Ferme Vi‑Ber inc. c. Financière agricole du Québec

Ferme Vi‑Ber inc. c. Financière agricole du Québec
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2016-07-29
Référence neutre
2016 CSC 34
Recueil
[2016] 1 RCS 1032
Numéro de dossier
36205
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Cromwell, Thomas Albert; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne
En appel de
Québec
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 36205
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Ferme Vi-Ber inc. c. Financière agricole du Québec, 2016 CSC 34, [2016] 1 R.C.S. 1032
Appel entendu : 10 décembre 2015
Jugement rendu : 29 juillet 2016
Dossier : 36205
Entre :
Ferme Vi-Ber inc.
Appelante
et
La Financière agricole du Québec
Intimée
Et entre :
Simon Cloutier et autres
Appelants
et
La Financière agricole du Québec
Intimée
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Karakatsanis, Wagner, Gascon et Côté
Motifs de jugement conjoints :
(par. 1 à 95)
Motifs dissidents en partie :
(par. 96 à 136)
Les juges Wagner et Gascon (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Cromwell et Karakatsanis)
La juge Côté
Ferme Vi‑Ber inc. c. Financière agricole du Québec, 2016 CSC 34, [2016] 1 R.C.S. 1032
Ferme Vi‑Ber inc. Appelante
c.
La Financière agricole du Québec Intimée
‑ et ‑
Simon Cloutier, Denis Trépanier, Société coopérative agricole des Bois‑Francs, Coopérative agricole Covilac, Coop Purdel, Société coopérative agricole La Seigneurie, Coopérative agricole Unicoop, 9012‑2151 Québec inc., Sogéporc inc., Gabriel Turgeon inc., Société en commandite Pascoporc, Groupe Dynaco, coopérative agroalimentaire, Coopérative agroalimentaire Comax, R. Rousseau & Fils, S.E.C., Ferme Olympique, S.E.C., Moulées Désy, S.E.C., Inter Agro inc., Techni‑porc inc., Élevage La Bretanne inc., 9038‑7747 Québec inc., Ferme Lor‑re inc., Ginette Marchesseault, Ferme Casimir inc., C&G Paquette inc., Entreprises B. Paquette inc., Porcheries du Button ltée, Élevages du Bas Ste‑Anne inc., Ferme Suporsonique, Gène‑Alliance inc., 9076‑1776 Québec inc., Cultures Excel inc., Francine Sauvageau inc., Ferme Jétizack inc., Cultures Quinto inc., Élevages Hébertville S.E.N.C., Jean‑Marc Henri inc., Ferme Porcéréale inc. (anciennement connue sous le nom de Maraîchers de St‑Gilles (1991) S.E.N.C.), Ferme Gosford enr. S.E.N.C., Ferme André Breton inc., Ferme S. & M. Ménard inc., Ferme Luc Loranger inc., Méloporc inc., Ferme Frangis S.E.N.C., Ferme R.M. Côté & Fils (2000) inc., Ferme Porcine Marnie S.E.N.C., F. Ménard inc., Élevages Jacques Joyal inc., Ferme La Ronchonnerie inc., Ferme Mafran inc., Coopérative agricole Profid’Or, Isoporc inc., Ferme Gervais Gosselin inc., R. Robitaille et Fils inc., Groupe CDLM inc., Ferme Gaudreau inc., 9039‑2648 Québec inc., Ferme Denis Robitaille inc., Élevages du Haut‑Richelieu inc., Viaporc inc., Porc S.B. inc., Ferme G. Rompré inc., 9084‑9183 Québec inc., Porcs N&M inc., Ferme Porclair S.E.N.C., Ferme R.D.S. inc., Élevages L.D. ltée, Porc P.G. S.E.N.C., Ferme M.Y. Turgeon inc., Coopérative agricole de St‑Bernard, Élevage Y. Ducharme inc., Production A. Couture (no 1) ltée, Production A. Couture (no 2) ltée, Production A. Couture (no 3) ltée, Production A. Couture (no 4) ltée, Production A. Couture (no 5) ltée, Production A. Couture (no 6) ltée, Production René Lait inc., Alfred Couture Limitée, Ferme B.E.L. Porcs ltée, Porcs M.L. inc., Ferme Vallières & Gosselin inc., Meunerie St‑Elzéar ltée, Élevages Labrecque inc., Joly‑Grains inc., Joly‑Porcs inc., Site de la Colline inc., Site des Érables inc., Ferme Serge inc., Ferme Jolivoir inc., Aliments Breton inc., Ferme C.B. inc., Fermili inc., Luma Génétique inc. (anciennement connue sous le nom de Génétiporc inc.), Entreprises Magnum inc., Trans‑Porcité inc., Lait‑Porcité inc., Ferme C.M. S.E.N.C., Ferme Porc Saint S.E.N.C., Entreprises Rémy Laterreur inc., Rémy Laterreur, Élevages Explorateurs inc., Ferme Palene inc., Ferme André Hénault S.E.N.C., Germain Lapointe, Ferme Jenlica inc., Immeubles Clément Dubois inc., Fermes Roda inc., Fermes Richard inc., Ferme Jocko S.E.N.C., Ferme D.J. Frappier inc., Entreprises Paul Claessens inc., Ferme H. et M. Potvin S.E.N.C., Ferme Jean‑Paul Palardy inc., Entreprises Denis Lacoste inc., Chantal D’Amour, Ferme Bonneterre inc., Ferme D’Anjou & Fils inc., M.B.M. Daigle S.E.N.C., Ferme Réjean Turgeon inc., Ferme Jymdom inc., Ferme Jules Côté et Fils inc., Ferme D.M.L. inc., Ranch St‑Sylvestre inc., John Houley inc., Ferme Belgica inc., Ferme Bovipro S.E.N.C., Jacques Desrosiers, Éric Desrosiers, Ferme B&L Desrosiers S.E.N.C., 9078‑1170 Québec inc., Fermes St‑Henri, S.E.C., Ferme Ray‑Loi, S.E.C., Fermes St‑Apollinaire, S.E.C., Élevages St‑Félix, S.E.C., Élevages St‑Patrice, S.E.C. et Ferme Beaumontoise, S.E.C. Appelants
c.
La Financière agricole du Québec Intimée
Répertorié : Ferme Vi‑Ber inc. c. Financière agricole du Québec
2016 CSC 34
No du greffe : 36205.
2015 : 10 décembre; 2016 : 29 juillet.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Karakatsanis, Wagner, Gascon et Côté.
en appel de la cour d’appel du québec
Agriculture — Stabilisation des revenus agricoles — Compensation — Mode de calcul — Cadre juridique applicable au Programme d’assurance stabilisation des revenus agricoles du Québec — Adhérents au programme contestant le mode de calcul des compensations payables retenu par La Financière agricole du Québec qui tient compte de l’octroi de subventions fédérales aux agriculteurs — Le programme est‑il un contrat et, dans l’affirmative, est‑il régi par les règles applicables aux contrats d’assurance au sens du Code civil du Québec? — La Financière a‑t‑elle agi conformément à ses droits et obligations en fixant selon un mode d’arrimage collectif les compensations payables aux adhérents en vertu du programme? — Programme d’assurance stabilisation des revenus agricoles, 2001, 133 G.O. 1, 1336, art. 88(3).
La Financière agricole du Québec (« La Financière ») est une personne morale de droit public constituée en vertu de la Loi sur La Financière agricole du Québec. Elle a pour mission de soutenir et de promouvoir, dans une perspective de développement durable, le développement du secteur agricole et agroalimentaire. Pour ce faire, elle met sur pied des programmes de protection du revenu, d’assurance et de financement agricole. Les appelants sont des producteurs agricoles québécois qui ont adhéré volontairement au Programme d’assurance stabilisation des revenus agricoles (« Programme ASRA ») administré par La Financière. Le Programme ASRA protège les adhérents contre une baisse de revenus sous un seuil défini par La Financière, et ce, pour 10 produits ou catégories de produits agricoles désignés comme « assurables ». Ce seuil est atteint lorsque le « revenu annuel net » d’une ferme‑type moyenne quant à un produit assuré est inférieur au « revenu annuel net stabilisé », lequel correspond à un pourcentage du salaire régulier annuel moyen d’un ouvrier spécialisé au Québec. Bref, le Programme ASRA vise à garantir qu’un producteur agricole moyen ne gagnera jamais moins qu’un pourcentage prédéterminé du revenu moyen d’un ouvrier spécialisé. Les producteurs qui adhèrent à ce programme volontaire doivent payer une contribution fixe par unité de produit désigné, s’engager pour une période minimale de cinq ans et assurer la totalité de leur production annuelle pour chaque produit désigné. La Financière verse au fonds du programme — le Fonds d’assurance stabilisation des revenus agricoles dont elle est fiduciaire — une contribution égale au double des contributions versées par chaque adhérent. Les sommes composant le fonds servent à financer le paiement de compensations aux adhérents.
Les appelants contestent certaines décisions prises par La Financière dans la fixation de leurs compensations pour l’année 2007. Ces décisions portent sur le mode de calcul qu’a choisi La Financière, dans la détermination des compensations payables en vertu du programme, pour tenir compte de revenus additionnels reçus du gouvernement fédéral à titre d’aide financière agricole. Les parties et les tribunaux inférieurs qualifient d’« arrimage » ce processus de prise en compte qui est prévu au par. 88(3) du Programme ASRA. Les sommes reçues font l’objet d’un arrimage soit « collectif » — basé sur les montants qu’aurait reçus la ferme‑type moyenne — soit « individuel » — basé sur le montant que chacun des adhérents au Programme ASRA a véritablement reçu des divers ordres de gouvernement. La Financière soustrait des compensations les sommes ainsi « arrimées ». Les appelants soutiennent que le Programme ASRA est un contrat d’assurance et que La Financière, en procédant à un arrimage collectif de certaines sommes reçues à titre d’aide financière, a indûment incorporé dans ses calculs des revenus additionnels pour réduire leurs compensations au titre du programme en violation des conditions du contrat, lequel doit être interprété en fonction de leurs attentes raisonnables en tant qu’assurés.
Les appelants se sont adressés à la Cour supérieure, qui a accueilli leur recours, qualifiant le Programme ASRA de contrat d’assurance et condamnant La Financière à leur verser des compensations additionnelles substantielles pour l’année 2007. La Cour d’appel a infirmé ce jugement, refusant de considérer le Programme ASRA comme un contrat d’assurance et concluant que les décisions attaquées étaient raisonnables.
Arrêt (la juge Côté est dissidente en partie) : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Karakatsanis, Wagner et Gascon : Malgré les larges pouvoirs discrétionnaires accordés à La Financière par la Loi sur La Financière agricole du Québec et le Programme ASRA, ce dernier ne peut être considéré comme un simple programme gouvernemental régi par le droit public. Comme le démontre l’examen de sa structure et de son fonctionnement, il se distingue de deux exemples classiques de programmes sociaux relevant du droit public : les programmes d’assurance sociale et les subventions agricoles. Contrairement à un programme d’assurance sociale, il ne vise qu’un secteur d’activité, il n’est ni universel ni obligatoire et ses prestations ne sont pas calculées au moyen de formules simples applicables à de vastes catégories de personnes et de situations. Il contient plusieurs clauses de type contractuel qui permettent d’y mettre fin pour des motifs préétablis et qui consacrent des droits acquis pour l’année en cours. De plus, l’autonomie de gestion considérable de La Financière est balisée par le respect des conditions contractuelles la liant aux adhérents. Ces caractéristiques, jumelées aux contributions exigées de l’adhérent, distinguent également le Programme ASRA des simples programmes de subventions agricoles accordées à titre gracieux et sans contrepartie.
En fait, ce programme possède les caractéristiques d’un contrat administratif, c’est‑à‑dire un contrat auquel une autorité publique est partie, et le droit privé contient toutes les règles nécessaires pour encadrer les agissements des parties. Toutefois, les contrats administratifs se distinguent des contrats entre parties privées, étant donné que la parité entre les parties n’est pas une caractéristique toujours présente. Ainsi, lorsque l’État entretient des rapports contractuels, l’intérêt public doit jouer un rôle dans l’interprétation de tels rapports et pourra militer en faveur d’une plus large discrétion dans la mise en œuvre du régime étatique, particulièrement si celui‑ci vise un objectif social. Il ne s’agit pas là de principes de droit public mais bien de considérations liées à l’objet du contrat, qui sont susceptibles d’influencer l’interprétation de l’étendue des pouvoirs contractuels de l’autorité publique en cause. Le pouvoir discrétionnaire dont dispose l’État est tout de même assorti de limites. Dans le contexte d’un contrat administratif, ces limites ne relèvent pas de l’équité procédurale de droit public mais plutôt de la bonne foi et de l’équité contractuelle qui découlent, en droit québécois, de l’application des art. 6, 7, 1375 et 1434 du Code civil du Québec (« C.c.Q. »).
Par ailleurs, le Programme ASRA est un contrat administratif innommé qui ne présente pas les trois caractéristiques principales du contrat d’assurance consacrées à l’art. 2389 C.c.Q., soit (i) l’obligation du preneur de verser une prime ou une cotisation; (ii) l’existence d’un risque; et (iii) l’obligation de l’assureur de verser une prestation au preneur dans le cas où le risque assuré se réalise. Ainsi, on ne peut appliquer au Programme ASRA la règle d’interprétation des attentes raisonnables de l’assuré propre au contrat d’assurance et qui s’applique en droit québécois exclusivement dans sa dimension minimale, c’est‑à‑dire pour interpréter toute ambiguïté dans les termes du contrat en faveur de l’assuré.
Pour déterminer si La Financière pouvait procéder à l’arrimage collectif des sommes reçues dans le cadre des programmes d’aide fédéraux pertinents au débat, ce sont les règles d’interprétation contractuelle prévues aux art. 1425 à 1432 C.c.Q. qui trouvent application. Le paragraphe 88(3) du Programme ASRA ne prévoit pas nommément le mode d’arrimage des compensations reçues dans le cadre de programmes d’aide gouvernementaux. Il précise seulement que, à cette fin, La Financière considère « [l]es montants auxquels a droit un adhérent » en vertu de ces programmes. Correctement interprété à la lumière de l’ensemble du contrat (art. 1427 C.c.Q.) et des pratiques passées de La Financière (art. 1426 C.c.Q.), le par. 88(3) du Programme ASRA n’impose pas l’arrimage individuel, mais accorde au contraire à La Financière le pouvoir discrétionnaire de décider du mode d’arrimage à privilégier.
La structure générale du programme et l’ensemble du contrat appuient la conclusion que l’arrimage collectif est celui qui s’impose normalement. En effet, la lecture du par. 88(3) du Programme ASRA à la lumière de l’ensemble de ce programme basé sur le concept collectif de ferme‑type, mène à la conclusion que l’arrimage collectif doit être privilégié. Ce paragraphe figure dans la section XI dont le titre réfère au concept collectif « Modèles de ferme ». Pour leur part, les art. 86 et 92 du Programme ASRA indiquent clairement que le revenu annuel net utilisé pour calculer les compensations, et dont font partie les revenus gouvernementaux, est celui d’une « ferme‑type spécialisée pour chacun des produits ou catégories de produits ».
Bien que La Financière a parfois procédé à des arrimages individuels par le passé, il appert de la preuve que les décisions étaient généralement fonction du nombre d’adhérents ayant reçu les sommes à arrimer et non fonction du versement direct de l’aide gouvernementale aux producteurs. En conséquence, ni l’ensemble du contrat ni les pratiques passées ne permettent de conclure que La Financière avait une obligation légale ou contractuelle de procéder par arrimage individuel en l’espèce.
Même si La Financière avait le pouvoir discrétionnaire de procéder par arrimage collectif, elle devait l’exercer selon les exigences de la bonne foi et de l’équité contractuelle. La décision de procéder à un arrimage collectif en l’espèce a été adoptée à la suite de consultations d’envergure avec les représentants des producteurs agricoles et de la réalisation d’études de simulation d’impact indiquant que la majorité des adhérents au programme en seraient bénéficiaires. En retenant l’arrimage collectif, La Financière a également favorisé les plus petits producteurs. Cette situation de fait est cohérente avec la mission de La Financière. Enfin, la décision de procéder à un arrimage collectif tenait compte des particularités des programmes fédéraux en cause. La Financière a donc exercé ses pouvoirs selon les exigences de la bonne foi et de l’équité contractuelle. Elle pouvait choisir d’établir les compensations payables aux appelants sur la base d’un arrimage collectif pour tenir compte des sommes reçues par ces derniers dans le cadre des programmes fédéraux d’aide financière pertinents, de sorte que les appelants n’ont pas droit aux sommes réclamées.
La juge Côté (dissidente en partie) : La seule et unique question déterminante en l’espèce en est une d’interprétation contractuelle. Que le contrat soit qualifié ou non de contrat d’assurance, qu’il soit un contrat innomé relevant à la fois du droit public et du droit privé, le résultat est le même. Les appelants ont certes adhéré volontairement au Programme ASRA mais dans la mesure où il s’agit d’un contrat d’adhésion imposé par La Financière, c’est‑à‑dire non négocié avec ses adhérents, la qualification ne fait aucune différence. S’il existe ambiguïté, celle‑ci doit être résolue en faveur de l’adhérent suivant l’art. 1432 C.c.Q. La règle d’interprétation des attentes raisonnables n’ajoute rien aux règles d’interprétation déjà existantes.
La raison pour laquelle les producteurs adhèrent au Programme ASRA est simple : ils s’attendent à recevoir la pleine compensation qui leur est due en retour du paiement de leur contribution. Lorsque La Financière les prive de tout ou partie de la compensation à laquelle ils ont droit, l’intervention des tribunaux est justifiée. La commune intention des parties, l’économie générale du Programme ASRA ainsi que les usages passés confirment que La Financière a contrevenu au Programme ASRA en décidant de soustraire des montants auxquels les adhérents avaient par ailleurs droit des revenus fictifs exagérément élevés.
Il arrive qu’en cours d’année l’adhérent reçoive individuellement des montants additionnels auxquels il a personnellement droit de la part d’autres organismes gouvernementaux. En vertu des dispositions expresses du programme, La Financière peut en tenir compte dans son calcul afin d’éviter que l’adhérent ne soit compensé en double pour une même perte. Or, si le par. 88(3) du Programme ASRA permet à La Financière d’éviter qu’un adhérent soit doublement compensé, il ne lui permet pas d’imputer à certains adhérents des montants fictifs afin d’en surcompenser d’autres pour des considérations de politique générale.
Dans le présent dossier, non seulement la méthode d’arrimage choisie n’a pas permis d’éviter la double compensation, mais elle a également empêché plusieurs adhérents de recevoir la pleine compensation à laquelle ils avaient droit en vertu du Programme ASRA. S’il est vrai que la mission dont est investie La Financière est large, cette mission ne l’autorise pas à détourner la finalité du par. 88(3) afin de s’arroger une discrétion qu’elle n’a pas.
Une fois le Programme ASRA adopté, La Financière doit respecter les règles du jeu qu’elle a elle‑même fixées. En ce qui concerne les sommes reçues directement d’autres organismes subventionnaires pouvant être considérées comme des recettes annuelles, le par. 88(3) prévoit que dans le calcul des recettes annuelles, La Financière tient compte des « montants auxquels a droit un adhérent en fonction du volume de production et des sous‑produits mis en marché ». La Financière ne peut donc pénaliser un adhérent pour des montants auxquels il n’a pas droit en raison des limites intrinsèques de ces autres programmes. En référant à la notion d’« adhérent », le par. 88(3) exige que La Financière tienne compte des montants réellement reçus. La définition prévue à l’art. 2 vise l’adhérent, à titre individuel, au Programme ASRA et non le concept de ferme‑type, tout comme la définition de « recettes annuelles ». Lorsqu’elle fait abstraction des limites intrinsèques de ces programmes et que les sommes imputées n’ont aucun lien avec les sommes réellement reçues, elle contrevient à ses obligations contractuelles.
Il ressort de la preuve que dans le cas de sommes directement allouées à un producteur par un autre programme, jamais la méthode d’arrimage appliquée dans le passé par La Financière — collective ou individuelle — n’a eu pour effet de faire échec à l’indemnisation à laquelle avaient droit les adhérents en imputant des montants qui faisaient abstraction des limites intrinsèques à ces programmes. Le choix de La Financière dans les présents dossiers est donc également en porte‑à‑faux avec ses pratiques passées.
En l’espèce, c’est le fait que La Financière a agi d’une manière qui a eu pour effet de surcompenser certains adhérents au détriment des autres, qu’elle a fait abstraction de l’impact des plafonds prévus aux programmes fédéraux sur la couverture d’assurance des adhérents et que les sommes imputées au final n’avaient rien à voir avec les sommes réellement reçues qui pose problème et non le choix d’une méthode d’arrimage particulière. C’est la conclusion à laquelle est parvenue la juge de première instance et il n’y a pas lieu d’intervenir à cet égard.
L’appel des producteurs devrait être accueilli mais le montant de la condamnation ordonnée par la juge de première instance devrait être réduit en retranchant de celui‑ci la somme équivalant aux contributions que les producteurs auraient dû verser en contrepartie de compensations plus élevées.
Jurisprudence
Citée par les juges Wagner et Gascon
Arrêts mentionnés : Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; Peters c. Canada (Procureur général), 2009 CF 400; Martin Service Station Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1977] 2 R.C.S. 996; Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), 2008 CSC 68, [2008] 3 R.C.S. 511; Trépanier c. Financière agricole du Québec, 2011 QCCS 1802; Jacobs c. Office de stabilisation des prix agricoles, [1982] 1 R.C.S. 125; George A. Demeyere Tobacco Farms Ltd. c. Continental Insurance Co. (1984), 46 O.R. (2d) 423; Brissette c. Financière agricole, 2006 QCCS 1620; Canada (Procureur général) c. Mavi, 2011 CSC 30, [2011] 2 R.C.S. 504; Glykis c. Hydro‑Québec, 2004 CSC 60, [2004] 3 R.C.S. 285; Financière agricole du Québec c. Forand, 2009 QCCQ 10263; Martel Building Ltd. c. Canada, 2000 CSC 60, [2000] 2 R.C.S. 860; Colautti Brothers Marble Tile & Carpet (1985) Inc. c. Windsor (City) (1996), 36 M.P.L.R. (2d) 258; Rollo Bay Holdings Ltd. c. Prince Edward Island Agricultural Development Corp. (1993), 110 D.L.R. (4th) 132; Financière agricole du Québec c. Coddington, 2013 QCCQ 6238; Lafortune c. Financière agricole du Québec, 2016 CSC 35, [2016] 1 R.C.S. 1091; Brissette, succession c. Westbury Life Insurance Co., [1992] 3 R.C.S. 87; Jesuit Fathers of Upper Canada c. Cie d’assurance Guardian du Canada, 2006 CSC 21, [2006] 1 R.C.S. 744; Reid Crowther & Partners Ltd. c. Simcoe & Erie General Insurance Co., [1993] 1 R.C.S. 252; Banque nationale de Grèce (Canada) c. Katsikonouris, [1990] 2 R.C.S. 1029; Excellence (L’), compagnie d’assurance‑vie c. Desjardins, 2005 QCCA 1035, [2005] R.R.A. 1085; Affiliated FM Insurance Company c. Hafner Inc., 2006 QCCA 465, [2006] R.R.A. 268; Souscripteurs du Lloyd’s c. Alimentation Denis & Mario Guillemette inc., 2012 QCCA 1376; Exportations Consolidated Bathurst Ltée c. Mutual Boiler and Machinery Insurance Co., [1980] 1 R.C.S. 888; Industrielle, Compagnie d’Assurance sur la Vie c. Bolduc, [1979] 1 R.C.S. 481.
Lois et règlements cités
Code civil du Québec, art. 6, 7, 1375, 1425 à 1432, 1426, 1427, 1434, 2389, 2408 à 2413, 2466 à 2468, 2470 à 2474.
Loi de 1971 sur l’assurance‑chômage, S.C. 1970‑71‑72, c. 48 [rempl. 1996, c. 23].
Loi de 1996 sur l’assurance des produits agricoles, L.O. 1996, c. 17, ann. C.
Loi sur l’assurance‑emploi, L.C. 1996, c. 23 .
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, c. 27 .
Loi sur La Financière agricole du Québec, RLRQ, c. L‑0.1, art. 1, 3, 19, 22.
Loi sur la stabilisation des prix agricoles, S.R.C. 1970, c. A‑9.
Programme d’assurance récolte, (2002) 134 G.O. 1, 261, art. 10, 15, 27, 35 à 37, 38, 42.
Programme d’assurance stabilisation des revenus agricoles, (2001) 133 G.O. 1, 1336, art. 1, 2 « adhérent », « recettes annuelles », 6, 7, 13, 16(3), 18, 19, 21, 22, 78, 80, 86, 87, 88 [mod. (2009) 141 G.O. 1, 51, art. 21], 89, 92, 101, 103.
Régime de pensions du Canada, L.R.C. 1985, c. C‑8 .
Doctrine et autres documents cités
Bergeron, Jean‑Guy. Les contrats d’assurance (terrestre) : lignes et entre-lignes, t. 1, Sherbrooke, SEM Inc., 1989.
Dussault, René, et Louis Borgeat. Traité de droit administratif, t. I, 2e éd., Québec, Presses de l’Université Laval, 1984.
Garant, Patrice, avec la collaboration de Philippe Garant et Jérôme Garant. Droit administratif, 6e éd., Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2010.
Issalys, Pierre, et Denis Lemieux. L’action gouvernementale : Précis de droit des institutions administratives, 3e éd., Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2009.
Lluelles, Didier. Précis des assurances terrestres, 5e éd., Montréal, Thémis, 2009.
Lluelles, Didier, et Benoît Moore. Droit des obligations, 2e éd., Montréal, Thémis, 2012.
Thouin, Marie‑Chantal. « La théorie de l’attente raisonnable de l’assuré » (1997), 64 Assurances 545.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Hilton, Gagnon et Savard), 2014 QCCA 1886, [2014] AZ‑51115390, [2014] J.Q. no 11218 (QL), qui a infirmé une décision de la juge Monast, 2012 QCCS 284, [2012] AZ‑50827524, [2012] J.Q. no 701 (QL), 2012 CarswellQue 666 (WL Can.). Pourvoi rejeté, la juge Côté est dissidente en partie.
Bruno Lepage, Madeleine Lemieux et Dominique‑Anne Roy, pour les appelants.
Matthieu Brassard, Jean‑Pierre Émond et Valérie Blanchet, pour l’intimée.
Le jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Cromwell, Karakatsanis, Wagner et Gascon a été rendu par
Les juges Wagner et Gascon —
I. Aperçu
[1] Dans ce pourvoi, la Cour est appelée à déterminer la place du droit privé dans l’application de certains programmes de soutien financier de l’État. Plus particulièrement, la Cour est appelée à identifier les règles régissant l’interprétation des droits et des obligations des parties au Programme d’assurance stabilisation des revenus agricoles, (2001) 133 G.O. 1, 1336 (« Programme ASRA »), administré par l’intimée La Financière agricole du Québec (« La Financière »).
[2] Les appelants sont des producteurs agricoles québécois qui ont adhéré volontairement au Programme ASRA. En vertu de ce programme, La Financière s’engage, moyennant contribution des producteurs, à les protéger contre les fluctuations de revenus propres au marché agricole. Les appelants contestent certaines décisions prises par La Financière dans la fixation de leurs compensations pour l’année 2007. Ces décisions portent sur le mode de calcul qu’a choisi La Financière, dans la détermination des compensations payables en vertu du programme, pour tenir compte de revenus additionnels reçus du gouvernement fédéral à titre d’aide financière agricole. Les appelants soutiennent que le Programme ASRA est un contrat d’assurance et que La Financière a indûment incorporé dans ses calculs ces revenus additionnels pour réduire leurs compensations au titre du programme, en violation des conditions du contrat, lequel doit être interprété en fonction de leurs attentes raisonnables en tant qu’assurés.
[3] Les producteurs se sont adressés à la Cour supérieure, qui a accueilli leur recours, qualifiant le Programme ASRA de contrat d’assurance et condamnant La Financière à leur verser des compensations additionnelles substantielles pour l’année 2007. La Cour d’appel a infirmé ce jugement, refusant de considérer le Programme ASRA comme un contrat d’assurance et concluant que les décisions attaquées étaient raisonnables.
[4] Nous sommes d’avis de rejeter le pourvoi. Le Programme ASRA n’est pas un contrat d’assurance mais un simple contrat innommé de droit civil. On ne peut lui appliquer la règle d’interprétation des attentes raisonnables de l’assuré qui est propre au contrat d’assurance tel que le définit le Code civil du Québec (« C.c.Q. »). Ce contrat, s’il doit être interprété en tenant compte de l’intérêt public et de l’objectif social poursuivi par La Financière, est néanmoins régi exclusivement par le droit privé et non par le droit public. Le Programme ASRA accorde à La Financière, pour les besoins de l’établissement des compensations payables aux adhérents, le pouvoir discrétionnaire de déterminer les modalités du calcul des autres revenus gouvernementaux reçus par ces derniers. La Financière a exercé ce pouvoir selon les exigences de la bonne foi et de l’équité contractuelle, de sorte que les appelants n’ont pas droit aux sommes réclamées.
II. Contexte
[5] La Financière est une personne morale de droit public constituée en vertu de la Loi sur La Financière agricole du Québec, RLRQ, c. L-0.1 (« LFAQ »). Elle a pour mission de « soutenir et de promouvoir, dans une perspective de développement durable, le développement du secteur agricole et agroalimentaire » (art. 3 LFAQ). Pour ce faire, elle met sur pied des programmes de protection du revenu, d’assurance et de financement agricole.
[6] La Financière offre notamment un service d’assurance récolte pour indemniser les adhérents des pertes causées entre autres par des conditions climatiques défavorables et imprévisibles. Ce Programme d’assurance récolte, publié dans la Gazette officielle du Québec, (2002) 134 G.O. 1, 261, a d’ailleurs des équivalents dans plusieurs autres provinces canadiennes. À titre d’exemple, on relève en Ontario la Loi de 1996 sur l’assurance des produits agricoles, L.O. 1996, c. 17, ann. C. La Financière offre également le Programme ASRA, un programme d’appui financier aux producteurs. Le pourvoi porte sur l’interprétation des droits et obligations des parties liées par le Programme ASRA, qui n’avait pas d’équivalent ailleurs au Canada au moment de la naissance du présent litige. Les 137 appelants sont des producteurs agricoles qui ont adhéré volontairement à ce programme. Le Programme ASRA est publié dans la Gazette officielle du Québec. Il a remplacé en 2001 le Régime d’assurance-stabilisation des revenus agricoles créé en 1975, qui a été administré d’abord par la Commission administrative des régimes d’assurance-stabilisation des revenus agricoles jusqu’en 1979, puis par la Régie des assurances agricoles du Québec jusqu’en 2001, année de la création de La Financière (art. 1 LFAQ).
[7] Le Programme ASRA protège les adhérents contre une baisse de revenus sous un seuil défini par La Financière, et ce, pour 10 produits ou catégories de produits agricoles désignés comme « assurables ». Ce seuil est atteint lorsque le « revenu annuel net » d’une ferme-type moyenne quant à un produit assuré est inférieur au « revenu annuel net stabilisé », lequel correspond à un pourcentage du salaire régulier annuel moyen d’un ouvrier spécialisé au Québec (art. 89 Programme ASRA). Ainsi, plus le revenu annuel net de la ferme-type est élevé, moins les compensations sont élevées. Essentiellement, le programme vise à garantir qu’un producteur agricole moyen ne gagnera jamais moins qu’un pourcentage prédéterminé du revenu moyen d’un ouvrier spécialisé.
[8] En contrepartie, les producteurs qui adhèrent à ce programme volontaire doivent payer une contribution fixe par unité de produit désigné (art. 78 Programme ASRA). Ils sont tenus de s’engager pour une période minimale de cinq ans (par. 16(3)) et d’assurer la totalité de leur production annuelle pour chaque produit désigné (art. 18). La Financière verse au fonds du programme — le Fonds d’assurance stabilisation des revenus agricoles dont elle est fiduciaire (art. 6) — une contribution égale au double des contributions versées par chaque adhérent (art. 80). Les sommes composant le fonds servent à financer le paiement de compensations aux adhérents (art. 7), et en l’absence d’entente ou d’un programme de substitution, tout surplus ou déficit doit être attribué à ces derniers au prorata de leurs contributions (art. 13). Aucune modification des paramètres du Programme ASRA par La Financière ne peut prendre effet avant l’année d’assurance suivant l’entrée en vigueur de la modification, à l’exception des modifications portant sur le taux de contribution (art. 21 al. 2).
[9] Le premier alinéa de l’art. 87 du programme prévoit que « [l]e revenu annuel net [de la ferme-type] correspond aux recettes annuelles diminuées des déboursés monétaires et de la dépréciation. » Les recettes annuelles de la ferme-type sont décrites à l’art. 88 du Programme ASRA. Le paragraphe 88(3), tel qu’il était rédigé au moment de la naissance du présent litige, prévoit ce qui suit dans le cas de certaines sommes accordées par les organismes gouvernementaux :
3° Les montants auxquels a droit un adhérent en fonction du volume de production et des sous-produits mis en marché si ces montants sont accordés par des organismes gouvernementaux à titre d’indemnité de prix pour le produit assurable ou en vertu d’un programme gouvernemental de gestion des risques d’entreprise agricole.
Dans le calcul des recettes annuelles de la ferme-type moyenne, La Financière tient donc compte des autres revenus issus de contributions des gouvernements fédéral et provincial au titre d’un programme de gestion de risques ou d’indemnité de prix pour les produits désignés assurables. Les parties et les tribunaux inférieurs qualifient d’« arrimage » ce processus de prise en compte. Ainsi, La Financière soustrait des compensations à être versées dans le cadre du Programme ASRA les sommes « arrimées » pour tenir compte des autres revenus susceptibles d’influencer les besoins financiers de la ferme-type moyenne qui demeure l’étalon de référence du programme.
[10] Les sommes reçues font l’objet d’un arrimage soit « collectif » — basé sur les montants qu’aurait reçus la ferme-type moyenne — soit « individuel » — basé sur le montant que chacun des adhérents au Programme ASRA a véritablement reçu des divers ordres de gouvernement. Plus les sommes arrimées sont élevées, moins les compensations reçues en vertu du programme seront importantes, puisque les augmentations du revenu de la ferme-type résultant de l’arrimage se traduisent directement par une baisse des compensations versées à chaque adhérent au titre du programme. Le choix du mode d’arrimage, collectif ou individuel, de l’aide gouvernementale est au cœur du litige qui oppose les appelants et La Financière.
[11] En effet, La Financière agit souvent à titre d’intermédiaire et administre des sommes fédérales ou provinciales octroyées aux producteurs agricoles au Québec. À cette fin, elle conclut plusieurs accords avec le gouvernement fédéral en vue de distribuer des sommes que celui-ci verse par ailleurs directement aux producteurs dans d’autres provinces. À l’occasion, La Financière intègre aussi directement les sommes versées par le gouvernement fédéral dans le fonds du Programme ASRA.
[12] En mai et juillet 2007, le gouvernement fédéral annonce le versement aux agriculteurs canadiens (dont les adhérents au Programme ASRA) de subventions en vertu de deux programmes : le programme Indemnité pour coûts de production (« ICP ») et le programme Agri-investissement (démarrage) (« AID »). Ces deux programmes d’aide mènent au versement de subventions aux producteurs, sans contribution de ces derniers.
[13] Les sommes versées dans le cadre de ces deux programmes sont calculées en fonction d’un pourcentage des ventes nettes admissibles (« VNA ») de chaque producteur. Toutefois, ces programmes comportent tous deux des plafonds de VNA au-delà desquels les producteurs ne reçoivent rien. Ce plafond est de 450 000 $ pour l’ICP et de 3 millions de dollars pour l’AID. Cela correspond à un versement maximal par producteur de 12 240 $ pour l’ICP et de 96 000 $ pour l’AID. Tous les adhérents au Programme ASRA sont admissibles aux sommes versées au titre de ces programmes, mais les producteurs les plus importants ne reçoivent que la somme maximale allouée.
[14] Dans sa gestion du Programme ASRA, La Financière décide d’effectuer sur une base collective l’arrimage des sommes reçues en vertu des programmes ICP et AID. Elle fixe les compensations pour 2007 selon ce que la ferme-type aurait reçu dans le cadre de ces deux programmes. La ferme-type hypothétique utilisée dans l’arrimage collectif a des VNA inférieures au maximum prévu par le gouvernement fédéral. Or, l’arrimage collectif est réalisé en calculant le bénéfice moyen que la ferme-type aurait obtenu par unité de produit désigné, somme que La Financière multiplie ensuite par le nombre d’unités de produit désigné de chacun des adhérents. Au terme de ces opérations, La Financière impute donc à certains des plus importants producteurs, dont les appelants, des montants d’aide fédérale plus élevés que ceux qu’ils touchent réellement. Cela a pour effet de réduire davantage les compensations versées à ces producteurs en vertu du Programme ASRA que si La Financière avait procédé par arrimage individuel et tenu compte des sommes effectivement reçues par chacun d’eux.
[15] En janvier 2008, déçus de cette situation qui les désavantage, les 137 appelants demandent à La Financière de réviser sa décision et de procéder à un arrimage individuel à l’égard de ces mêmes sommes. Cette demande est refusée au motif que les décisions relatives aux « paramètres des programmes administrés par La Financière » ne peuvent faire l’objet d’une demande de révision.
[16] En novembre 2008, La Financière modifie le Programme ASRA pour préciser que les sommes reçues dans le cadre des autres programmes d’aide financière seront dorénavant arrimées collectivement « à moins que La Financière agricole ne juge pertinent » de les arrimer sur une base individuelle (par. 88(3) aj. (2009) 141 G.O. 1, 51, art. 21).
[17] Après un échange infructueux de plusieurs lettres avec La Financière, les appelants entreprennent un recours en Cour supérieure dans deux dossiers éventuellement réunis pour fins d’audition. Ils plaident que le Programme ASRA doit être qualifié de contrat d’assurance au sens du Code civil du Québec. Ils soutiennent que cette qualification entraîne l’application du principe d’interprétation des « attentes raisonnables de l’assuré », parfois aussi appelée la théorie des « attentes légitimes de l’assuré », selon laquelle toute ambiguïté, voire même toute disposition non ambiguë d’un contrat d’assurance, doit être interprétée conformément aux attentes de l’assuré. Ils avancent que, à la lumière des pratiques passées, il était raisonnable pour eux de s’attendre à ce que La Financière arrime sur une base individuelle les sommes versées par le gouvernement fédéral. Aussi, la décision de procéder à un arrimage collectif était à leurs yeux « arbitraire, discriminatoire et abusive » en raison de ses effets négatifs sur les compensations versées à plusieurs adhérents. Cette décision a entraîné la modification du contrat en cours d’année d’assurance, ce que le programme ne permet pas, et a privé les appelants de sommes auxquelles ils avaient droit.
[18] Dans leurs conclusions, les appelants demandent au tribunal de déclarer que La Financière « doit, en vertu du Programme ASRA, déduire les sommes auxquelles chaque adhérent a droit en vertu d’un programme fédéral, et ce sur une base individuelle ». Ils sollicitent également l’annulation du calcul d’arrimage des sommes ICP et AID à l’égard de tous les adhérents au Programme ASRA (au nombre de 16 747 à l’époque). Ils réclament chacun la somme qu’ils auraient reçue pour l’année 2007 si un arrimage individuel avait été effectué, sommes qui totalisent plus de 14 millions de dollars.
[19] La Financière rétorque que le Programme ASRA n’est pas un contrat d’assurance. Elle affirme en outre que la LFAQ lui accorde de larges pouvoirs discrétionnaires dans la détermination de l’aide accordée aux producteurs et des conditions auxquelles cette aide est assujettie, y compris la méthode d’arrimage des sommes dont elle doit tenir compte dans l’octroi des compensations. L’arrimage collectif s’accorde bien avec la nature du Programme ASRA, qui est basé sur une ferme-type et non sur les données propres à chaque adhérent. La Financière ajoute que la méthode choisie a été