Institut professionnel de la fonction publique du Canada c. Bremsak

Institut professionnel de la fonction publique du Canada c. Bremsak
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2013-09-16
Référence neutre
2013 CAF 214
Numéro de dossier
A-554-12
Contenu de la décision
Date : 20130916
Dossier :
A-554-12
Référence : 2013 CAF 214
CORAM :
LA JUGE TRUDEL
LE JUGE STRATAS
LE JUGE MAINVILLE
ENTRE :
INSTITUT PROFESSIONNEL DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
appelant
et
IRENE J. BREMSAK
intimée
Audience tenue à Vancouver (Colombie‑Britannique), le 14 mai 2013
Jugement prononcé à Ottawa (Ontario), le 16 septembre 2013
MOTIFS DU JUGEMENT : LA JUGE TRUDEL
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE STRATAS
LE JUGE MAINVILLE
Date : 20130916
Dossier :
A-554-12
Référence : 2013 CAF 214
CORAM :
LA JUGE TRUDEL
LE JUGE STRATAS
LE JUGE MAINVILLE
ENTRE :
INSTITUT PROFESSIONNEL DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
appelant
et
IRENE J. BREMSAK
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE TRUDEL
[1] L’Institut professionnel de la fonction publique du Canada (l’Institut ou l’agent négociateur) interjette appel de l’ordonnance du 29 novembre 2012 de la Cour fédérale par laquelle le juge Lemieux (le juge) a reconnu l’Institut coupable d’outrage pour avoir désobéi à l’ordonnance du 26 août 2009 rendue par la Commission des relations de travail dans la fonction publique (la Commission) (2009 CRTFP 103) (la décision de 2009). La Commission avait ordonné à l’Institut la réintégration de Mme Irene Bremsak (l’intimée) à tous les postes auxquels elle avait été élue ou nommée. L’Institut ne s’est pas conformé à cette ordonnance.
[2] La Cour fédérale avait déclaré l’Institut coupable d’outrage au tribunal le 16 février 2012 (2012 CF 213) (l’ordonnance portant condamnation pour outrage au tribunal) et l’Institut a été débouté de l’appel qu’il avait interjeté de cette ordonnance (2012 CAF 147).
[3] À titre de sanction de l'outrage au tribunal, la Cour fédérale a condamné l’Institut à payer une amende de 400 000 $ dans les 30 jours de sa décision. Toutefois, si l'Institut et Mme Bremsak arrivaient à conclure un règlement à l'amiable, cette amende pouvait être réduite du montant prévu par ce règlement (2012 CF 396) (l’ordonnance de réparation ou les motifs de cette ordonnance).
[4] Bien qu'il reconnaisse maintenant s'être rendu coupable d'un outrage au tribunal, l’Institut soutient que le juge a commis plusieurs erreurs en infligeant une peine qui est manifestement inappropriée. Plus particulièrement, l'Institut affirme que le juge a commis les erreurs suivantes :
A. en estimant que le non-respect de l'ordonnance s'était poursuivi pendant plusieurs années;
B. en considérant que le non-respect de l'ordonnance de la Commission constituait une circonstance aggravante;
C. en ne tenant pas compte des circonstances atténuantes;
D. en formulant sa réparation de manière à provoquer un règlement négocié;
E. en infligeant une sanction disproportionnée.
[5] Dans l'appel incident qu’elle a formé, l’intimée sollicite la modification de l’ordonnance de réparation sur la question des dépens, étant donné que le juge n'en avait adjugé aucuns. Madame Bremsak sollicite les dépens et demande à ce qu'ils soient taxés sur la base procureur-client ou, à titre subsidiaire, selon le barème habituel en fonction de la colonne la plus élevée du tarif B. Elle estime à environ 14 000 $ les dépens auxquels elle a droit en vertu de la colonne V.
[6] Notre Cour a été saisie de l'appel incident de Mme Bremsak sous forme de dossier de requête en prorogation du délai qui lui était imparti pour déposer son avis d'appel incident. Cette requête a été entendue dès l'ouverture de l'audience du présent appel et elle a été mise en délibéré. J'y reviendrai plus loin après avoir statué sur le présent appel. J'ai l'intention de procéder de la manière suivante.
A) L'appel
I) Faits et procédures
II) L’ordonnance portant condamnation pour outrage au tribunal
III) Analyse
1) Rôle de la juridiction d'appel
1.1 Matière pénale
1.2 Matière civile
2) La peine infligée est-elle manifestement inappropriée?
2.1 Le non-respect a duré plusieurs années
2.2 Le non-respect de l'ordonnance de la Commission constitue une circonstance aggravante
2.3 Défaut de tenir compte des circonstances atténuantes
2.3.1 Observation partielle et bonne foi de l'Institut
i) Modification de la politique
ii) Publication d'un avis
2.3.2 Foi accordée aux avis juridiques
2.3.3 Pondération des intérêts et des droits des membres
2.3.4 Décision de la Commission de confirmer la suspension de cinq ans
2.4 Détermination d’une sanction de l'outrage en vue de favoriser un règlement
2.5 La peine est‑elle disproportionnée?
IV) Conclusion quant à l'appel
B) L'appel incident
C) Conclusion
A) L'appel
[7] « [S]auf erreur de principe, omission de prendre en considération un facteur pertinent ou insistance trop grande sur les facteurs appropriés, une cour d’appel ne devrait intervenir pour modifier la peine infligée au procès que si elle n’est manifestement pas indiquée » (9038‑3746 Québec Inc. c. Microsoft Corporation, 2010 CAF 151, autorisation d’appel à la C.S.C. refusée, dossier 33835 (23 décembre 2010), au paragraphe 4 [Microsoft], citant l'arrêt R. v. M. (C.A.), [1996] 1 R.C.S. 500, au paragraphe 90).
[8] Je propose de faire droit à l’appel et de modifier la peine. L’Institut m’a convaincue que la peine infligée était manifestement inappropriée, étant donné que le juge n’a pas tenu compte des circonstances atténuantes dans ses motifs et qu’il a accordé une réparation disproportionnée, compte tenu des répercussions du non-respect et de la jurisprudence.
I) Faits et procédures
[9] Il est nécessaire d'exposer les éléments d’information de base suivants pour mieux comprendre l'ordonnance portant détermination de la peine. Les parties entretiennent des rapports acrimonieux qui se sont envenimés encore davantage à la suite des nombreuses instances judiciaires auxquelles elles ont pris part. Jusqu’à maintenant, la Commission a rendu sept décisions dans le contentieux opposant Mme Bremsak à l’Institut et à d’autres personnes faisant partie de l’agent négociateur : 2008 CRTFP 49 (demande de mesure provisoire refusée); 2009 CRTFP 103 (décision de 2009 ordonnant la réintégration); 2009 CRTFP 159 (la Commission a ordonné que la décision de 2009 soit déposée auprès de la Cour fédérale); 2010 CRTFP 126 (rejet de la demande présentée par Mme Bremsak en réexamen de la décision de 2009 rejetant sa première plainte); 2011 CRTFP 95 (rejet des plaintes supplémentaires de Mme Bremsak et de la demande d'autorisation de la Commission de poursuivre des membres de l’Institut); 2013 CRTFP 22 (rejet par la Commission des plaintes déposées par Mme Bremsak à la suite des plaintes en harcèlement déposées contre elle par d'autres membres de l'agent négociateur, ce qui a abouti à sa suspension pour cinq ans et à sa demande d'autorisation de la Commission pour intenter une poursuite); 2013 CRTFP 28 (rejet de la demande de réexamen de la décision antérieure présentée par Mme Bremsak); et Bremsak c. North Shore Investigations et Mattern, 2011 CRTFP 56 (décision faisant suite à une plainte de pratique déloyale portée contre l'enquêteur indépendant engagé par l’Institut pour enquêter sur les plaintes de harcèlement susmentionnées).
[10] Devant la Cour fédérale, le dossier (T‑2049‑09) a été ouvert en décembre 2009. On trouve plus de 200 inscriptions dans le résumé des écritures consignées dans ce dossier de la Cour fédérale. Les parties se sont également présentées à plusieurs reprises devant notre Cour avant l'instruction du présent appel : 2012 CAF 147 (rejet de l'appel de l’ordonnance portant condamnation pour outrage au tribunal); 2012 CAF 91 (rejet de la demande de contrôle judiciaire de la décision rendue par la Commission sous la référence 2011 CRTFP 95); 2011 CAF 258 (levée de la suspension ordonnée par le juge au cours de la poursuite pour outrage); 2009 CAF 312 (rejet de la demande de sursis à l'exécution des ordonnances de la Commission présentée par l'Institut)).
[11] Dans les présents motifs, je m'en tiendrai aux décisions et ordonnances se rapportant à l’ordonnance de réparation, en commençant évidemment par la décision de 2009 ordonnant la réintégration.
[12] L’intimée était au service de Santé Canada. Elle était membre de l’Institut, qui représente environ 55 000 fonctionnaires fédéraux de diverses professions. Elle a également occupé plusieurs charges à titre de membre élue ou nommée au sein de l'Institut. Bien que la question de la qualité de membre de l'Institut doive en dernière analyse être tranchée par l'Institut, les activités de celui‑ci sont supervisées par un conseil d'administration ainsi que par des conseils régionaux.
[13] En juin 2007, il y avait deux postes à pourvoir au sein des conseils régionaux. Un problème est survenu au sujet de la représentation régionale et de l'élection d'une représentante de Victoria (Colombie‑Britannique). L’intimée était insatisfaite de la façon dont cette représentante se comportait et elle a exprimé son opinion auprès de plusieurs personnes de l'unité de négociation. À partir de ce moment‑là, plusieurs événements ont amené les parties à camper sur leurs positions et à intenter des poursuites.
[14] Dans sa décision de 2009, la Commission résume bien les deux premières plaintes de Mme Bremsak :
2 [L’intimée] accuse l’agent négociateur d’avoir contrevenu à l’alinéa 188c) et au sous-alinéa 188e)(ii) de la [Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22, art. 2] (la « Loi »). L’alinéa 188c) interdit à l’organisation syndicale de prendre des mesures disciplinaires contre un fonctionnaire ou de lui imposer « une sanction quelconque » en lui appliquant d’une manière discriminatoire les normes de discipline de l’organisation syndicale. L’alinéa 188e) interdit à l’agent négociateur de faire des distinctions illicites à l’égard d’une personne en matière d’adhésion à une organisation syndicale, ainsi que d’user de menaces ou de coercition à son égard ou de lui imposer « une sanction, pécuniaire ou autre » pour avoir présenté une demande sous le régime de la Loi.
3 La première plainte [datée du 16 novembre 2007] a commencé par un courriel de [l’intimée] à propos de la controverse entourant une élection locale au sein de l’agent négociateur. [L’intimée] reprochait à un autre membre, qui avait été déclaré élu par souci d’assurer la représentation régionale, de ne pas s’être désisté, par « manque d’éthique » et de « sens moral ». La personne visée par ces commentaires a présenté une plainte à la présidente de l’agent négociateur, dans laquelle elle alléguait que [l’intimée] avait tenu des propos diffamatoires et malveillants à son égard. Le Comité exécutif de l’agent négociateur a accueilli la plainte et demandé par écrit à [l’intimée], le 12 septembre 2007, de présenter des excuses. [L’intimée] ayant refusé, le Conseil d’administration de l’agent négociateur a décidé de le faire à sa place. [L’intimée] a alors déposé une plainte, le 16 novembre 2007, devant [la Commission], dans laquelle elle alléguait que l’agent négociateur lui avait imposé une sanction ou une mesure disciplinaire quelconque d’une manière discriminatoire, en contravention de l’alinéa 188c) de la Loi.
4 La seconde plainte est datée du 11 avril 2008 (mais n’a été déposée devant la Commission que le 8 juillet 2008) et porte sur la décision de l’agent négociateur d’établir une [Politique relative aux membres et aux plaintes à des organismes extérieurs (la Politique)]. La Commission figure dans la liste des organismes extérieurs visés par cette politique. L’effet de la politique est le suivant : « […] [q]uand un […] membre […] renvoie […] une affaire, qui a été ou aurait dû être référée à la procédure interne de l’Institut, à un processus ou une procédure externe pour étude, ce […] membre […] [est] automatiquement suspendu […] temporairement […] » des fonctions et des tâches liées à la charge ou au poste auquel il a été élu ou nommé. Le 9 avril 2008, le président intérimaire de l’agent négociateur a avisé [l’intimée] que, conformément à cette politique, elle était suspendue temporairement de quatre postes auxquels elle avait été élue ou nommée pour avoir déposé une plainte devant la Commission. Il indiquait également que la suspension temporaire serait levée dès que les procédures externes auraient pris fin, quelle qu'en soit la raison. [L’intimée] avance que la politique est discriminatoire et que l’agent négociateur a fait des distinctions illicites à son égard en matière d’adhésion à une organisation syndicale en lui appliquant cette politique et qu’il a usé de menaces ou de coercition et lui a imposé une sanction pécuniaire « ou autre » pour avoir présenté une demande à la Commission, en contravention du sous-alinéa 188e)(ii) de la Loi.
(Décision de 2009, Recueil conjoint de la doctrine et de la jurisprudence, volume 1, onglet 6, aux pages 48 et 49.)
[15] Dans sa décision de 2009, la Commission a rejeté la première plainte, mais a accueilli la seconde :
143 L’agent négociateur doit annuler l’application de sa [Politique] à [l’intimée].
144 L’agent négociateur doit modifier sa [Politique] pour la rendre conforme à la Loi.
145 L'agent négociateur doit rétablir [l’intimée] dans son rôle de dirigeante élue de l'unité de négociation et aviser ses membres et ses dirigeants, de la manière décrite au paragraphe 131 de la présente décision, que [l’intimée] a été réintégrée dans tous les postes auxquels elle a été élue et nommée, sous réserve de l'application régulière des statuts et des règlements administratifs de l'agent négociateur.
(Idem, à la page 84.)
[16] La mesure ordonnée au paragraphe 145 précité est au cœur de la poursuite pour outrage. L’intimée n'a jamais été réintégrée dans l'un ou l'autre des postes auxquels elle avait été élue ou nommée, malgré cette ordonnance. Qui plus est, alors que l'intimée cherchait à faire exécuter la décision de 2009, le comité exécutif de l'Institut a, le 20 octobre 2009, suspendu Mme Bremsak pour cinq ans à la suite d'une enquête indépendante portant sur les plaintes en harcèlement portées contre elle par d'autres membres de l'Institut. Madame Bremsak devenait de ce fait inhabile à exercer une charge au sein de l'Institut. Son mandat a donc expiré en septembre 2010.
[17] Comme nous l'avons déjà expliqué, l’intimée a saisi la Commission de plaintes par lesquelles elle alléguait que les plaintes en harcèlement dont elle avait fait l'objet avaient été déposées à titre de mesure de représailles parce qu'elle avait tenté de faire valoir les droits que lui reconnaît la Loi. Cette affaire était toujours en instance au moment où le juge a rendu son ordonnance. La décision de la Commission a toutefois été déposée auprès de notre Cour (2013 CRTFP 22, Recueil conjoint de la doctrine et de la jurisprudence, volume 1, onglet 16, aux pages 218 à 392). Aux paragraphes 497 et 498 de ses motifs, la Commission observe :
[497] À mon avis, la suspension de cinq ans de l’adhésion de Mme Bremsak à l’Institut était appuyée sur un motif rationnel lié à l’inconduite de Mme Bremsak. Cette dernière a commis des actes de harcèlement envers d’autres membres de l’exécutif du chapitre de Vancouver pendant plus d’un an. Sa conduite s’est aggravée avec le temps. Elle avait besoin de temps pour se calmer. Je conclus que Mme Bremsak n’a reçu aucun traitement discriminatoire ou même arbitraire ou autrement déraisonnable pendant les enquêtes de harcèlement ou l’application de la Politique de règlement des différends de 2009.
[498] Par conséquent, je rejette la plainte de suspension de cinq ans et la demande connexe d’autorisation d’intenter des poursuites.
[18] Après réexamen, la Commission a confirmé sa décision, estimant que la demande de réexamen de l’intimée constituait un abus de procédure (2013 CRTFP 28, Recueil conjoint de la doctrine et de la jurisprudence, volume 1, onglet 17, page 414, au paragraphe 42).
[19] Je reviendrai plus loin sur certains de ces faits lors de mon examen des circonstances atténuantes. Toutefois, pour le moment, je passe à l’examen de l’ordonnance portant condamnation pour outrage au tribunal.
II) L’ordonnance portant condamnation pour outrage au tribunal
[20] L'ordonnance portant condamnation pour outrage au tribunal a sa propre histoire, ce qui permet de mieux comprendre les objectifs visés par le juge lorsqu'il a élaboré l'ordonnance de réparation.
[21] L'ordonnance portant condamnation pour outrage au tribunal est datée du 16 février 2012 et a été rendue près de trois ans après que l'intimée eut déposé son dossier de requête en condamnation pour outrage au tribunal (Résumé des écritures, document no 4, 18 décembre 2009).
[22] L'audience relative à l'outrage au tribunal a eu lieu le 20 octobre 2010, quelques semaines après sa mise au rôle. Dans l'espoir que les parties en arrivent à un règlement à l'amiable, le juge avait ajourné l'audience sine die, ce qui explique le fait qu'elle a été remise au rôle. L’Institut a refusé l'offre du juge d'intervenir comme médiateur. Cette série d’événements a eu lieu après que le juge eut donné une directive verbale par laquelle il précisait qu’[traduction] « il ressort de la correspondance des parties que leur position respective est trop éloignée pour qu'il y ait lieu de fixer la date d'une séance de médiation » (idem, document no 80, 1er octobre 2010). Le juge a malgré tout persisté à exhorter les parties à faire des compromis et à régler leurs différends.
[23] Le juge était bien au courant du fait que les parties continuaient à comparaître devant la Commission. Par conséquent, le 1er avril 2011, il a reporté le prononcé de son ordonnance portant condamnation pour outrage au tribunal en attendant que la Commission rende sa décision au sujet de la suspension de cinq ans. Saisie de l'appel interjeté de cette ordonnance, notre Cour a, le 19 septembre 2011, levé la suspension et renvoyé l'affaire au juge pour qu'il rende une décision au vu du dossier dont il disposait (2011 CAF 258, précitée, au paragraphe [10]).
[24] Le 16 novembre 2011, le juge s'est de nouveau dit d'avis qu'[traduction] « il est dans l'intérêt des deux parties de tenter de régler la présente affaire à l'amiable entre elles » (Résumé des écritures, document no 111, 16 novembre 2011). Aucun règlement n'est intervenu par la suite.
[25] Le 16 février 2012, le juge a par conséquent déclaré l’Institut coupable d’outrage au tribunal et a ordonné aux parties :
[…] de tenter de déterminer par elles‑mêmes une réparation appropriée dans les six (6) semaines [...] le règlement amiable, le cas échéant, devant être approuvé par la Cour [fédérale] [...]
(Ordonnance portant condamnation pour outrage au tribunal (2012 CF 213), Recueil conjoint de la doctrine et de la jurisprudence, volume 1, onglet 14, à la page 209.)
[26] L’Institut fut débouté dans sa contestation de l’ordonnance portant condamnation pour outrage au tribunal en appel (2012 CAF 147, Recueil conjoint de la doctrine et de la jurisprudence, volume 2, onglet 30, aux pages 667 à 686). Le juge a une fois de plus invité les parties à régler l'affaire à l'amiable et il a ordonné qu'une séance de médiation ait lieu le 30 octobre 2012 (Résumé des écritures, document no 167, 30 octobre 2012). La médiation a échoué. Le juge a persisté dans sa démarche et a réclamé des renseignements exposant en détail l'offre de règlement la plus récente de chacune des parties. L'Institut n'était pas disposé à renoncer à son privilège en ce qui concerne le règlement à l'amiable. Enfin, le 29 novembre 2012, le juge de première instance a prononcé l'ordonnance contestée et accordé la réparation contestée.
[27] Le juge de première instance espérait de toute évidence que les parties en arrivent à un règlement malgré le fait qu'il avait d'abord fait observer que la position de chacune des parties était trop éloignée pour que soit résolue la question à l'amiable. C'est, selon toute vraisemblance, la raison pour laquelle il a offert à l'Institut la possibilité de se libérer de sa condamnation pour outrage en parvenant à un règlement sur la totalité ou une partie du montant de l'amende. Je reviendrai sur cette partie de l'ordonnance plus loin, étant donné que l'Institut soutient que le juge a commis une erreur en déterminant une sanction censée favoriser un règlement.
III) Analyse
1) Rôle de la juridiction d'appel
[28] Avant de passer à l'examen des questions mentionnées par l'Institut (voir paragraphe [4]), il convient de formuler quelques observations d'ordre général au sujet du rôle que joue la juridiction d'appel en matière de détermination de la peine, tant en matière pénale qu'en matière civile.
1.1 Matière pénale
[29] La Cour d'appel fédérale a déclaré que les principes habituels de la détermination de la peine jouent en matière d'outrage civil (Microsoft; Canada (Commission des droits de la personne) c. Canadian Liberty Net, [1996] 1 C.F. 787, à la page 801 (C.A.) [Liberty Net], confirmé sur la condamnation pour outrage dans [1998] 1 R.C.S. 626). Par conséquent, les principes de détermination de la peine en matière pénale jouent en l’espèce.
[30] Le critère connu sous le nom de critère de la « peine manifestement inappropriée » a été élaboré dans le contexte de la détermination de la peine pour outrage au tribunal en matière pénale. Ce critère porte sur les cas dans lesquels il convient que la juridiction d'appel intervienne et modifie la peine infligée par le juge de première instance. Dans le contexte de la détermination de la peine en matière criminelle, les arrêts de principe sur ce critère sont R. c. Shropshire, [1995] 4 R.C.S. 227 [Shropshire] et R. c. M.(C.A.), [1996] 1 R.C.S. 500 [M.(C.A)]. Dans ce dernier arrêt, la Cour suprême du Canada a reproché à la Cour d'appel de la Colombie-Britannique d'avoir réduit à tort la peine de l'accusé. La Cour a observé :
Plus simplement, sauf erreur de principe, omission de prendre en considération un facteur pertinent ou insistance trop grande sur les facteurs appropriés, une cour d’appel ne devrait intervenir pour modifier la peine infligée au procès que si elle n’est manifestement pas indiquée.
(au paragraphe 90)
[31] Comme les décisions en matière de détermination de la peine sont des décisions d'espèce, la juridiction d'appel doit faire preuve d'un degré élevé de déférence envers le juge des faits lorsqu'elle examine la justesse de la peine. Ainsi, « une cour d’appel ne peut modifier une peine pour la seule raison qu’elle aurait prononcé une sentence différente » (R. c. L.M., 2008 CSC 31, [2008] 2 R.C.S. 163, au paragraphe 14). En fait, « [i]l n'y a lieu de modifier la peine que si la cour d'appel est convaincue qu'elle n'est pas indiquée, c'est‑à‑dire si elle conclut que la peine est nettement déraisonnable » (Shropshire, au paragraphe 46).
[32] Un juge de première instance ne commet pas d'erreur de droit du simple fait que, de l'avis de la juridiction d'appel, il a accordé trop d'importance à un facteur et pas suffisamment à un autre. La Cour suprême a observé :
La pondération des facteurs pertinents, le processus de mise en balance, voilà l’objet de l’exercice du pouvoir discrétionnaire. La déférence dont il faut faire preuve à l’égard des décisions prises par le juge dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire commande qu’on évalue la façon dont il a soupesé ou mis en balance les différents facteurs au regard de la norme de contrôle de la raisonnabilité. Ce n’est que si le juge du procès a exercé son pouvoir discrétionnaire de façon déraisonnable, en insistant trop sur un facteur ou en omettant d’accorder suffisamment d’importance à un autre, que le tribunal d’appel pourra modifier la peine au motif que le juge a commis une erreur de principe.
(R. c. Nasogaluak, 2010 CSC 6, [2010] 1 R.C.S. 206, au paragraphe 46 [Nasogaluak], citant l’arrêt R. c. McKnight (1999), 135 C.C.C. (3d) 41, au paragraphe 35 (C.A. Ont.))
[33] Le principe de la proportionnalité est crucial lorsqu’il s’agit de déterminer la peine au pénal. Par l'arrêt Nasogaluak, au paragraphe 43, la Cour suprême fournit les balises suivantes au sujet de ce qui constitue la « justesse » d’une peine :
Sous réserve de certaines règles particulières prescrites par la loi, le prononcé d’une peine « juste » reste un processus individualisé, qui oblige le juge à soupeser les objectifs de détermination de la peine de façon à tenir compte le mieux possible des circonstances de l’affaire (R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309; M. (C.A.); R. c. Hamilton (2004), 72 O.R. (3d) 1 (C.A.)). Aucun objectif de détermination de la peine ne prime les autres. Il appartient au juge qui prononce la sanction de déterminer s’il faut accorder plus de poids à un ou plusieurs objectifs, compte tenu des faits de l’espèce. La peine sera par la suite ajustée — à la hausse ou à la baisse — dans la fourchette des peines appropriées pour des infractions similaires, selon l’importance relative des circonstances atténuantes ou aggravantes, s’il en est. Il découle de ce pouvoir discrétionnaire du juge d'arrêter la combinaison particulière d'objectifs de détermination de la peine et de circonstances aggravantes ou atténuantes devant être pris en compte que chaque affaire est tranchée en fonction des faits qui lui sont propres, sous réserve des lignes directrices et des principes fondamentaux énoncés au [Code criminel] et dans la jurisprudence.
[34] Il ressort donc de la jurisprudence qu’en matière criminelle, une juridiction d’appel ne peut intervenir pour modifier la peine prononcée par le juge que si celle-ci n’est « pas juste », compte tenu des circonstances de l’espèce.
1.2 Matière civile
[35] Comme nous l'avons déjà signalé, le critère permettant à la juridiction d'appel d'intervenir pour modifier une peine en matière pénale s'applique également en matière civile. De plus, comme pour les affaires pénales susmentionnées, il n'existe pas une seule et unique bonne méthode d’appréciation des circonstances aggravantes et les circonstances atténuantes lorsqu'il s'agit de déterminer la peine pour outrage au tribunal en matière civile. Les Cours fédérales ont élaboré quelques principes en vue de guider les juges. Par exemple :
Le juge de première instance doit tenir compte de « la gravité de l'outrage, appréciée en fonction des faits particuliers de l'espèce sur l'administration de la justice » (Baxter Travenol Laboratories of Canada, Ltd. c. Cutter Canada, Ltd., [1987] 2 C.F. 557, à la page 562 (C.A.) [Baxter Travenol]; Lyons Partnership, L.P. c. MacGregor (2000), 186 F.T.R. 241, au paragraphe 21 (C.F. 1re inst.)); Les facteurs aggravants comprennent la gravité objective du comportement constituant un outrage au tribunal, la gravité subjective de ce comportement (à savoir si le comportement constitue un manquement de forme ou si le contrevenant a agi de façon flagrante en sachant bien que ses actions étaient illégales), et, le cas échéant, le fait que le contrevenant a enfreint de façon répétitive les ordonnances de la Cour (Canada (Ministre du Revenu national) c. Marshall, 2006 CF 788, au paragraphe 16 [Marshall]); Dans le cas des personnes morales contrevenantes, le juge de première instance devrait également tenir compte de l'ampleur, de l'importance et de la nature des activités du contrevenant et du degré de préméditation et du caractère plus ou moins délibéré de ses actes (Apotex Inc. c. Merck & Co. Inc., 2003 CAF 234, au paragraphe 83 [Apotex c. Merck]); l’amende ne doit pas être purement symbolique; elle doit être fonction de la capacité de payer de la personne reconnue coupable d’outrage au tribunal ((Wanderingspirit c. Première Nation Salt River 195, 2006 CF 1420, au paragraphe 4 [Wanderingspirit]; Desnoes & Geddes Ltd. c. Hart Breweries Ltd., 2002 CFPI 632 au paragraphe 7); Les facteurs atténuants peuvent éventuellement comprendre les tentatives de bonne foi de se conformer à l’ordonnance (même après le non-respect de l’ordonnance), des excuses ou l’acceptation de la responsabilité, ou le fait que le manquement constitue une première infraction (Marshall, au paragraphe 16); Le juge peut rechercher si l’ordonnance prononcée par la suite a modifié de façon quelconque la situation de l'auteur de l'outrage ou si l'ordonnance qu'il a violée a été jugée invalide par la Cour (R. c. Bernier, 2011 QCCA 228; R. c. Emmelkamp, 2013 ABCA 71; Liberty Net, au paragraphe 27).
[36] La jurisprudence n’enseigne pas que les facteurs susmentionnés sont exhaustifs. Là encore, le juge de première instance dispose d'une vaste latitude pour déterminer la sanction appropriée en cas d'outrage civil, selon les circonstances.
2) La peine infligée est‑elle manifestement inappropriée?
2.1 Le non-respect a duré plusieurs années
[37] Par son ordonnance de réparation, le juge a justifié le montant de l'amende en se fondant sur sa conclusion que l'Institut avait persisté à désobéir à l'ordonnance de la Commission pendant plusieurs années. L'Institut soutenait que son non-respect n'avait duré que six semaines à compter de la date de la décision de 2009 jusqu'à la date de la suspension de cinq ans. Au cours de l'instance, l'Institut avait également soutenu que son non-respect ne pouvait avoir duré plus d'un an à compter de la décision de 2009 jusqu'en septembre 2010, à l’expiration de tous les mandats de Mme Bremsak. .
[38] Tout au plus, la durée du non-respect et le moment où il est survenu constituent une question mélangée de fait et de droit qui appelle la déférence. Le juge était appelé à décider si le non-respect de l'ordonnance de réintégration de l'intimée se poursuivait malgré le fait que la réparation qui avait été ordonnée au départ ne pouvait plus être exécutée, étant donné que les mandats de l'intimée avaient expiré (en septembre 2010) et qu'elle avait été suspendue de l'Institut pour cinq ans (en octobre 2009).
[39] En droit, les ordonnances judiciaires demeurent en vigueur et elles doivent être respectées tant qu'elles ne sont pas annulées au terme d’un processus judiciaire ou tant qu’un juge n’a pas rendu une ordonnance tout aussi valable précisant qu'il n'est pas nécessaire d'y obéir (Canada (Commission des droits de la personne) c. Taylor, [1990] 3 R.C.S. 892, aux pages 87 et 88; Paul Magder Furs Ltd. c. Ontario (Procureur général) (1991), 52 O.A.C. 151, 85 D.L.R. (4th) 694 (C.A.), au paragraphe 13; MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson (1994), 90 B.C.L.R. (2d) 24, 43 B.C.A.C. 1, 113 D.L.R. (4th) 368 (C.A., au paragraphe 49), confirmé pour d'autres motifs par l’arrêt MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson, [1995] 4 R.C.S. 725, 14 B.C.L.R. (3d) 122)).
[40] Qui plus est, la partie visée par une ordonnance judiciaire ne peut faire échec à une ordonnance judiciaire parce qu'elle estime qu'elle n’est pas valide (Newfoundland (Treasury Board) v. N.A.P.E., (1986), 59 Nfld. & P.E.I.R. 93, 39 A.C.W.S. (2d) 149 (CA T. N.‑L.)). Notre Cour a également appliqué ce principe, en statuant sur l'appel de l’ordonnance portant condamnation pour outrage au tribunal (2012 CAF 147), étant donné que l'Institut avait invoqué une thèse semblable. S'exprimant au nom d'une formation unanime, notre collègue la juge Sharlow a observé, au paragraphe 8 :
L’Institut soutient aussi qu’il serait déraisonnable de le déclarer coupable d’outrage au tribunal pour la période antérieure au 28 octobre 2009, date à laquelle notre Cour a statué sur ses deux demandes de sursis. Cet argument est si dénué de fondement qu’il convient de l’écarter d’entrée de jeu. Une demande de sursis ne saurait justifier en droit le non-respect d’une ordonnance, bien que dans certains cas on puisse considérer le fait qu’une telle demande soit en instance comme une circonstance atténuante dans l’appréciation des conséquences du non-respect.
[41] Il ressort du dossier que l’Institut s’est effectivement reconnu le droit de trancher lui-même la question. Il n'a jamais demandé à la Commission ou à la Cour fédérale de rendre une ordonnance concluant qu'il avait cessé de désobéir à l'ordonnance et qu'il n'était plus nécessaire qu'il obtempère à l'ordonnance de réintégration prononcée par la Commission qui avait par la suite été confirmée par notre Cour. Par conséquent, l'Institut a continué à violer l'ordonnance de la Commission malgré la suspension de cinq ans de Mme Bremsak et l'expiration de ses mandats.
2.2 Le non-respect de l'ordonnance de la Commission constitue une circonstance aggravante
[42] Le juge observe : [traduction] « L'outrage dont l'Institut s'est rendu coupable est particulièrement grave parce qu'il a désobéi à une ordonnance de la Commission » (ordonnance de réparation, au premier paragraphe). L’Institut est d'avis qu’ [traduction] « il n'y a absolument rien en droit ou selon la logique qui permette de conclure que le non-respect de l'ordonnance d'un tribunal administratif est plus grave que le non-respect de l’ordonnance d'un autre tribunal ou de la Cour (mémoire des faits et du droit de l'Institut, au paragraphe 32). Je ne retiens pas l'interprétation de l'Institut de l'ordonnance du juge sur ce point.
[43] Ainsi que le juge l'a rappelé dans son ordonnance de réparation, la Commission est l'organisme chargé de surveiller l'Institut. Sa mission est d’assurer le respect de la loi fédérale régissant les relations de travail de l'agent de négociation et de ses membres (ordonnance de réparation, au paragraphe 12). Les observations du juge doivent être interprétées au regard de ce contexte.
[44] Par ailleurs, il y a outrage au tribunal non seulement lorsqu'il y a inobservation d’une ordonnance d'un tribunal administratif ou d'une cour de justice; mais une foule d’agissements constituant entrave à la justice peut également donner lieu à une constatation d’outrage. À titre d'exemple, l'article 466 des Règles des Cours fédérales (DORS/98‑106) [les Règles] dispose que commet un outrage au tribunal lorsque, notamment, étant présent à une audience de la Cour, l’intéressé ne se comporte pas avec respect, ne garde pas le silence ou manifeste son approbation ou sa désapprobation du déroulement de l'instance; il désobéit à un moyen de contrainte ou à une ordonnance de la Cour; ou agit de manière à entraver la bonne administration de la justice ou à porter atteinte à l'autorité ou à la dignité de la Cour. Dans d'autres cas, le refus de produire des documents ou de se soumettre à un interrogatoire préalable peut également constituer un outrage au tribunal. Dans ces conditions, tout acte qui revient à faire fi d'une ordonnance d'une Cour de justice ou d'un tribunal administratif risque fort d'être considéré comme un acte plus grave et comme une circonstance aggravante.
2.3 Défaut de tenir compte des circonstances atténuantes
[45] L’Institut fait grief au juge de n’avoir tenu compte d'aucune circonstance atténuante que ce soit. À son avis, le juge aurait dû tenir compte de trois circonstances atténuantes : le fait que l'Institut s'était en partie conformé à l'ordonnance portant condamnation pour outrage au tribunal; le fait que l'Institut s’était fié de bonne foi, mais par erreur, aux conseils juridiques qui lui avaient été donnés; et le fait que l'Institut recherchait un équilibre entre les intérêts et les droits de ses membres.
[46] L’intimée rétorque que ces circonstances n'ont pas été portées à l'attention du juge dans les observations écrites et qu’elles ne peuvent être soulevées à ce stade. Je n'ai trouvé au dossier aucun élément de preuve allant nettement dans le sens de la thèse de Mme Bremsak. Il ressort de la transcription que l'Institut a soulevé ces facteurs lors de l'audience relative à l'outrage au tribunal pour convaincre le juge qu'il ne devait pas, dès lors qu’une preuve hors de tout doute raisonnable lui était soumise, le condamner pour outrage au tribunal (recueil des transcriptions, aux pages 13 et suivantes).
[47] Je constate toutefois que les mots « circonstances atténuantes » sont absents de l'ordonnance de réparation du juge et des motifs de cette ordonnance. Par conséquent, je ne puis savoir si le juge a tenu compte de ces facteurs ou d'autres facteurs pour infliger la peine. D'ailleurs, le juge a été bel et bien conscient des objectifs de la détermination de la peine, à savoir la dissuasion particulière et la dénonciation et la protection du public et, outre ces objectifs, la conformité à l'ordonnance de la Commission (ordonnance de réparation, au paragraphe 10). Le juge a clairement recensé les facteurs qu'il estimait aggravants dans les circonstances. Toutefois, nulle part dans ses motifs ne discute‑t‑il de circonstances atténuantes qui auraient pu donner lieu à une peine moins lourde. Il semble que le juge ait fortement mis l’accent sur la nature de l'outrage lui‑même, c'est‑à‑dire le fait que l'Institut avait désobéi à l'ordonnance de la Commission.
[48] Je suis par conséquent d'avis que le juge a exercé son pouvoir discrétionnaire de manière incomplète. Il n’a pas fait preuve de la pondération appropriée qui était nécessaire pour en arriver à une peine juste.
[49] Cette omission est regrettable, étant donné que les deux parties et la Cour ne sont pas en mesure de déterminer quelle démarche juridique le juge a suivie pour rendre l'ordonnance de réparation. Il est possible que le juge ait eu ces facteurs à l'esprit lorsqu'il a élaboré la sanction. En principe, la juridiction d'appel a tendance à tenir pour acquis que le premier juge connaît la loi et a appliqué le bon critère juridique, même s'il ne l'a pas exprimé clairement dans ses motifs.
[50] Toutefois, il s’agit en l'espèce d’une ordonnance portant condamnation qui comporte de graves conséquences pour l'auteur de l'outrage. Vu que le juge n’a pas tenu compte des éventuelles circonstances atténuantes dans son ordonnance de réparation et dans les motifs de cette ordonnance, et vu le montant de l'amende infligée, je suis portée à croire qu'il n'a pas tenu compte de ce volet du critère. Je conclus que la peine infligée est par conséquent déraisonnable.
[51] Par conséquent, ayant examiné de nouveau les arguments invoqués par l'Institut sur cette question, je conclus qu'ils militent en faveur d'une peine moins lourde. J'accorde par ailleurs une certaine importance à la décision récente dans laquelle la Commission a estimé que la suspension de cinq ans était justifiée.
2.3.1 Observation partielle et bonne foi de l'Institut
[52] L’Institut affirme qu'il s'est en partie conformé à l'ordonnance portant condamnation pour outrage au tribunal en modifiant sa politique et en affichant un avis au sujet de la réintégration de Mme Bremsak. L’Institut soutient que ces actes démontrent qu’il a tenté de bonne foi de se conformer à l'ordonnance portant condamnation pour outrage au tribunal, ajoutant que ces agissements s’accordent avec les principes consacrés par la jurisprudence Marshall, précitée.
i) Modification de la politique
[53] La politique a effectivement été modifiée à la satisfaction de la Commission (2009 CRTFP 159, 4 décembre 2009), bien qu'il faille signaler que cette modification ne faisait pas suite seulement à la décision de 2009, mais qu'elle s'expliquait aussi par des facteurs extrinsèques. Alors que les parties rédigeaient leurs observations écrites destinées à la Commission en vue de la décision de 2009, la Commission a conclu, dans un autre dossier complètement distinct portant sur l'agent de négociation, que la politique en question violait la loi et les principes de justice naturelle (Veillette c. Institut professionnel de la fonction publique du Canada et Rogers, 2009 CRTFP 64, 29 mai 2009). Le comportement de l'agent négociateur s'explique donc par d'autres raisons que le différend l'opposant à Mme Bremsak et la décision de 2009 de la Commission. Je suis également consciente du fait que la politique initiale infligeait une forme de pénalité à une membre parce qu'elle la démettait de son poste élu si elle exerçait son droit reconnu par la loi de présenter une demande à la Commission ou à un autre organisme tel qu'un tribunal canadien indépendamment de l'agent de négociation. Je conclus que ce f