Y.Z. c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Y.Z. c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-07-23
Référence neutre
2015 CF 892
Numéro de dossier
IMM-3700-13, IMM-5940-14
Notes
Une correction fut apportée le 13 janvier 2016
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20150723
Dossiers : IMM‑3700‑13
IMM‑5940‑14
Référence : 2015 CF 892
[TRADUCTION FRANÇAISE RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 23 juillet 2015
En présence de monsieur le juge Boswell
Dossier : IMM‑3700‑13
ENTRE :
Y.Z. ET L’ASSOCIATION CANADIENNE DES AVOCATS ET AVOCATES EN DROIT DES RÉFUGIÉS
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION ET LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeurs
Dossier : IMM‑5940‑14
ET ENTRE :
G.S. ET C.S.
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
TABLE DES MATIÈRES
SECTIONS :
PARAGRAPHES no
I. Introduction
[1] – [6]
II. Les grandes lignes du régime relatif aux pays d'origine désignés
[7] – [14]
III. L'article 109.1 est‑il directement en cause?
[15] – [23]
IV. Les questions en litige
[24]
V. L’ACAADR a‑t‑elle qualité pour agir dans l'intérêt public?
[25]
A. Les arguments de l'ACAADR
[26] – [30]
B. Les arguments des défendeurs
[31] – [35]
C. Analyse
[36] – [43]
VI. Les affidavits déposés en preuve
[44] – [45]
A. Affidavits déposés par les demandeurs
[46] – [68]
B. Affidavits déposés par les défendeurs
[69] – [76]
C. Les affidavits contestés devraient‑ils être radiés?
(1) Les arguments des défendeurs
[77] – [83]
(2) Les arguments des demandeurs
[84] – [90]
(3) Analyse
[91] – [101]
VII. L’alinéa 110(2)d.1) de la Loi viole-t‑il le paragraphe 15(1) de la Charte?
[102]
A. Les arguments des demandeurs
[103] – [107]
B. Les arguments des défendeurs
[108] – [114]
C. Analyse
[115] – [131]
VIII. L'alinéa 110(2)d.1) de la LIPR viole-t-il l'article 7 de la Charte?
[132]
A. Les arguments des demandeurs
[133] – [138]
B. Les arguments des défendeurs
[139] – [141]
C. Analyse
[142] – [143]
IX. Si les droits garantis par la Charte ont été violés, l'alinéa 110(2)d.1) de la LIPR est‑il justifié par l'article premier de la Charte?
[144]
A. Les arguments des défendeurs
[145] – [151]
B. Les arguments des demandeurs
[152] – [153]
C. Analyse
[154] – [170]
X. Si l’alinéa 110(2)d.1) de la LIPR est inconstitutionnel, quelle est la réparation appropriée?
[171] – [177]
XI. Quelles questions devraient être certifiées?
[178] – [183]
XII. Dispositif
[184] – [185]
I. Introduction [1] Dans le cadre des réformes mises en œuvre par la Loi visant à protéger le système d’immigration du Canada, LC 2012, ch 17, le législateur a inséré l’alinéa 110(2)d.1) dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, ch 27 [la LIPR]. Ce nouvel alinéa est entré en vigueur le 10 décembre 2012, le jour même où la Section d’appel des réfugiés [la SAR] de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié [la CISR] est entrée en fonction en vertu de l’article 110 de la LIPR (Décret fixant au 15 décembre 2012 la date d’entrée en vigueur de certains articles de la loi, TR/2012‑94, (2012) Gaz Can II, 2980; LIPR, article 275). L’alinéa 110(2)d.1) interdit l’accès à la SAR à tous les demandeurs d’asile provenant d’un pays qui a été désigné par le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration en vertu du paragraphe 109.1 de la LIPR.
[2] Les présentes demandes de contrôle judiciaire contestent la constitutionnalité de l’alinéa 110(2)d.1) et le mécanisme de sélection des pays à désigner. Les demandeurs allèguent que le fait de refuser aux demandeurs d’asile provenant de pays d’origine désignés le droit d’interjeter appel à la Section d’appel des réfugiés [SAR] viole l’article 7 et le paragraphe 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, c 11 [la Charte].
[3] Les demandeurs principaux sont trois demandeurs d’asile provenant de pays d’origine désignés [les POD]. Y.Z. est un citoyen de la Croatie qui craint d’être persécuté en tant que Serbe et homosexuel. G.S. et C.S. sont un couple gay provenant de Hongrie qui craignent d’être persécutés en raison de leur orientation sexuelle; C.S. est également un ressortissant de la Roumanie.
[4] La Section de la protection des réfugiés [la SPR] de la CISR a estimé que chacun des trois demandeurs était crédible, mais elle a finalement rejeté leur demande au motif qu’ils disposaient d’une protection suffisante de l’État en Croatie, dans le cas d’Y.Z., et en Hongrie, dans le cas de G.S. et de C.S. Les demandeurs d’asile ont chacun obtenu l’autorisation de présenter une demande de contrôle judiciaire des décisions de la SPR, et la Cour a conclu que la conclusion tirée par la SPR au sujet de la protection de l’État était déraisonnable dans le cas d’Y.Z. et elle a fait droit à sa demande de contrôle judiciaire. Cette conclusion n’a toutefois pas d’incidence sur la qualité d’Y.Z. en tant que partie à la présente instance. Tant que la SPR ne lui reconnaît pas la qualité de réfugié, la question de savoir s’il a le droit d’interjeter appel devant la SAR se pose toujours. Aucune décision n’a pas encore été rendue au sujet de la demande de contrôle judiciaire de G.S. et de C.S.
[5] Parallèlement, les demandeurs ont tenté de contester la constitutionnalité du régime relatif aux POD en interjetant appel devant la SAR. Le 2 mai 2013, l’appel interjeté par Y.Z. devant la SAR a été rejeté avant même qu’il ait eu le temps de mettre son appel en état; la SAR s’est contentée de déclarer qu’elle n’avait pas compétence en raison de l’alinéa 110(2)d.1) de la LIPR. Y.Z. s’est finalement désisté de sa demande de réouverture de son appel. G.S. et C.S. ont effectivement mis leur appel en état, mais la SAR les a également déboutés de leur appel le 11 juillet 2014. La SAR a décidé qu’elle n’avait pas compétence pour se prononcer sur la constitutionnalité des dispositions du paragraphe 110(2) de la LIPR et que la seule question qu’elle pouvait trancher était celle de savoir si les conditions énumérées à ce paragraphe étaient effectivement remplies (citant l’arrêt Nouvelle‑Écosse (Workers’ Compensation Board) c Martin, 2003 CSC 54, aux paragraphes 42 et 48, [2003] 2 RCS 504; Kroon c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF 697, aux paragraphes 9, 32, 33 et 40, 252 FTR 257, et d’autres décisions).
[6] Les demandeurs sollicitent maintenant le contrôle judiciaire des décisions de la SAR en vertu du paragraphe 72(1) de la LIPR. L’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés [l’ACAADR] s’est également jointe à Y.Z. en tant que partie agissant dans l’intérêt public. La requête par laquelle les défendeurs contestent la qualité pour agir de l’ACAADR n’a été déposée que le 16 décembre 2014, plus de 18 mois après qu’Y.Z. et l’ACAADR eurent déposé leur demande d’autorisation et de contrôle judiciaire; cette requête a été rejetée par la Cour aux termes d’une ordonnance prononcée le 15 janvier 2015 au motif qu’elle n’avait pas été présentée avec diligence. La Cour a cependant rejeté cette requête sans préjudice du droit des défendeurs de soulever les mêmes arguments lors de l’instruction de la présente affaire, ce qu’ils ont fait. Les défendeurs ont également présenté une requête en vue de faire radier bon nombre des affidavits déposés par les demandeurs. L’examen de cette requête, qui a été déposée le 19 novembre 2014, a été reporté jusqu’à l’instruction des présentes demandes réunies.
II. Les grandes lignes du régime relatif aux pays d’origine désignés [7] Teny Dikranian, l’un des témoins des défendeurs, déclare dans son affidavit que l’un des principaux objectifs du régime des POD [traduction] « est de dissuader les gens qui proviennent de pays qui sont la plupart du temps considérés comme sûrs et d’où ne proviennent pas généralement les réfugiés d’abuser du système de réfugiés du Canada tout en préservant le droit de chaque demandeur d’asile admissible à une audience impartiale devant la CISR ». Pour atteindre cet objectif, le législateur fédéral a créé une procédure distincte dans le cas des demandes d’asile présentées par les ressortissants des POD. Ces personnes disposent néanmoins d’une audience en bonne et due forme devant la SPR, mais leurs demandes sont traitées différemment sous le régime de la LIPR et du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227 [le Règlement]. Les dispositions légales applicables sont reproduites à l’annexe A des présents motifs. Elles prévoient diverses conséquences uniques dans le cas des demandeurs d’asile provenant de POD. Je vais examiner plus en détail ces conséquences un peu plus loin, mais pour le moment, je résume dans le tableau suivant les conséquences les plus importantes :
[VIDE]
Demandeurs provenant d’un POD
Demandeurs ne provenant pas
d’un POD
LIPR et Règlement
Admissible à un permis de travail en vertu du R206?
180 jours après que la demande a été déférée à la SPR
Immédiatement après que la demande ait été déférée à la SPR
L30(1.1); L32d); R206(1); R206(2)
Délai avant l’audience de la SPR
Dans les 45 jours (point d’entrée)
Dans les 30 jours (au Canada)
Dans les 60 jours
L100(4.1); L111.1(1)b); L111.1(2); R159.9(1)
Droit d’interjeter appel devant la SAR?
Non
Oui sauf si autrement empêché par L110(2)
L110(2)d.1)
Prise d’effet de la mesure de renvoi?
15 jours après réception de la décision écrite de la SPR
En cas d’appel à la SAR, 15 jours après notification du rejet par la SAR
Sinon, 15 jours après réception de la décision écrite de la SPR
L49(2)c); L110(2.1); R159.91(1)a)
Sursis automatique du renvoi jusqu’à la décision sur le contrôle judiciaire et épuisement des appels?
Non
Oui, si demande de contrôle judiciaire de la décision de la SAR
R231(1); R231(2)
Interdiction de présenter une demande d’examen des risques avant le renvoi pendant :
36 mois
12 mois
L112(2)b.1); L112(2)c)
[8] Voici les différentes procédures auxquelles la LIPR assujettit les demandeurs d’asile provenant de POD vis-à-vis des demandeurs d’asile issus d’autres pays :
1. Le paragraphe 206(1) du Règlement permet normalement aux étrangers dont les demandes d’asile sont déférées à la SPR d’obtenir un permis de travail s’ils ne peuvent subvenir à leurs besoins autrement qu’en travaillant et s’ils font l’objet d’une mesure de renvoi qui ne peut être exécutée. Toutefois, le paragraphe 206(2) du Règlement prévoit que l’étranger provenant d’un POD ne peut obtenir un permis de travail que si au moins 180 jours se sont écoulés depuis que sa demande d’asile a été déférée à la SPR.
2. Le paragraphe 111.1(2) de la LIPR permet la prise de règlements prévoyant à l’égard de demandeurs d’asile provenant de POD « des délais différents de ceux qui sont applicables à l’égard des autres demandeurs d’asile » lorsqu’il s’agit d’impartir un délai pour l’audition mentionnée au paragraphe 100(4.1) de la LIPR. De tels délais ont effectivement été fixés aux termes de l’alinéa 159.9(1)a) du Règlement, qui prévoit que la date de l’audience doit, dans le cas d’un demandeur d’asile provenant d’un POD, être fixée dans un délai de 45 jours, s’il se trouve à un point d’entrée, ou dans un délai de 30 jours, s’il présente sa demande d’asile au Canada. Pour les demandeurs provenant d’autres pays qu’un POD, la date de l’audience est censée être fixée dans un délai de 60 jours – que la demande ait été faite à un point d’entrée ou ailleurs au Canada (Règlement, alinéa 159.9(1)b)). Sous réserve de la disponibilité des avocats, la date d’audience est fixée à « la date la plus proche du dernier jour du délai applicable prévu par le Règlement, à moins que le demandeur consente à une date plus rapprochée » (Règles de la Section de la protection des réfugiés, DORS/2012‑256, paragraphe 3(2), alinéa 3(3)b), paragraphe 54(5) [Règles de la SPR]). Tout demandeur d’asile peut présenter une demande en vue de faire changer la date ou l’heure de l’audience en cas de circonstances exceptionnelles (Règles de la SPR, paragraphes 54(1) et 54(4)).
3. Le paragraphe 161(1.1) de la LIPR permet au président de la CISR de traiter différemment une demande d’asile selon que le demandeur est, ou non, un ressortissant d’un POD lorsqu’il prend des règles visant « la teneur, la forme, le délai de présentation et les modalités d’examen des renseignements à fournir dans le cadre d’une affaire dont la Commission est saisie » (LIPR, alinéa 161(1)c), paragraphe 161(1.1)). Il semble qu’aucune règle établissant de telles distinctions n'ait encore été prise. Les demandeurs provenant de tout pays peuvent soumettre leurs formulaires de fondement de la demande d’asile ainsi que tout autre document pertinent dès que leurs demandes d’asile sont déférées à la SPR si leurs demandes sont présentées au Canada ou dans un délai de 15 jours si leurs demandes sont présentées à un point d’entrée (LIPR, paragraphes 99(3.1), 100(4), alinéa 111.1(1)a); Règlement, article 159.8; Règles de la SPR, article 7). Tous les demandeurs peuvent également réclamer une prorogation de délai (Règlement, paragraphe 159.8(3); Règles de la SPR, article 8).
4. Les demandeurs provenant de POD ne peuvent interjeter appel d’une décision négative de la SPR devant la SAR en raison de l’alinéa 110(2)d.1):
110. […] (2) Ne sont pas susceptibles d’appel [à la Section d’appel des réfugiés] :
110. … (2) No appeal [to the RAD] may be made in respect of any of the following:
[…]
…
(d.1) la décision de la Section de la protection des réfugiés accordant ou rejetant la demande d’asile du ressortissant d’un pays qui faisait l’objet de la désignation visée au paragraphe 109.1(1) à la date de la décision;
(d.1) a decision of the Refugee Protection Division allowing or rejecting a claim for refugee protection made by a foreign national who is a national of a country that was, on the day on which the decision was made, a country designated under subsection 109.1(1);
La situation est différente dans le cas des demandeurs issus d’autres pays que les POD; ils ne perdent accès à la SAR que si l’une des autres conditions énoncées au paragraphe 110(2) est satisfaite (par exemple, en cas de décision de la SPR « faisant état de l’absence d’un minimum de fondement de la demande d’asile ou du fait que celle‑ci est manifestement infondée » (LIPR, alinéa 110(2)c)).
5. Les mesures de renvoi prennent normalement effet plus tôt dans le cas des demandeurs provenant de POD. L’alinéa 49(2)c) de la LIPR empêche la mesure de renvoi visant un demandeur d’asile de prendre effet avant que 15 jours se soient écoulés après le rejet de l’appel interjeté devant la SAR, ce dont les demandeurs provenant de POD ne peuvent jamais se prévaloir étant donné qu’ils ne disposent d’aucun droit d’appel devant la SAR. La mesure d’interdiction de séjour les visant prend plutôt effet 15 jours après qu’ils reçoivent par écrit les motifs de la SPR rejetant leur demande et cette mesure d’interdiction de séjour devient une mesure d’expulsion 30 jours plus tard à moins qu’ils ne quittent le Canada avant (LIPR, alinéa 49(2)c), paragraphe 110(2.1); Règlement, alinéa 159.91(1)a), paragraphe 224(2), alinéas 240(1)a à c); affidavit de Christopher Raymond (20 novembre 2014), aux paragraphes 3 à 5).
6. Le paragraphe 231(1) du Règlement accorde un sursis automatique à l’exécution de la mesure de renvoi prise contre les demandeurs d’asile qui demandent le contrôle judiciaire d’une décision de la SAR, mais pas à ceux qui demandent le contrôle judiciaire d’une décision de la SPR. Ainsi, les demandeurs provenant d’un POD ne peuvent se prévaloir de cette disposition. Même s’ils pouvaient interjeter appel devant la SAR parce que le pays dont ils proviennent avait été désigné après le rejet de leur demander par la SPR, le paragraphe 231(2) fait en sorte que ces demandeurs ne peuvent obtenir un sursis automatique de leur renvoi s’ils présentent par la suite une demande de contrôle judiciaire. Par conséquent, à moins d’obtenir de la Cour une ordonnance sursoyant à l’exécution de leur renvoi, les demandeurs provenant d’un POD peuvent être renvoyés du Canada avant même que leur demande d’autorisation et de contrôle judiciaire n’ait été examinée par la Cour.
7. À moins que certaines dispenses ne soient accordées, les alinéas 112(2)b.1) et 112(2)c) de la LIPR empêchent tous les demandeurs d’asile de présenter une demande d’examen des risques avant le renvoi tant que 12 mois ne se sont pas écoulés depuis que leur demande d’asile a été rejetée. Les demandeurs provenant de POD doivent toutefois attendre 36 mois dans les mêmes circonstances.
[9] La désignation d’un pays comme POD a également eu des conséquences sur l’ampleur des soins de santé financés par l’État que les demandeurs d’asile provenant de POD recevaient jusqu’à ce que le Décret concernant le Programme fédéral de santé intérimaire (2012), TR/2012‑26, (2012) Gaz Can II, 1135, soit invalidé par la juge Anne Mactavish dans le jugement Médecin Canadiens pour les soins aux réfugiés c Canada (Procureur général), 2014 CF 651, 28 Imm. LR (4th) 1 [Médecins canadiens].
[10] La procédure à suivre pour désigner un pays est prévue à l’article 109.1 de la LIPR :
109.1 (1) Le ministre peut, par arrêté, désigner un pays pour l’application du paragraphe 110(2) et de l’article 111.1.
109.1 (1) The Minister may, by order, designate a country, for the purposes of subsection 110(2) and section 111.1.
(2) Il ne peut procéder à la désignation que dans les cas suivants :
(2) The Minister may only make a designation
a) s’agissant d’un pays dont les ressortissants ont présenté des demandes d’asile au Canada sur lesquelles la Section de la protection des réfugiés a statué en dernier ressort en nombre égal ou supérieur au nombre prévu par arrêté, si l’une ou l’autre des conditions ci‑après est remplie :
(a) in the case where the number of claims for refugee protection made in Canada by nationals of the country in question in respect of which the Refugee Protection Division has made a final determination is equal to or greater than the number provided for by order of the Minister,
(i) le taux, exprimé en pourcentage, obtenu par la division du nombre total des demandes présentées par des ressortissants du pays en cause qui ont été rejetées par la Section de la protection des réfugiés en dernier ressort et de celles dont elle a prononcé le désistement ou le retrait en dernier ressort — durant la période prévue par arrêté — par le nombre total des demandes d’asile présentées par des ressortissants du pays en cause et sur lesquelles la Section a statué en dernier ressort durant la même période est égal ou supérieur au pourcentage prévu par arrêté,
(i) if the rate, expressed as a percentage, that is obtained by dividing the total number of claims made by nationals of the country in question that, in a final determination by the Division during the period provided for in the order, are rejected or determined to be withdrawn or abandoned by the total number of claims made by nationals of the country in question in respect of which the Division has, during the same period, made a final determination is equal to or greater than the percentage provided for in the order, or
(ii) le taux, exprimé en pourcentage, obtenu par la division du nombre total des demandes présentées par des ressortissants du pays en cause dont la Section de la protection des réfugiés a prononcé le désistement ou le retrait en dernier ressort — durant la période prévue par arrêté — par le nombre total des demandes d’asile présentées par des ressortissants du pays en cause et sur lesquelles la Section a statué en dernier ressort durant la même période est égal ou supérieur au pourcentage prévu par arrêté;
(ii) if the rate, expressed as a percentage, that is obtained by dividing the total number of claims made by nationals of the country in question that, in a final determination by the Division, during the period provided for in the order, are determined to be withdrawn or abandoned by the total number of claims made by nationals of the country in question in respect of which the Division has, during the same period, made a final determination is equal to or greater than the percentage provided for in the order; or
b) s’agissant d’un pays dont les ressortissants ont présenté des demandes d’asile au Canada sur lesquelles la Section de la protection des réfugiés a statué en dernier ressort en nombre inférieur au nombre prévu par arrêté, si le ministre est d’avis que le pays en question répond aux critères suivants :
(b) in the case where the number of claims for refugee protection made in Canada by nationals of the country in question in respect of which the Refugee Protection Division has made a final determination is less than the number provided for by order of the Minister, if the Minister is of the opinion that in the country in question
(i) il y existe des institutions judiciaires indépendantes,
(i) there is an independent judicial system,
(ii) les droits et libertés démocratiques fondamentales y sont reconnus et il y est possible de recourir à des mécanismes de réparation pour leur violation,
(ii) basic democratic rights and freedoms are recognized and mechanisms for redress are available if those rights or freedoms are infringed, and
(iii) il y existe des organisations de la société civile.
(iii) civil society organizations exist.
(3) Le ministre peut, par arrêté, prévoir le nombre, la période et les pourcentages visés au paragraphe (2).
(3) The Minister may, by order, provide for the number, period or percentages referred to in subsection (2).
(4) Les arrêtés ne sont pas des textes réglementaires au sens de la Loi sur les textes réglementaires, mais sont publiés dans la Gazette du Canada.
(4) An order made under subsection (1) or (3) is not a statutory instrument for the purposes of the Statutory Instruments Act. However, it must be published in the Canada Gazette.
[11] Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration [le MCI] a, en vertu du paragraphe 109.1(3), pris l’Arrêté établissant des seuils quantitatifs pour la désignation des pays d’origine, (2012) Gaz Can I, 3378 [l’Arrêté sur les seuils], qui prévoit comme suit les chiffres utilisés au paragraphe 109.1(2) :
2. Pour l’application des alinéas 109.1(2)a) et b) de la Loi, le nombre est de trente durant toute période de douze mois consécutifs au cours des trois années antérieures à la date de la désignation.
2. For the purposes of paragraphs 109.1(2)(a) and (b) of the Act, the number provided is 30 during any period of 12 consecutive months in the three years preceding the date of the designation.
3. Pour l’application du sous‑alinéa 109.1(2)a)(i) de la Loi, la période est la même période de douze mois retenue aux termes de l’article 2 et le pourcentage est de 75 %.
3. For the purposes of subparagraph 109.1(2)(a)(i) of the Act, the period provided is the same 12 months used in section 2, and the percentage is 75%.
4. Pour l’application du sous‑alinéa 109.1(2)a)(ii) de la Loi, la période est la même période de douze mois retenue aux termes de l’article 2 et le pourcentage est de 60 %.
4. For the purposes of subparagraph 109.1(2)(a)(ii) of the Act, the period provided is the same 12 months used in section 2, and the percentage is 60%.
[12] Un des témoins du défendeur, Eva Lazar, a expliqué que lorsqu’un pays satisfait aux critères quantitatifs énoncés à l’alinéa 109.1(2)a) ou aux critères qualitatifs énumérés à l’alinéa 109.1(2)b), la Division du contrôle, de l’analyse et de l’évaluation des pays [la DCAEP] de la Direction générale des affaires des réfugiés de Citoyenneté et Immigration Canada [CIC] procède à une analyse approfondie de la situation qui existe dans ce pays. Ce processus nécessite un examen minutieux des éléments de preuve objectifs accessibles au public provenant de diverses sources crédibles telles que le Département d’État des États‑Unis, le Comité des droits de l’homme des Nations Unies, Amnistie Internationale et diverses organisations non gouvernementales locales. La DCAEP établit ensuite un rapport dans lequel elle évalue neuf facteurs relatifs aux droits de la personne et à la protection de l’État : (1) la gouvernance démocratique; (2) la protection du droit à la liberté et à la sécurité de la personne; (3) la liberté d’opinion et d’expression; (4) la liberté de religion et d’association; (5) la protection contre la discrimination et la protection des droits des groupes à risque; (6) la protection des acteurs non étatiques; (7) l’accès à des enquêtes impartiales; (8) l’accès à un système judiciaire indépendant; (9) l’accès à des mesures de réparation [les facteurs de désignation]. La version finale de ce rapport est préparée après consultation avec le Comité interministériel des directeurs généraux sur les POD, qui compte des représentants de CIC, de l’Agence des services frontaliers du Canada [l’ASFC], du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement, de la Sécurité publique, du ministère de la Justice, du Service canadien du renseignement de sécurité et de la Gendarmerie royale du Canada. Si la désignation est recommandée, cette recommandation et le rapport d’examen définitif sur le pays concerné en vue de sa désignation comme POD sont envoyés au MCI, qui décide alors de l’opportunité de désigner le pays en question.
[13] Au moment où l’affaire en l’espèce a été entendue, 42 pays avaient été désignés par le MCI comme POD. La Croatie, la Hongrie et la Roumanie avaient été désignées en fonction des critères quantitatifs énumérés à l’alinéa 109.1(2)a). D’autres pays comme Andorre, l’Estonie et la Slovénie avaient été désignés parce qu’ils répondaient aux critères qualitatifs prévus à l’alinéa 109.1(2)b). Sur les 42 pays désignés comme POD, des examens des pays avaient été entrepris en fonction des critères quantitatifs prévus à l’alinéa 109.1(2)a) dans le cas de 19 pays, et en fonction des critères qualitatifs prévus à l’alinéa 109.1(2)b) pour 23 pays.
[14] La LIPR ne prévoit aucun pouvoir permettant expressément de supprimer la désignation d’un pays, mais Mme Lazar a expliqué que le MCI avait approuvé un processus permettant de le faire le 14 octobre 2014 ou vers cette date. Ce processus exige que tous les POD fassent l’objet d’un contrôle régulier pour vérifier si des changements importants sont survenus dans leur situation et d’un réexamen annuel en fonction des facteurs de désignation. Un examen peut être recommandé s’il semble que la situation se détériore de façon sensible en fonction de cinq des neuf facteurs de désignation ou d’après l’un des trois critères essentiels suivants : la gouvernance démocratique, la protection du droit à la liberté et à la sécurité de la personne et l’indépendance de la magistrature. En cas de réexamen, un nouveau rapport détaillé sur le pays sera préparé et le MCI décidera si la désignation du pays devrait être maintenue. Au moment de l’instruction de l’affaire en l’espèce, aucun POD n’avait été retiré de la liste des POD.
III. L’article 109.1 est‑il directement en cause? [15] Les demandeurs formulent les questions litigieuses découlant des présentes demandes de façon plus large que les défendeurs. Ils affirment que la principale question à résoudre est celle de savoir s’il résulte de l’effet conjugué de l’article 109.1 et de l’alinéa 110(2)d.1) de la LIPR et de l’Arrêté sur les seuils qu’il y a violation de l’article 7 et du paragraphe 15(1) de la Charte. Lors de l’instruction de la présente affaire, les demandeurs ont contesté le régime POD en entier en soutenant que le processus de désignation lui‑même n’était pas conforme à la Charte.
[16] En revanche, les défendeurs soutiennent que les demandeurs réclament des réparations qui ne font pas régulièrement partie des présentes demandes, signalant notamment que leurs demandes de contrôle judiciaire ne concluent pas à l’invalidation de l’Arrêté sur les seuils. Suivant les défendeurs, si le jugement déclaratoire réclamé relativement à l’alinéa 110(2)d.1) est accordé, il serait superflu de déclarer inopérant l’article 109.1 de la LIPR et l’Arrêté sur les seuils connexe parce que les personnes physiques demanderesses obtiendraient la réparation qu’elles réclament, en l’occurrence, un droit d’appel à la SAR.
[17] Je suis d’accord avec les défendeurs pour dire que la réparation réclamée par les demandeurs a évolué avec le temps. La demande formulée dans le dossier IMM‑3700‑13 du 27 mai 2013 réclamait uniquement l’annulation de la décision rendue par la SAR dans le dossier d’Y.Z. et un jugement déclarant inopérant l’alinéa 110(2)d.1) de la LIPR en vertu du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 (R‑U), constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R‑U), 1982, c 11. Quant à la demande présentée dans le dossier IMM‑5940‑14 du 5 août 2014, elle vise à obtenir à la fois que la décision prononcée par la SAR dans le dossier de G.S. et de C.S. soit annulée et que l’article 109.1 et l’alinéa 110(2)d.1) de la LIPR soient déclarés inopérants en vertu de l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. Plus récemment, l’Avis de question constitutionnelle du 11 février 2015 faisait état de l’intention des demandeurs de contester la constitutionnalité de « l’effet » de l’article 109.1, de l’alinéa 110(2)d.1) et de l’Arrêté sur les seuils.
[18] Je suis également d’accord avec les défendeurs pour dire qu’il ne conviendrait pas de se prononcer sur la question de savoir si le régime POD dans son ensemble, ou tout aspect de ce régime autre que l’alinéa 110(2)d.1), ne sont pas conformes à la Charte. Il ne convient pas en l’espèce de se prononcer directement sur la constitutionnalité de l’article 109.1 et de l’Arrêté sur les seuils connexes, et ce, pour diverses raisons.
[19] En premier lieu, une déclaration d’inconstitutionnalité de l’alinéa 110(2)d.1) suffirait pour accorder aux personnes physiques demanderesses la réparation substantielle qu’elles réclament dans les présentes demandes, en l’occurrence, le droit d’interjeter appel devant la SAR des demandes dont elles ont été déboutées par la SPR. Déborder le cadre de cette question constitutionnelle et se prononcer également sur la constitutionnalité d’autres aspects du régime POD constituerait un exerce injustifié parce que les déclarations inutiles sur un point de droit constitutionnel devraient, en principe, être évitées (Phillips c Nouvelle‑Écosse (Commission d’enquête sur la tragédie de la mine Westray), [1995] 2 RCS 97, aux paragraphes 6 à 11, 124 DLR (4th) 129; Ishaq c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 156, au paragraphe 66, 381 DLR (4th) 541).
[20] Deuxièmement, on ne trouve pas suffisamment d’éléments de preuve au dossier pour évaluer comme il se doit toutes les conséquences de la désignation d’un pays en vertu de l’article 109.1. Ainsi que la Cour suprême l’a déclaré dans l’arrêt Mackay c Manitoba, [1989] 2 RCS 357, aux pages 361 et 362, 61 DLR (4th) 385 :
Les décisions relatives à la Charte ne doivent pas être rendues dans un vide factuel. Essayer de le faire banaliserait la Charte et produirait inévitablement des opinions mal motivées. La présentation des faits n’est pas, comme l’a dit l’intimé, une simple formalité; au contraire, elle est essentielle à un bon examen des questions relatives à la Charte […] Les décisions relatives à la Charte ne peuvent pas être fondées sur des hypothèses non étayées qui ont été formulées par des avocats enthousiastes.
Par exemple, nous ne disposons pas de suffisamment de preuves pour évaluer les éventuels inconvénients pour les demandeurs d’asile provenant de POD qui ne sont pas admissibles à recevoir un permis de travail tant que 180 jours ne se sont pas écoulés après que leur demande d’asile a été déférée à la SPR. G.S. affirme dans son affidavit qu’il est contrarié de ne pouvoir obtenir un permis de travail et que, comme les prestations d’aide sociale sont insuffisantes, lui et C.S. ont dû accepter des emplois précaires et travailler plus fort que leurs collègues canadiens pour la même rémunération. Toutefois, à eux seuls, ces éléments de preuve ne suffisent pas pour prouver que le paragraphe 206(2) du Règlement viole l’article 7 ou le paragraphe 15(1) de la Charte. De plus, l’affidavit de G.S. n’a été déposé que le 21 octobre 2014 et c’était le premier indice que le paragraphe 206(1) du Règlement pouvait être compromis. Les défendeurs avaient l’obligation de signifier leurs propres affidavits supplémentaires un mois plus tard, le 21 novembre 2014 et ils n’avaient pas eu d’occasion raisonnable de préparer une défense fondée sur l’article premier de la Charte en réponse à cette éventuelle contestation avant l’instruction de la présente affaire.
[21] Troisièmement, je ne suis pas convaincu qu’il convient en l’espèce de décider si les délais abrégés qui s’appliquent dans le cas des demandeurs d’asile provenant de POD sont nécessairement invalides ou inconstitutionnels. Malgré les arguments contraires des demandeurs, les délais abrégés ne semblent pas constituer un obstacle insurmontable. La différence entre la date d’audience prévue pour les demandeurs issus de POD et celle prévue dans le cas des demandeurs issus d’autres pays n’est pas excessive et les décisions de la SPR concernant les personnes physiques demanderesses en l’espèce démontrent qu’en tant que demandeurs issus de POD, ils ont été en mesure de respecter ces délais. C.S. a mentionné au cours de son réinterrogatoire qu’il aurait aimé disposer de plus de temps pour recevoir d’autres éléments de preuve en provenance de la Hongrie, mais cet argument n’a jamais été invoqué au soutien de sa demande. Les personnes physiques demanderesses n’ont pas demandé à la SPR d’ajourner leur audience; elles ont été en mesure de déposer une abondante documentation (y compris des rapports médicaux); elles ont été en mesure de faire valoir leur point de vue pleinement et elles n’ont pas allégué, dans la demande d’autorisation et de contrôle judiciaire qu’elles ont soumise à la Cour, qu’elles n’avaient pas disposé de suffisamment de temps pour se préparer en vue de leur audience devant la SPR. Les demandeurs ont présenté des éléments de preuve suivant lesquels certains types de demandeurs d’asile avaient peut‑être plus de difficulté à respecter des délais plus courts; pourtant, une procédure accélérée pourrait être considérée comme plus avantageuse pour les demandeurs d’asile qui obtiennent finalement gain de cause, étant donné qu’il pourrait être stressant pour les réfugiés authentiques d’attendre des années avant qu’une décision définitive soit rendue au sujet de leur statut. Il serait préférable de trancher ces questions dans le cadre d’une affaire dans laquelle les délais abrégés auraient effectivement fait une différence pour les demandeurs et / ou la validité des mécanismes de prorogation des délais et de réouverture des dossiers aurait effectivement été vérifiée.
[22] Quatrièmement, aucune des personnes physiques demanderesses n’a encore été touchée par le délai de 36 mois qui doit s’écouler avant de pouvoir présenter une demande d’examen des risques avant le renvoi [ERAR] selon les alinéas 112(2)b.1) et 112(2)c) de la LIPR. La constitutionnalité de cette interdiction devrait être tranchée dans un contexte factuel dans lequel la question serait directement et carrément soulevée. Or, ce n’est pas le cas en l’espèce. La décision rendue par la Cour dans l’affaire Peter c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2014 CF 1073, 13 Imm LR (4th) 169 [Peter], ne portait pas directement sur cette interdiction; dans l’affaire Peter, la décision portait uniquement sur l’interdiction de demander un ERAR pendant un délai de 12 mois à la lumière de l’article 7 de la Charte. De plus, la constitutionnalité de l’interdiction de présenter une demande d’ERAR avant l’écoulement d’un délai de 36 mois, du moins par rapport à l’article 7 de la Charte, sera examinée par la Cour d’appel dans le cadre de l’appel interjeté du jugement Al Atawnah c Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, 2015 CF 774.
[23] En résumé, il ne convient donc pas en l’espèce de se prononcer sur la constitutionnalité du régime POD dans son ensemble ou de l’article 109.1 en particulier, car toute déclaration d’invalidité aurait des répercussions qui déborderaient le cadre des présentes demandes et du dossier de la preuve.
IV. Les questions en litige [24] Comme l’article 109.1 de la LIPR n’est pas directement en litige dans les présentes demandes, les questions à trancher sont les suivantes :
1. L’ACAADR a‑t‑elle qualité pour agir dans l’intérêt public?
2. Les affidavits contestés devraient‑ils être radiés?
3. L’alinéa 110(2)d.1) de la LIPR viole‑t‑il le paragraphe 15(1) de la Charte?
4. L’alinéa 110(2)d.1) de la LIPR viole‑t‑il l’article 7 de la Charte?
5. Si des droits garantis par la Charte ont été violés, l’alinéa 110(2)d.1) de la LIPR est‑il justifié par l’article premier de la Charte?
6. Si l’alinéa 110(2)d.1) de la LIPR est inconstitutionnel, quelle est la réparation appropriée?
7. Quelles questions la Cour devrait-elle, le cas échéant, certifier?
V. L’ACAADR a‑t‑elle qualité pour agir dans l’intérêt public? [25] Les parties reconnaissent que la Cour doit tenir compte de trois facteurs pour décider s’il y a lieu de reconnaître ou non à quelqu’un la qualité pour agir dans l’intérêt public, à savoir : « (1) une question sérieuse [relevant des tribunaux] est‑elle soulevée? (2) le demandeur a‑t‑il un intérêt réel ou véritable dans l’issue de cette question? et (3) compte tenu de toutes les circonstances, la poursuite proposée constitue‑t‑elle une manière raisonnable et efficace de soumettre la question aux tribunaux? » (Canada (PG) c Downtown Eastside Sex Workers United Against Violence Society, 2012 CSC 45, au paragraphe 37, [2012] 2 RCS 524 [Downtown]).
A. Les arguments de l’ACAADR [26] L’ACAADR soutient que tous les principes relatifs à la qualité pour agir dans l’intérêt public militent en sa faveur : il n’y a pas de risque de mal employer des ressources judiciaires limitées parce que sa demande a déjà été réunie à celle d’Y.Z., G.S. et C.S.; sa participation au dossier a déjà permis de mieux circonscrire le débat et de s’assurer qu’il soit présenté de façon rigoureuse et il serait avantageux pour la primauté du droit que la qualité pour agir lui soit reconnue, car les affaires constitutionnelles sont complexes et l’ACAADR pourrait poursuivre l’affaire si, pour une raison ou pour une autre, les personnes physiques demanderesses ne le pouvaient plus.
[27] L’ACAADR affirme en outre que tous les facteurs énumérés dans l’arrêt Downtown appuient la reconnaissance de la qualité pour agir dans l’intérêt public. Les défendeurs admettent qu’il existe une question sérieuse relevant des tribunaux et l’ACAADR soutient qu’elle a un réel intérêt dans le litige. Se fondant sur l’affidavit de Mitchell Goldberg, l’ACAADR affirme qu’elle est une association de juristes et d’universitaires intéressés aux questions juridiques concernant les réfugiés, les demandeurs d’asile et les droits des immigrants et que l’un des principaux objectifs de sa mission consiste à s’assurer que les droits fondamentaux des réfugiés et des migrants vulnérables soient protégés. D’ailleurs, l’ACAADR a fait part de ses préoccupations au sujet du régime POD devant le Parlement alors que celui‑ci débattait du projet de loi C‑31, qui est devenu la Loi visant à protéger le système d’immigration du Canada, LC 2012, ch 17 [la LPSIC]. Ces intérêts sont plus vastes que ceux des personnes physiques demanderesses et en se faisant reconnaître la qualité pour agir, l’ACAADR affirme qu’elle a été en mesure de signaler certaines conséquences négatives du régime des POD qui vont plus loin que celles qu’ont subies les personnes physiques demanderesses. De plus, elle a participé à l’affaire depuis le début, démontrant ainsi son intérêt, et sa participation n’a nullement nui au déroulement de l’instance.
[28] L’ACAADR af