses.
II. Faits et décisions faisant l’objet du contrôle
A. Acteurs gouvernementaux
[6] Dans les 79 paragraphes qui suivent, j’expose les faits presque entièrement tels qu’ils sont énoncés dans l’affidavit de M. Mark Fidanza, daté du 9 août 2019. Je m’appuie largement sur l’affidavit de M. Fidanza, et je l’assume pleinement, puisque les deux parties ont reconnu l’exactitude de son résumé des faits. J’estime également que son affidavit énonce de façon méthodique et chronologique les étapes procédurales entreprises par les demanderesses et l’ARC.
[7] Des employés de l’ARC, du ministère des Finances et du ministère de la Justice ont participé à la vérification. Celle‑ci a été effectuée par la Division de la vérification du Bureau des services fiscaux de Montréal, dont les employés étaient les suivants :
Bureau des services fiscaux de Montréal — Division de la vérification
Joseph Armanious
Bernard Benedetti
Patrice Chouinard
Daniel Gariepy
Hubert Dubois
Marie‑Josée Laporte
Pierre Leduc
Joe Oliverio
Ginette Phisel
[8] Le rôle de la Direction des décisions en impôt [la Direction des décisions], une division de la Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires, consiste à établir l’interprétation que fait l’ARC de la LIR et du Règlement de l’impôt sur le revenu, CRC, c 945. Au cours de la vérification, des employés de la Direction des décisions ont fourni des décisions et des interprétations techniques sur diverses dispositions fiscales et ont pris part à des discussions fréquentes avec les vérificateurs. Ces employés sont énumérés ci‑après :
Direction des décisions en impôt
Wayne Adams
Roberta Albert
Annemarie Humenuk (plus tard employée au ministère des Finances)
Phil Jolie
Olli Laurikainen
Mark Symes
Claude Tremblay
Sherry Thomson
[9] La Division de la planification fiscale abusive, une division de la Direction générale des programmes d’observation de l’ARC, qui se spécialise dans les questions complexes d’évitement fiscal, a fourni une aide technique aux vérificateurs et a participé à plusieurs volets de la vérification. Ces employés étaient les suivants :
Division de la planification fiscale abusive
Stéphane Charette
Nicole Cliche
Lynda Gibson
Patrice Mallet
François Ranger
Minh‑Thi Truong
[10] Conformément aux diverses conventions fiscales et accords fiscaux, les employés de la Division des services de l’autorité compétente, une division de la Direction des programmes d’observation de l’ARC, ont communiqué avec certaines autorités fiscales étrangères au cours de la vérification. Voici leur nom :
Division des services de l’autorité compétente
Joanne Gagné‑Pratt
Manon Helie
Anne Leroy
Luc Rochefort
Joanne O’Neill
Sue Murray
[11] Des membres de la Direction de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels [la Direction de l’AIPRP], tant au Bureau des services fiscaux de Montréal qu’à l’administration centrale de l’ARC, ont participé au processus de demandes d’AIPRP et aux enquêtes sur les plaintes formulées par les demanderesses devant le Commissariat. Il s’agissait des personnes suivantes :
Direction de l’AIPRP
Kimberly Ayres
Mark Fidanza
Marie‑Claude Juneau
Alain Lacoste
Marie‑Hélène Lebel
Danielle Paquette
Gilles Vallée
[12] La Direction générale des appels de l’ARC était responsable du traitement des oppositions des demanderesses à leurs cotisations d’impôt et de leurs appels devant la Cour canadienne de l’impôt à la suite de l’établissement des nouvelles cotisations. Les employées de cette direction générale qui ont répondu aux diverses demandes d’AIPRP étaient les suivantes :
Direction générale des appels
Suzanne Albert
Chantal Faubert
[13] L’ARC a consulté des employés du ministère des Finances au cours de la vérification à propos de l’application de diverses dispositions fiscales et de questions de politique fiscale. Ces employés étaient :
Finances
Annemarie Humenuk (anciennement de la Direction des décisions)
Grant Nash
Ed Short
Tobias Witteveen
[14] L’ARC a demandé des conseils juridiques ou une représentation juridique au ministère de la Justice à diverses occasions au cours de la période visée par les demandes d’AIPRP, ou s’est référée à des avis juridiques lui ayant été fournis avant ces demandes. Voici les avocats et avocates du ministère de la Justice dont le nom figure aux dossiers :
Services juridiques de l’ARC
Avocats plaidants
Bureau du
sous‑procureur
général adjoint
John Bentley
Maria Bittichesu
Deborah Horowitz
Jake Blair
Ian Demers
Anick Pelletier
Caroline Coderre
Philippe Dupuis
Sandra Phillips
Patrick Dornier
Richard Gobeil
[EN BLANC]
Jeanette Ettel
Henry Gluch
[EN BLANC]
Amy Garson
Yanück Houle
[EN BLANC]
Benoit Gravel
Guy Laperrière
[EN BLANC]
Heather Hemphill
Sophie‑Lyne Lefebvre
[EN BLANC]
Alan Jane
Marie‑Andrée Legault
[EN BLANC]
Deen Olsen
Marie Marmet
[EN BLANC]
Shauna Pittman
Valerie Messore
[EN BLANC]
[EN BLANC]
Margaret Nott
[EN BLANC]
[EN BLANC]
Simon Petit
[EN BLANC]
[EN BLANC]
Susan Shaughnessy
[EN BLANC]
[EN BLANC]
Tamara Thermitus
[EN BLANC]
[15] Certains des employés susmentionnés de l’ARC, du ministère des Finances et du ministère de la Justice ont siégé au comité de la DGAE, qui examine et approuve les nouvelles cotisations invoquant la disposition générale anti‑évitement (art 245 de la LIR).
B. Chronologie des demandes d’AIPRP, des réponses et des demandes en justice
[16] Les demanderesses ont déposé leurs premières demandes d’accès à l’information [les demandes initiales] le 19 août 2009. Gilles Vallée, conseiller principal à la Direction de l’AIPRP, avait la responsabilité de ces demandes jusqu’à son départ de l’ARC en 2011.
[17] Dans leurs demandes initiales, les demanderesses ont demandé des renseignements sur la vérification en cours par l’ARC de leurs placements dans la société SLT. Elles ont formulé les demandes comme suit :
[traduction]
Tous les dossiers, documents, correspondances, notes de service, formulaires, directives, rapports, notes, opinions, documents de travail et tout autre élément d’information, y compris les documents provisoires, etc., quelles que soient leur forme physique et leurs caractéristiques, relatifs aux années d’imposition se terminant le […], y compris, mais sans restreindre la portée générale de ce qui précède, tous les rapports T20, les rapports T2020, les documents de travail du vérificateur, la correspondance interne, les notes de réunions et de conversations entre les membres du personnel de l’Agence du revenu du Canada et avec ceux‑ci, les copies de mémoires de cas, les bulletins d’interprétation, les directives internes, les communiqués, les lettres des directions générales et les parties des manuels des opérations qui s’appliquent à l’Agence du revenu du Canada, sur lesquels elle s’appuie ou qu’elle a examinés, dans le cadre de ses délibérations concernant les années d’imposition 2005, 2006 et 2007.
De plus, et sans restreindre la portée générale de ce qui précède, tous les dossiers, documents, éléments de correspondance, notes de service, formulaires, directives, rapports, notes, opinions, documents de travail et tout autre élément d’information, y compris les documents provisoires, etc., quelles que soient leur forme physique et leurs caractéristiques, concernant ou incluant toute mention à l’un des éléments suivants :
Irving Ludmer et St. Lawrence Trading Inc.
ii. L’application de l’article 94.1 de la Loi de l’impôt sur le revenu à un placement dans la société St. Lawrence Trading Inc.
iii. L’application de l’article 94.1 proposé, communément appelé les règles concernant les « entités de placement étrangères » ou les règles concernant les « EPE », à un placement dans la société St. Lawrence Trading Inc.
iv. L’application des paragraphes 12(3) et 12(9) de la LIR ou de l’article 7000 du Règlement de l’impôt sur le revenu à un placement dans la société St. Lawrence Trading Inc.
[18] La Direction de l’AIPRP a déterminé que le bureau de première responsabilité pour les demandes initiales était la Division de la vérification du Bureau des services fiscaux de Montréal. Le bureau de première responsabilité représente la division de l’ARC où se trouvent, de son avis, les documents visés par une demande d’accès à l’information. L’ARC a jugé que l’équipe de vérificateurs qui dirigeait la vérification, composée de Ginette Phisel, Pierre Leduc et Joseph Armanious, du Bureau des services fiscaux de Montréal, était formée d’experts en la matière. Par conséquent, la Direction de l’AIPRP a envoyé une demande à la Division de la vérification à Montréal pour obtenir tous les documents visés par les demandes initiales.
[19] L’ARC a fait sa communication initiale, en réponse aux demandes initiales, le 28 janvier 2010. Le 18 février 2010, les demanderesses ont déposé une plainte auprès du Commissariat relativement à cette communication de documents. Le Commissariat a entrepris son enquête sur cette plainte en mars 2010.
[20] Au début du mois de mars 2011, l’ARC a confié à M. Fidanza la responsabilité de traiter les demandes subséquentes d’AIPRP des demanderesses. À la suite du départ de Gilles Vallée de l’ARC en juillet 2011, l’ARC a chargé M. Fidanza d’aider la Direction de l’AIPRP pendant l’enquête du Commissariat sur la plainte concernant les demandes initiales.
[21] Le 18 février 2011, les demanderesses ont déposé de nouvelles demandes d’accès à l’information [les premières demandes mises à jour] qui avaient pour objet d’obtenir les mêmes documents que ceux mentionnés au paragraphe 17 [traduction] « dans la mesure où ces documents ont été recueillis, reçus, produits ou ajoutés » au dossier des demanderesses depuis le 19 août 2009.
[22] Comme pour les demandes initiales, la Direction de l’AIPRP de l’ARC a désigné la Division de la vérification du Bureau des services fiscaux de Montréal comme bureau de première responsabilité pour les premières demandes mises à jour. La Direction de l’AIPRP a fait parvenir une demande à la Division de la vérification de Montréal relative à tous les documents visés par les premières demandes mises à jour. La Direction de l’AIPRP n’a pas transmis cette demande à d’autres divisions ou à d’autres personnes au sein de l’ARC à ce moment‑là. Lorsqu’on leur a demandé si on devait transmettre la demande à d’autres divisions, les vérificateurs ont informé la Direction de l’AIPRP que cela n’était pas nécessaire, puisque tous les documents pertinents seraient en la possession de la Division de la vérification de Montréal.
[23] Le 23 juin 2011, les demanderesses ont déposé de nouvelles demandes d’accès à l’information [les deuxièmes demandes mises à jour] qui avaient pour objet d’obtenir des renseignements semblables, mais qui visaient à englober des documents créés à la suite des demandes précédentes.
[24] La Direction de l’AIPRP a de nouveau désigné la Division de la vérification du Bureau des services fiscaux de Montréal comme bureau de première responsabilité pour les deuxièmes demandes mises à jour et a demandé au bureau de fournir tous les documents visés par ces demandes. La Direction de l’AIPRP n’a pas assigner cette tâche à d’autres divisions ou à d’autres personnes au sein de l’ARC à ce moment‑là.
[25] Une première série de documents a été communiquée aux demanderesses le 26 septembre 2011 en réponse aux premières demandes mises à jour et le 7 octobre 2011 en réponse aux deuxièmes demandes mises à jour. Le 16 novembre 2011, les demanderesses ont déposé des nouvelles plaintes auprès du Commissariat au sujet de la communication de documents en réponse à ces demandes.
[26] Au cœur des plaintes des demanderesses concernant les demandes initiales, les premières demandes mises à jour et les deuxièmes demandes mises à jour se trouvait un ensemble de documents, appelé le dossier principal, qui concernait la vérification en cours des demanderesses ainsi que de plusieurs autres investisseurs dans SLT. Les documents du dossier principal avaient été soustraits à la communication en vertu de l’alinéa 16(1)c) de la LAI en raison de la vérification en cours. D’autres exceptions ont également été appliquées à ces dossiers.
[27] En décembre 2011, le Commissariat a commencé à enquêter sur les plaintes des demanderesses liées aux premières demandes mises à jour et aux deuxièmes demandes mises à jour, en plus de continuer d’enquêter sur les demandes initiales. Au cours de l’enquête, la Direction de l’AIPRP et les experts en la matière de la Division de la vérification ont répondu à plusieurs questions, ont présenté des observations au Commissariat et ont rencontré les enquêteurs du Commissariat pour expliquer et clarifier le contexte dans lequel les documents avaient été soustraits à la communication.
[28] Avant 2011, la Direction de l’AIPRP du Bureau des services fiscaux de Montréal traitait les documents manuellement en expurgeant directement les copies papier, qui étaient paginées à la main. Au début de 2011, la Direction a acquis un logiciel lui permettant de numériser et de paginer des documents par voie électronique.
[29] Le 2 février 2011, le Commissariat a demandé, pour la première fois, une copie électronique numérisée et paginée des documents contenus dans le dossier principal. La Direction de l’AIPRP a fourni cette copie électronique au Commissariat en mai 2011. Au cours des mois qui ont suivi, la Direction de l’AIPRP a continué de collaborer avec le Commissariat dans le cadre de son enquête sur les plaintes formulées par les demanderesses.
[30] Le 1er mars 2012, l’ARC a procédé à la communication de documents supplémentaires en réponse aux demandes initiales, qui comprenait bon nombre des documents contenus dans le dossier principal. Les vérificateurs responsables ont communiqué ces documents aux demanderesses, conformément à l’alinéa 241(4)b) de la LIR.
[31] Comme la vérification des investisseurs de SLT a pris fin en mai 2012, d’autres documents ont été communiqués. L’ARC a procédé à la communication de deux séries de documents supplémentaires conformément aux demandes initiales le 1er mai 2012 et le 23 juillet 2012. Les documents du dossier principal ont été communiqués, sous réserve des exceptions prévues à l’article 23, aux paragraphes 19(1) et 24(1) et aux alinéas 16(1)b), 20(1)b), 21(1)a) et 21(1)b) de la LAI. Puisque la vérification était alors terminée, l’ARC ne se fondait plus sur l’exception prévue à l’alinéa 16(1)c) de la LIR.
[32] Le 1er mai 2012, à la suite de son enquête, le Commissariat a publié un rapport concernant la plainte relative aux demandes initiales. Le compte rendu a révélé que la plainte était bien fondée, puisque l’ARC n’avait pas fourni aux demanderesses tous les documents pertinents dans sa réponse initiale du 28 janvier 2010. Toutefois, le Commissariat a conclu que, compte tenu des communications de documents supplémentaires, la plainte était maintenant réglée et que toutes les exceptions restantes avaient été correctement appliquées.
[33] Le 8 juin 2012, les demanderesses ont déposé un avis de demande devant notre Cour concernant les réponses aux demandes initiales (T‑1105‑12). Les demanderesses se sont désistées le 31 juillet 2012.
[34] En ce qui concerne les premières demandes mises à jour et les deuxièmes demandes mises à jour, l’ARC a procédé à la communication de plusieurs séries de documents supplémentaires entre septembre 2012 et mars 2013, sous réserve des exceptions appliquées en vertu de l’article 23, des paragraphes 19(1) et 24(1) et des alinéas 16(1)b), 21(1)a) et 21(1)b) de la LAI. Puisque la vérification était alors terminée, l’ARC ne se fondait plus sur l’exception prévue à l’alinéa 16(1)c) de la LIR. D’autres documents ont été communiqués par suite de pourparlers entre l’ARC et le Commissariat à propos du caractère applicable de diverses exceptions.
[35] Le 28 mars 2013, à la suite de ses enquêtes, le Commissariat a publié deux rapports sur les plaintes relatives aux premières demandes mises à jour et aux deuxièmes demandes mises à jour.
[36] En ce qui concerne les premières demandes mises à jour, le Commissariat a constaté, entre autres, ce qui suit :
La plainte des demanderesses était [traduction] « bien fondée », mais elle était désormais [traduction] « réglée » compte tenu des communications de documents supplémentaires effectuée par l’ARC au cours de l’enquête du Commissariat.
L’ARC était [traduction] « autorisée à retenir la plupart des renseignements demandés au moment de sa décision du 26 septembre 2011, conformément à l’alinéa 16(1)c) et au paragraphe 24(1) de la Loi ». Ces documents figuraient dans le « dossier principal » de la vérification.
Conformément à son obligation de prêter assistance, l’ARC avait maintenant fourni aux demanderesses [traduction] « tous les renseignements qui, à compter de mars 2013, ne seraient plus visés par les exceptions invoquées par l’ARC en réponse à [leurs] demandes ».
À la suite de son examen des documents, le Commissariat était convaincu que l’ARC avait correctement appliqué les exceptions restantes aux documents pertinents conformément à l’article 23, aux paragraphes 19(1) et 24(1) et aux alinéas 13(1)a), 16(1)b), 21(1)a) et 21(1)b) de la LAI.
[37] Quant aux deuxièmes demandes mises à jour, le Commissariat a notamment tiré les conclusions suivantes :
La plainte des demanderesses était [traduction] « bien fondée », mais elle était désormais [traduction] « réglée » compte tenu compte tenu des communications de documents supplémentaires effectuées par l’ARC au cours de l’enquête du Commissariat.
L’ARC était [traduction] « autorisée à retenir la plupart des renseignements demandés au moment de sa décision du 7 octobre 2011, conformément à l’alinéa 16(1)c) et au paragraphe 24(1) de la Loi ». Ces documents figuraient dans le « dossier principal » de la vérification.
Conformément à son obligation de prêter assistance, l’ARC a maintenant fourni aux demanderesses [traduction] « tous les renseignements qui, à compter de mars 2013, ne seraient plus visés par les exceptions invoquées par l’ARC en réponse à [leurs] demandes ».
À la suite de son examen des documents, le Commissariat était convaincu que l’ARC avait correctement appliqué les exceptions restantes aux documents pertinents conformément à l’article 23, aux paragraphes 19(1) et 24(1) et aux alinéas 13(1)a), 21(1)a) et 21(1)b) de la LAI.
[38] Le 21 mai 2013, les demanderesses ont déposé des avis de demande (T‑904‑13 et T‑902‑13) concernant les premières demandes mises à jour et les deuxièmes demandes mises à jour.
[39] Le 31 juillet 2012, les demanderesses ont déposé des demandes mises à jour [les troisièmes demandes mises à jour] qui avaient pour objet d’obtenir des renseignements semblables à ceux des demandes précédentes, mais qui visaient à englober les documents créés à la suite de celles‑ci.
[40] La Direction de l’AIPRP de l’ARC a de nouveau désigné la Division de la vérification du Bureau des services fiscaux de Montréal comme bureau de première responsabilité pour les troisièmes demandes mises à jour. Encore une fois, la Direction de l’AIPRP n’a pas assigné à d’autres divisions ou à d’autres personnes au sein de l’ARC la tâche de chercher les documents visés par ces demandes.
[41] L’ARC a communiqué aux demanderesses une première série de documents en réponse aux troisièmes demandes mises à jour le 30 novembre 2012. Le 6 décembre 2012, les demanderesses ont déposé une plainte auprès du Commissariat relativement à cette communication. Les demanderesses ont identifié sept pages qu’elles souhaitaient que le Commissariat examine en priorité. Étant donné que les demanderesses ont séparé ces sept pages du reste de la plainte, le Commissariat a traité la plainte relative aux troisièmes demandes mises à jour comme deux plaintes distinctes.
[42] Au cours de l’enquête du Commissariat sur les plaintes relatives aux documents soustraits à la communication dans le contexte des troisièmes demandes mises à jour, l’ARC a communiqué aux demanderesses trois séries de documents supplémentaires, soit le 7 janvier 2013, le 25 juin 2013 et le 9 juillet 2013. L’ARC a procédé à la communication de ces documents supplémentaires par suite de pourparlers entre l’ARC et le Commissariat à propos du caractère applicable de diverses exceptions.
[43]
Le 29 avril 2013, à la suite de son enquête, le Commissariat a publié un rapport concernant la plainte relative aux sept pages examinées en priorité à la suite des troisièmes demandes mises à jour. Le rapport a révélé que la plainte des demanderesses n’était pas fondée, puisque l’ARC était [traduction] « autorisée à retenir les renseignements en cause » après avoir correctement appliqué les exceptions prévues au paragraphe 24(1) et aux alinéas 21(1)a) et 21(l)b) de la LAI.
[44] Le 11 juillet 2013, à la suite de son enquête, le Commissariat a publié un rapport portant sur le reste des documents communiqués en réponse aux troisièmes demandes mises à jour. Le rapport indiquait notamment ce qui suit :
La plainte des demanderesses était [traduction] « bien fondée », mais elle était désormais [traduction] « réglée sans qu’il soit nécessaire de formuler des recommandations au responsable de l’institution » compte tenu des communications de documents supplémentaires effectuées par l’ARC au cours de l’enquête du Commissariat.
L’ARC s’était [traduction] « acquittée de son obligation de prêter assistance en fournissant [aux demanderesses] une communication provisoire, en [les] tenant au courant et en [leur] fournissant la communication définitive et complète conformément à la Loi ».
À la suite de son examen des documents, le Commissariat était convaincu que l’ARC avait correctement appliqué les exceptions restantes aux documents pertinents conformément à l’article 23, aux paragraphes 19(1) et 24(1) et aux alinéas 16(1)b) et 21(1)b) de la LAI.
[45] Le 21 mai 2013, les demanderesses ont déposé un avis de demande (T‑903‑13) concernant les sept pages mentionnées dans les troisièmes demandes mises à jour. Le 26 juillet 2013, les demanderesses ont déposé un autre avis de demande (T‑1289‑13) concernant les pages restantes des troisièmes demandes mises à jour.
[46] Le 11 décembre 2012, les demanderesses ont déposé des demandes mises à jour [les quatrièmes demandes mises à jour], qui avaient pour objet d’obtenir des renseignements semblables à ceux des demandes précédentes, mais qui visaient à englober les documents créés à la suite de celles‑ci.
[47] La Direction de l’AIPRP de l’ARC a de nouveau désigné la Division de la vérification du Bureau des services fiscaux de Montréal comme bureau de première responsabilité pour les quatrièmes demandes mises à jour. La Direction de l’AIPRP n’a pas assigné à d’autres divisions ou à d’autres personnes au sein de l’ARC la tâche de chercher les documents visés par ces demandes.
[48] L’ARC a procédé à la communication de documents aux demanderesses en réponse aux quatrièmes demandes mises à jour les 1er et 6 février 2013. Le 19 mars 2013, les demanderesses ont déposé une plainte auprès du Commissariat relativement à cette communication.
[49] Au cours de l’enquête du Commissariat sur les plaintes portant sur les documents soustraits à la communication dans le contexte des quatrièmes demandes mises à jour, l’ARC a procédé à la communication de documents supplémentaires le 19 juin 2013. Cette communication a été faite par suite de pourparlers entre l’ARC et le Commissariat à propos du caractère applicable de diverses exceptions.
[50] Le 3 juillet 2013, à la suite de son enquête, le Commissariat a publié un rapport sur la plainte portant sur les quatrièmes demandes mises à jour. Le rapport indiquait notamment ce qui suit :
La plainte des demanderesses était bien fondée, mais les demanderesses [traduction] « ont maintenant reçu tous les renseignements auxquels [elles] ont droit en vertu de la Loi ». Ainsi, la plainte a été [traduction] « réglée sans qu’il ne soit nécessaire de formuler des recommandations au responsable de l’institution ».
À la suite de son examen des documents, le Commissariat était convaincu que l’ARC avait correctement appliqué les exceptions restantes aux documents pertinents conformément à l’article 23, au paragraphe 24(1) et aux alinéas 13(1)a) et 21(1)b) de la LAI.
[51] Le 26 juillet 2013, les demanderesses ont déposé un avis de demande devant notre Cour (T‑1290‑13) concernant les quatrièmes demandes mises à jour.
[52] Le 29 novembre 2012, les demanderesses ont déposé des demandes d’accès à l’information relativement à une demande de renseignements envoyée par la Division des services de l’autorité compétente de l’ARC aux autorités fiscales des Bermudes en septembre 2012 [les demandes relatives aux Bermudes]. Les demanderesses souhaitaient obtenir les renseignements suivants :
[traduction]
Tous les dossiers, documents, pièces de correspondance (y compris tout courrier électronique), notes de service, formulaires, directives, rapports, notes, opinions, documents de travail et tout autre élément d’information, y compris les documents provisoires, etc., quelles que soient leur forme physique et leurs caractéristiques, relatifs à une demande de renseignements envoyée par Mme Sue Murray, directrice, Division des services de l’autorité compétente, Direction du secteur international et des grandes entreprises, Direction générale de l’observation, Agence du revenu du Canada (l’ARC), à l’honorable Paula A. Cox, JP, députée, ministre des Finances des Bermudes (la ministre), en vertu de l’Accord d’échange de renseignements à des fins fiscales entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des Bermudes (la demande).
La demande, envoyée au plus tard en septembre 2012, portait sur une question fiscale de nature criminelle concernant les actionnaires de St. Lawrence Trading Inc. (SLT). […]
L’ARC a demandé à la ministre d’obtenir les renseignements suivants de Harbour Fiduciary Services Limited (Harbour), soit l’administratice de SLT :
● le nom et l’adresse des actionnaires de SLT, y compris le bénéficiaire effectif final des actions;
● le nom et l’adresse des administrateurs de SLT;
● le nom et l’adresse des dirigeants de SLT;
● les états financiers de SLT, pour les exercices du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2011.
[53] La Direction de l’AIPRP a déterminé que le bureau de première responsabilité pour les demandes relatives aux Bermudes était la Direction générale des programmes d’observation, plus précisément la Division des services de l’autorité compétente, qui est responsable de l’échange de renseignements avec des pays étrangers conformément aux conventions fiscales et aux accords d’échange de renseignements fiscaux. Par conséquent, la Direction de l’AIPRP a envoyé une demande à la Direction générale des programmes d’observation afin d’obtenir tous les documents en réponse aux demandes relatives aux Bermudes.
[54] L’ARC a communiqué aux demanderesses une première série de documents en réponse aux demandes relatives aux Bermudes le 30 janvier 2013. Le 12 février 2013, les demanderesses ont déposé une plainte auprès du Commissariat à propos de cette communication de documents.
[55] Au cours de l’enquête du Commissariat sur les plaintes portant sur les exceptions appliquées aux demandes relatives aux Bermudes, l’ARC a procédé à la communication de documents supplémentaires le 13 mai 2013. Cette communication a été faite par suite de pourparlers entre l’ARC et le Commissariat au sujet du caractère applicable de diverses exceptions.
[56] Le 25 juillet 2013, à la suite de son enquête, le Commissariat a publié un rapport sur la plainte portant sur les demandes relatives aux Bermudes. Le rapport indiquait notamment ce qui suit :
La plainte des demanderesses était bien fondée, mais compte tenu de la communication des documents supplémentaires, elle avait été [traduction] « réglée sans qu’il ne soit nécessaire de formuler des recommandations au responsable de l’institution ».
L’ARC [traduction] « était autorisée à retenir la plupart des renseignements demandés en vertu des exceptions invoquées ».
L’ARC s’était [traduction] « acquittée de son obligation de prêter assistance » et avait [traduction] « fait des efforts raisonnables pour obtenir le consentement requis afin de communiquer des renseignements reçus d’un gouvernement étranger ».
Le Commissariat a conclu que l’ARC avait correctement appliqué les exceptions aux documents pertinents conformément à l’article 23, aux paragraphes 19(1) et 24(2) et à l’alinéa 13(1)a) de la LAI.
[57] Le 5 août 2013, les demanderesses ont déposé un avis de demande devant notre Cour (T‑1324‑13) portant sur les demandes relatives aux Bermudes.
[58] Le 23 août 2013, les avocats des demanderesses ont envoyé une lettre aux avocats du ministère de la Justice représentant l’ARC dans les présentes demandes. La lettre indiquait, entre autres, que les documents reçus de l’ARC en réponse aux demandes d’AIPRP des demanderesses ne semblaient pas comprendre la correspondance provenant d’employés autres que ceux du Bureau des services fiscaux de Montréal, malgré le fait que d’autres divisions de l’ARC avaient pris part à la vérification. Les demanderesses ont demandé [traduction] « la communication de dossiers ou de documents de l’administration centrale, de la Direction des décisions et de la Division des services de l’autorité compétente qui ont été omis dans les réponses précédentes aux demandes d’accès à l’information ». La Direction de l’AIPRP de l’ARC a traité cette correspondance comme une nouvelle demande d’AIPRP [la demande de documents manquants].
[59] Le 13 septembre 2013, la Direction de l’AIPRP a assigné à deux autres divisions, dont les bureaux sont situés à l’administration centrale de l’ARC, la tâche de l’aider à répondre à la demande de documents manquants. Ces divisions étaient la Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires, dont fait partie la Direction des décisions, et la Direction générale du programme d’observation, dont font partie la Division de la planification fiscale abusive et la Division des services de l’autorité compétente. Ces divisions ont été chargées de produire tous les documents existants en réponse aux demandes d’AIPRP jusqu’au 31 décembre 2012, date de la dernière demande présentée par les demanderesses.
[60] En octobre 2013, la Direction de l’AIPRP a reçu et traité des documents des bureaux mentionnés ci‑dessus. L’ARC a communiqué aux demanderesses une première série de documents en réponse à la demande de documents manquants le 8 novembre 2013, puis elle a continué sa recherche d’autres documents.
[61] En novembre 2013, la Direction de l’AIPRP a envoyé des demandes aux autres directions générales suivantes de l’ARC pour obtenir les documents visés par la demande de documents manquants. On a demandé à ces directions générales de produire tous les documents existants relatifs aux demandes d’AIPRP jusqu’au 31 décembre 2012 :
Division de l’ARC
Date de réception des documents
Direction générale des appels
Le 25 novembre 2013
Direction générale de cotisations et de prestation
Le 18 novembre 2013
Direction générale de la vérification, de l’évaluation et des risques
Aucun dossier pertinent n’a été trouvé
Direction générale des finances et de l’administration
Le 15 novembre 2013
Direction générale des ressources humaines
Aucun dossier pertinent n’a été trouvé
Direction générale de l’informatique
Aucun dossier pertinent n’a été trouvé
Services juridiques
Aucun dossier pertinent n’a été trouvé
Direction générale des affaires publiques
Le 26 novembre 2013
Direction générale de la stratégie et de l’intégration
Aucun dossier pertinent n’a été trouvé
Services aux contribuables et gestion des créances
Le 19 novembre 2013
Cabinet du commissaire
Aucun dossier pertinent n’a été trouvé
Bureau du ministre
Aucun dossier pertinent n’a été trouvé
Bureau des services fiscaux de Montréal
Enquêtes spéciales, Recouvrement et
Division des appels
Le 26 novembre 2013
[62] À la suite de la réception des documents de certaines des divisions mentionnées précédemment, l’ARC a procédé à la communication de documents supplémentaires aux demanderesses les 21 novembre 2013, 29 novembre 2013, 16 décembre 2013 et 15 janvier 2014.
[63] Le 7 janvier 2014, les demanderesses ont déposé une plainte concernant la communication de documents dont il est question ci‑dessus, demandant au Commissariat [traduction] « [d’enquêter] sur les exceptions appliquées par l’ARC » et demandant [traduction] « si l’ARC a examiné ou non tous les documents pertinents en réponse aux demandes d’accès à l’information ». Le Commissariat a traité cette demande comme deux plaintes distinctes déposées par les demanderesses, soit une plainte concernant les [traduction] « documents manquants » et une plainte concernant les exceptions appliquées aux documents communiqués depuis novembre 2013.
[64] Le 23 janvier 2014, les avocats des demanderesses ont envoyé une lettre aux avocats de l’ARC dans laquelle ils affirmaient notamment que [traduction] « certains documents sembl[ai]ent toujours manquants ». Les demanderesses ont demandé à l’ARC de [traduction] « confirmer que les courriels et tous les dossiers papier et électroniques des fonctionnaires ou des anciens fonctionnaires de la défenderesse, nommés ci‑dessous, ont été examinés et que la communication de ces documents a été faite ». La lettre nommait les employés et les anciens employés de l’ARC suivants :
Wayne Adams, Direction des décisions (à la retraite)
Phil Jolie, Direction des décisions (à la retraite)
François Ranger, Division de la planification fiscale abusive (à la retraite)
Lynda Gibson, Division de la planification fiscale abusive (à la retraite)
Lucie Bergevin, ancienne directrice générale, Direction du secteur international et des grandes entreprises
Terrance McAuley, commissaire adjoint, Direction générale des programmes d’observation (à la retraite)
Bill Baker, commissaire et chef de la direction (à la retraite)
Stéphane Charette, Division de la planification fiscale abusive
Luc Rochefort, Division des services de l’autorité compétente
Sue Murray, Division des services de l’autorité compétente
Joseph Armanious, Bureau des services fiscaux de Montréal
Pierre Leduc, Bureau des services fiscaux de Montréal (à la retraite)
Ginette Phisel, Bureau des services fiscaux de Montréal
Hubert Dubois, Bureau des services fiscaux de Montréal
Marie‑Josée Laporte, Bureau des services fiscaux de Montréal
Joe Oliverio, Bureau des services fiscaux de Montréal (à la retraite)
Bernard Benedetti, Bureau des services fiscaux de Montréal (à la retraite)
William Rosenberger, Bureau des services fiscaux de Montréal (à la retraite)
[65] Le 27 mars 2014, les avocats des demanderesses ont envoyé une lettre aux avocats de l’ARC leur demandant d’effectuer une recherche dans les dossiers d’un autre ancien employé, soit Gilles Vallée.
[66] En réponse aux lettres des demanderesses des 23 janvier 2014 et 27 mars 2014, l’ARC a effectué d’autres recherches dans les dossiers électroniques des employés nommés dans les lettres, dont bon nombre avaient pris leur retraite de l’ARC. Les comptes de courriel des employés à la retraite Bill Baker, Wayne Adams, Phil Jolie et François Ranger avaient été supprimés conformément aux politiques de gestion de l’information et n’ont pu être consultés. Toutefois, l’ARC a pu produire certains courriels provenant de ces personnes en accédant aux comptes de courriel d’autres employés. Le compte de courriel de Pierre Leduc a également été supprimé après sa retraite, mais une « capture d’écran instantanée » de sa boîte de réception de décembre 2009 a pu être consultée. Pour ce qui est des autres employés à la retraite, l’ARC a effectué une recherche dans leurs comptes de courriel et produit tous les documents pertinents.
[67] À la suite des recherches mentionnées au paragraphe 66, l’ARC a communiqué des documents supplémentaires aux demanderesses les 24 mars 2014, 30 avril 2014, 27 juin 2014, 11 juillet 2014 et 21 juillet 2014.
[68] M. Fidanza a décrit le processus entrepris par l’ARC pour répondre à la demande des demanderesses concernant les documents manquants dans un document intitulé [traduction] « Annexe explicative », qu’il a transmis aux avocats des demanderesses le 5 septembre 2014. Dans le cadre de ce processus, la Direction de l’AIPRP a obtenu des attestations des gestionnaires du Bureau des services fiscaux de Montréal, de la Direction des décisions et de la Direction du secteur international et des grandes entreprises (qui comprend la Division des services de l’autorité compétente), qui ont déclaré que l’entièreté des documents avaient été produits.
[69] Le 22 août 2014, les demanderesses ont déposé une plainte auprès du Commissariat en lien avec les exceptions appliquées aux documents communiqués par l’ARC en juin et juillet 2014.
[70] Au cours de l’enquête du Commissariat sur la partie de la plainte relative à la demande de documents manquants se rapportant a