Commissaire à l'information du Canada c. Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports

Commissaire à l'information du Canada c. Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2006-05-01
Référence neutre
2006 CAF 157
Numéro de dossier
A-165-05, A-304-05
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20060501
Dossiers : A‑165‑05
A‑304‑05
Ottawa (Ontario), le 1er mai 2006
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LA JUGE DESJARDINS
LE JUGE EVANS
ENTRE :
LE COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU CANADA
appelant
et
LE DIRECTEUR EXÉCUTIF DU BUREAU CANADIEN D’ENQUÊTE
SUR LES ACCIDENTS DE TRANSPORT ET DE LA SÉCURITÉ DES TRANSPORTS
intimé
et
NAV CANADA
intimée
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intervenant
JUGEMENT
L’appel interjeté dans le dossier A‑165‑05 est accueilli, avec dépens dans la présente instance devant la Cour d’appel fédérale, et la décision de la juge de première instance est annulée. Les quatre demandes de contrôle judiciaire sont accueillies, et il est ordonné au BST de communiquer les documents demandés.
S’agissant du dossier A‑304‑05, l’appel est accueilli et l’ordonnance d’adjudication de dépens rendue par la juge de première instance en date du 8 juin 2005 est annulée.
« J. Richard »
Juge en chef
Traduction certifiée conforme
Jacques Deschênes, LL.B.
Date : 20060501 Dossiers : A‑165‑05
A‑304‑05
Référence : 2006 CAF 157
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LA JUGE DESJARDINS
LE JUGE EVANS
ENTRE :
LE COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU CANADA
appelant
et
LE DIRECTEUR EXÉCUTIF DU BUREAU CANADIEN D’ENQUÊTE
SUR LES ACCIDENTS DE TRANSPORT ET DE LA SÉCURITÉ DES TRANSPORTS
intimé
et
NAV CANADA
intimée
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intervenant
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 28 février et le 1er mars 2006.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 1er mai 2006.
MOTIFS DU JUGEMENT : LA JUGE DESJARDINS
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE EVANS
Date : 20060501 Dossiers : A‑165‑05
A‑304‑05
Référence : 2006 CAF 157
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LA JUGE DESJARDINS
LE JUGE EVANS
ENTRE :
LE COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU CANADA
appelant
et
LE DIRECTEUR EXÉCUTIF DU BUREAU CANADIEN D’ENQUÊTE
SUR LES ACCIDENTS DE TRANSPORT ET DE LA SÉCURITÉ DES TRANSPORTS
intimé
et
NAV CANADA
intimée
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intervenant
MOTIFS DE L’ORDONNANCE
LA JUGE DESJARDINS
[1] Le commissaire à l’information du Canada (le commissaire) fait appel de la décision d’une juge de la Cour fédérale de rejeter quatre demandes de contrôle judiciaire qu’il avait présentées en application de l’alinéa 42(1)a) de la Loi sur l'accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1. Les demandes de contrôle judiciaire faisaient suite à quatre décisions du Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports (le BST) de refuser la communication d’une partie quelconque des documents demandés en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, en alléguant l’article 19 de cette loi, à savoir l’exception des « renseignements personnels ».
[2] Les dossiers en cause contiennent des renseignements se rapportant à quatre accidents aéronautiques qui avaient été l’objet d’enquêtes distinctes et de rapports publics distincts de la part du BST. Dans chaque cas, les demandeurs des renseignements (trois journalistes et le représentant légal de la succession de la personne décédée impliquée dans l’un des accidents) voudraient obtenir communication des enregistrements et/ou des transcriptions des communications du contrôle de la circulation aérienne (les communications ATC) faits par NAV CANADA et aujourd’hui en la possession du BST.
[3] La description des accidents, les demandes de communication des renseignements et les décisions pertinentes du BST se trouvent dans le jugement publié de la juge de première instance (Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Bureau d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports), [2006] 1 R.C.F. 605, 2005 CF 384, juge Snider).
Le jugement de première instance
[4] La juge de première instance est arrivée à la conclusion que les renseignements demandés étaient des « renseignements personnels » au sens de l’article 19 de la Loi sur l’accès à l’information et au sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21.
[5] D’abord, elle a exprimé l’avis que les communications ATC étaient des renseignements « concern[a]nt » un individu. Selon elle, le contenu des communications ATC était limité à la sécurité et à la navigation d’un aéronef, aux activités de l’appareil et à l’échange de messages pour le compte du public. Les communications ATC contenaient des renseignements sur la situation de l’aéronef, sur les conditions météorologiques, sur des aspects liés au contrôle de la circulation aérienne et sur les propos des pilotes et des contrôleurs, à l’exception de quelques lignes, dans l’une des communications, qui contenaient des mentions de noms et d’autres renseignements qui, de l’aveu du commissaire, étaient personnels. Elle a estimé, comme le commissaire, que les enregistrements étaient de nature surtout technique (paragraphe 20). Elle a dit toutefois que, considérés dans leur contexte, ils ne se limitaient pas à cela.
[6] Deux groupes de personnes étaient concernés : le personnel au sol, composé de contrôleurs de la circulation aérienne et de spécialistes de l’information de vol, et le personnel navigant. Pour établir la nature des communications ATC, la juge de première instance a considéré l’objet pour lequel ces communications étaient établies et utilisées. Elle a relevé qu’une disposition de l’annexe 10, volume II, de la Convention relative à l’aviation civile internationale, signée à Chicago, Illinois, le 7 décembre 1944, 15 R.T.N.U. 295 (la Convention de l’OACI), rendait obligatoire la consignation des communications ATC. Ces normes étaient intégrées dans la partie VIII, sous‑partie 2, du Règlement de l’aviation canadien, DORS/1996‑433. Cependant, lorsque survenait un accident (mot défini qui sera examiné plus loin), NAV CANADA avait l’obligation d’en informer le BST. Le BST pouvait alors effectuer une enquête, comme il est autorisé à le faire en vertu de l’article 7 de la Loi sur le Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports, L.C. 1989, ch. 3 (la Loi sur le BST). Les bandes étaient alors remises aux enquêteurs. Selon la juge de première instance, il incombait au BST de voir comment les personnes en cause avaient décidé d’accomplir les tâches qui leur incombaient (paragraphe 25 de ses motifs).
[7] La juge de première instance a reproduit, au paragraphe 14 de ses motifs, la phrase suivante qui apparaît au paragraphe 94 des motifs du juge La Forest, dans l’arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403 (l’arrêt Dagg) :
[L]es renseignements qui concernent principalement des personnes elles‑mêmes ou la manière dont elles choisissent d’accomplir les tâches qui leur sont confiées sont des « renseignements personnels ».
[Souligné par la juge de première instance.]
[8] Elle écrivait ce qui suit, aux paragraphes 25 et 26 de ses motifs :
25 Dans le cadre de la mission qui lui est confiée, le BST doit se pencher sur la manière dont les individus en cause ont accompli les tâches qui leur incombent. Quelle est la cause de l’accident? Y a‑t‑il eu des manquements à la sécurité? Plus précisément, les actions des contrôleurs ou des pilotes en cause ont‑elles contribué à l’accident? Les communications ATC sont un des moyens importants d’évaluer le comportement individuel des personnes concernées. Les communications ATC servent à évaluer la manière dont les contrôleurs de la circulation aérienne et le personnel naviguant ont choisi d’accomplir les tâches qui leur sont confiées. Très simplement, on peut dire que l’unique raison d’être des communications ATC est de permettre, justement, d’évaluer, en cas d’incident, le comportement ou l’action des personnes ayant pris part à ces communications.
26 Pour ces motifs, je conclus que ces communications « concernent » les individus en cause.
[Non souligné dans l’original.]
[9] Elle a également jugé que les renseignements concernaient un individu « identifiable » (paragraphe 31 de ses motifs) puisque l’écoute des bandes ATC allait permettre d’identifier l’aéronef, ainsi que le lieu de travail et le sigle professionnel du contrôleur concerné. Par ailleurs, les voix des personnes concernées pouvaient être entendues et reconnues. Elle a jugé que ces personnes avaient une expectative raisonnable de confidentialité étant donné que NAV CANADA avait toujours eu pour principe de préserver la confidentialité des communications ATC, que les conventions collectives régissant la relation entre les syndicats et NAV CANADA renfermaient une clause interdisant l’utilisation des bandes au‑delà de ce que requiert la loi, et que tant la Convention de l’OACI que les pratiques internationales militaient en faveur de la non‑communication des renseignements de cette nature.
[10] Elle a alors entrepris, comme elle devait le faire, une analyse quant à l’applicabilité du paragraphe 19(2) de la Loi sur l’accès à l’information. Elle a conclu que les renseignements étaient soustraits à la communication parce que le public « n’[y avait] pas accès », sauf pour les accidents survenus à Clarenville, dont les communications ATC avaient déjà été rendues publiques. Elle a considéré les alinéas 8(2)a) et b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels et estimé que ces dispositions ne s’appliquaient pas aux affaires dont elle était saisie. Selon elle, le BST avait validement exercé le pouvoir discrétionnaire que lui conférait le sous‑alinéa 8(2)m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Elle a donc estimé qu’elle n’avait pas à considérer le paragraphe 20(1), ni l’article 25, de la Loi sur l’accès à l’information, ni à se demander si le paragraphe 9(2) de la Loi sur la radiocommunication, L.R.C. 1985, ch. R‑2, contrevenait à l’alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte).
[11] Je suis d’avis que la juge de première instance a commis une erreur en disant que les renseignements demandés étaient des « renseignements personnels » au sens de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Il ne m’est donc pas nécessaire de décider les autres points soulevés dans le présent appel, si ce n’est le paragraphe 20(1) de la Loi sur l’accès à l’information.
Définition des communications ATC – La mission du BST
[12] Avant le 1er novembre 1996, les services de navigation aérienne civile étaient assurés par Transports Canada. À cette date, conformément à l’article 9 de la Loi sur la commercialisation des services de navigation aérienne civile, L.C. 1996, ch. 20, et à un accord antérieur de transfert conclu entre le gouvernement du Canada et NAV CANADA, NAV CANADA fut investie du mandat exclusif de fournir ces services à l’intérieur de l’espace aérien du Canada et à l’intérieur des autres espaces aériens à l’égard desquels il incombe au Canada de fournir de tels services. NAV CANADA, société privée constituée le 26 mai 1995 en vertu de la partie II de la Loi sur les corporations canadiennes, S.R.C. 1970, ch. C‑32, a été autorisée à facturer les services en question.
[13] Les parties intimées ont souligné l’importance des obligations internationales du Canada dans la structuration des politiques se rapportant à la divulgation des communications ATC. L’attention de la Cour a été appelée an particulier sur l’annexe 13, article 5.12, de la Convention de l’OACI, qui prévoit que, dans une enquête relative à un accident, un État doit soustraire à la divulgation « toutes les communications entre personnes qui ont participé à l’exploitation de l’aéronef » et doit s’abstenir de communiquer ces documents à des fins autres que l’enquête sur l’accident, « à moins que l’autorité chargée de l’administration de la justice dans ledit État ne détermine que leur divulgation importe plus que les incidences négatives que cette mesure risque d’avoir, au niveau national et international, sur l’enquête ou sur toute enquête ultérieure ». Toutefois, contrairement à ce que prétendent les parties intimées, je ne suis pas persuadée que la divulgation de communications ATC, dans les circonstances qui le justifient, et à la suite d’une demande présentée en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, est nécessairement incompatible avec les obligations internationales du Canada. Une demande présentée en vertu de la Loi sur l’accès à l’information est passée en revue par « l’autorité chargée de l’administration de la justice », et les facteurs dont parle l’article 5.12 peuvent être pris en compte dans le mécanisme établi par cette législation interne.
[14] Les communications ATC sont régies par l’article 2 de la Loi sur la commercialisation des services de navigation aérienne civile et par l’article 6 du Règlement sur la radiocommunication, DORS/1996‑484. Leur contenu se limite à la sécurité et à la navigation de l’aéronef, aux activités de l’appareil et à l’échange de messages pour le compte du public. Les messages sont transmis sur des fréquences réservées expressément au service aéronautique. Les utilisateurs de ces fréquences ont l’obligation légale de ne pas s’identifier nommément (paragraphe 18 des motifs du jugement de première instance).
[15] Les communications ATC peuvent être des communications air‑sol, sol‑air ou sol‑sol, c’est‑à‑dire depuis la tour de contrôle vers le personnel navigant en vol ou au sol, ou vers des véhicules au sol. Les contrôleurs communiquent aussi, au moyen d’interphones, avec d’autres tours de contrôle et d’autres véhicules se trouvant sur la piste (Sabourin Estate c. Watterrodt Estate (2005), 213 B.C.A.C. 301, 44 B.C.L.R. (4th) 244, 2005 BCCA 348). L’objet des communications entre les contrôleurs de la circulation aérienne ou les spécialistes de l’information de vol et l’équipage d’un aéronef est d’assurer la sécurité et l’efficacité du décollage, du vol et de l’atterrissage de l’aéronef et des aéronefs environnants (affidavit de Kathleen Fox, dossier d’appel, volume 4, page 834, paragraphe 28).
[16] Comme je l’ai dit plus haut, toutes les communications ATC d’entrée et de sortie doivent être enregistrées par NAV CANADA. Elles sont conservées pendant une période de 30 jours. Lorsque se produit un « accident aéronautique », la bande concernée est mise de côté pour que son intégrité soit préservée. La bande est mise hors service, placée dans un contenant et entreposée dans un endroit sûr où elle ne peut être altérée.
[17] L’expression « accident aéronautique » est définie ainsi, à l’article 2 de la Loi sur le BST :
2. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
2. In this Act,
[…]
[…]
« accident aéronautique » Tout accident ou incident lié à l’utilisation d’un aéronef. Y est assimilée toute situation dont le Bureau a des motifs raisonnables de croire qu’elle pourrait, à défaut de mesure corrective, provoquer un tel accident ou incident.
aviation occurrence” means
(a) any accident or incident associated with the operation of an aircraft, and
(b) any situation or condition that the Board has reasonable grounds to believe could, if left unattended, induce an accident or incident described in paragraph (a);
[18] La mission du BST est décrite au paragraphe 7(1) de la Loi sur le BST. Le paragraphe 7(2) fait état d’une importante restriction. Les deux dispositions sont ainsi formulées :
7. (1) Le Bureau a pour mission de promouvoir la sécurité des transports :
7. (1) The object of the Board is to advance transportation safety by
a) en procédant à des enquêtes indépendantes, y compris des enquêtes publiques au besoin, sur les accidents de transport choisis, afin d’en dégager les causes et les facteurs;
(a) conducting independent investigations, including, when necessary, public inquiries, into selected transportation occurrences in order to make findings as to their causes and contributing factors;
b) en constatant les manquements à la sécurité mis en évidence par de tels accidents;
(b) identifying safety deficiencies as evidenced by transportation occurrences;
c) en faisant des recommandations sur les moyens d’éliminer ou de réduire ces manquements;
(c) making recommendations designed to eliminate or reduce any such safety deficiencies; and
d) en publiant des rapports rendant compte de ses enquêtes et présentant les conclusions qu’il en tire.
(d) reporting publicly on its investigations and on the findings in relation thereto.
(2) Dans ses conclusions, le Bureau n’est pas habilité à attribuer ni à déterminer les responsabilités civiles ou pénales; ses conclusions doivent toutefois être complètes, quelles que soient les inférences qu’on puisse en tirer à cet égard.
(2) In making its findings as to the causes and contributing factors of a transportation occurrence, it is not the function of the Board to assign fault or determine civil or criminal liability, but the Board shall not refrain from fully reporting on the causes and contributing factors merely because fault or liability might be inferred from the Board’s findings.
[…]
[…]
[19] Le BST explique (au paragraphe 25 de son exposé des faits et du droit) que l’objet de l’enquête sur un accident aéronautique civil est d’élucider les causes possibles de l’accident et de repérer les éléments susceptibles d’être rectifiés, et d’éviter d’autres accidents. L’objet de l’enquête n’est pas d’attribuer les responsabilités, qu’elles soient pénales, civiles ou disciplinaires.
[20] Les enregistrements contrôle, y compris les communications ATC, bénéficient d’un certain niveau de confidentialité en vertu de la Loi sur le BST. L’alinéa 29(1)a) de la Loi sur le BST définit ainsi un enregistrement contrôle :
29. (1) Au présent article, « enregistrement contrôle » s’entend de tout ou partie de l’enregistrement, de la transcription ou d’un résumé appréciable de toute communication :
29. (1) In this section, “communication record” means the whole or any part of any record, recording, copy, transcript or substantial summary of
a) relative au contrôle de la circulation aérienne ou aux questions connexes, entre les contrôleurs de la circulation aérienne, les équipages d’aéronefs, les conducteurs de véhicules d’aéroport, les spécialistes de l’information de vol ou les personnes qui relaient les renseignements relatifs au contrôle de la circulation aérienne ou aux questions connexes;
(a) any type of communications respecting air traffic control or related matters that take place between any of the following persons, namely, air traffic controllers, aircraft crew members, airport vehicle operators, flight service station specialists and persons who relay messages respecting air traffic control or related matters,
[…]
[…]
[21] Le paragraphe 29(6) de la Loi sur le BST prévoit expressément qu’un enregistrement contrôle qui a été obtenu par le BST conformément au mandat que lui confie sa loi constituante ne doit pas être utilisé contre les personnes mentionnées au paragraphe (1) (c’est‑à‑dire les contrôleurs de la circulation aérienne, les équipages d’aéronefs, les conducteurs de véhicules d’aéroport, les spécialistes de l’information de vol ou les personnes qui relaient les renseignements relatifs au contrôle de la circulation aérienne ou aux questions connexes) dans des procédures judiciaires ou, sous réserve de la convention collective applicable, dans des procédures disciplinaires. Le paragraphe 29(6) prévoit ce qui suit :
[...]
[…]
29(6) Dans les procédures judiciaires ou, sous réserve de la convention collective applicable, dans le cadre de procédures disciplinaires, il ne peut être fait usage contre les personnes mentionnées au paragraphe (1) des enregistrements contrôle obtenus en application de la présente loi.
29(6) A communication record obtained under this Act shall not be used against any person referred to in subsection (1) in any legal proceedings or, subject to any applicable collective agreement, in any disciplinary proceedings.
[22] Une disposition beaucoup plus rigoureuse protège les « enregistrements de bord » reçus par le poste de pilotage d’un aéronef. L’expression est définie au paragraphe 28(1) de la Loi sur le BST. Le paragraphe 28(1) de la Loi sur le BST et l’article 24 de la Loi sur l’accès à l’information prévoient expressément une exception obligatoire pour ces enregistrements et transcriptions.
[23] L’article 28 de la Loi sur le BST est ainsi formulé :
RENSEIGNEMENTS PROTÉGÉS Définition de « enregistrement de bord »
28. (1) Au présent article, « enregistrement de bord » s’entend de tout ou partie soit des enregistrements des communications orales reçues par le poste de pilotage d’un aéronef, par la passerelle ou toute salle de contrôle d’un navire, par la cabine d’une locomotive ou par la salle de contrôle ou de pompage d’un pipeline, ou en provenant, soit des enregistrements vidéo des activités du personnel assurant le fonctionnement des aéronefs, navire, locomotive ou pipeline, qui sont effectués à ces endroits à l’aide du matériel d’enregistrement auquel le personnel n’a pas accès. Y sont assimilés la transcription ou le résumé substantiel de ces enregistrements.
PRIVILEGE
Definition of “on‑board recording”
28. (1) In this section, “on‑board recording” means the whole or any part of
(a) a recording of voice communications originating from, or received on or in,
(i) the flight deck of an aircraft,
(ii) the bridge or a control room of a ship,
(iii) the cab of a locomotive, or
(iv) the control room or pumping station of a pipeline, or
(b) a video recording of the activities of the operating personnel of an aircraft, ship, locomotive or pipeline
that is made, using recording equipment that is intended to not be controlled by the operating personnel, on the flight deck of the aircraft, on the bridge or in a control room of the ship, in the cab of the locomotive or in a place where pipeline operations are carried out, as the case may be, and includes a transcript or substantial summary of such a recording.
Protection des enregistrements de bord
(2) Les enregistrements de bord sont protégés. Sauf disposition contraire du présent article, nul ne peut, notamment s’il s’agit de personnes qui y ont accès au titre de cet article :
Privilege for on‑board recordings
(2) Every on‑board recording is privileged and, except as provided by this section, no person, including any person to whom access is provided under this section, shall
a) sciemment, les communiquer ou les laisser communiquer;
(a) knowingly communicate an on‑board recording or permit it to be communicated to any person; or
b) être contraint de les produire ou de témoigner à leur sujet lors d’une procédure judiciaire, disciplinaire ou autre.
(b) be required to produce an on‑board recording or give evidence relating to it in any legal, disciplinary or other proceedings.
Mise à la disposition du Bureau
(3) Les enregistrements de bord relatifs à un accident de transport faisant l’objet d’une enquête prévue par la présente loi sont mis à la disposition de l’enquêteur qui en fait la demande dans le cadre de sa mission.
Access by Board
(3) Any on‑board recording that relates to a transportation occurrence being investigated under this Act shall be released to an investigator who requests it for the purposes of the investigation.
Utilisation par le Bureau
(4) Le Bureau peut utiliser les enregistrements de bord obtenus en application de la présente loi comme il l’estime nécessaire dans l’intérêt de la sécurité des transports, mais, sous réserve du paragraphe (5), il ne peut sciemment communiquer ou laisser communiquer les parties de ces enregistrements qui n’ont aucun rapport avec les causes et facteurs de l’accident de transport faisant l’objet de l’enquête ou avec les manquements à la sécurité.
Use by Board
(4) The Board may make such use of any on‑board recording obtained under this Act as it considers necessary in the interests of transportation safety, but, subject to subsection (5), shall not knowingly communicate or permit to be communicated to anyone any portion thereof that is unrelated to the causes or contributing factors of the transportation occurrence under investigation or to the identification of safety deficiencies.
Mise à la disposition des agents de la paix, coroners et autres enquêteurs
(5) Le Bureau est tenu de mettre les enregistrements de bord obtenus en application de la présente loi à la disposition :
Access by peace officers, coroners and other investigators
(5) The Board shall make available any on‑board recording obtained under this Act to
a) [Abrogé, 1998, ch. 20, art. 17]
(a) [Repealed, 1998, c. 20, s. 17]
b) des coroners qui en font la demande pour leurs enquêtes;
(b) a coroner who requests access thereto for the purpose of an investigation that the coroner is conducting; or
c) des personnes qui participent aux enquêtes coordonnées visées à l’article 18.
(c) any person carrying out a coordinated investigation under section 18.
Pouvoir du tribunal ou du coroner
(6) Par dérogation aux autres dispositions du présent article, le tribunal ou le coroner qui, dans le cours de procédures devant lui, est saisi d’une demande de production et d’examen d’un enregistrement de bord examine celui‑ci à huis clos et donne au Bureau la possibilité de présenter des observations à ce sujet après lui avoir transmis un avis de la demande, dans le cas où celui‑ci n’est pas partie aux procédures. S’il conclut, dans les circonstances de l’espèce, que l’intérêt public d’une bonne administration de la justice a prépondérance sur la protection conférée à l’enregistrement par le présent article, le tribunal ou le coroner en ordonne la production et l’examen, sous réserve des restrictions ou conditions qu’il juge indiquées; il peut en outre enjoindre à toute personne de témoigner au sujet de cet enregistrement.
Power of court or coroner
(6) Notwithstanding anything in this section, where, in any proceedings before a court or coroner, a request for the production and discovery of an on‑board recording is made, the court or coroner shall
(a) cause notice of the request to be given to the Board, if the Board is not a party to the proceedings;
(b) in camera, examine the on‑board recording and give the Board a reasonable opportunity to make representations with respect thereto; and
(c) if the court or coroner concludes in the circumstances of the case that the public interest in the proper administration of justice outweighs in importance the privilege attached to the on‑board recording by virtue of this section, order the production and discovery of the on‑board recording, subject to such restrictions or conditions as the court or coroner deems appropriate, and may require any person to give evidence that relates to the on‑board recording.
Interdiction
(7) Il ne peut être fait usage des enregistrements de bord dans le cadre de procédures disciplinaires ou concernant la capacité ou la compétence d’un agent ou employé relativement à l’exercice de ses fonctions, ni dans une procédure judiciaire ou autre contre les contrôleurs de la circulation aérienne, les régulateurs de trafic maritime, les aiguilleurs, le personnel de bord des aéronefs, navires — y compris, dans ce dernier cas, les capitaines, officiers, pilotes et conseillers glaciologues — ou trains, les conducteurs de véhicules d’aéroport, les spécialistes de l’information de vol, les personnes qui relaient les renseignements relatifs au contrôle de la circulation aérienne ou ferroviaire ou du trafic maritime ou aux questions connexes et les personnes qui assurent le fonctionnement des pipelines.
Use prohibited
(7) An on‑board recording may not be used against any of the following persons in disciplinary proceedings, proceedings relating to the capacity or competence of an officer or employee to perform the officer’s or employee’s functions, or in legal or other proceedings, namely, air or rail traffic controllers, marine traffic regulators, aircraft, train or ship crew members (including, in the case of ships, masters, officers, pilots and ice advisers), airport vehicle operators, flight service station specialists, persons who relay messages respecting air or rail traffic control, marine traffic regulation or related matters and persons who are directly or indirectly involved in the operation of a pipeline.
Qualité de tribunal
(8) Pour l’application du paragraphe (6), ont pouvoirs et qualité de tribunal les personnes nommées ou désignées pour mener une enquête publique sur un accident de transport conformément à la présente loi ou à la Loi sur les enquêtes.
Definition of “court”
8) For the purposes of subsection (6), “court” includes a person or persons appointed or designated to conduct a public inquiry into a transportation occurrence pursuant to this Act or the Inquiries Act.
[24] L’article 24 de la Loi sur l’accès à l’information est ainsi formulé :
Interdictions fondées sur d’autres lois
Statutory Prohibitions
Interdictions fondées sur d’autres lois
Statutory prohibitions against disclosure
24. (1) Le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant des renseignements dont la communication est restreinte en vertu d’une disposition figurant à l’annexe II.
24. (1) The head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains information the disclosure of which is restricted by or pursuant to any provision set out in Schedule II.
[…]
[…]
ANNEXE II
SCHEDULE II
Loi sur le Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports
Canadian Transportation Accident Investigation and Safety Board Act
paragraphes 28 (2) et 31 (4)
subsections 28 (2) and 31 (4)
[25] Le BST était au départ d’avis que les renseignements contenus dans les communications ATC étaient des renseignements personnels, mais que le public y avait accès parce que certains des renseignements, à savoir les conversations transmises sur des fréquences radio publiques, pouvaient, avec la technologie adéquate, être interceptés par un membre du public. Par conséquent, le BST considérait que, si une demande d’accès à des communications ATC était faite après la clôture d’une enquête, il n’y avait aucune raison d’en refuser la divulgation.
[26] Par la suite, on a pensé que les renseignements en cause devaient sans doute être soustraits à la divulgation en vertu de l’article 19 de la Loi sur l’accès à l’information. Le BST est arrivé à la conclusion que les communications ATC contenaient des renseignements personnels. Puis le BST devait se demander si les communications ATC devraient de toute manière être divulguées parce que le public avait accès aux renseignements ou parce que l’intérêt public dans la divulgation justifiait clairement une atteinte à la vie privée. Selon le BST, il était impossible de dire que le public avait accès aux renseignements au sens du paragraphe 19(2) de la Loi sur l’accès à l’information, et l’intérêt public dans la divulgation des renseignements ne justifiait pas clairement une atteinte à la vie privée.
[27] L’appelant souscrivait à l’origine à cette manière de voir. Il l’avait fait notamment dans le cas du vol 111 de Swiss Air en 1998, mais il a depuis changé d’avis.
La norme de contrôle
[28] Les parties ne contestent pas la conclusion de la juge de première instance selon laquelle la norme de contrôle est la décision correcte.
[29] La décision du BST concerne un refus obligatoire de divulgation aux termes du paragraphe 19(1) de la Loi sur l’accès à l’information, et elle se doit d’être correcte. Par ailleurs, la juge de première instance siège en tant qu’instance de révision dans une demande fondée sur l’article 41. Elle est investie d’un pouvoir de révision de novo (arrêt Dagg, précité, au paragraphe 107) et sa décision se doit elle aussi d’être correcte.
Le point essentiel soulevé dans le présent appel
[30] Le point essentiel soulevé dans le présent appel est de savoir si les communications ATC sont des « renseignements personnels » au sens de la Loi sur l’accès à l’information.
La structure de la législation applicable
[31] Le paragraphe 19(1) de la Loi sur l’accès à l’information soustrait à la divulgation les « renseignements personnels », expression définie à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Le paragraphe 19 de la Loi sur l’accès à l’information est ainsi formulé :
19. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant les renseignements personnels visés à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
19. (1) Subject to subsection (2), the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains personal information as defined in section 3 of the Privacy Act.
[32] L’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels est ainsi formulé :
3. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
3. In this Act,
« renseignements personnels » Les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment :
“personal information” means information about an identifiable individual that is recorded in any form including, without restricting the generality of the foregoing,
a) les renseignements relatifs à sa race, à son origine nationale ou ethnique, à sa couleur, à sa religion, à son âge ou à sa situation de famille;
(a) information relating to the race, national or ethnic origin, colour, religion, age or marital status of the individual,
b) les renseignements relatifs à son éducation, à son dossier médical, à son casier judiciaire, à ses antécédents professionnels ou à des opérations financières auxquelles il a participé;
(b) information relating to the education or the medical, criminal or employment history of the individual or information relating to financial transactions in which the individual has been involved,
c) tout numéro ou symbole, ou toute autre indication identificatrice, qui lui est propre;
(c) any identifying number, symbol or other particular assigned to the individual,
d) son adresse, ses empreintes digitales ou son groupe sanguin;
(d) the address, fingerprints or blood type of the individual,
e) ses opinions ou ses idées personnelles, à l’exclusion de celles qui portent sur un autre individu ou sur une proposition de subvention, de récompense ou de prix à octroyer à un autre individu par une institution fédérale, ou subdivision de celle‑ci visée par règlement;
(e) the personal opinions or views of the individual except where they are about another individual or about a proposal for a grant, an award or a prize to be made to another individual by a government institution or a part of a government institution specified in the regulations,
f) toute correspondance de nature, implicitement ou explicitement, privée ou confidentielle envoyée par lui à une institution fédérale, ainsi que les réponses de l’institution dans la mesure où elles révèlent le contenu de la correspondance de l’expéditeur;
(f) correspondence sent to a government institution by the individual that is implicitly or explicitly of a private or confidential nature, and replies to such correspondence that would reveal the contents of the original correspondence,
g) les idées ou opinions d’autrui sur lui;
(g) the views or opinions of another individual about the individual,
h) les idées ou opinions d’un autre individu qui portent sur une proposition de subvention, de récompense ou de prix à lui octroyer par une institution, ou subdivision de celle‑ci, visée à l’alinéa e), à l’exclusion du nom de cet autre individu si ce nom est mentionné avec les idées ou opinions;
(h) the views or opinions of another individual about a proposal for a grant, an award or a prize to be made to the individual by an institution or a part of an institution referred to in paragraph (e), but excluding the name of the other individual where it appears with the views or opinions of the other individual, and
i) son nom lorsque celui‑ci est mentionné avec d’autres renseignements personnels le concernant ou lorsque la seule divulgation du nom révélerait des renseignements à son sujet;
(i) the name of the individual where it appears with other personal information relating to the individual or where the disclosure of the name itself would reveal information about the individual,
toutefois, il demeure entendu que, pour l’application des articles 7, 8 et 26, et de l’article 19 de la Loi sur l’accès à l’information, les renseignements personnels ne comprennent pas les renseignements concernant :
but, for the purposes of sections 7, 8 and 26 and section 19 of the Access to Information Act, does not include
j) un cadre ou employé, actuel ou ancien, d’une institution fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions, notamment :
(j) information about an individual who is or was an officer or employee of a government institution that relates to the position or functions of the individual including,
(i) le fait même qu’il est ou a été employé par l’institution,
(i) the fact that the individual is or was an officer or employee of the government institution,
(ii) son titre et les adresse et numéro de téléphone de son lieu de travail,
(ii) the title, business address and telephone number of the individual,
(iii) la classification, l’éventail des salaires et les attributions de son poste,
(iii) the classification, salary range and responsibilities of the position held by the individual,
(iv) son nom lorsque celui‑ci figure sur un document qu’il a établi au cours de son emploi,
(iv) the name of the individual on a document prepared by the individual in the course of employment, and
(v) les idées et opinions personnelles qu’il a exprimées au cours de son emploi;
(v) the personal opinions or views of the individual given in the course of employment,
k) un individu qui, au titre d’un contrat, assure ou a assuré la prestation de services à une institution fédérale et portant sur la nature de la prestation, notamment les conditions du contrat, le nom de l’individu ainsi que les idées et opinions personnelles qu’il a exprimées au cours de la prestation;
(k) information about an individual who is or was performing services under contract for a government institution that relates to the services performed, including the terms of the contract, the name of the individual and the opinions or views of the individual given in the course of the performance of those services,
l) des avantages financiers facultatifs, notamment la délivrance d’un permis ou d’une licence accordés à un individu, y compris le nom de celui‑ci et la nature précise de ces avantages;
(l) information relating to any discretionary benefit of a financial nature, including the granting of a licence or permit, conferred on an individual, including the name of the individual and the exact nature of the benefit, and
m) un individu décédé depuis plus de vingt ans.
(m) information about an individual who has been dead for more than twenty years;
[33] Le paragraphe 4 de la Loi sur l’accès à l’information, qui confère le droit d’accès, prévoit notamment ce qui suit :
4. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi mais nonobstant toute autre loi fédérale, ont droit à l’accès aux documents relevant d’une institution fédérale et peuvent se les faire communiquer sur demande :
4. (1) Subject to this Act, but notwithstanding any other Act of Parliament, every person who is
a) les citoyens canadiens;
(a) a Canadian citizen, or
b) les résidents permanents au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
(b) a permanent resident within the meaning of subsection 2(1) of the Immigration and Refuge