Gendarmerie royale du Canada (sous-commissaire) c. Canada (Procureur général)

Gendarmerie royale du Canada (sous-commissaire) c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-05-29
Référence neutre
2007 CF 564
Numéro de dossier
T-551-07, T-580-07
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20070529
Dossiers : T-551-07 et T-580-07
Référence : 2007 CF 564
Ottawa (Ontario), le 29 mai 2007
En présence de Madame la juge Tremblay‑Lamer
ENTRE :
LA SOUS-COMMISSAIRE BARBARA GEORGE
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
et
ENTRE :
LA SOUS-COMMISSAIRE BARBARA GEORGE
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L’ONTARIO
intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
INTRODUCTION
[1] Les présentes demandes soulèvent la question de l’interdépendance du privilège parlementaire et du pouvoir de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) d’enquêter sur un présumé parjure commis devant un comité parlementaire.
[2] Les présents motifs concernent deux demandes de contrôle judiciaire, dont chacune a été déposée par la sous-commissaire Barbara George (la demanderesse), de la GRC, conformément à l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7 (la Loi sur les Cours fédérales). Les demandes ont été instruites ensemble. Dans la première, la demanderesse sollicite le contrôle judiciaire de deux décisions prises par la commissaire Beverley Busson (la commissaire Busson), de la GRC, le 30 mars 2007, celle d’enquêter sur la question de savoir si la demanderesse avait contrevenu au code de déontologie des membres de la GRC (l’enquête au titre du code de déontologie), et celle de suspendre la demanderesse avec rémunération durant ladite enquête. Dans la seconde, la demanderesse sollicite le contrôle judiciaire de la décision, prise le 3 avril 2007 par le surintendant principal de la GRC, Robert Paulson (le surintendant principal Paulson), d’ouvrir une enquête criminelle sur des allégations faites contre la demanderesse (l’enquête criminelle). Entre autres recours, la demanderesse prie la Cour d’annuler les deux enquêtes et de les déclarer invalides.
[3] À titre d’observation préliminaire, les parties s’entendent sur le fait que, même si les demandes initiales de contrôle judiciaire indiquaient respectivement pour défendeurs la commissaire Busson et le surintendant principal Paulson, aucune des demandes ne contestait une décision prise par les défendeurs en leur qualité personnelle. Par conséquent, le fait de les dénommer personnellement était contraire à l’article 23 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C-50, et l’unique défendeur, dans les deux demandes, devrait être le procureur général du Canada. L’intitulé a été modifié en conséquence.
[4] S’agissant du contexte, il convient de noter que les décisions contestées dans ces demandes ont été prises, du moins en partie, dans le prolongement d’allégations faites contre la demanderesse au cours d’audiences parlementaires portant sur des irrégularités constatées par la vérificatrice générale dans l’administration des régimes de retraite et d’assurance de la GRC.
[5] Pour les motifs exposés ci-après, je suis arrivée à la conclusion que la première demande se rapportant à l’enquête au titre du code de déontologie devrait être accueillie en partie, et que la deuxième demande se rapportant à l’enquête criminelle devrait être rejetée.
PARTIE I – LES FAITS
[6] La demanderesse est une fonctionnaire de carrière de la GRC depuis 29 ans. En octobre 2003, elle a été nommée agente principale des Ressources humaines et, en cette qualité, elle siégeait à l’État-major supérieur de la GRC. En juin 2006, elle devenait sous-commissaire aux Ressources humaines.
[7] Le 21 février 2007, la demanderesse, la commissaire Busson et d’autres fonctionnaires ont comparu comme témoins devant le Comité permanent de la Chambre des communes sur les comptes publics (le Comité des comptes publics), qui avait entrepris son examen du chapitre 9 du rapport de novembre 2006 de la vérificatrice générale du Canada, chapitre intitulé « Administration des régimes de retraite et d’assurance – Gendarmerie royale du Canada ».
[8] Durant leur comparution devant le Comité des comptes publics, la demanderesse et les autres témoins de la GRC ont dû répondre à des questions relatives à l’enquête du Service de police d’Ottawa sur de présumées malversations commises aux dépens des régimes de retraite et d’assurance de la GRC.
[9] Après la comparution de la demanderesse, le Comité des comptes publics a décidé d’inviter plusieurs autres témoins à déposer devant lui le 28 mars 2007, notamment le sergent d’état-major Ron Lewis, le surintendant principal Fraser Macaulay, le sergent d’état-major Steve Walker et le sergent d’état-major Michael Frizzell (le groupe de la GRC).
[10] Le 26 mars 2007, deux jours avant la comparution du groupe de la GRC devant le Comité des comptes publics, la demanderesse a été priée de se présenter devant la commissaire Busson pour un entretien privé. Au cours de cet entretien, la commissaire Busson a pressé la demanderesse de renoncer à son poste de sous-commissaire aux Ressources humaines et de ne plus siéger à l’État-major supérieur de la GRC.
[11] La demanderesse hésitait à renoncer à son poste puisqu’il n’était pas établi qu’elle s’était rendue coupable d’actes répréhensibles. Cependant, consciente qu’il lui serait impossible, dans ces conditions, de s’acquitter pleinement et efficacement de ses fonctions, elle a finalement accepté de le faire.
[12] Le 27 mars 2007, la demanderesse et la commissaire Busson ont signé une entente écrite officielle qui rendait compte des dispositions arrêtées durant leur tête-à-tête de la soirée précédente. Aux termes de l’entente, la demanderesse obtenait à la fois un congé de préretraite et un congé d’études afin de pouvoir terminer sa maîtrise en criminologie à l’Université Simon Fraser.
[13] Le 28 mars 2007, le groupe de la GRC comparaissait devant le Comité des comptes publics. Durant les témoignages produits par le groupe, plusieurs allégations ont été faites contre la demanderesse, à la fois par les témoins membres du groupe et par certains membres du Comité. Ces allégations ont fait la une des médias durant les jours qui ont suivi.
[14] À 13 h 45 le 29 mars 2007, le ministre de la Sécurité publique tenait une conférence de presse télévisée au cours de laquelle il annonçait sa décision d’ouvrir une enquête indépendante sur les allégations faites au cours de la séance du 28 mars 2007 du Comité des comptes publics.
[15] À 16 heures le 29 mars 2007, la commissaire Busson tenait une conférence télévisée pour annoncer qu’elle appuyait la décision du ministre de la Sécurité publique et que la GRC collaborerait pleinement à l’enquête indépendante. Durant cette conférence, la commissaire Busson a expliqué que, même si la demanderesse n’avait pas été démise de ses fonctions, son statut était « en cours d’examen ».
[16] Vers 17 h 30 le 29 mars 2007, à la suite d’une séance à huis clos du Comité des comptes publics, la demanderesse était informée de la décision du Comité de sommer plusieurs témoins, dont elle-même, de déposer à nouveau devant lui pour préciser les allégations dont elle avait été l’objet.
[17] Plus tard le soir du 29 mars 2007, la demanderesse apprenait qu’elle serait l’objet d’une enquête interne enclenchée par la commissaire Busson, qui voulait savoir si elle avait contrevenu au code de déontologie de la GRC. La demanderesse fut ensuite informée que, en conséquence de cette enquête, elle serait probablement suspendue de la GRC, avec rémunération.
[18] Le matin du 30 mars 2007, la demanderesse recevait un avis écrit officiel de l’enquête interne enclenchée au titre du code de déontologie, ainsi que de sa suspension. Parmi les motifs donnés à l’appui de sa suspension, il y avait l’allégation selon laquelle la demanderesse avait fait un faux témoignage devant le Comité des comptes publics le 21 février 2007.
[19] Le 3 avril 2007, le surintendant principal Paulson, l’officier de la GRC mandaté par la commissaire Busson pour mener l’enquête disciplinaire interne, annonçait qu’il avait personnellement décidé d’entreprendre une enquête criminelle parallèle sur l’allégation selon laquelle la demanderesse s’était parjurée devant le Comité des comptes publics.
PARTIE II – POINTS LITIGIEUX
[20] Les points litigieux soulevés dans les présentes demandes de contrôle judiciaire sont les suivants :
a) La procédure de règlement des griefs prévue par la Loi sur la GRC offre-t-elle un recours suffisant pouvant se substituer au redressement sollicité dans les présentes demandes?
b) Le défendeur a-t-il qualité pour entreprendre une enquête criminelle parallèle en se fondant sur des témoignages produits devant le Comité des comptes publics?
c) Le défendeur a-t-il qualité pour entreprendre une enquête interne au titre du code de déontologie, en se fondant sur des témoignages produits devant le Comité des comptes publics, et qualité pour suspendre la demanderesse durant l’enquête?
d) La demanderesse a-t-elle été privée de l’équité procédurale?
PARTIE III – CONCLUSIONS DES PARTIES
La position de la demanderesse
[21] Selon la demanderesse, le privilège parlementaire dispose que les témoignages produits devant un comité de la Chambre des communes ne peuvent être utilisés contre leurs auteurs dans un procès civil ou criminel ultérieur. Le témoignage produit par la demanderesse devant le Comité des comptes publics le 21 février 2007 est donc protégé par le privilège parlementaire et ne peut pas être utilisé contre elle dans le cadre d’une enquête disciplinaire interne ou d’une enquête criminelle. Selon la demanderesse, la GRC n’a pas qualité pour entreprendre des enquêtes sur des affaires découlant directement du témoignage produit par elle devant le Comité des comptes publics.
La position du défendeur
[22] Selon le défendeur, la Cour n’a pas compétence pour accorder à la demanderesse l’essentiel du redressement qu’elle sollicite. Subsidiairement, la Cour devrait refuser d’exercer la compétence qu’elle peut avoir, au motif que les deux demandes de contrôle judiciaire sont prématurées. D’abord, les recours offerts par la procédure de règlement des griefs, dans les parties III et IV de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, ch. R-10 (la Loi sur la GRC), sont des substituts acceptables à la procédure de contrôle judiciaire introduite par la demanderesse à l’encontre de l’enquête au titre du code de déontologie. Deuxièmement, la Cour fédérale n’a pas la compétence requise pour réformer la décision d’enclencher l’enquête criminelle. Selon le défendeur, il serait sans précédent, et contraire à l’intérêt public, que la Cour s’immisce dans des enquêtes de la GRC et statue sur des questions avant que des mesures disciplinaires ne soient prononcées ou que des accusations ne soient portées. Les difficultés soulevées par la preuve ou par la procédure devraient être résolues à mesure qu’avancent les enquêtes, ou dans des procédures ultérieures.
PARTIE V – ANALYSE
A. Le recours suffisant pouvant se substituer au redressement sollicité
[23] Il faut d’abord se demander si la procédure de règlement des griefs de la GRC offre un recours suffisant pouvant se substituer au redressement sollicité en l’espèce par la demanderesse.
[24] Les deux parties reconnaissent que cette question ne se pose pas en ce qui concerne la demande de contrôle judiciaire portant sur l’enquête criminelle, parce que la procédure de règlement des griefs décrite dans la Loi sur la GRC n’offre aucune forme de redressement aux personnes visées par une enquête criminelle.
[25] S’agissant de l’enquête au titre du code de déontologie, la demanderesse dit que la procédure de règlement des griefs décrite dans la partie III de la Loi sur la GRC ne constitue pas en l’espèce un recours de substitution suffisant, en raison des circonstances particulières en cause, de la longueur et de la complexité de la procédure, enfin de l’inaptitude de cette procédure à produire le redressement sollicité par la demanderesse. La demanderesse dit aussi que la GRC n’a pas qualité pour mener une enquête sur des sujets qui sont à l’évidence protégés par le privilège parlementaire. Elle se fonde sur le jugement Griffin c. Summerside (Director of Police Services for the City), (1998) 159 D.L.R. (4th) 698, au paragraphe 49, pour affirmer qu’une demande de contrôle judiciaire visant à empêcher une juridiction administrative de se saisir d’une procédure peut être déposée dès lors que son incompétence est constatée ou est très probable.
[26] Le défendeur, quant à lui, soutient que la demande se rapportant à l’enquête au titre du code de déontologie est en réalité un grief déguisé, qui doit être examiné conformément à la partie III de la Loi sur la GRC avant que la Cour fédérale puisse être saisie de l’affaire : arrêt Prentice c. Canada (Gendarmerie royale du Canada), 2005 CAF 395. Vu le stade préliminaire des enquêtes, et puisque la Loi sur la GRC renferme un régime détaillé de règlement des différends surgissant dans le milieu de travail, un régime qui permet le dépôt de griefs à l’encontre de toute décision, alors la Cour, d’affirmer le défendeur, devrait se déclarer incompétente.
[27] En règle générale, si un régime administratif prévoit une procédure rectificative suffisante, un demandeur doit alors épuiser le recours qui lui est ainsi offert avant de contester devant les tribunaux telle ou telle décision administrative. Lorsqu’ils appliquent le principe des recours de substitution, les tribunaux tiennent compte d’une diversité de facteurs pour savoir s’ils doivent se saisir de la procédure de contrôle judiciaire ou obliger plutôt le justiciable à se prévaloir d’une procédure d’appel prévue par la loi. Les facteurs en cause comprennent « la commodité de l’autre recours, la nature de l’erreur et la nature de la juridiction d’appel (c.-à-d. sa capacité de mener une enquête, de rendre une décision et d’offrir un redressement) » : Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3, paragraphe 37. La liste des facteurs n’est pas limitative, et il appartient aux cours de justice, dans les circonstances particulières de l’affaire considérée, d’apprécier les facteurs pertinents.
[28] S’agissant de la commodité de la procédure de règlement des griefs prévue par la Loi sur la GRC, la demanderesse a produit l’affidavit, établi sous serment le 16 avril 2007, du sergent d’état-major Greg Melvin Nixon, de la GRC (l’affidavit Nixon). L’affidavit Nixon confirme que la procédure de règlement d’un grief peut requérir [traduction] « plusieurs mois, sinon une année, voire davantage », et qu’il ne serait pas possible d’achever [traduction] « ce processus en quelques semaines ». Le défendeur n’a pas contesté cette affirmation. Selon moi, cette preuve montre clairement que la procédure légale de règlement des griefs est longue et ne se prête pas à la résolution d’un litige préliminaire autonome portant sur la compétence de l’instance administrative.
[29] Comme je l’explique plus loin, l’erreur alléguée dans la présente affaire est une erreur de compétence, qui dépasse la spécialisation de la commissaire. Je rejette l’argument du défendeur selon lequel cette demande de contrôle judiciaire n’est rien de plus qu’un grief déguisé qui pourrait être résolu en application de la Loi sur la GRC. Pour l’heure, la Cour n’examine pas le fondement factuel de la suspension de la demanderesse, ni la question de savoir s’il était opportun de la relever de ses fonctions. Les présentes demandes de contrôle judiciaire concernent plutôt la question préliminaire, et autonome, de savoir si l’immunité conférée par le privilège parlementaire fait obstacle à des enquêtes de la GRC censément fondées sur des témoignages produits devant un comité parlementaire. La présente affaire intéresse le champ d’activité embrassé par le privilège, et elle relève ultimement du pouvoir judiciaire. La demanderesse devrait donc pouvoir faire trancher la question dès le départ par la Cour fédérale, la décision rendue ayant alors l’autorité de la chose jugée, sans être contrainte de se soumettre à une longue, et peut-être inutile, procédure d’appel interne : voir les motifs concourants du juge La Forest dans l’arrêt Matsqui, au paragraphe 107.
[30] Je relève au passage que, à tout le moins, les conclusions de la Cour indiqueront aussi à la GRC la voie à suivre en ce qui concerne ses droits et obligations, et cela que les présentes demandes soient accueillies ou non.
[31] Vu la longue procédure interne de règlement des griefs que prévoit la Loi sur la GRC, le gaspillage possible des ressources de la demanderesse et de la GRC, enfin la nature de l’erreur alléguée, à savoir l’incompétence, je suis d’avis que la procédure de règlement des griefs ne constitue pas un recours de substitution suffisant, susceptible de répondre aux questions posées par la demanderesse dans la présente procédure.
B. Enquête criminelle
a. Intervention du procureur général de l’Ontario
[32] Le 26 avril 2007, le procureur général de l’Ontario (PGO) a déposé une requête pour être autorisé à intervenir dans la présente instance, conformément à l’article 109 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, au motif que son intervention permettrait de répondre aux points de droit se rapportant à l’enquête criminelle.
[33] Après avoir entendu ses observations, je suis d’avis que le PGO a un intérêt légal et constitutionnel dans la présente instance, surtout au regard des liens de la présente instance avec le système de justice pénale, et que sa participation aiderait la Cour à trancher les questions liées à l’enquête criminelle. La requête en intervention est accueillie, et le procureur général de l’Ontario sera ajouté à l’intitulé, en tant qu’intervenant.
b. Compétence de la Cour fédérale pour statuer sur une demande de contrôle judiciaire présentée au cours d’une enquête criminelle de la GRC
[34] Il n’est pas contesté entre les parties que l’objet de l’enquête criminelle actuellement menée par le surintendant principal Paulson est de dire si la demanderesse a contrevenu à l’article 131 du Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46, et à l’article 12 de la Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. 1985, ch. P-1, durant sa comparution devant le Comité des comptes publics le 21 février 2007. Les deux dispositions en cause sont ainsi formulées :
Parjure
131. (1) Sous réserve du paragraphe (3), commet un parjure quiconque fait, avec l’intention de tromper, une fausse déclaration après avoir prêté serment ou fait une affirmation solennelle, dans un affidavit, une déclaration solennelle, un témoignage écrit ou verbal devant une personne autorisée par la loi à permettre que cette déclaration soit faite devant elle, en sachant que sa déclaration est fausse.
Perjury
131. (1) Subject to subsection (3), every one commits perjury who, with intent to mislead, makes before a person who is authorized by law to permit it to be made before him a false statement under oath or solemn affirmation, by affidavit, solemn declaration or deposition or orally, knowing that the statement is false.
Parjure
12. Quiconque, étant interrogé dans le cadre de la présente partie, fait délibérément un faux témoignage encourt les peines prévues en cas de parjure.
Perjury
12. Any person examined under this Part who wilfully gives false evidence is liable to such punishment as may be imposed for perjury.
[35] La demanderesse adopte, à l’égard de l’enquête criminelle, la même position qu’à l’égard de l’enquête au titre du code de déontologie, c’est-à-dire que, selon elle, l’enquête criminelle sur le parjure qu’elle aurait commis au cours de son témoignage devant le Comité des comptes publics constituerait une violation du privilège parlementaire et serait donc illégale.
[36] Le défendeur soutient d’abord qu’il n’est pas évident que la décision d’un agent de la paix prise au cours d’une enquête criminelle soit même susceptible d’un contrôle judiciaire aux termes de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales. Deuxièmement, même si la décision d’un agent de la paix d’enclencher une enquête criminelle est susceptible de contrôle judiciaire, le défendeur soutient que les tribunaux devraient hésiter à s’immiscer dans les pouvoirs d’enquête dont la police est généralement investie.
[37] L’intervenant va même plus loin. Le PGO soutient que la décision du surintendant principal Paulson de se livrer à une enquête concernant la demanderesse ne relève pas de la justice et que celui qui est visé par une enquête criminelle ne peut pas demander à une cour de justice d’interrompre l’enquête. Par conséquent, la Cour fédérale n’a pas compétence pour déclarer invalide l’enquête criminelle instituée par le surintendant principal Paulson, ou pour interdire son enquête. Le défendeur et l’intervenant soutiennent tous deux que, lorsque le surintendant principal Paulson décide d’enclencher une enquête criminelle, il agit en sa qualité d’agent de la paix, non en sa qualité de représentant d’un organisme public. L’indépendance d’un policier, lorsqu’il agit en sa qualité d’initiateur d’une enquête criminelle, est une règle essentielle, qui forme un élément du principe de la primauté du droit et qui procède de la nécessité pour les agents de la paix de pouvoir librement enquêter sur de présumés agissements criminels, sans craindre une ingérence du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif.
[38] J’incline à partager l’avis du défendeur et de l’intervenant en ce qui concerne l’enquête criminelle. Je ne suis pas persuadée que la Cour fédérale a la compétence requise pour réformer la décision d’un agent de la paix d’entreprendre une enquête criminelle. La Cour fédérale est une juridiction dont la compétence tout entière procède de la Loi sur les Cours fédérales et qui, contrairement aux juridictions supérieures provinciales, n’est pas investie d’une compétence générale ou intrinsèque en matière criminelle : voir le jugement Letourneau c. Clearbrook Iron Works Ltd., 2005 CF 333, paragraphe 9. La Cour fédérale est investie d’une certaine compétence en matière criminelle (voir par exemple l’article 4 de la Loi sur les Cours fédérales et l’article 472 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106), mais cette compétence est circonscrite par des dispositions légales expresses ou implicites.
[39] Le critère traditionnel de la compétence, s’agissant de la Cour fédérale, a été exposé par le juge McIntyre dans l’arrêt ITO-International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc., [1986] 1 R.C.S. 752, à la page 766 :
1. Il doit y avoir attribution de compétence par une loi du Parlement fédéral.
2. Il doit exister un ensemble de règles de droit fédérales qui soit essentiel à la solution du litige et constitue le fondement de l’attribution légale de compétence.
3. La loi invoquée dans l’affaire doit être « une loi du Canada » au sens où cette expression est employée à l’art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867.
[40] Selon le premier volet du critère de l’arrêt ITO, la demanderesse doit prouver une attribution expresse ou implicite de compétence qui autorise la Cour fédérale à annuler une enquête criminelle et à la déclarer invalide.
[41] La demanderesse a sollicité, en application de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, le contrôle judiciaire de la décision du surintendant principal Paulson d’ouvrir une enquête criminelle. Les recours prévus par l’article 18.1 ne sont possibles que pour les décisions d’« un office fédéral ». L’expression « office fédéral » est définie ainsi à l’article 2 de la Loi sur les Cours fédérales :
« office fédéral »
"federal board, commission or other tribunal"
« office fédéral » Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale, à l’exclusion de la Cour canadienne de l’impôt et ses juges, d’un organisme constitué sous le régime d’une loi provinciale ou d’une personne ou d’un groupe de personnes nommées aux termes d’une loi provinciale ou de l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867. [Non souligné dans l’original.]
"federal board, commission or other tribunal" means any body, person or persons having, exercising or purporting to exercise jurisdiction or powers conferred by or under an Act of Parliament or by or under an order made pursuant to a prerogative of the Crown, other than the Tax Court of Canada or any of its judges, any such body constituted or established by or under a law of a province or any such person or persons appointed under or in accordance with a law of a province or under section 96 of the Constitution Act, 1867. [Emphasis added.]
[42] Il faut donc se demander si la décision du surintendant principal Paulson d’ouvrir une enquête criminelle concernant la demanderesse signifiait qu’il exerçait des pouvoirs qui lui étaient conférés par une loi fédérale. Les articles 5 et 9 de la Loi sur la GRC donnent des indications sur le sujet. Ils sont formulés ainsi :
5. (1) Le gouverneur en conseil peut nommer un officier, appelé commissaire de la Gendarmerie royale du Canada, qui, sous la direction du ministre, a pleine autorité sur la Gendarmerie et tout ce qui s’y rapporte.
5. (1) The Governor in Council may appoint an officer, to be known as the Commissioner of the Royal Canadian Mounted Police, who, under the direction of the Minister, has the control and management of the Force and all matters connected therewith.
9. Les officiers ont qualité d’agent de la paix partout au Canada, avec les pouvoirs et l’immunité conférés de droit aux agents de la paix, au même titre que les personnes désignées comme telles en vertu du paragraphe 7(1), jusqu’à leur renvoi ou leur congédiement de la Gendarmerie dans les conditions prévues par la présente loi, ses règlements ou les consignes du commissaire ou jusqu’à l’expiration ou la révocation de leur nomination.
9. Every officer and every person designated as a peace officer under subsection 7(1) is a peace officer in every part of Canada and has all the powers, authority, protection and privileges that a peace officer has by law until the officer or person is dismissed or discharged from the Force as provided in this Act, the regulations or the Commissioner’s standing orders or until the appointment of the officer or person expires or is revoked.
[43] La demanderesse a laissé entendre à l’audience que, par ces articles, le Parlement a conféré des pouvoirs policiers aux officiers de la GRC et que les articles en cause suffisent donc à faire relever de la compétence de la Cour fédérale en matière de contrôle judiciaire la décision du surintendant principal Paulson.
[44] Je ne partage pas cet avis. Je reconnais que les pouvoirs d’agents de la paix sont conférés aux officiers de la GRC dans la Loi sur la GRC, mais il est néanmoins bien établi que, lorsque des agents de la paix mènent des enquêtes criminelles, ils agissent conformément à des pouvoirs qui procèdent de la common law, indépendamment de toute loi fédérale ou prérogative royale. Autrement dit, la Loi sur la GRC intègre, en leur conférant un fondement légal, des pouvoirs, fonctions et privilèges policiers qui demeurent largement définis par la common law : Doe c. Metropolitan Toronto (Municipality) Commissioners of Police (1990), 74 O.R. (2d) 225 (C. div.).
[45] La Cour suprême du Canada a clairement défini, dans l’arrêt R. c. Campbell, [1999] 1 R.C.S. 565, la relation entre la police et le pouvoir exécutif lorsque la police s’applique à faire respecter la loi. Le juge Binnie, rédigeant l’arrêt unanime, écrivait ce qui suit, au paragraphe 27 :
Un policier qui enquête sur un crime n’agit ni en tant que fonctionnaire ni en tant que mandataire de qui que ce soit. Il occupe une charge publique qui a été définie à l’origine par la common law et qui a été établie par la suite dans différentes lois. Dans le cas de la GRC, l’une de ces lois pertinentes est maintenant la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. (1985), ch. R-10.
[46] À certaines fins, la GRC pourrait se trouver dans une position de mandataire par rapport à la Couronne, mais, lorsqu’un officier de la GRC est chargé d’une enquête criminelle, il est indépendant du pouvoir exécutif : arrêt Campbell, paragraphe 31. C’est la raison pour laquelle les policiers qui enquêtent sur des actes criminels ne bénéficient pas de l’immunité d’intérêt public propre à la Couronne : arrêt Campbell, paragraphe 27. En bref, lorsqu’ils enquêtent sur des crimes, les agents de la paix ne sont pas soumis à des directives politiques; ils sont plutôt responsables envers la loi et, sans aucun doute, envers leur conscience : arrêt Campbell, paragraphe 33.
[47] Pour conclure ainsi à l’indépendance de la police, la Cour suprême, au paragraphe 33 de l’arrêt Campbell, a cité, en les approuvant, les propos tenus par lord Denning dans l’arrêt R. c. Metropolitan Police Comr., Ex parte Blackburn, [1968] 1 All E.R. 763 (C.A.), page 769 :
[traduction] Je n’ai toutefois aucune hésitation à conclure que, comme tous les policiers du pays, il [le commissaire de police] devrait être indépendant de l’exécutif, et qu’il l’est effectivement. Il n’est pas soumis aux ordres du Secrétaire d’État, à l’exception du fait que, en vertu de la Police Act 1964, ce dernier peut lui demander de produire un rapport et de quitter ses fonctions dans l’intérêt de la bonne administration. Je considère qu’il est du devoir du commissaire de police, et de tout chef de police, de faire respecter les lois du pays. Il doit affecter ses hommes de manière à résoudre les crimes pour que les honnêtes citoyens puissent vaquer à leurs occupations en paix. Il doit décider si des suspects seront poursuivis ou non; et, s’il le faut, porter des accusations ou faire en sorte qu’elles soient portées; mais, dans tout cela, il n’est le serviteur de personne, sauf de la loi elle-même. Aucun ministre de la Couronne ne peut lui ordonner de surveiller ou de ne pas surveiller tel endroit, ou lui ordonner de poursuivre ou de ne pas poursuivre une personne. Aucune autorité policière ne peut non plus lui donner un tel ordre. C’est à lui qu’il incombe de faire respecter la loi. Il est redevable envers la loi, et seulement envers elle. [Non souligné dans l’original.]
[48] Le principe qui découle de la jurisprudence susmentionnée et selon lequel les policiers qui mènent des enquêtes criminelles sont indépendants de la Couronne est étayé par le récent commentaire du professeur Ken Roach dans « The Overview: Four Models of Police-Government Relations », Documents de recherche commandés dans le cadre de l’enquête Ipperwash (2007), en ligne : l’enquête Ipperwash <http://www.ipperwashinquiry.ca/policy_part/meetings/pdf/ Roach.pdf>. À la page 76 de son article, le professeur Roach conclut que, même si une vive controverse subsiste à propos du champ de l’indépendance policière au-delà du domaine des enquêtes criminelles, [traduction] « on semble de plus en plus s’accorder à dire que la police devrait être à l’abri des directives politiques lorsqu’elle mène des enquêtes criminelles ».
[49] Eu égard à la jurisprudence et au commentaire ci-dessus, je ne suis pas persuadée que la décision du surintendant principal Paulson d’entreprendre une enquête criminelle contre la demanderesse peut être validement considérée comme une décision d’un « office fédéral » et que, pour cette raison, la Cour fédérale a la compétence requise, de par l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, pour réformer sa décision.
[50] Au reste, même si la Cour fédérale avait la compétence requise pour annuler une enquête criminelle, je suis encore moins persuadée qu’elle serait l’instance la plus indiquée pour statuer sur la contestation, par la demanderesse, de l’enquête instituée par le surintendant principal Paulson. L’annulation d’une enquête criminelle est en réalité une question de procédure criminelle, un domaine dans lequel, en raison de leur compétence intrinsèque en la matière, les juridictions supérieures provinciales ont acquis une spécialisation et des connaissances plus étendues que celles des Cours fédérales. Les Cours fédérales n’ont pas coutume de se hasarder dans un espace qui relève pour l’essentiel de la procédure criminelle : voir l’arrêt Kourtessis c. M.R.N., [1993] 2 R.C.S. 53, le juge La Forest, page 84. Si la GRC devait déposer des accusations criminelles contre la demanderesse et que l’affaire devait déboucher sur un procès criminel, les témoins ne seraient pas entendus par la Cour, et ce n’est pas la Cour qui rendrait la décision ultime. Les facteurs qui entrent en ligne de compte dans le système de justice criminelle diffèrent de ceux qui intéressent la fonction principale des Cours fédérales, c’est-à-dire statuer sur les questions de nature administrative ou civile et sur d’autres aspects intéressant plus particulièrement le niveau fédéral : arrêt Kourtessis c. M.R.N., le juge La Forest, page 84.
[51] Comme je l’explique plus loin, le privilège parlementaire est un principe important du droit canadien, non moins important que celui de l’indépendance de la police. Les deux principes contribuent d’une manière non négligeable à préserver le degré requis de séparation entre les divers pouvoirs de l’État. Tous deux visent à protéger des sphères particulières de pouvoir, et tous deux font partie intégrante du fonctionnement de notre démocratie constitutionnelle. Cependant, vu les limites assignées au pouvoir de la Cour de trancher des questions de nature criminelle et d’accorder à la demanderesse le recours qu’elle sollicite, la sagesse commande à la Cour de ne pas s’immiscer dans la décision de la GRC de mener une enquête criminelle.
[52] Cela ne veut pas dire que la demanderesse serait sans recours dans un procès criminel ultérieur. Il est clair que toute question se rapportant au privilège parlementaire reste posée et que la recevabilité des preuves qui émanent directement du témoignage de la demanderesse devant le Comité des comptes publics devra être examinée à mesure que se déroulera l’enquête criminelle. Le droit canadien offre un système perfectionné de freins et contrepoids destiné à protéger les droits des suspects et des accusés. Le droit de la preuve dit ce qui peut être utilisé contre un accusé dans un procès criminel. Une personne visée par une enquête policière a les droits et libertés qui lui sont garantis par la Charte, et, lorsqu’elle est accusée d’une infraction, les protections procédurales prévues par le Code criminel soutiennent les droits qui lui sont conférés par la Charte.
[53] Pour résumer, je refuse de réformer la décision du surintendant principal Paulson au motif que, même si la Cour a la compétence requise, il serait inopportun pour elle, vu les circonstances de la présente affaire, et à ce stade prématuré, d’annuler et d’invalider l’enquête criminelle.
C. L’enquête interne au titre du code de déontologie
[54] Outre la demande se rapportant à l’enquête criminelle, la demanderesse sollicite aussi le contrôle judiciaire de deux décisions de la commissaire Busson prises le 30 mars 2007 : 1) sa décision, en application du paragraphe 40(1) des dispositions de la Loi sur la GRC relatives aux mesures disciplinaires, d’enclencher une enquête interne sur les allégations selon lesquelles la demanderesse aurait contrevenu au paragraphe 39(1) du Règlement de la Gendarmerie royale du Canada (1988), DORS/88-361 (le Règlement de la GRC); et 2) sa décision de suspendre la demanderesse, avec rémunération, conformément à l’article 12.1 de la Loi sur la GRC et aux dispositions du chapitre XII.5.D du Manuel d’administration, et cela jusqu’à l’issue de l’enquête au titre du code de déontologie.
[55] Contrairement à l’enquête criminelle, il n’est pas sérieusement contesté que la Cour a la compétence requise pour revoir les décisions de la commissaire Busson se rapportant à l’enquête au titre du code de déontologie. Manifestement, le pouvoir de la commissaire de suspendre un officier et son pouvoir d’ouvrir une enquête administrative interne sur la conduite d’un membre procèdent de la Loi sur la GRC elle-même, et l’exercice de tels pouvoirs est donc susceptible de contrôle judiciaire en application de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales.
a. Norme de contrôle applicable
[56] La première question soulevée dans la demande concerne l’étendue du privilège parlementaire. Plus exactement, il s’agit de savoir si ce privilège prive la GRC du pouvoir de mener une enquête interne sur les allégations de parjure, entre autres allégations, faites contre une sous-commissaire de la GRC, en se fondant sur le témoignage qu’elle a produit devant un comité de la Chambre des communes.
[57] Selon moi, il s’agit là d’une pure question de droit, qui fait intervenir la séparation des pouvoirs, et c’est donc la norme de la décision correcte qui est ici la norme de contrôle à appliquer. La Cour n’est astreinte à aucune retenue envers la décision de la commissaire Busson d’ouvrir une enquête interne au titre du code de déontologie et de suspendre la demanderesse en attendant l’issue de ladite enquête, dans la mesure où telles décisions intéressent le privilège parlementaire. Je suis arrivée à cette conclusion après examen des quatre facteurs énoncés dans l’arrêt Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, aux paragraphes 29 à 38. En l’occurrence, trois des quatre facteurs militent nettement en faveur d’une norme de contrôle plus rigoureuse. Même lorsque des questions font intervenir des moyens déclinatoires, comme c’est le cas ici, on ne saurait faire l’impasse sur l’analyse pragmatique et fonctionnelle : arrêt ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board), [2006] 1 R.C.S. 140, paragraphe 23.
1. Clause privative : Le paragraphe 32(1) de la Loi sur la GRC prévoit que la décision du commissaire concernant un grief est définitive et exécutoire et, sous réserve du contrôle judiciaire prévu par la Loi sur les Cours fédérales, n’est pas susceptible d’appel ou de révision en justice. La force de la clause privative est amoindrie par la mention explicite de la possibilité pour la Cour d’exercer un contrôle judiciaire, mais le sens général du paragraphe 32(1) commande une certaine retenue.
2. Spécialisation relative : S’agissant de la spécialisation relative, une retenue s’impose uniquement lorsque le décideur est d’une certaine manière plus spécialisé que la Cour et que la question à trancher est une question qui entre dans le champ de cette spécialisation : Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, paragraphe 28. Comme je l’ai dit plus haut, le point capital à décider dans la présente affaire est de savoir en quoi l’immunité offerte par le privilège parlementaire influe sur une enquête interne de la GRC découlant, du moins en partie, de la déposition d’un témoin devant un comité parlementaire. Il s’agit là principalement d’une question de droit qu’il appartient à la Cour de trancher. Elle fait intervenir la séparation des pouvoirs et elle s’écarte des champs essentiels de spécialisation de la GRC. Puisque la Cour justifie, sur cette question, d’une spécialisation plus étendue que celle du commissaire, le second facteur signale une norme de contrôle plus rigoureuse.
3. Objet du texte législatif et de la disposition en cause : La nature de la question à trancher, c’est-à-dire l’interdépendance du privilège parlementaire et du pouvoir d’enquête de la GRC, correspond assez peu à l’objet général de la Loi sur la GRC, qui est de constituer une force de police pour le Canada (article 3), et l’examen des décisions de la commissaire Busson ne requiert pas un exercice polycentrique de mise en balance. Les dispositions particulières en matière de griefs qui sont mises en jeu dans le prése