Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Lunyamila

Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Lunyamila
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-02-23
Référence neutre
2018 CF 211
Numéro de dossier
IMM-4585-17, IMM-5071-17, IMM-5539-17
Contenu de la décision
Date : 20180223
Dossiers : IMM-5071-17
IMM-4585-17
IMM-5539-17
Référence : 2018 CF 211
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 23 février 2018
En présence de monsieur le juge LeBlanc
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
demandeur
et
JACOB DAMLANY LUNYAMILA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Introduction
[1] Il s’agit de demandes de contrôle judiciaire présentées par le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (ministre) visant trois ordonnances de trois commissaires différents de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, Section de l’immigration, datées du 30 octobre 2017 (ordonnance d’octobre), du 27 novembre 2017 (ordonnance de novembre) et du 21 décembre 2017 (ordonnance de décembre), dans lesquelles on a ordonné la mise en liberté du défendeur (collectivement, les ordonnances de mise en liberté). Les trois demandes ont été entendues simultanément le 5 février 2018, à Vancouver.
[2] La question dont la Cour est saisie consiste à savoir si ces décisions sont raisonnables. Le défendeur est détenu dans un centre de détention de l’immigration de façon continue depuis septembre 2013. C’est la troisième fois au cours de cette période que notre Cour est appelée à évaluer le caractère raisonnable des décisions prises par la Section de l’immigration de mettre le défendeur en liberté. Les deux premières fois, ces décisions, prises au cours de sept contrôles des motifs de détention tenus par différents commissaires de la Section de l’immigration entre les mois de janvier et de septembre 2016, ont été considérées comme déraisonnables, les critères déterminants étant que le défendeur avait jusque-là refusé de coopérer à une mesure de renvoi rendue de manière valide, qu’il était peu probable qu’il se présente pour son renvoi et qu’il représentait un danger pour la sécurité publique, et que les conditions établies pour sa mise en liberté dans chaque cas n’auraient pas réglé le danger ou le risque de fuite qu’il posait (Canada (Sécurité publique et Protection civile) c Lunyamila, 2016 CF 289 (le juge Harrington) (Lunyamila I) et Canada (Sécurité publique et Protection civile) c Lunyamila, 2016 CF 1199 (le juge en chef) [Lunyamila II]).
[3] Dans Lunyamila II, le juge en chef a certifié une question. Dans une décision rendue le 19 janvier 2018, la Cour d’appel fédérale a refusé de répondre à cette question, étant d’avis qu’elle n’était pas « suffisante pour donner à la Cour compétence pour instruire l’appel » (Lunyamila c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2018 CAF 22, au paragraphe 53 (Lunyamila CAF)). En conséquence, la Cour a rejeté l’appel interjeté par le défendeur.
[4] Le lendemain de l’audition des présentes demandes de contrôle judiciaire, c’est-à-dire le 6 février 2018, l’avocate du ministre a informé la Cour que, suite au contrôle des motifs de détention qui s’est tenu en janvier 2018, la Section de l’immigration a ordonné la détention du défendeur. En conséquence, elle a demandé l’autorisation de déposer des observations écrites concernant la question du caractère théorique découlant de cette situation. L’autorisation a été accordée et les deux parties ont déposé des observations écrites. Même si les parties sont en désaccord à savoir si la présente espèce est théorique, elles demandent toutes deux à la Cour, comme il est envisagé par l’arrêt Borowski c Canada (Procureur général), [1989] 1 RCS 342 (Borowski), d’exercer son pouvoir discrétionnaire de trancher la question sur le fond, même si je devais conclure que l’affaire est désormais théorique, car il existe toujours une relation conflictuelle entre les parties.
[5] Borowski établit un processus en deux étapes pour décider si une question est théorique. La première étape consiste à établir s’il reste un litige actuel entre les parties. Je suis d’accord avec le ministre pour dire que la dernière ordonnance de détention l’emporte sur les ordonnances de mise en liberté qui font l’objet des présentes demandes de contrôle judiciaire, ce qui fait en sorte que ces ordonnances de mise en liberté ne sont plus en vigueur et que la décision de la Cour à l’égard de ces demandes n’a aucun impact direct sur le maintien du défendeur en détention (Canada (Sécurité publique et Protection civile) c Ali, 2016 CF 661, au paragraphe 29). Par conséquent, je suis convaincu qu’aucun litige actuel entre les parties ne subsiste en ce qui concerne les ordonnances de mise en liberté attaquées et que les questions soulevées dans les demandes principales sont, en conséquence, théoriques.
[6] La deuxième étape du critère Borowski exige que la Cour décide, si la question est théorique, si elle doit exercer son pouvoir discrétionnaire d’entendre l’affaire de toute façon. Dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire, la Cour doit prendre en considération les facteurs suivants : i) l’existence d’une décision conflictuelle entre les parties; ii) la préoccupation pour l’économie judiciaire; et iii) la sensibilisation à l’égard de la fonction véritable de la Cour dans l’élaboration du droit (Borowski, aux paragraphes 31, 34 et 40).
[7] En l’espèce, même si Lunyamila I et Lunyamila II fournissent déjà une orientation importante et convaincante à la Section de l’immigration dans l’examen des motifs de détention du défendeur, je suis d’accord avec les parties pour dire que je devrais trancher la question sur le fond, même si elle est théorique, compte tenu du fait qu’il subsiste une relation conflictuelle entre elles, que les questions soulevées dans la présente affaire sont susceptibles, selon toute vraisemblance, compte tenu de l’historique de l’affaire, d’être soulevées de nouveau, et que le défendeur a maintenant passé plus de 55 mois en détention continue, y compris plus de 15 mois depuis que la décision dans Lunyamila II a été prononcée. La présente espèce donne à la Cour la possibilité de réitérer les principaux principes juridiques établis dans Lunyamila I et Lunyamila II, et de les appliquer à ce qui semble intrinsèquement être une situation en évolution.
II. Résumé des faits
A. L’historique d’immigration du défendeur au Canada
[8] Lunyamila CAF présente ce résumé utile de l’historique d’immigration du défendeur au Canada :
[13] Le [défendeur] est arrivé au Canada en 1994 et a reçu le statut de réfugié en 1996. Il affirme qu’il est Jacob Damiany Lunyamila, un citoyen rwandais, né en septembre 1976. Cependant, son identité n’a pas été établie. Entre autres, il n’a pas de documents d’identité rwandais, et le dossier associé à sa demande d’asile a été détruit il y a des années, conformément aux politiques de conservation des documents standard de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié.
[14] Durant la période de janvier 1999 à juin 2013, M. Lunyamila a été accusé de 94 infractions criminelles et a été déclaré coupable pour 54 d’entre elles. Il semble qu’un certain nombre de ces condamnations étaient liées à sa dépendance à l’alcool et des problèmes de santé mentale. En juillet 2012, M. Lunyamila a de nouveau été déclaré interdit de territoire pour criminalité en vertu de l’alinéa 36(2)a) de la LIPR. Une ordonnance d’expulsion a été émise contre lui en août 2012. Par suite d’une condamnation pour agression sexuelle, le demandeur a également été jugé interdit de territoire pour grande criminalité en vertu de l’alinéa 36(1)a) de la LIPR. En mai 2014, un avis selon lequel l’appelant constituait un danger pour la sécurité publique au Canada et que le risque pour le public canadien était plus important que le risque auquel le défendeur serait exposé s’il retournait au Rwanda ainsi que toute considération d’ordre humanitaire a été rendu, en application de l’alinéa 115(2)a) de la LIPR. L’autorisation de demander le contrôle judiciaire a été refusée.
[15] En juin 2013, M. Lunyamila a été arrêté et détenu en vertu de l’article 55 de la LIPR. Sa détention a été initialement maintenue aux motifs qu’il présentait un risque de fuite et un danger pour la sécurité publique. Lors du deuxième contrôle des motifs des trente jours, on a ordonné sa mise en liberté sous conditions. Ces conditions exigeaient entre autres qu’il vive dans un établissement de réadaptation en toxicomanie précisé, qu’il termine un programme de trois mois et qu’il respecte les règles et les règlements de l’établissement. Toutefois, il a quitté l’établissement après deux jours et a été de nouveau arrêté. Il demeure en détention depuis septembre 2013.
[16] Jusqu’en janvier 2016, des contrôles successifs des motifs des trente jours ont donné lieu à des ordonnances de maintien en détention, d’abord pour risque de fuite, puis pour des raisons tenant à l’identification. Cependant, à partir de janvier 2016, les commissaires de la SI ont prononcé une série d’ordonnances en vue de la mise en liberté de M. Lunyamila. Chacune de ces ordonnances a fait l’objet d’un sursis, et deux d’entre elles, celles prononcées en janvier et en février 2016, ont été annulées par la Cour fédérale dans le cadre d’un contrôle judiciaire (2016 CF 289). Cinq autres ordonnances de mise en liberté, y compris l’ordonnance rendue par le commissaire Cook, ont fait l’objet des demandes réunies qui ont conduit au présent appel.
[17] Suivant le prononcé de l’avis selon lequel l’appelant constituait un danger en mai 2014, l’Agence des services frontaliers du Canada (l’« ASFC ») a pris des mesures pour expulser M. Lunyamila au Rwanda. Puisque M. Lunyamila n’était pas titulaire d’un passeport rwandais ou d’un autre document de voyage, l’ASFC a communiqué avec le Haut-Commissariat du Rwanda afin de déterminer les exigences lui permettant d’en obtenir un. L’ASFC a été informée qu’il fallait, entre autres exigences, fournir des copies certifiées des documents d’identité rwandaise et une déclaration solennelle confirmant sa volonté de retourner au Rwanda.
[18] M. Lunyamila avait déclaré qu’il ne disposait pas des documents d’identité requis. Malgré dix demandes faites séparément par des agents de l’ASFC, en juin, juillet, novembre et décembre 2014, et en février, mai, juillet, août, novembre et décembre 2015, il a également refusé de signer la déclaration solennelle. En réponse à plusieurs de ces demandes, il a déclaré, en réalité, qu’il ne signerait jamais et qu’il ne collaborerait jamais à son expulsion.
[19] En novembre 2013 et en 2014, l’ASFC a reçu des renseignements indiquant que M. Lunyamila était en fait une personne ayant un nom et une date de naissance différents et qu’il était un citoyen de la Tanzanie. Cependant, l’enquête de l’ASFC sur ces renseignements a mené à une autre personne, et la possibilité que M. Lunyamila soit tanzanien n’a pas fait l’objet, à ce moment-là, d’une enquête plus poussée.
[20] L’ASFC a repris son enquête en février 2015 lorsqu’elle a reçu de nouveaux renseignements reliant M. Lunyamila à la Tanzanie. L’ASFC a envisagé de retenir les services d’un enquêteur privé, elle a fait des demandes de renseignements auprès de la police tanzanienne, et elle a pris des dispositions en vue d’une analyse linguistique, qui a été effectuée en mai 2016. L’analyse a révélé qu’il était « très probable » que les compétences linguistiques de M. Lunyamila correspondent à celles de la Tanzanie et « très peu probable » quant à celles du Rwanda. L’ASFC a également envoyé des empreintes digitales en vue d’une analyse par les autorités tanzaniennes, et a organisé une entrevue avec M. Lunyamila par des agents consulaires tanzaniens en septembre 2016.
[21] M. Lunyamila a coopéré dans une certaine mesure dans le cadre de cette enquête, y compris en participant à l’analyse linguistique, mais il a également fourni des renseignements contradictoires et illogiques en réponse aux demandes de renseignements sur ses liens avec la Tanzanie.
(Titres omis)
[9] Au résumé de la Cour d’appel concernant l’historique du défendeur, j’ajouterais que le défendeur a fait l’objet de 54 déclarations de culpabilité au total, qui comprennent, sans toutefois s’y limiter, une déclaration de culpabilité pour port d’une arme dissimulée, 10 pour voies de fait, 4 pour avoir proféré des menaces, 22 pour vol de moins de 5 000 $ et une déclaration de culpabilité d’agression sexuelle pour attouchements non consensuels. Il a également fait l’objet de 13 déclarations de culpabilité pour défaut de comparaître en cour et pour défaut de se conformer à des ordonnances, à des conditions et à des engagements. Le service de police de Vancouver a décrit le défendeur comme « délinquant multirécidiviste, un criminel invétéré qui cause un préjudice social important » (Lunyamila I, au paragraphe 3).
[10] En outre, et cela est pertinent aux conditions annexées aux ordonnances de mise en liberté, le défendeur était sans abri pendant les 12 années qui ont précédé sa détention. Pendant cette période, il a parfois séjourné à l’Union Gospel Mission (UGM), une halte-accueil qui exécute un certain nombre de programmes communautaires, y compris des programmes de désintoxication, et il prétend connaître l’installation et les membres de son personnel. En fait, l’une de ses déclarations de culpabilité pour voies de fait découle d’une altercation avec une autre résidente de l’UGM, et une condition de son ordonnance de probation était qu’il n’était plus autorisé à fréquenter les installations.
B. Les ordonnances de mise en liberté de janvier et de février 2016 : Lunyamila I
[11] Le 5 janvier 2016, le commissaire Nupponen a ordonné la mise en liberté du défendeur, car, même s’il avait effectivement coopéré avec l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et signé les documents requis, il était hautement conjectural qu’il serait déporté parce qu’il n’avait pas les documents d’identité requis, ce qui menait à une conclusion de détention pendant une période indéterminée. Le commissaire Nupponen a aussi conclu que le défendeur ne présentait plus le même risque pour le public, puisqu’il était sobre depuis deux ans et qu’il avait suivi des cours en gestion de la colère. Le 2 février 2016, le commissaire Nupponen a une fois de plus mis le défendeur en liberté, car il n’y avait aucune raison de s’écarter de sa décision antérieure. Il a minimisé l’importance des éléments de preuve relatifs à la réaction violente du défendeur lorsqu’il a été informé qu’il avait été sursis à sa mise en liberté par une ordonnance de notre Cour, qui a conclu qu’il s’agissait d’une réaction de frustration raisonnable.
[12] Comme je l’ai indiqué au début des présents motifs, ainsi que dans le résumé de l’affaire présenté dans Lunyamila CAF, ces deux ordonnances de mise en liberté ont été considérées comme déraisonnables. En ce qui concerne la décision du 5 janvier 2016, la Cour a considéré que la conclusion tirée par le commissaire Nupponen n’était pas étayée par le dossier. Le défendeur a été déclaré coupable d’agressions violentes, y compris une agression sexuelle, et rien dans le dossier n’indiquait que l’abstinence forcée du défendeur alors qu’il se trouvait en détention l’amènerait vers la sobriété à l’avenir. Il n’y avait aucun fondement probant pour appuyer une conclusion selon laquelle il se conformerait aux conditions de sa mise en liberté et qu’il se présenterait régulièrement aux autorités.
[13] En contrôlant la décision du 2 février 2016, la Cour a tiré la même conclusion que dans la décision précédente, mais a ajouté que l’examen de la réaction du défendeur lorsqu’il a été informé du sursis de la décision du 5 janvier 2016 par le commissaire était déraisonnable, car l’agitation et la réaction agressive du défendeur laissaient entendre qu’il n’exerçait aucun contrôle sur ses problèmes de colère et qu’il constituait toujours un danger pour la sécurité publique.
C. Les ordonnances de mise en liberté de mars, de juillet, d’août et de septembre 2016 : Lunyamila II
[14] Le 1er mars, le 31 mars, le 14 juillet, le 11 août et le 16 septembre 2016, le défendeur a été mis en liberté une fois de plus par le centre de détention de l’immigration par la Section de l’immigration. Le 1er mars, la commissaire King est arrivée à la conclusion que le défendeur ne pouvait pas faire l’objet d’une mesure de renvoi sans documents d’identité rwandais, quelque chose qu’il n’avait pas depuis son arrivée au Canada et qu’il était extrêmement peu probable qu’il les obtienne. À ce titre, le maintien de la détention du défendeur équivaudrait à le maintenir en détention pendant une période indéterminée, contrairement à plusieurs de ses droits garantis par la Charte. Le 31 mars, le commissaire McPhalen a également conclu que sa détention était indéterminée, contrevenant aux droits du défendeur garantis par la Charte.
[15] Le 16 juillet, le commissaire Ko a conclu que la détention du défendeur devrait être maintenue d’après les nouveaux renseignements obtenus par l’ASFC qui soulevaient des questions supplémentaires relativement à l’identité de la personne, notamment qu’il était possible qu’il soit Tanzanien, pas Rwandais. Lors du contrôle suivant des motifs de détention qui a eu lieu le 14 juillet, la commissaire King était en désaccord avec l’appréciation des nouveaux renseignements par le commissaire Ko et a ordonné la mise en liberté du défendeur. La commissaire King est arrivée à la conclusion que les renseignements n’étaient pas nouveaux, car le ministre a reçu les renseignements en 2013, mais n’a décidé que récemment d’engager les coûts associés à l’examen de ces renseignements. De plus, la commissaire King a conclu que le fait que le défendeur constitue un danger pour la sécurité publique et un risque de fuite, et qu’il a omis de coopérer à des efforts en vue de le renvoyer ne suffisait pas pour étayer la détention pour « une période indéterminée » du défendeur.
[16] Le 11 août, le commissaire Rempel a mis le défendeur en liberté, concluant que la détention était devenue indéterminée et que des conditions pourraient être imposées en vue de réduire le risque pour le public à un niveau qui ne justifiait plus le maintien de la détention. Le commissaire Rempel a conclu qu’il était invraisemblable que l’ASFC soit en mesure de confirmer l’identité tanzanienne du défendeur et que le défendeur posait un moins grand danger que lorsqu’il est entré au centre de détention de l’immigration. Les conditions de mise en liberté comprenaient : acceptation à un programme de traitement de désintoxication en établissement, s’abstenir de consommer de l’alcool et de mener des activités qui entraîneraient une déclaration de culpabilité aux termes d’une loi fédérale.
[17] Le 16 septembre, le commissaire Cook a ordonné la mise en liberté du défendeur pour des motifs similaires à ceux de l’ordonnance de mise en liberté précédente. Le commissaire Cook a observé que l’affaire du défendeur se trouvait dans une impasse, en grande partie en raison de son défaut de coopérer, mais que cette coopération ne pouvait garantir le renvoi, car le défendeur ne disposait pas non plus des documents d’identité que semblait exiger le Rwanda. Le commissaire Cook a imposé des conditions similaires à celles imposées par le commissaire Rempel, même s’il a ajouté l’exigence que le défendeur fasse des efforts en vue de s’inscrire à un programme communautaire de prévention de la violence et de le suivre.
[18] Ces décisions ont toutes été jugées déraisonnables par le juge en chef dans Lunyamila II. Le juge en chef a formulé la question fondamentale soulevée par les demandes dont il était saisi, soit celle de savoir « comment résoudre la tension entre, d’une part, un détenu aux fins de l’immigration qui refuse de coopérer à une ordonnance de renvoi du Canada rendue de manière valide et, d’autre part, la durée de la détention et l’incertitude concernant la durée de la détention future découlant, en totalité ou en partie, de ce refus » (Lunyamila II, au paragraphe 1). Il a soutenu que cette tension devait être résolue en faveur du maintien de la détention lorsqu’un tel refus de coopérer « constitue un obstacle aux mesures qui pourraient contribuer, de façon réaliste, à l’exécution du renvoi d’un détenu qui a été désigné comme un danger pour la sécurité publique » ou lorsqu’on détermine qu’un détenu « se soustraira vraisemblablement au renvoi du Canada »(Lunyamila II, au paragraphe 2).
[19] S’il en était autrement, a prévenu le juge en chef, cela permettrait à ce détenu de « simplement provoquer ou contribuer à provoquer une “impasse” dans le but d’obtenir sa libération de prison », et par conséquent, de « manipuler notre système juridique afin d’éviter l’exécution d’une ordonnance de renvoi rendue de manière valide », quelque chose qui, selon le juge en chef, va à l’encontre du régime de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 (Loi) et qui est ce que le défendeur semble tenter de faire (Lunyamila II, au paragraphe 3).
[20] La Cour d’appel fédérale, dans Lunyamila CAF, a résumé comme suit les conclusions du juge en chef concernant le caractère raisonnable de l’analyse en vertu de l’article 248 du 16 septembre 2016 du commissaire Cook, qui s’applique également aux quatre autres ordonnances de mise en liberté examinées par le juge en chef :
[39] Le juge de première instance a conclu que la décision du commissaire Cook était déraisonnable à plusieurs égards. Premièrement, il a noté une incohérence entre la conclusion du commissaire Cook selon laquelle la détention de M. Lunyamila est devenue indéterminée et les propres conclusions du commissaire Cook concernant les possibilités de renvoyer M. Lunyamila au Rwanda ou en Tanzanie. Le commissaire a également reconnu que le retard était attribuable en grande partie du retard au refus de M. Lunyamila de collaborer, et que son défaut de collaborer avait, en outre, contribué de manière importante à l’incertitude concernant la date de renvoi. Il était par conséquent déraisonnable pour le commissaire de se fonder sur le retard et l’incertitude pour conclure que la détention était devenue indéterminée, puis de considérer ces facteurs comme contribuant à la mise en liberté : cela revenait à accorder à M. Lunyamila un mérite pour des facteurs à l’égard desquels il était en grande partie responsable.
[40] Le juge de première instance a également conclu que la décision du commissaire qui consistait à accorder un poids neutre au quatrième facteur énoncé à l’article 248 concernant le retard et le manque de diligence était déraisonnable. Il a accepté que le ministre ait pu être plus diligent dans ses efforts pour expulser M. Lunyamila au Rwanda, mais a fait observer que le défaut de collaborer de M. Lunyamila avait considérablement miné ces efforts. Ce facteur, a déclaré le juge de première instance, aurait donc dû militer fortement en faveur du maintien en détention. Le juge de première instance a conclu également au caractère déraisonnable de la décision du commissaire Cook selon laquelle le ministre aurait dû en faire davantage plus tôt pour possiblement renvoyer l’appelant en Tanzanie.
[41] Le juge de première instance a ensuite examiné les conditions de mise en liberté fixées par le commissaire Cook. Il a remercié le commissaire Cook pour avoir inclus la condition prélibératoire que M. Lunyamila signe la déclaration requise par le Rwanda. Le juge de première instance a déclaré que permettre à M. Lunyamila d’obtenir sa mise en liberté tout en continuant de refuser de collaborer « reviendrait à lui permettre de se faire justice lui-même et de déterminer quelles sont les lois canadiennes qu’il est disposé à suivre ou non ». Cependant, il s’est dit d’accord avec le ministre que les conditions prises ensemble étaient déraisonnables puisqu’elles n’abordaient pas adéquatement les tendances à la violence de M. Lunyamila et son risque de fuite. Il a déclaré que, pour se montrer raisonnable dans les circonstances de l’affaire visant M. Lunyamila, les conditions devraient « éliminer totalement » les risques qu’il présentait.
[21] Le juge en chef a également tranché qu’il était déraisonnable de conclure que le défendeur était moins dangereux que lorsqu’il a été incarcéré compte tenu de ses récents accès de violence (Lunyamila II, au paragraphe 73).
[22] Les audiences subséquentes portant sur le contrôle des motifs de détention, entre octobre 2016 et octobre 2017, ont maintenu la détention du défendeur jusqu’aux ordonnances de mise en liberté qui font l’objet du présent contrôle judiciaire.
III. Décisions attaquées
A. L’ordonnance d’octobre (commissaire McPhalen)
[23] L’ordonnance d’octobre prévoyait la mise en liberté du défendeur sous réserve de certaines conditions, y compris le fait qu’il devait résider à l’UGM, se présenter toutes les semaines à l’ASFC, s’inscrire à un programme de désintoxication (programme) et le suivre, suivre un programme de prévention de la violence, maintenir la paix, et diverses exigences qui faciliteraient l’obtention de documents de voyage.
[24] L’audience, qui a d’abord été tenue le 24 octobre 2017, a été ajournée afin de permettre au représentant désigné du défendeur de réfléchir à une solution de rechange à la détention plus étoffée, de sorte qu’un établissement puisse avoir un lit disponible pour lui à sa mise en liberté.
[25] Lorsque l’audience a repris le 30 octobre, l’avocat du ministre a soulevé les questions qui constituaient le fondement de la décision du juge en chef dans Lunyamila II, à savoir que l’établissement proposé avait besoin de mettre des mesures de protection en place afin de protéger les membres du personnel et les autres résidents, et qu’il devait y avoir des mesures en place pour maintenir le défendeur à l’établissement ou prévenir l’ASFC s’il quittait l’établissement.
[26] Malgré le fait qu’il était informé de la décision du juge en chef dans Lunyamila II et qu’il avait conclu que le défendeur posait un risque de fuite, qu’il était invraisemblable qu’il soit renvoyé et qu’il représentait toujours une menace pour le public, le commissaire McPhalen a conclu qu’il était peu probable que le défendeur attaque quelqu’un vivant ou travaillant à l’établissement auquel il était mis en liberté, car son niveau de violence se trouvait à l’extrémité inférieure du continuum.
[27] Le commissaire McPhalen a aussi conclu que même si le défendeur avait coopéré pleinement, il était peu probable que le renvoi se produise compte tenu des résultats des tentatives de l’ASFC pour trouver des renseignements sur – ainsi que des pièces d’identité – le défendeur par l’intermédiaire des services consulaires rwandais et étant donné que la possibilité relative à la Tanzanie constituait une [traduction] « impasse », car l’ASFC avait épuisé tous ses efforts pour établir si le renvoi vers ce pays était possible. En ce qui concerne la possibilité du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR), le commissaire McPhalen a conclu que le retard à demander que le défendeur signe le formulaire de consentement demandé par l’UNHCR était inacceptable, compte tenu du fait qu’il était en détention depuis quatre ans. En conséquence, cette option ne constitue pas un obstacle à la mise en liberté du défendeur. Il s’agissait, de l’avis du commissaire McPhalen, de raisons claires et convaincantes pour tirer une conclusion différente de celles tirées par d’autres commissaires de la Section de l’immigration depuis la décision du commissaire Cook du 16 septembre 2016.
[28] Le commissaire McPhalen a concédé que les conditions imposées pour la mise en liberté du défendeur ne réduisaient pas le risque de fuite ou le danger pour la sécurité publique, mais a soutenu qu’il s’agissait des meilleures conditions qui pouvaient être imposées dans les circonstances.
B. L’ordonnance de novembre (commissaire King)
[29] L’ordonnance de novembre adoptait les motifs de l’ordonnance d’octobre et mettait le défendeur en liberté sous réserve exactement des mêmes conditions. La commissaire King a conclu qu’il n’y avait aucune raison claire et convaincante de s’écarter de l’ordonnance du commissaire McPhalen, car l’argument du ministre voulant qu’une meilleure solution de rechange à la détention soit un argument pour quelque chose qui ne peut pas être accompli, en partie parce que la Section de l’immigration n’a pas compétence pour imposer les types de conditions imposées par les tribunaux provinciaux dans des affaires criminelles. La commissaire King a affirmé en outre que, compte tenu du fait que le défendeur n’avait jamais eu de documents d’identité et qu’il était désormais clair qu’il ne pouvait faire l’objet d’une mesure de renvoi vers le Rwanda sans ces documents, son refus de signer les documents pouvait difficilement être qualifié de manque de coopération dans ces circonstances. On pourrait dire la même chose, a-t-elle ajouté, en ce qui concerne la Tanzanie, car le refus de la citoyenneté d’un pays dont une personne n’est pas un citoyen ne peut pas être qualifié de non-coopération.
C. L’ordonnance de décembre (commissaire Cook)
[30] L’ordonnance de décembre mettait le défendeur en liberté sous réserve de conditions très similaires à celles annexées aux ordonnances d’octobre et de novembre, avec des variations, par exemple la signature d’un consentement autorisant l’UGM à informer l’ASFC si le défendeur quittait l’établissement pour une raison quelconque ou s’il omettait de suivre les directives, de s’inscrire à un programme communautaire de prévention de la violence et de le suivre, à la première occasion pour le demandeur plutôt que dans les deux semaines suivant sa mise en liberté. Le commissaire Cook a également élargi la portée de la condition concernant les documents à remplir avant la mise en liberté.
[31] Pour ce qui est de la détention, le commissaire Cook n’a pas estimé qu’il y avait lieu de s’écarter des deux décisions précédentes. Même s’il a conclu que, selon la prépondérance des probabilités, le défendeur représentait effectivement un danger pour la sécurité publique ainsi qu’un risque de fuite s’il était mis en liberté et que, par conséquent, le ministre avait présenté une preuve prima facie aux fins de la détention, le commissaire Cook a conclu que les facteurs énoncés à l’article 248 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227 (Règlement), militaient en faveur de la mise en liberté du défendeur, principalement parce qu’on avait peu confiance que le renvoi du défendeur se produirait effectivement, que ce soit vers le Rwanda, la Tanzanie ou un autre pays, car le seul changement à cet égard par rapport à l’audience précédente était que le demandeur avait signé le formulaire de consentement de l’UNHCR. Par conséquent, le premier facteur de l’analyse fondée sur l’article 248 – le motif de détention – que le commissaire Cook a désigné comme le renvoi du Canada, militait en faveur de la mise en liberté du défendeur.
[32] Pour ce qui est du deuxième facteur fondé sur l’article 248 – la durée de la détention –, le commissaire Cook a également conclu qu’il militait en faveur de la mise en liberté du défendeur, même si la détention était imputable au fait que le défendeur représente un danger pour la sécurité publique et un risque de fuite, et que cela était imputable en partie à son manque de coopération. Il a observé à cet égard que la détention à long terme est acceptable si elle mène ultimement au renvoi, quelque chose qui est peu probable de se produire dans le cas du défendeur.
[33] Le commissaire Cook s’est penché sur la question de savoir s’il y avait des facteurs qui pouvaient aider à déterminer pendant combien de temps il était vraisemblable que la détention se poursuive. Il a conclu que le ministre ne pouvait pas donner une estimation quant au moment du renvoi possible du défendeur et que, par conséquent, le renvoi du défendeur était illusoire et sa détention, indéterminée. Cela, a-t-il affirmé, militait en faveur de la mise en liberté du défendeur. Après avoir reconnu que le défendeur avait refusé de coopérer dans le passé, le commissaire Cook a conclu qu’il n’y avait aucun retard inexpliqué ou manque de diligence de la part de l’une ou l’autre des parties qui pouvait expliquer pourquoi le renvoi était retardé. Même un manque de coopération de la part du défendeur ne pouvait pas avoir une incidence sur le processus de renvoi à ce stade, a-t-il ajouté, car même avec la signature du défendeur, le ministre n’était pas convaincu qu’il obtiendrait un document de voyage.
[34] Enfin, le commissaire Cook a examiné l’existence de solutions de rechange à la détention, en concluant que la libération au programme de l’UGM constituait la meilleure solution de rechange disponible, même si elle ne reproduisait pas [traduction] « beaucoup des choses que le juge en chef souhaite voir », ce qu’il a conclu [traduction] « [ne pas être] réaliste pour une personne qui n’a aucun lien actuel avec le système de justice pénale » (ordonnance de décembre, dossier certifié du tribunal (DCT), à la page 2243). En discutant de la solution de rechange concernant l’UGM, le commissaire Cook a adopté une approche plus nuancée à l’égard du danger pour la sécurité publique que pose le défendeur, observant l’absence de problèmes importants liés aux établissements, par exemple des bagarres ou des altercations physiques au cours de ses cinq années passées en détention, et concluant que si des mesures étaient prises pour composer avec la colère et la dépendance du défendeur, il ne poserait pas un grand risque pour la sécurité publique.
D. Sursis
[35] Chacune des trois ordonnances de mise en liberté a été suspendue par la Cour en attendant l’issue du contrôle judiciaire.
IV. Questions en litige et norme de contrôle
[36] Les demandes en l’espèce soulèvent deux questions :
a) L’examen effectué par la Section de l’immigration à l’égard des facteurs prescrits par l’article 248 du Règlement est-il raisonnable?
b) Les conditions de mise en liberté imposées dans chaque cas sont-elles raisonnables?
[37] La norme de contrôle à l’égard des décisions de contrôle des motifs de détention de la Section de l’immigration, qui sont des décisions rendues sur des questions mixtes de fait et de droit, est celle de la raisonnabilité (Ahmed c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 792, au paragraphe 18; Lunyamila II, au paragraphe 20). Les parties ne le contestent pas. Cette norme est respectée lorsque la décision contestée cadre bien avec les principes de justification, de transparence et d’intelligibilité et qu’elle appartient « aux issues possibles et acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 47, [2008] 1 RCS 190 (Dunsmuir)).
V. Discussion
A. Les thèses des parties
[38] Le ministre soutient que les ordonnances de mise en liberté sont déraisonnables, car les facteurs énoncés à l’article 248 n’ont pas été adéquatement examinés, étant donné que chaque commissaire de la Section de l’immigration a traité la durée de la détention comme si elle était indéterminée, sans tenir compte du fait que si les efforts de l’ASFC portent fruit, le défendeur sera renvoyé du Canada. Le ministre soutient également que les commissaires de la Section de l’immigration ont omis de tenir compte du fait qu’il n’y avait aucune justification raisonnable pour le défaut continu du défendeur de coopérer à son renvoi, ce qui ne se limite pas à son refus de signer des formulaires, mais qui comprend également son refus de fournir des réponses directes ou non évasives à des questions portant sur sa famille ou sur ses contacts en Tanzanie ou au Rwanda. En ce qui concerne particulièrement l’ordonnance de décembre, la Section de l’immigration a également indiqué de façon erronée le motif de détention, affirmant que c’était pour expulser le défendeur.
[39] Le ministre fait également valoir que les conditions de mise en liberté sont déraisonnables, car elles omettaient d’atténuer les risques d’une façon raisonnable. Notamment, aucun des plans de mise en liberté ne traite des préoccupations du juge en chef soulevées dans Lunyamila II, car il n’est pas clair que l’UGM peut gérer les risques associés au défendeur, y compris le risque lié au fait que les installations de l’UGM sont situées à proximité d’une école primaire. Par ailleurs, d’après les discussions lors de l’audience de décembre, le ministre ajoute qu’il est peu probable que le défendeur soit accepté dans le programme, étant donné qu’il n’éprouve pas actuellement de problèmes d’alcoolisme ou de toxicomanie et qu’il a des antécédents de violence à l’égard des femmes.
[40] Enfin, le ministre allègue que la Section de l’immigration n’a pas tenu compte des éléments de preuve qui indiquent que l’UGM ne convient pas, car le défendeur a déjà fait l’objet d’une ordonnance de probation lui interdisant expressément de fréquenter l’UGM.
[41] Le défendeur soutient que les trois ordonnances de mise en liberté sont raisonnables, car la Section de l’immigration a manifestement examiné et mis en balance dans chaque cas les facteurs énoncés à l’article 248. La question liée au manque de coopération du défendeur a été tranchée lorsqu’on a fait de sa signature de documents une condition préalable à sa mise en liberté. En outre, dans le cas de l’ordonnance d’octobre, la commissaire McPhalen avait des motifs clairs et convaincants de tirer une conclusion différente de celle des trois audiences précédentes, car il lui semblait évident que le défendeur ne pouvait pas être renvoyé au Rwanda, même s’il avait effectivement signé les demandes requises, puisqu’il n’avait aucun document d’identité. Enfin, le défendeur fait valoir que les ordonnances de mise en liberté sont raisonnables, car elles sont claires et intelligibles.
[42] Selon le défendeur, les conditions de mise en liberté sont raisonnables, car elles imposent la meilleure solution de rechange à la détention qui s’offre à la Section de l’immigration. En outre, les condamnations criminelles du défendeur sont liées à l’alcool et, compte tenu de sa sobriété forcée pendant qu’il était détenu dans un centre de détention de l’immigration, le défendeur sera vraisemblablement en mesure de traiter ses problèmes de toxicomanie grâce au programme. Le défendeur fait ensuite valoir que les conditions de mise en liberté autoriseront l’ASFC à continuer ses efforts de renvoi, car le défendeur est tenu de se présenter toutes les semaines ou chaque fois que l’ASFC le juge approprié.
B. Les principes juridiques applicables
[43] En application des articles 34 à 37 de la Loi, un étranger peut être interdit de territoire et passible de renvoi du Canada pour des motifs de sécurité, de violation du droit pénal ou humanitaire international, de criminalité, de grande criminalité ou de criminalité organisée. Une mesure de renvoi peut donc être prononcée à l’encontre d’un étranger interdit de territoire au Canada. Selon l’article 48 de la Loi, une telle mesure devient exécutable « dès que possible » une fois qu’elle prend effet, à moins qu’elle fasse l’objet d’un sursis. Lorsqu’il existe des motifs raisonnables de croire qu’une telle personne constitue un danger pour la sécurité publique ou qu’elle se soustraira vraisemblablement au renvoi, l’article 55 prévoit son arrestation et sa détention.
[44] Lorsqu’un étranger est détenu en application de la Loi, l’article 57 dispose que sa détention doit faire l’objet d’un contrôle dans les 48 heures suivant son arrestation, puis dans les sept jours qui suivent, et ensuite tous les 30 jours. C’est ce qui s’est produit dans le cas du défendeur.
[45] La décision de mettre en liberté ou de poursuivre la détention découle d’une prémisse voulant que les personnes ne doivent pas être détenues. Par conséquent, la Section de l’immigration est tenue de mettre en liberté un étranger du centre de détention de l’immigrati