Alberta c. Elder Advocates of Alberta Society

Alberta c. Elder Advocates of Alberta Society
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2011-05-12
Référence neutre
2011 CSC 24
Recueil
[2011] 2 RCS 261
Numéro de dossier
33551
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Alberta
Sujets
Fiducie
Procédure civile
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33551
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Alberta c. Elder Advocates of Alberta Society, 2011 CSC 24, [2011] 2 R.C.S. 261
Date : 20110512
Dossier : 33551
Entre :
Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta
Appelant
et
Elder Advocates of Alberta Society et James O. Darwish,
représentant personnel de la succession de Johanna H. Darwish, décédée
Intimés
- et -
Procureur général du Canada et
procureur général de la Colombie-Britannique
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 103)
La juge en chef McLachlin (avec l’accord des juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell)
Alberta c. Elder Advocates of Alberta Society, 2011 CSC 24, [2011] 2 R.C.S. 261
Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta Appelante
c.
Elder Advocates of Alberta Society et
James O. Darwish, représentant personnel de
la succession de Johanna H. Darwish, décédée Intimés
et
Procureur général du Canada et
procureur général de la Colombie‑Britannique Intervenants
Répertorié : Alberta c. Elder Advocates of Alberta Society
2011 CSC 24
No du greffe : 33551.
2011 : 27 janvier; 2011 : 12 mai.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Procédure civile — Actes de procédure — Requête en radiation — Allégation que le gouvernement a artificiellement augmenté les frais d’hébergement imposés aux pensionnaires âgés des établissements de soins de longue durée en vue de financer les frais médicaux qui relèvent normalement du gouvernement — Déclaration alléguant le manquement à une obligation fiduciaire, la négligence, l’enrichissement injustifié, la mauvaise foi dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire et la violation de l’art. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés — Les allégations contestées révèlent‑elles une cause d’action?
Obligation fiduciaire — Gouvernement — Allégation que le gouvernement a artificiellement augmenté les frais d’hébergement imposés aux pensionnaires âgés des établissements de soins de longue durée en vue de financer les frais médicaux qui relèvent normalement du gouvernement — Les principes relatifs à l’obligation fiduciaire qui régissent les entités privées s’appliquent‑ils aux gouvernements? — Le gouvernement a‑t‑il une obligation fiduciaire envers les patients?
L’Alberta prend à sa charge les frais des soins de santé prodigués aux pensionnaires des foyers de soins infirmiers et des hôpitaux de soins prolongés, mais on peut demander aux pensionnaires de payer des frais d’hébergement pour défrayer le coût de leur logement et de leurs repas. Un groupe important de pensionnaires âgés des établissements de soins de longue durée de l’Alberta allègue que le gouvernement a artificiellement augmenté les frais d’hébergement en vue de financer les frais médicaux. Ils ont intenté un recours collectif et allégué que la province de l’Alberta et les neuf autorités régionales de la santé qui administraient le régime de soins de santé de l’Alberta et en assuraient la mise en œuvre à l’époque en cause n’ont pas veillé à ce que les frais d’hébergement soient utilisés exclusivement à cette fin. Ils ont allégué que cela constituait un manquement à une obligation fiduciaire, de la négligence, de la mauvaise foi et de l’enrichissement injustifié, et ils ont présenté une demande fondée sur le droit à l’égalité garanti par le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés . À l’étape de l’autorisation du recours collectif, l’Alberta a contesté les allégations d’obligation fiduciaire et de négligence. La juge saisie de la demande d’autorisation du recours a radié l’allégation relative au manquement à l’obligation fiduciaire, et a partiellement limité l’application de l’obligation de diligence procédant du droit de la négligence. La Cour d’appel a confirmé le droit du groupe d’invoquer les causes d’action.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli en partie. Les allégations de manquement à une obligation fiduciaire, de négligence et de mauvaise foi dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire sont radiées de la déclaration. L’autorisation d’instruire l’allégation d’enrichissement injustifié et la demande fondée sur le par. 15(1) de la Charte est accordée.
Dans une situation non visée par une catégorie existante de cas dans lesquels l’existence d’une obligation fiduciaire a été reconnue, le demandeur doit démontrer (1) que le fiduciaire s’est engagé à agir au mieux des intérêts du bénéficiaire ou des bénéficiaires; (2) qu’il existe une personne ou un groupe de personnes définies vulnérables au contrôle du fiduciaire; et (3) que l’exercice, par le fiduciaire, de son pouvoir discrétionnaire ou de son contrôle aura une incidence défavorable sur un intérêt juridique ou un intérêt pratique important du bénéficiaire ou des bénéficiaires. La vulnérabilité, à elle seule, ne suffit pas à justifier l’existence d’une obligation fiduciaire.
Puisqu’en règle générale le gouvernement doit agir dans l’intérêt de tous les citoyens, il aura des obligations fiduciaires seulement dans des circonstances retreintes et particulières. L’intérêt touché doit être un intérêt de droit privé précis sur lequel la personne exerçait déjà un droit distinct et absolu, et le niveau de contrôle exercé par le gouvernement sur l’intérêt en question doit être équivalent ou semblable à l’administration directe de cet intérêt. En règle générale, un lien étroit avec l’une des catégories habituelles de relation fiduciaire constitue une condition préalable pour conclure à l’existence d’une obligation fiduciaire implicite de l’État. Une obligation générale envers le public ou des secteurs du public ne saurait établir l’existence d’un engagement d’agir dans l’intérêt du bénéficiaire, et peut faire en sorte qu’il soit difficile de démontrer qu’une personne ou un groupe de personnes définies est vulnérable à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire du fiduciaire. Les conditions ne peuvent pas non plus être remplies simplement lorsqu’une autorité publique a été investie du pouvoir discrétionnaire d’influer sur les intérêts d’une personne lorsqu’il y a une incidence générale sur le bien‑être, les biens ou la sécurité de cette dernière, lorsqu’un droit dépend d’une mesure ultérieure de l’État, ou lorsqu’il y a seulement un accès à un régime de prestations. S’il est allégué que l’engagement découle d’une loi, le libellé de la loi doit manifestement l’appuyer.
En l’espèce, si l’on considère que tous les faits invoqués sont vrais, l’allégation de manquement à une obligation fiduciaire ne révèle pas une cause d’action justifiable. La vulnérabilité des demandeurs, telle qu’alléguée dans leurs actes de procédure, ne résulte pas de leur relation avec l’Alberta. Bien que leur situation financière puisse être touchée par l’imposition des frais d’hébergement, ce facteur, à lui seul, ne suffit pas pour justifier une obligation fiduciaire. Aucune disposition législative ni quoi que ce soit dans les rapports de fait invoqués n’étaye un engagement de l’Alberta de faire preuve, envers les membres du groupe de demandeurs, d’une loyauté exclusive pour ce qui est de la fixation, de la perception et de l’administration des frais d’hébergement, et les demandeurs ne font référence à aucune obligation analogue en droit privé. La Alberta Health Care Insurance Act oblige la province à fournir des soins de santé, mais ne l’oblige pas à s’engager à agir au mieux des intérêts des résidents de l’Alberta en général, ou au mieux des intérêts des pensionnaires d’un établissement de soins de longue durée en particulier. La loi n’oblige pas non plus le gouvernement à tenir compte des intérêts de quiconque lorsqu’il détermine la contribution qui peut être demandée aux pensionnaires. L’intérêt juridique ou l’intérêt pratique essentiel, qui est décrit comme étant touché par l’exercice du pouvoir de l’État — le droit à des soins de longue durée et le droit d’être facturé à un prix raisonnable pour recevoir des soins — n’est pas suffisant pour faire naître une obligation fiduciaire. Les décisions quant à la façon de financer et de mettre en œuvre des services de soins de santé assurés exigent le maintien constant de l’équilibre des intérêts opposés des différentes parties de la population. L’État ne serait pas en mesure de remplir ses obligations envers l’ensemble de la population s’il était astreint à une norme de conduite de nature fiduciaire envers un seul groupe parmi tant d’autres. Qui plus est, la province n’est pas responsable des membres du groupe, qui sont généralement encore capables de gérer leurs propres affaires ou seront bénéficiaires des obligations de leurs propres tuteurs et fiduciaires. L’allégation de manquement à une obligation fiduciaire doit être radiée de la déclaration.
Les actes de procédure n’étayent pas une allégation de négligence. Bien qu’on puisse soutenir que les actes de procédure évoquent la négligence dans la vérification, la supervision, le contrôle et la gestion des fonds associés aux frais d’hébergement, le régime législatif n’impose pas une obligation de diligence à l’Alberta. La Alberta Health Care Insurance Act impose au ministre l’obligation générale de fournir des services de soins de santé assurés, mais les demandeurs n’ont pu établir l’existence d’une obligation de vérifier, de superviser, de contrôler ou de gérer les fonds associés aux frais d’hébergement. Dans la même veine, la Nursing Homes Act et ses règlements d’application n’imposent à l’État aucune obligation positive, elle ne lui confère que des pouvoirs de contrôle facultatifs. Il en va de même pour la Regional Health Authorities Act, la Hospitals Act et leurs règlements d’application. De plus, en l’absence d’une obligation d’origine législative, le fait que l’Alberta peut avoir vérifié, supervisé, contrôlé et généralement géré les frais d’hébergement contestés ne crée pas un lien de proximité suffisant pour imposer une obligation de diligence prima facie. Les actes allégués relèvent de l’administration du régime. La simple prestation d’un service ne suffit pas, à elle seule, pour établir une relation de proximité entre le gouvernement et les demandeurs.
L’allégation de mauvaise foi, telle qu’elle est invoquée, est liée au manquement allégué à l’obligation de diligence et doit être écartée si l’allégation de négligence est radiée. Les faits nécessaires pour étayer l’argument que l’allégation de mauvaise foi révèle l’existence du délit de faute dans l’exercice d’une charge publique ne peuvent se dégager des allégations de négligence et d’obligation fiduciaire, et la question n’a pas été soulevée devant les tribunaux inférieurs.
Il n’est pas clair et évident que l’allégation d’enrichissement injustifié ne révèle aucune cause d’action. L’allégation repose sur un fondement juridique différent des allégations de manquement à l’obligation fiduciaire ou de négligence. Bien que les recours de droit public constituent la démarche à suivre pour présenter une demande de restitution de taxes perçues en vertu d’une loi ultra vires, il est possible d’intenter une action en enrichissement injustifié dans d’autres circonstances. En l’espèce, on ne réclame pas des taxes payées en vertu d’une loi ultra vires, et il faudrait permettre que la demande fasse l’objet d’un procès où son bien‑fondé pourra être examiné de façon plus approfondie en fonction de la preuve présentée.
La province ne conteste pas directement l’allégation que l’obligation faite aux membres du groupe de payer les frais de soins de santé contrevient au par. 15(1) de la Charte . Compte tenu du maintien de l’allégation d’enrichissement injustifié en particulier, il faut permettre que l’allégation fondée sur l’art. 15 soit examinée dans le cadre du recours collectif.
On ne doit pas annuler le recours parce qu’un recours collectif demeure la meilleure procédure. L’allégation, telle que formulée, n’exige pas que l’on apprécie individuellement le lien entre des frais d’hébergement et de repas précis pour qu’il soit possible de conclure à une quelconque responsabilité envers le groupe dans son ensemble, et la Class Proceedings Act prévoit, en matière de réparation, suffisamment de souplesse pour régler tout problème éventuel dans l’appréciation, l’octroi et la répartition des dommages‑intérêts.
Jurisprudence
Distinction d’avec les arrêts : Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335; Authorson c. Canada (Attorney General) (2000), 53 O.R. (3d) 221, conf. par (2002), 58 O.R. (3d) 417, inf. pour d’autres motifs, 2003 CSC 39, [2003] 2 R.C.S. 40; Brewer Bros. c. Canada (Procureur général), [1992] 1 C.F. 25; Succession Odhavji c. Woodhouse, 2003 CSC 69, [2003] 3 R.C.S. 263; Kingstreet Investments Ltd. c. Nouveau‑Brunswick (Finances), 2007 CSC 1, [2007] 1 R.C.S. 3; arrêts mentionnés : Hollick c. Toronto (Ville), 2001 CSC 68, [2001] 3 R.C.S. 158; Hunt c. Carey Canada Inc., [1990] 2 R.C.S. 959; Frame c. Smith, [1987] 2 R.C.S. 99; Lac Minerals Ltd. c. International Corona Resources Ltd., [1989] 2 R.C.S. 574; Galambos c. Perez, 2009 CSC 48, [2009] 3 R.C.S. 247; Hodgkinson c. Simms, [1994] 3 R.C.S. 377; Bande indienne Wewaykum c. Canada, 2002 CSC 79, [2002] 4 R.C.S. 245; Hogan c. Newfoundland (Attorney General) (2000), 183 D.L.R. (4th) 225; R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075; Sagharian (Litigation Guardian of) c. Ontario (Minister of Education), 2008 ONCA 411, 172 C.R.R. (2d) 105; Harris c. Canada, 2001 CFPI 1408, [2002] 2 C.F. 484; K.L.B. c. Colombie‑Britannique, 2003 CSC 51, [2003] 2 R.C.S. 403; Bennett c. British Columbia, 2009 BCSC 1358 (CanLII); Drady c. Canada, 2007 CanLII 27970, conf. par 2008 ONCA 659, 300 D.L.R. (4th) 443, autorisation d’appel refusée, [2009] 1 R.C.S. viii; Gorecki c. Canada (Attorney General) (2006), 208 O.A.C. 368; Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728; Ville de Kamloops c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2; Cooper c. Hobart, 2001 CSC 79, [2001] 3 R.C.S. 537; Renvoi relatif à Broome c. Île‑du‑Prince‑Édouard, 2010 CSC 11, [2010] 1 R.C.S. 360; Childs c. Desormeaux, 2006 CSC 18, [2006] 1 R.C.S. 643; Syl Apps Secure Treatment Centre c. B.D., 2007 CSC 38, [2007] 3 R.C.S. 83; Welbridge Holdings Ltd. c. Greater Winnipeg, [1971] R.C.S. 957; Ultramares Corp. c. Touche, 174 N.E. 441 (1931); Design Services Ltd. c. Canada, 2008 CSC 22, [2008] 1 R.C.S. 737; Garland c. Consumers’ Gas Co., 2004 CSC 25, [2004] 1 R.C.S. 629; Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161; Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565; Pacific National Investments Ltd. c. Victoria (Ville), 2004 CSC 75, [2004] 3 R.C.S. 575; 620 Connaught Ltd. c. Canada (Procureur général), 2008 CSC 7, [2008] 1 R.C.S. 131; Peel (Municipalité régionale) c. Canada, [1992] 3 R.C.S. 762.
Lois et règlements cités
Alberta Health Care Insurance Act, R.S.A. 2000, ch. A‑20, art. 3, 4.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 15 , 24(1) .
Class Proceedings Act, S.A. 2003, ch. C‑16.5. art. 30 à 33.
Hospitalization Benefits Regulation, Alta. Reg. 244/90, art. 5(1)d).
Hospitals Act, R.S.A. 2000, ch. H‑12, art. 1c), 25 à 27, 28(2), 29, 37, 38(1), 41, 43(l).
Loi canadienne sur la santé, L.R.C. 1985, ch. C‑6, art. 2 , 19(2) .
Loi constitutionnelle de 1982 .
Nursing Homes Act, R.S.A. 2000, ch. N‑7, art. 1a) « accommodation charge », 8, 10(2), 12, 19, 24.
Nursing Homes General Regulation, Alta. Reg. 232/85, art. 4.
Nursing Homes Operation Amendment Regulation, Alta. Reg. 260/2003, art. 2.
Nursing Homes Operation Regulation, Alta. Reg. 258/85, art. 3(1), 8, 9.
Proclamation royale (1763), L.R.C. 1985, app. II, no 1.
Regional Health Authorities Act, R.S.A. 2000, ch. R‑10, art. 5, 9, 13, 14, 21.
Doctrine citée
Ellis, Mark Vincent. Fiduciary Duties in Canada. Toronto : Carswell, 1993 (loose‑leaf updated 2011, release 1).
Finn, P. D. « The Fiduciary Principle », in T. G. Youdan, ed., Equity, Fiduciaries and Trusts. Toronto : Carswell, 1989, 1.
Maddaugh, Peter D., and John D. McCamus. The Law of Restitution. Aurora, Ont. : Canada Law Book, 2004 (loose‑leaf updated August 2010, release 6).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (les juges Conrad, Berger et Rowbotham), 2009 ABCA 403, 16 Alta. L.R. (5th) 1, 469 A.R. 270, 315 D.L.R. (4th) 59, [2010] 2 W.W.R. 197, 203 C.R.R. (2d) 344, 79 C.P.C. (6th) 19, 70 C.C.L.T. (3d) 30, 470 W.A.C. 270, [2009] A.J. No. 1336 (QL), 2009 CarswellAlta 1986, qui a infirmé en partie une décision de la juge Greckol, 2008 ABQB 490, 94 Alta. L.R. (4th) 10, 453 A.R. 1, [2008] 11 W.W.R. 70, 59 C.C.L.T. (3d) 23, 59 C.P.C. (6th) 243, [2008] A.J. No. 909 (QL), 2008 CarswellAlta 1104. Pourvoi accueilli en partie.
G. Alan Meikle, c.r., Ward K. Branch et Michael Sobkin, pour l’appelante.
Allan A. Garber et Nathan J. Whitling, pour les intimés.
Christine Mohr, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Anthony Fraser, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Version française du jugement de la Cour rendu par
[1] La Juge en chef — Une triste réalité sociale attend les personnes qui, lorsqu’elles avancent en âge, deviennent incapables de prendre soin d’elles‑mêmes et doivent vivre dans des établissements spéciaux qui fournissent, dans une mesure plus ou moins grande, de l’aide et des soins de santé. En Alberta, des soins de longue durée sont prodigués aux personnes âgées dans des foyers de soins infirmiers et des hôpitaux de soins prolongés. En principe, le gouvernement de l’Alberta prend à sa charge les frais médicaux des pensionnaires, mais on peut demander aux pensionnaires de payer des frais d’hébergement pour défrayer le coût de leur logement et de leurs repas. En l’espèce, 12 500 pensionnaires d’établissements de soins de longue durée (« ESLD ») de l’Alberta intentent un recours collectif et allèguent que le gouvernement a artificiellement augmenté la contribution des pensionnaires en vue de financer les frais médicaux qui relèvent normalement du gouvernement.
[2] Le groupe a déposé une déclaration dans laquelle il allègue que, par sa conduite, le gouvernement a manqué à son obligation fiduciaire, a fait preuve de négligence et de mauvaise foi dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire ou s’est enrichi de façon injustifiée. Le groupe demande le remboursement des sommes payées en sus des frais d’hébergement permis, ou des dommages‑intérêts équivalant à ces sommes. L’action a été autorisée sur le fondement de ces allégations. Le groupe présente également une demande fondée sur le droit à l’égalité garanti par l’art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés . L’Alberta ne sollicite pas la radiation de cette dernière demande, mais prétend que le groupe n’est pas justifié de présenter cette demande dans le cadre d’un recours collectif.
[3] À l’étape de l’autorisation du recours collectif, la province de l’Alberta a contesté les allégations d’obligation fiduciaire, de négligence et de mauvaise foi dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire. La juge saisie de la demande d’autorisation du recours a radié l’allégation relative au manquement à l’obligation fiduciaire, et a partiellement limité l’application de l’obligation de diligence procédant du droit de la négligence (2008 ABQB 490, 94 Alta. L.R. (4th) 10). La Cour d’appel a confirmé le droit du groupe de demandeurs d’invoquer les trois causes d’action (2009 ABCA 403, 16 Alta. L.R. (5th) 1). La Couronne du chef de l’Alberta forme maintenant un appel devant notre Cour et prétend que toutes les allégations devraient être radiées et que l’autorisation accordée devrait être annulée.
[4] La présente décision ne tranche pas le bien‑fondé de l’action mais examine le caractère justifiable en droit des causes d’action invoquées. La question est celle de savoir si les actes de procédure, à supposer que les faits invoqués soient vrais, révèlent une cause d’action défendable. S’il est évident et manifeste que la demande ne peut être accueillie, elle devrait être radiée.
[5] Je conclus que les allégations relatives à l’obligation fiduciaire, à la négligence et à la mauvaise foi dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire ne révèlent aucune cause d’action et devraient être radiées en entier, mais que l’allégation d’enrichissement injustifié devrait subsister. Ainsi, l’autorisation du recours collectif est confirmée et la réclamation fondée sur l’enrichissement injustifié peut être instruite conjointement avec la demande relative à la discrimination fondée sur le par. 15(1) de la Charte .
I. Contexte
[6] Puisque la présente action en est à l’étape préliminaire et que, pour les besoins du présent pourvoi, les faits invoqués sont tenus pour avérés, il est inutile d’examiner exhaustivement le contexte factuel et législatif. Un bref aperçu est néanmoins opportun pour comprendre le contexte des demandes.
[7] Lorsque cette action a été intentée, la province de l’Alberta et neuf autorités régionales de la santé (« ARS ») administraient le régime de soins de santé de l’Alberta et en assuraient la mise en œuvre en application de certaines lois et règlements interdépendants, dont la Alberta Health Care Insurance Act, R.S.A. 2000, ch. A‑20, la Nursing Homes Act, R.S.A. 2000, ch. N‑7, et la Hospitals Act, R.S.A. 2000, ch. H‑12. Les ARS recevaient de la province du financement de base afin d’assurer des services de soins de santé, et il leur incombait de gérer la prestation de services de santé : Regional Health Authorities Act, R.S.A. 2000, ch. R‑10, art. 5. Alberta Health Services est le successeur des neuf anciennes ARS. La présente action a été intentée contre les ARS et la Couronne du chef de l’Alberta, mais les ARS n’ont pas participé au présent pourvoi et font l’objet d’une action actuellement en instance. La réparation sollicitée devant notre Cour vise uniquement la Couronne du chef de l’Alberta.
[8] Selon la Loi canadienne sur la santé, L.R.C. 1985, ch. C‑6 , une province n’a pas droit à la contribution du gouvernement fédéral pour des dépenses relatives aux soins de santé si elle permet l’imposition de frais modérateurs en vertu de son régime d’assurance‑santé, sous réserve de certaines exceptions. Par exemple, les frais modérateurs « imposés pour l’hébergement ou les repas fournis à une personne hospitalisée qui [. . .] souffre d’une maladie chronique et séjourne de façon plus ou moins permanente à l’hôpital ou dans une autre institution » sont autorisés : Loi canadienne sur la santé, par. 19(2) . Le financement est accordé pour les soins de longue durée s’ils sont prodigués à titre de service hospitalier assuré : Loi canadienne sur la santé, art. 2 .
[9] En Alberta, la province doit payer pour [traduction] « les prestations à l’égard des services de soins de santé offerts aux résidents [de la province] », sauf disposition contraire d’une loi ou d’un règlement : Alberta Health Care Insurance Act, par. 4(1). En général, les personnes soignées dans des hôpitaux en Alberta n’ont pas à payer les services assurés en vertu de la Loi canadienne sur la santé . Des frais modérateurs peuvent être imposés pour l’hébergement et les repas : Hospitals Act, par. 38(1) et 43(l).
[10] Les foyers de soins infirmiers, ou les ESLD, sont régis par la Nursing Homes Act et reçoivent du financement tant du gouvernement de l’Alberta, par l’intermédiaire des ARS, que des pensionnaires. Ces foyers — tenus par des exploitants privés ou les ARS et non par la province — peuvent imposer aux pensionnaires des frais d’hébergement pour le logement et les repas, sans dépasser le montant quotidien maximal prescrit par règlement : Nursing Homes Act, art. 8 et 24; Nursing Homes Operation Regulation, Alta. Reg. 258/85, par. 3(1). Les [traduction] « frais d’hébergement » s’entendent des « frais relatifs aux soins de santé imposés aux pensionnaires pour l’hébergement et les repas offerts dans un foyer de soins infirmiers ou dans un [hôpital approuvé qui prodigue des soins infirmiers] » : Nursing Homes Act, al. 1a) et par. 10(2). Les frais relatifs aux « soins de base » relèvent de la province : Alberta Health Care Insurance Act, art. 3 et 4.
[11] Les hôpitaux de soins prolongés, qui dispensent également des soins de longue durée aux patients qui souffrent d’une malade chronique, sont subventionnés et gérés de la même façon : Hospitals Act, al. 1c), par. 28(2) et art. 37, et Ministerial Order #1/2006. Les frais d’hébergement payés par les pensionnaires des hôpitaux de soins prolongés sont régis par l’art. 41 de la Hospitals Act et par l’al. 5(1)d) du Hospitalization Benefits Regulation, Alta. Reg. 244/90.
[12] Collectivement, ces frais d’hébergement font l’objet du présent litige.
[13] Les représentants des demandeurs sont James Darwish, en sa qualité de représentant personnel de la succession de sa mère, Johanna Darwish, et la Elder Advocates of Alberta Society, un organisme à but non lucratif. M. Darwish était le tuteur et le fiduciaire de sa mère lorsqu’elle vivait dans un ESLD; il est maintenant son exécuteur. Lorsqu’il a préparé pour sa mère la déclaration d’impôt sur les biens transmis par décès, l’ARS de la région l’a informé qu’environ les deux tiers des frais d’hébergement mensuels que sa mère payait visaient une [traduction] « partie des soins ». Il a conclu que le dernier tiers avait été alloué à l’hébergement et aux repas. M. Darwish prétend que l’allocation pour l’hébergement et les repas que les pensionnaires doivent payer excède le montant prescrit et oblige les pensionnaires à financer les frais médicaux qui relèvent entièrement de la province. Il prétend également que le régime législatif n’autorise pas l’Alberta à facturer ces frais médicaux aux pensionnaires. Conjointement avec la société Elder Advocates, M. Darwish a intenté une action pour recouvrer le versement excédentaire.
[14] Le 1er août 2003, le ministre de la Santé et du Bien‑être de l’Alberta a édicté l’art. 2 du Nursing Homes Operation Amendment Regulation, Alta. Reg. 260/2003, lequel a augmenté le montant maximum des frais d’hébergement que doivent payer les pensionnaires des foyers de soins infirmiers et des hôpitaux de soins prolongés de la province. Les demandeurs prétendent que le ministre a augmenté les frais admissibles même s’il savait que les ESLD avaient [traduction] « pris l’habitude » d’appliquer les frais d’hébergement « pour financer les soins de santé et pour compenser le financement pour les soins » et que, malgré cela, la province a enjoint aux exploitants de facturer le montant maximal permis.
[15] Les représentants des demandeurs ont sollicité l’autorisation d’un recours collectif en vertu de la Class Proceedings Act, S.A. 2003, ch. C‑16.5, affirmant que la province et les ARS n’ont pas veillé à ce que les sommes payées par les pensionnaires des ESLD pour [traduction] « l’hébergement et les repas » soient utilisées exclusivement à cette fin. Les demandeurs allèguent que la province est uniquement autorisée à facturer le coût réel de l’hébergement et des repas, et non à utiliser les montants perçus au taux maximal afin de financer le coût des soins de base. Ils affirment que les pensionnaires des établissements de soins de longue durée de l’Alberta ont été facturés en trop et sollicitent le remboursement du versement excédentaire ou des dommages‑intérêts.
II. Les décisions des tribunaux de l’Alberta
[16] Le groupe est composé d’environ 12 500 pensionnaires placés dans des ESLD en Alberta. Plus de la moitié sont âgés de 85 ans ou plus, et tous sont atteints d’une quelconque forme de maladie chronique ou d’une invalidité permanente. Ils ne sont pas en mesure de vivre seuls et nécessitent différents niveaux de soins, notamment de l’aide pour se nourrir, pour aller aux toilettes et pour d’autres aspects fondamentaux de la vie quotidienne.
[17] Les représentants des demandeurs ont invoqué de nombreuses causes d’action : (i) manquement à l’obligation fiduciaire; (ii) manquement à l’obligation de diligence; (iii) rupture de contrat; (iv) enrichissement injustifié; (v) mesure ultra vires; (vi) taxe ultra vires; et (vii) violation du par. 15(1) de la Charte . Ils ont également plaidé la [traduction] « mauvaise foi dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire ». Je renvoie tout au long des présents motifs aux allégations figurant dans la deuxième nouvelle déclaration des demandeurs, déposée le 1er mars 2010.
[18] La juge saisie de la demande d’autorisation du recours collectif a approuvé la définition du groupe ainsi que 67 questions communes (2008 ABQB 490, 94 Alta. L.R. (4th) 10). Lorsqu’elle a décidé d’autoriser ces questions, la juge Greckol a refusé d’autoriser celles fondées sur l’obligation fiduciaire et sur la taxe ultra vires, les radiant de la demande parce que vouées à l’échec. Elle a également radié l’allégation d’obligation de diligence à l’égard de la fixation des frais d’hébergement, mais a autorisé l’allégation de négligence dans le contrôle de la perception et de la gestion des frais d’hébergement. En statuant que les demandeurs avaient respecté les exigences de l’autorisation, la juge Greckol a conclu qu’un recours collectif était la procédure qui convenait le mieux.
[19] La Cour d’appel a rejeté l’appel interjeté par la province et a accueilli un appel incident des représentants des demandeurs (2009 ABCA 403, 16 Alta. L.R. (5th) 1). À l’unanimité, la cour a rétabli l’allégation des demandeurs selon laquelle l’Alberta avait, envers le groupe, une obligation fiduciaire et ne l’a pas respectée. La province se pourvoit maintenant en appel devant notre Cour.
III. Analyse
[20] Le critère applicable à la radiation des actes de procédure n’est pas en litige. La question en litige est celle de savoir si les allégations contestées révèlent une cause d’action, à supposer que les faits invoqués soient vrais. S’il est manifeste et évident qu’une demande ne peut être accueillie, elle devrait être radiée : voir Hollick c. Toronto (Ville), 2001 CSC 68, [2001] 3 R.C.S. 158, par. 25; Hunt c. Carey Canada Inc., [1990] 2 R.C.S. 959, p. 980.
[21] La question que nous devons trancher relativement à chaque allégation contestée est celle de savoir si ce critère est respecté, puis s’il y a lieu d’annuler le recours collectif.
A. L’allégation de manquement à une obligation fiduciaire
[22] La question est celle de savoir si l’allégation de manquement à une obligation fiduciaire révèle une cause d’action justifiable, si l’on considère que tous les faits invoqués sont vrais : Hollick, par. 25; Hunt, p. 991. L’obligation fiduciaire est une notion issue du droit des fiducies. Elle exige qu’une partie, le fiduciaire, fasse preuve de loyauté absolue envers une autre partie, le bénéficiaire ou le cestui que trust, dans la gestion des affaires de ce dernier.
[23] Le groupe de demandeurs prétend que les catégories d’obligations fiduciaires ne sont pas exhaustives et que ce principe fondamental appuie leur demande. Les représentants des demandeurs prétendent qu’ils ont invoqué suffisamment de faits pour faire valoir à tout le moins que l’obligation en question existe envers les membres vulnérables du groupe. À leur avis, l’obligation fiduciaire est un principe souple conçu pour la protection des personnes vulnérables contre l’abus de pouvoir et ne devrait pas présenter des obstacles insurmontables ni se confiner à des catégories limitées.
[24] À l’opposé, l’Alberta fait valoir qu’au vu des faits invoqués, elle n’a pas d’obligation fiduciaire envers le groupe de demandeurs. Selon elle, la doctrine qui permet l’imposition d’une obligation fiduciaire au gouvernement est étroitement circonscrite et ne s’applique pas à une demande comme celle visée en l’espèce. Conjointement avec les intervenants, le procureur général du Canada et le procureur général de la Colombie‑Britannique, l’Alberta prie notre Cour de préciser la démarche permettant de reconnaître l’existence d’obligations fiduciaires du gouvernement envers ses citoyens et de conclure que le gouvernement n’a aucune obligation dans les circonstances de l’espèce.
[25] Cette affaire soulève ainsi la question de savoir à quel moment les gouvernements, par opposition aux personnes physiques, peuvent être liés par une obligation fiduciaire. L’obligation fiduciaire est issue d’une doctrine de droit privé. Dans le passé, on a conclu à l’existence d’une obligation fiduciaire des représentants de l’État dans des circonstances restreintes, à savoir lorsqu’ils s’acquittent des responsabilités particulières de l’État envers les peuples autochtones et lorsque l’État agit en son nom personnel, comme dans son rôle de tuteur et de curateur public. La présente allégation ne fait pas partie de l’une ou l’autre de ces situations.
[26] À mon avis, les mêmes principes généraux s’appliquent aux entités privées et aux gouvernements, bien qu’ils puissent produire des effets différents lorsque la partie que l’on dit être le fiduciaire est une autorité publique. Par conséquent, je procéderai à l’examen des conditions nécessaires à l’imposition d’une obligation fiduciaire en général, et j’examinerai ensuite comment ces conditions s’appliquent dans le contexte gouvernemental.
(1) Les conditions générales d’une obligation fiduciaire
[27] Le groupe de demandeurs prétend que, en plus des catégories traditionnellement reconnues, comme la relation fiduciaire ou la relation avocat‑client, une obligation fiduciaire peut, en général, naître lorsqu’une personne exerce un pouvoir sur une autre personne « vulnérable ». Il s’appuie sur l’arrêt Frame c. Smith, [1987] 2 R.C.S. 99, où la juge Wilson, dont les motifs dissidents ont plus tard été adoptés et appliqués dans Lac Minerals Ltd. c. International Corona Resources Ltd., [1989] 2 R.C.S. 574, a énoncé les caractéristiques d’une obligation fiduciaire :
Les rapports dans lesquels une obligation fiduciaire a été imposée semblent posséder trois caractéristiques générales :
(1) le fiduciaire peut exercer un certain pouvoir discrétionnaire.
(2) le fiduciaire peut unilatéralement exercer ce pouvoir discrétionnaire de manière à avoir un effet sur les intérêts juridiques ou pratiques du bénéficiaire.
(3) le bénéficiaire est particulièrement vulnérable ou à la merci du fiduciaire qui détient le pouvoir discrétionnaire. [p. 136]
[28] Il est désormais clair que la vulnérabilité, à elle seule, ne suffit pas à justifier l’existence d’une obligation fiduciaire. Le juge Cromwell a donné l’explication qui suit au par. 67 de l’arrêt Galambos c. Perez, 2009 CSC 48, [2009] 3 R.C.S. 247 :
Le droit des fiducies se préoccupe notamment de la protection d’une partie contre l’exercice abusif du pouvoir par une autre partie dans certains types de relations ou dans des circonstances particulières. Toutefois, on donne une portée trop large au droit des fiducies si on affirme qu’il vise à protéger la partie ou les personnes vulnérables. Le droit vise à protéger les personnes vulnérables dans divers contextes et grâce à différentes doctrines.
Le juge Cromwell a conclu ce qui suit au par. 68 :
. . . bien que la vulnérabilité au sens large découlant de facteurs étrangers à la relation soit une considération pertinente, il importe avant tout de savoir dans quelle mesure elle résulte de la relation : Hodgkinson, p. 406. [Je souligne.]
[29] Si utiles que puissent être les trois « caractéristiques » mentionnées dans l’arrêt Frame pour expliquer la source des obligations fiduciaires, elles ne constituent pas un code complet permettant de reconnaître les obligations fiduciaires. Il ressort maintenant clairement des principes fondamentaux énoncés dans les arrêts Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335, Hodgkinson c. Simms, [1994] 3 R.C.S. 377, et Galambos, que les éléments indiqués dans les paragraphes qui suivent sont ceux qui permettent de reconnaître l’existence d’une obligation fiduciaire dans les cas non visés par une catégorie existante de cas dans lesquels l’existence d’une obligation fiduciaire a été reconnue.
[30] D’abord, la preuve doit démontrer que le fiduciaire s’est engagé délibérément à agir au mieux des intérêts du bénéficiaire : Galambos, par. 66, 71 et 77‑78, et Hodgkinson, le juge La Forest, p. 409‑410. Comme le juge Cromwell l’a écrit dans Galambos, au par. 75 : « . . . il faut, dans tous les cas, un engagement du fiducial, exprès ou implicite, d’agir dans le respect du devoir de loyauté qui lui incombe. »
[31] L’existence et la nature de l’engagement reposent sur les normes relatives au rapport particulier : Galambos, par. 77. La partie invoquant l’obligation doit pouvoir démontrer que, relativement à l’intérêt juridique particulier en jeu, le fiduciaire a renoncé aux intérêts de toutes les autres parties en faveur de ceux du bénéficiaire.
[32] L’engagement peut découler de la relation entre les parties, d’une responsabilité imposée par une loi, ou d’une entente expresse que le fiduciaire agira en tant que fiduciaire des intérêts du bénéficiaire. Suivant l’arrêt Galambos au par. 77 :
L’engagement du fiducial peut résulter de l’exercice de pouvoirs conférés par la loi, des conditions — expresses ou implicites — d’une entente, ou, peut‑être, simplement de l’engagement d’agir ainsi. Lorsque la relation est en soi fiduciale, cet engagement sera fonction de la nature de la catégorie à laquelle la relation en question appartient. Le point central demeure qu’il y aura, tant dans les relations fiduciales en soi que dans les relations fiduciales ad hoc, un engagement du fiducial d’agir loyalement. [Je souligne.]
[33] Ensuite, l’obligation doit exister envers une personne ou un groupe de personnes définies, qui doivent être vulnérables par rapport au fiduciaire en ce sens que ce dernier exerce un pouvoir discrétionnaire sur eux. Les obligations fiduciaires n’existent pas en général; elles sont limitées à des relations précises entre des parties précises. En soi, les relations fiduciaires, historiquement reconnues, existent systématiquement dans les catégories de relations habituelles, comme celles entre le fiduciaire et le cestui que trust, l’exécuteur et le bénéficiaire, l’avocat et son client, le mandataire et le mandant, l’administrateur et la société, ainsi que le tuteur et le pupille ou le parent et l’enfant. À l’opposé, les relations fiduciaires ad hoc doivent être établies selon les circonstances de chaque cas.
[34] Enfin, pour établir l’existence d’une obligation fiduciaire, le demandeur doit démontrer que le pouvoir du fiduciaire peut avoir un effet sur les intérêts juridiques du bénéficiaire ou sur ses intérêts pratiques essentiels : Frame, la juge Wilson, p. 142.
[35] Dans les catégories habituelles de relation fiduciaire, la nature de la relation même définit l’intérêt en jeu. Toutefois, la partie cherchant à établir une obligation ad hoc doit être en mesure d’indiquer qu’un intérêt juridique ou un intérêt pratique essentiel identifiable est en jeu. L’exemple le plus évident est celui de l’intérêt à l’égard des biens, bien que d’autres intérêts reconnus par la loi puissent également être protégés.
[36] En bref, pour prouver l’existence d’une obligation fiduciaire ad hoc, le demandeur doit démontrer, en plus de la vulnérabilité découlant du rapport décrit par la juge Wilson dans l’arrêt Frame : (1) un engagement de la part du fiduciaire à agir au mieux des intérêts du bénéficiaire ou des bénéficiaires; (2) l’existence d’une personne ou d’un groupe de personnes définies vulnérables au contrôle du fiduciaire (le bénéficiaire ou les bénéficiaires); et (3) un intérêt juridi