Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 c. Montréal (Ville)

Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 c. Montréal (Ville)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1997-03-27
Recueil
[1997] 1 RCS 793
Numéro de dossier
24761
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret
En appel de
Québec
Sujets
Droit administratif
Droit du travail
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24761
Contenu de la décision
Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 c. Montréal (Ville), [1997] 1 R.C.S. 793
Ville de Montréal Appelante
c.
Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 Intimé
et
Conseil des services essentiels Mis en cause
Répertorié: Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 c. Montréal (Ville)
No du greffe: 24761.
1996: 5 novembre; 1997: 27 mars.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Gonthier et Cory.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit du travail ‑‑ Services essentiels ‑‑ Syndicat donnant ordre à certains employés municipaux de refuser de faire du temps supplémentaire pendant une fin de semaine de congé ‑‑ Ordonnance du Conseil des services essentiels enjoignant aux employés de se présenter au travail si leur présence est requise par l’employeur et enjoignant aux représentants syndicaux de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les employés se présentent au travail ‑‑ Ordonnance du Conseil suspendant la disposition de la convention collective qui permettait aux employés de refuser de faire du temps supplémentaire sans donner de raison ‑‑ Le Conseil a‑t‑il excédé sa compétence en rendant l’ordonnance? ‑‑ L’ordonnance est‑elle manifestement déraisonnable?
Contrôle judiciaire ‑‑ Norme de contrôle ‑‑ Conseil des services essentiels.
Droit administratif ‑‑ Justice naturelle ‑‑ Transcription de l’audience ‑‑ Conseil des services essentiels ‑‑ Ordonnance réparatrice du Conseil interdisant à certains employés municipaux de refuser collectivement de faire du temps supplémentaire pendant une fin de semaine de congé ‑‑ Le Conseil n’a pas enregistré l’audience qui a donné lieu à l’ordonnance ‑‑ L’absence de transcription en résultant viole‑t‑elle les règles de justice naturelle?
La Ville appelante a requis l’intervention du Conseil des services essentiels (le «Conseil»), alléguant que le syndicat intimé avait donné ordre aux «cols bleus» de la Ville de refuser de faire du temps supplémentaire durant une fin de semaine de congé. En vertu de leur convention collective avec la Ville, les membres du syndicat ont le droit de refuser de faire du temps supplémentaire sans donner de raison. Le Conseil a tenu une audience publique au cours de laquelle il a entendu les témoins et les avocats des deux parties. En raison d’une erreur humaine ou mécanique, l’audience n’a pas été enregistrée. Le Conseil a ordonné au syndicat de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer que ses membres cols bleus soient au travail et s’acquittent de leurs fonctions habituelles, soit en temps régulier soit en temps supplémentaire, comme l’exigeait l’employeur. Les employés ont aussi reçu l’ordre de se présenter au travail si leur présence y était requise par l’employeur, que ce soit en temps régulier ou en temps supplémentaire. Le syndicat a déposé une requête en révision judiciaire de la décision du Conseil. Le Conseil a alors transmis ses motifs écrits aux parties. Il a conclu qu’il était en présence des éléments requis pour rendre une ordonnance conformément aux art. 111.17 et 111.18 du Code du travail du Québec. Ces dispositions permettent de rendre des ordonnances pour que les services auxquels le public a droit soient assurés lorsqu’une action concertée, autre qu’une grève ou un ralentissement d’activités, relativement à un conflit de travail, porte préjudice ou est susceptible de porter préjudice à ces services. Le syndicat a déposé une requête amendée en révision de la décision du Conseil, pour le motif que le tribunal administratif avait interprété le droit et la preuve de façon manifestement déraisonnable. Un juge de la Cour supérieure a rejeté la requête et a également statué que l’absence d’enregistrement de la procédure devant le Conseil ne constituait ni un déni de justice ni un défaut d’observer les principes de justice naturelle. La Cour d’appel a infirmé le jugement, accueilli la requête du syndicat en révision et annulé l’ordonnance du Conseil. Elle a conclu que, en ordonnant la suspension d’un article de la convention collective, le Conseil avait exercé un pouvoir de redressement qui ne lui était pas conféré, commettant ainsi une erreur de compétence.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Pour déterminer si la question dont a été saisi le Conseil des services essentiels était une question que le législateur entendait qu’il tranche, il faut procéder à une interprétation pragmatique et fonctionnelle de la loi habilitante, une interprétation qui examine le libellé, le but visé et les raisons sous‑jacentes de la loi qui a créé le tribunal, ainsi que le domaine d’expertise du tribunal et la nature du problème dont il est saisi. Le Code du travail du Québec établit et régit un système de négociation collective et de règlement positif des différends entre les employeurs et les salariés de la province. Un régime spécial est établi pour les salariés des «services publics» et des «secteurs public et parapublic» et le Conseil est créé et investi de diverses fonctions et de divers pouvoirs de redressement qui sont essentiels à la mise en {oe}uvre du régime spécial. La nécessité de cette instance spécialisée est évidente: lorsque des «fonctionnaires» font la grève, les pressions exercées sur l’employeur ne sont pas essentiellement financières, comme dans le secteur privé, mais découlent plutôt de l’interruption de services dont la société dépend pour les activités quotidiennes de ses membres. Quoique le public, par l’intermédiaire de ses représentants élus, ait choisi d’accepter un certain niveau de perturbation afin de donner aux fonctionnaires les mêmes droits qu’à d’autres travailleurs, cela n’est pas sans limites. Le gouvernement doit soupeser le droit de grève et d’autres droits et besoins comme ceux qui sont établis dans les lois sociales et relatives aux droits de la personne. La santé et la sécurité de la population en général auront toujours préséance sur les intérêts des travailleurs ou des employeurs à en arriver à un règlement juste et équitable des conditions de travail. En plus des peines attachées aux grèves illégales et autres infractions au Code, qui relèvent du Tribunal du travail, le Conseil a été investi de larges pouvoirs de rendre des ordonnances qui assurent le maintien de l’accès du public à des services essentiels. Contrairement aux tribunaux des relations de travail dans d’autres provinces notamment, le rôle du Conseil n’est pas de régler le conflit de travail ou de protéger les droits à la négociation collective des parties au différend de travail, mais, en présence d’un conflit, de veiller à protéger le public des conséquences de ce différend que ses représentants ont choisi de ne pas tolérer.
La Cour d’appel a commis une erreur en statuant que l’ordonnance rendue par le Conseil constituait un excès de compétence. La question dont le Conseil était saisi se trouvait logiquement au c{oe}ur même de sa compétence spécialisée au sens strict. Le Conseil avait pour tâche de formuler une ordonnance efficace pour assurer la prestation de services auxquels le public a droit. En présence d’une action concertée qui porte ou menace de porter préjudice aux services auxquels le public a droit, le Conseil est autorisé à formuler une ordonnance qui est requise et raisonnable dans les circonstances pour assurer le maintien de ces services. C’est manifestement le genre même de problème que cet organisme permanent et spécialisé est censé résoudre.
En présence d’une clause privative énoncée clairement, comme celle contenue à l’art. 139 du Code du travail, lorsque les aspects factuels et juridiques du problème devant lequel se trouve le tribunal administratif placent nettement la question dans les limites de son domaine d’expertise, la décision du tribunal administratif sera maintenue à moins qu’elle ne soit manifestement déraisonnable. Le lien étroit qui existe entre, d’une part, le problème dont le Conseil est saisi et, d’autre part, son expertise et le régime législatif qui guide et protège ses décisions indique bien la nécessité d’un très haut seuil de révision. L’ordonnance en cause constitue de la part du Conseil une interprétation des dispositions réparatrices qui peut rationnellement être soulevée. Lorsqu’un droit obtenu au moyen d’une négociation collective est exercé collectivement dans le but d’appliquer des moyens de pression illégaux, l’action préventive visant à assurer le maintien de services publics suspendra nécessairement l’exercice de ce droit, par les personnes impliquées dans le conflit, à ces fins. Étant donné les larges pouvoirs prévus à l’art. 111.17 du Code de rendre des ordonnances visant toute personne impliquée dans le conflit ou toute catégorie de ces personnes, le Conseil avait manifestement le pouvoir de cibler le syndicat par le biais tant de ses représentants que de ses membres pris individuellement. Il est également logique d’englober les membres du syndicat qui participent à l’action illégale au cas où les délégués syndicaux refuseraient de revenir sur leurs directives. Il existe un lien rationnel entre la source du préjudice et l’ordonnance interdisant aux représentants du syndicat et aux membres pris individuellement de refuser de faire du temps supplémentaire dans le but d’exercer des moyens de pression collectifs sur l’employeur pour donner suite aux désirs du syndicat. De plus, seules les personnes impliquées dans le conflit se voyaient interdire de cette manière l’exercice de leurs droits individuels. L’ordonnance rendue en l’espèce n’était pas seulement conforme aux objectifs que visait le Code en créant ces dispositions réparatrices, mais elle était élaborée précisément pour y satisfaire dans les circonstances. L’ordonnance restreint le droit de refuser de faire du temps supplémentaire uniquement lorsque dans le but d’exercer des moyens de pression illicites à l’occasion d’un conflit de travail et seulement durant la période de l’action concertée identifiée par le Conseil. Les principes régissant les procédures d’outrage au tribunal supportent une conclusion selon laquelle l’ordonnance n’est pas manifestement déraisonnable.
L’omission du Conseil de procéder à l’enregistrement de l’audience ne violait pas les règles de justice naturelle. Le Code n’exige pas que les auditions du Conseil fassent l’objet d’un enregistrement. En l’absence de toute exigence de la loi, l’exigence traditionnelle de la common law quant à la constitution d’un dossier des délibérations d’un tribunal administratif comprend la pièce de procédure ayant initié l’instance et le document contenant la décision du tribunal. Ni les motifs de la décision ni la preuve déposée au cours de l’audition n’ont été considérés comme des éléments indispensables du dossier à présenter au tribunal d’instance supérieure siégeant en appel ou en révision. De plus, les organismes administratifs ne sont pas normalement tenus de produire des compte rendus textuels de leurs délibérations. En l’absence d’un droit à un enregistrement expressément reconnu par la loi, les cours de justice doivent déterminer si le dossier dont elles disposent leur permet de statuer convenablement sur la demande d’appel ou de révision. Si c’est le cas, l’absence d’une transcription ne violera pas les règles de justice naturelle. En l’espèce, la preuve par affidavit déposée eu égard à la demande de révision judiciaire fournissait un dossier plus que suffisant pour réviser les conclusions de fait du Conseil et déterminer si la prétention du syndicat était fondée.
Jurisprudence
Distinction d’avec l’arrêt: Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412; arrêts mentionnés: Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Syndicat canadien de la fonction publique c. Conseil des services essentiels, [1989] R.J.Q. 2648; Syndicat des chauffeurs de la Société de transport de la Ville de Laval c. Conseil des services essentiels, [1995] R.D.J. 597; Communauté urbaine de Montréal c. Fraternité des policiers et policières de la Communauté urbaine de Montréal inc., [1995] R.J.Q. 2549; Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369; Conseil de l’éducation de Toronto (Cité) c. F.E.E.E.S.O., district 15, [1997] 1 R.C.S. 487; Lester (W.W.) (1978) Ltd. c. Association unie des compagnons et apprentis de l’industrie de la plomberie et de la tuyauterie, section locale 740, [1990] 3 R.C.S. 644; Banque nationale du Canada c. Union internationale des employés de commerce, [1984] 1 R.C.S. 269; Syndicat du transport de Montréal c. Conseil des services essentiels, C. sup. Mtl., no 500‑05‑000353‑902, 8 février 1990; Vidéotron Ltée c. Industries Microlec Produits Électroniques Inc., [1992] 2 R.C.S. 1065; International Brotherhood of Electrical Workers, Local Union 2085 c. Winnipeg Builders’ Exchange, [1967] R.C.S. 628; Hydro‑Québec et Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 957, C.S.E. 88‑1691/3c, 14 juillet 1989; Hydro‑Québec et Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 1500, C.S.E. 88‑1691/3c, 11 juillet 1989; 2747‑3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919; Tung c. Minister of Employment and Immigration (1991), 124 N.R. 388; Kandiah c. Minister of Employment and Immigration (1992), 141 N.R. 232; Rhéaume c. Canada (1992), 153 N.R. 270; Cameron c. National Parole Board, [1993] B.C.J. No. 1630 (QL); Desjardins c. National Parole Board (1989), 29 F.T.R. 38; R. c. Hayes, [1989] 1 R.C.S. 44; Cahoon c. Conseil de la Corporation des Ingénieurs, [1972] R.P. 209; Beaudry c. Fournier, D.T.E. 94T‑433; C.I.L. Inc. c. Plante, [1983] T.T. 121; Spécialités Jones Ltée c. Langlois, [1981] T.T. 143; Unicast Canada ltée c. Léveillé, D.T.E. 91T‑879; Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés .
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12.
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, art. 91 , 93 , 99(2) .
Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 50 et suiv., 834, 846.
Code du travail, L.R.Q., ch. C‑27, art. 1 “grève”,“lock‑out”, 20.2, 52 à 58, 106, 107, 109, 111.0.3, 111.0.4, 111.0.6, 111.0.13, 111.0.15, 111.0.17, 111.0.18, 111.0.19, 111.0.20, 111.0.21, 111.0.23, 111.0.24, 111.0.25, 111.1, 111.10, 111.11, 111.12, 111.14, 111.16, 111.17, 111.18, 111.19, 111.20, 139.
Loi sur la fonction publique, L.R.Q., ch. F‑3.1.1.
Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic, L.R.Q., ch. R‑8.2.
Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., ch. S‑4.2, art. 5.
Doctrine citée
Bernier, Jean, et Madeleine Lemieux. «La grève et les services essentiels au Québec». Dans J. Bernier, dir., Grèves et services essentiels. Sainte‑Foy: Presses de l’Université Laval, 1994, 205.
Dubé, Jean‑Louis, et Pierre Gingras, «Historique et problématique du régime de négociation collective dans le secteur de la santé et des services sociaux» (1991), 21 R.D.U.S. 519.
Dussault, René, et Louis Borgeat. Traité de droit administratif, t. III, 2e éd. Sainte-Foy: Presses de l’Université Laval, 1989.
Gagnon, Robert P. Le droit du travail du Québec: pratiques et théories, 3e éd. Cowansville, Qué.: Yvon Blais, 1996.
Gagnon, Robert P., Louis LeBel et Pierre Verge. Droit du travail, 2e éd. Sainte‑Foy: Presses de l’Université Laval, 1991.
Jones, David Phillip, and Anne S. de Villars. Principles of Administrative Law, 2nd ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1994.
Lemelin, Maurice. Les négociations collectives dans les secteurs public et parapublic: expérience québécoise et regard sur l’extérieur. Montréal: Agence d’ARC, 1984.
Macaulay, Robert W., and James L. H. Sprague. Hearings Before Administrative Tribunals. Scarborough, Ont.: Carswell, 1995.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1995] R.J.Q. 1050, qui a accueilli l’appel du syndicat interjeté contre le rejet par la Cour supérieure de sa requête en révision judiciaire d’une décision du Conseil des services essentiels. Pourvoi accueilli.
Diane Lafond, pour l’appelante.
Jacques Lamoureux et Yves Morin, pour l’intimé.
Sylvain Lussier, pour le mis en cause.
//Le juge L’Heureux-Dubé//
Le jugement de la Cour a été rendu par
1 Le juge L’Heureux‑Dubé ‑‑ Le présent pourvoi soulève deux questions. Premièrement, il s’agit de déterminer si le Conseil des services essentiels ‑‑ un tribunal administratif créé aux termes du Code du travail du Québec, L.R.Q., ch. C‑27 ‑‑ a excédé sa compétence en rendant une ordonnance réparatrice interdisant à certains employés de l’appelante de refuser collectivement de faire du temps supplémentaire pendant une fin de semaine de congé. Deuxièmement, notre Cour doit déterminer si l’absence de transcription de l’audience qui a donné lieu à l’ordonnance, en raison du défaut du Conseil des services essentiels d’en faire un enregistrement, viole les règles de justice naturelle.
2 Au départ, il convient de se reporter aux dispositions législatives et aux articles de la convention collective pertinents et de procéder à un examen des faits et des décisions des juridictions inférieures.
I. Les dispositions législatives et les articles de la convention collective pertinents
3 Code du travail, L.R.Q., ch. C‑27
SECTION IV
POUVOIRS DE REDRESSEMENT
111.16. Dans les services publics et les secteurs public et parapublic, le Conseil des services essentiels peut, de sa propre initiative ou à la demande d'une personne intéressée, faire enquête sur un lock‑out, une grève ou un ralentissement d'activités qui contrevient à une disposition de la loi ou au cours duquel les services essentiels prévus à une liste ou une entente ne sont pas rendus.
. . .
111.17. S'il estime que le conflit porte préjudice ou est vraisemblablement susceptible de porter préjudice à un service auquel le public a droit ou que les services essentiels prévus à une liste ou à une entente ne sont pas rendus lors d'une grève, le Conseil peut, après avoir fourni aux parties l'occasion de présenter leurs observations, rendre une ordonnance pour assurer au public un service auquel il a droit, ou exiger le respect de la loi, de la convention collective, d'une entente ou d'une liste sur les services essentiels.
Le Conseil peut:
1° enjoindre à toute personne impliquée dans le conflit ou à toute catégorie de ces personnes qu'il détermine de faire ce qui est nécessaire pour se conformer au premier alinéa du présent article ou de s'abstenir de faire ce qui y contrevient;
2° exiger de toute personne impliquée dans le conflit de réparer un acte ou une omission fait en contravention de la loi, d'une entente ou d'une liste;
3° ordonner à une personne ou à un groupe de personnes impliquées dans un conflit, compte tenu du comportement des parties, l'application du mode de réparation qu'il juge le plus approprié, y compris la constitution et les modalités d'administration et d'utilisation d'un fonds au bénéfice des utilisateurs du service auquel il a été porté préjudice;
4° ordonner à toute personne impliquée dans le conflit de faire ou de s'abstenir de faire toute chose qu'il lui paraît raisonnable d'ordonner compte tenu des circonstances dans le but d'assurer le maintien de services au public;
5° ordonner le cas échéant que soit accélérée ou modifiée la procédure de grief et d'arbitrage à la convention collective;
6° ordonner à une partie de faire connaître publiquement son intention de se conformer à l'ordonnance du Conseil.
111.18. Le Conseil peut, de la même manière, exercer les pouvoirs que lui confèrent les articles 111.16 et 111.17 si, à l'occasion d'un conflit, il estime qu'une action concertée autre qu'une grève ou un ralentissement d'activités porte préjudice ou est susceptible de porter préjudice à un service auquel le public a droit.
111.20. Le Conseil peut déposer une copie conforme d'une ordonnance rendue suivant l'article 111.17 au bureau du protonotaire de la Cour supérieure du district où est situé le service public ou l'organisme en cause.
Le dépôt de l'ordonnance lui confère alors la même force et le même effet que s'il s'agissait d'un jugement émanant de la Cour supérieure.
139. Sauf sur une question de compétence, aucun des recours extraordinaires prévus aux articles 834 à 850 du Code de procédure civile (chapitre C‑25) ne peut être exercé ni aucune injonction accordée contre un arbitre, le Conseil des services essentiels, un agent d'accréditation, un commissaire du travail ou le tribunal agissant en leur qualité officielle; sauf si ce dernier siège en matière pénale.
Convention collective entre la Ville de Montréal et le Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301, du 1er janvier 1992 au 31 décembre 1992
7.10 Distribution du temps supplémentaire
. . .
d) Refus de faire du temps supplémentaire
L’employé titulaire qui refuse ou néglige de faire du travail en temps supplémentaire lorsque requis, autant pour les fins du paragraphe a) ou du paragraphe b), est considéré comme ayant fourni ce temps supplémentaire. Les employés lésés dans leurs droits selon le principe énoncé au présent alinéa peuvent réclamer le salaire perdu.
e) Pénurie de candidats
Advenant une pénurie de candidats pour le travail à être effectué en temps supplémentaire pour les fins des paragraphes a) et b), ce temps supplémentaire est offert à tour de rôle par section, aux employés titulaires étant inscrits sur la liste d’admissibilité en vertu de l’article 19, sous réserve de la compétence suffisante de ceux‑ci à accomplir ce travail en temps supplémentaire.
Pour les chauffeurs‑opérateurs assignés dans les régions, suite à l’utilisation des mécanismes de l’article 7, lorsqu’il y a pénurie, la Ville offre le temps supplémentaire à tour de rôle parmi les chauffeurs‑opérateurs par ordre d’ancienneté générale comme chauffeur‑opérateur. Par la suite, s’il y a pénurie, la Ville offre le temps supplémentaire aux employés dont le nom apparaît sur la liste d’admissibilité et qui détiennent le permis requis.
Les pouvoirs de révision de la Cour supérieure du Québec
Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25
846. La Cour supérieure peut, à la demande d’une partie, évoquer avant jugement une affaire pendante devant un tribunal soumis à son pouvoir de surveillance ou de contrôle, ou reviser le jugement déjà rendu par tel tribunal:
1. dans le cas de défaut ou d’excès de compétence;
2. lorsque le règlement sur lequel la poursuite a été formée ou le jugement rendu est nul ou sans effet;
3. lorsque la procédure suivie est entachée de quelque irrégularité grave, et qu’il y a lieu de croire que justice n’a pas été, ou ne pourra pas être rendue;
4. lorsqu’il y a eu violation de la loi ou abus de pouvoir équivalant à fraude et de nature à entraîner une injustice flagrante.
Toutefois, ce recours n’est ouvert, dans les cas prévus aux alinéas 2, 3 et 4 ci‑dessus, que si, dans l’espèce, les jugements du tribunal saisi ne sont pas susceptibles d’appel.
C’est en vertu de cette disposition que l’affaire a été évoquée devant la Cour supérieure du Québec.
II. Les faits et les jugements
4 Le 2 septembre 1994, l’appelante (la «Ville») a requis l’intervention du Conseil des services essentiels (le «Conseil») lors d’une situation qui menaçait de nuire à la prestation de certains services publics. La Ville a allégué que le syndicat intimé avait donné ordre aux «cols bleus» de la Ville de refuser de faire du temps supplémentaire durant la fin de semaine de la Fête du travail, c’est‑à‑dire de 15 h 30 le 2 septembre jusqu’à 7 h 30 le 6 septembre. D’après la ville, ces mesures de pression étaient reliées au conflit relatif à l’imposition à ces employés de trois jours de congé non payé conformément au projet de loi 102. Ces employés n’avaient pas encore acquis le droit de faire la grève. Plus tôt ce jour‑là, la Ville avait écrit aux représentants du Syndicat pour leur demander de mettre fin à ces mesures de pression et pour indiquer son intention de s’adresser au Conseil en l’absence de réponse immédiate.
5 Le Conseil a tenu ce soir‑là une audience publique pendant laquelle il a entendu les témoins et les avocats des deux parties. Les témoins de la Ville ont décrit toute une gamme de services publics qui seraient interrompus dans le cas d’un refus concerté de faire du temps supplémentaire. Le Syndicat s’est engagé à faire en sorte que la santé et la sécurité du public ne soient pas compromises durant la fin de semaine. En raison d’une erreur mécanique ou d’une erreur humaine, l’audience n’a pas été enregistrée. Il n’existe donc pas de transcription des procédures. Ce soir‑là, le Conseil a rendu une décision écrite consistant en une ordonnance, motifs à suivre. Le Conseil a ordonné au Syndicat et à certains représentants et délégués syndicaux de prendre toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que les cols bleus membres du Syndicat soient au travail et s’acquittent de leurs fonctions habituelles, soit en temps régulier soit en temps supplémentaire, comme l’exigeait l’employeur. Les employés ont également reçu l’ordre de se présenter au travail si leur présence y était requise par l’employeur, que ce soit en temps régulier ou en temps supplémentaire. Il faut noter que, selon l’article 7.10 de leur convention collective avec la Ville, les membres du Syndicat ont le droit de refuser de faire du temps supplémentaire sans donner de raison.
6 Le 2 septembre 1994, cette ordonnance a été déposée au bureau du protonotaire de la Cour supérieure du Québec conformément à l’art. 111.20 du Code. Les 3 et 7 septembre, la Ville a déposé deux requêtes en institution de procédures d’outrage au tribunal qui ont été accordées. La Ville alléguait que les représentants et les membres du Syndicat n’avaient pas tenu compte de l’ordonnance et qu’il y avait eu un refus concerté de faire du temps supplémentaire. Le 30 septembre 1994, le Syndicat a déposé une requête en révision judiciaire de la décision du Conseil conformément à l’art. 846 du Code de procédure civile («C.p.c.») du Québec. Le 6 octobre 1994, subséquemment au dépôt de cette requête, le Conseil a transmis ses motifs écrits aux parties. Le 13 octobre 1994, le Syndicat a déposé une requête amendée en révision judiciaire, requête rejetée par un juge de la Cour supérieure le 19 octobre 1994. Il a interjeté appel de ce jugement auprès de la Cour d’appel, et l’appel a été accueilli le 3 avril 1995: [1995] R.J.Q. 1050.
L’ordonnance et la décision du Conseil des services essentiels
7 Voici les extraits pertinents de l’ordonnance rendue le 2 septembre 1994:
ATTENDU que les parties sont liées par une convention collective en vigueur jusqu’au 31 décembre 1994.
ATTENDU qu’il y a conflit entre les parties.
ATTENDU qu’il y a une action concertée au sens de l’article 111.18 du Code du travail qui consiste en un refus de faire du temps supplémentaire et qui consiste à inciter des salariés à quitter leur travail.
ATTENDU que cette action concertée porte préjudice au service auquel le public a droit.
ATTENDU que le rôle du syndicat, de ses officiers et représentants dans cette action concertée est clairement établi.
ATTENDU que le Conseil a fourni aux parties l’occasion de présenter leurs observations.
ATTENDU qu’il y a urgence.
POUR DES MOTIFS ÉCRITS QUI SERONT TRANSMIS ULTÉRIEUREMENT AUX PARTIES, LE CONSEIL DES SERVICES ESSENTIELS REND LES ORDONNANCES SUIVANTES:
ORDONNE au Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301, ses agents, représentants, officiers et employés de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les membres du syndicat dont la présence est requise au travail par l’employeur, que ce soit en temps régulier ou en temps supplémentaire, se présentent au travail et fournissent leur prestation usuelle de travail.
ORDONNE au Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301, ses agents, représentants, officiers et employés de prendre toutes les mesures nécessaires pour que toute personne devant se présenter au travail, que ce soit en temps supplémentaire ou en temps régulier, puisse le faire sans en être empêché de quelque manière que ce soit.
. . . [Ces deux ordonnances sont répétées mais adressées nommément à différents représentants du syndicat.]
ORDONNE à tous les salariés membres du Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 de se présenter au travail si leur présence y est requise par l’employeur, que ce soit en temps régulier ou en temps supplémentaire.
DÉCLARE que la présente ordonnance entre en vigueur immédiatement et le sera jusqu’à ce que le syndicat ait acquis légalement le droit de grève.
DÉCLARE que la présente ordonnance sera déposée au bureau du protonotaire de la Cour supérieure du district de Montréal.
RÉSERVE sa juridiction pour rendre toute autre ordonnance jugée nécessaire.
8 Dans les motifs écrits du 6 octobre 1994, la présidente du Conseil, Me Madeleine Lemieux, a d’abord souligné la similitude entre la présente demande d’intervention et celle qui avait été présentée avant la longue fin de semaine de juillet de cette année‑là. L’audience de juillet portait sur un refus concerté de faire du temps supplémentaire en réponse à une directive que le Syndicat avait donnée à ses membres à l’occasion d’un conflit relatif à l’application du projet de loi 102. L’ordonnance rendue dans le présent pourvoi est identique à celle qui avait suivi l’audience antérieure.
9 Dans ses motifs concernant la présente demande d’intervention, le Conseil a tiré un certain nombre de conclusions de fait fondées sur les témoignages entendus. L’employeur avait décrit un certain nombre de services publics qui seraient ou risqueraient d’être perturbés par le refus de faire du temps supplémentaire. Il s’agissait, notamment, d’activités récréatives de fin de semaine, du retard dans l’ouverture des patinoires publiques et des camps d’entraînement de hockey, de l’enlèvement des ordures dans les parcs publics, de perte de plantes et de fleurs dans les jardins publics en raison du manque d’arrosage, de projets spéciaux de construction, de services de téléphone et autres services de communication, dont les appels téléphoniques d’urgence, de réparations d’urgence sur les manèges d’un parc d’amusement, de réparations d’urgence dans le cas de pannes de courant ou d’alimentation en eau, de certains aspects de la collecte et de l’élimination des ordures, et de la prestation de services de sécurité. Des témoins de chacun de ces secteurs des services publics ont en outre déclaré qu’une déléguée syndicale avait informé les représentants de l’employeur qu’il n’y aurait pas d’employés en temps supplémentaire pour effectuer ces tâches. Le Conseil a fait observer que le syndicat intimé avait reconnu avoir décrété un embargo sur le temps supplémentaire, mais qu’il avait prétendu que la pénurie d’employés n’aurait pas d’incidence sur la santé ou la sécurité du public.
10 Se fondant sur cette preuve, le Conseil a conclu qu’il était en présence des éléments requis pour rendre une ordonnance conformément aux art. 111.17 et 111.18 du Code. Ces dispositions permettent de rendre des ordonnances pour que les services auxquels le public a droit soient assurés lorsqu’une action concertée, autre qu’une grève ou un ralentissement d’activités, relativement à un conflit de travail, porte préjudice ou est susceptible de porter préjudice à ces services. Le Conseil a noté la différence qui existe entre son rôle durant les périodes de grève légale, qui est d’assurer les «services essentiels» à la santé et à la sécurité du public, et son rôle durant les périodes d’action collective illégale, qui est l’obligation plus étendue de protéger tous les services publics. Il a conclu que le Syndicat avait retiré à l’employeur une prestation de travail sur laquelle il pouvait normalement compter et que cela constituait une grève. Il s’agissait d’une grève illégale, car aucune des exigences du Code du travail n’avait été remplie. Le Conseil estimait donc avoir le pouvoir d’intervenir en rendant l’ordonnance qu’il avait rendue.
La Cour supérieure
11 Le syndicat intimé a déposé une requête amendée en révision judiciaire de la décision du Conseil, pour le motif que le tribunal avait interprété le droit et la preuve de façon manifestement déraisonnable. La requête a été rejetée par le juge Guthrie. À son avis, l’arrêt de la Cour d’appel du Québec Syndicat canadien de la fonction publique c. Conseil des services essentiels, [1989] R.J.Q. 2648, aux pp. 2653 et 2654, avait établi que les art. 111.17 et 111.18 autorisent le Conseil non seulement à rendre des ordonnances pour voir à ce que la convention collective, la loi ou la liste des services essentiels soient respectées, mais également, plus généralement, à assurer au public les services auxquels il a droit. Le juge Guthrie estimait que la preuve devant le Conseil étayait sa conclusion selon laquelle il y avait une action concertée ‑‑ le refus de faire du temps supplémentaire ‑‑ susceptible de porter préjudice aux services auxquels le public a droit. À son avis, comme l’art. 139 du Code contient une clause privative complète qui protège les décisions du Conseil, la cour ne pouvait intervenir que lorsque l’appréciation de la preuve constituait une erreur de droit manifestement déraisonnable, ce qui n’était pas le cas.
12 Le juge Guthrie a également statué que l’absence d’enregistrement de la procédure devant le Conseil ne constituait ni un déni de justice ni un défaut d’observer les principes de justice naturelle. Si tel avait été le cas, a‑t‑il déclaré en se fondant sur l’arrêt Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561, à la p. 593, l’ordonnance n’aurait pas été entachée de la même nullité que si le Conseil avait commis un excès de juridiction. En s’appuyant sur la jurisprudence de notre Cour et celle de la Cour d’appel du Québec, il a fait remarquer, en dernier lieu, que la norme de contrôle de l’ordonnance était une norme sévère. Il faut que l’ordonnance soit manifestement déraisonnable, abusive ou arbitraire pour permettre à la cour d’intervenir. Comme l’ordonnance ne comportait aucune de ces caractéristiques, il a rejeté la requête.
La Cour d’appel (les juges Rothman, Deschamps et Otis)
13 Le syndicat intimé a interjeté appel du rejet de sa requête auprès de la Cour d’appel en invoquant deux moyens alternatifs: premièrement, en ordonnant la suspension d’un article de la convention collective, le Conseil avait exercé un pouvoir de redressement qui ne lui était pas conféré, commettant ainsi une erreur de compétence; et, deuxièmement, le Conseil avait enfreint les règles de justice naturelle, en tenant une audience sans en enregistrer le déroulement. L’appel a été accueilli quant au premier moyen pour les deux raisons suivantes.
14 Premièrement, l’ordonnance abrogeait un article clé de la convention collective, en l’occurrence le droit de refuser de faire du temps supplémentaire. La Cour d’appel a conclu que le législateur n’avait pas habilité le Conseil à modifier les articles d’une convention collective sauf dans le cas particulier prévu à l’art. 111.17, c’est-à-dire pour modifier ou accélérer les procédures de grief ou d’arbitrage. Se fondant sur l’arrêt de notre Cour Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412 («Acadie»), la Cour d’appel a conclu que des dispositions générales qui autorisent un tel conseil à rendre des ordonnances ne permettent pas une intrusion illimitée dans le processus de négociation collective. Le pouvoir exprès du Conseil d’intervenir dans le règlement d’un grief ou dans l’arbitrage est un pouvoir exceptionnel. Les pouvoirs de redressement du Conseil sont, par ailleurs, limités par les exigences du respect du Code et de la convention collective, du caractère de raisonnabilité et de nécessité.
15 Deuxièmement, l’ordonnance était plus étendue que nécessaire, en ce sens qu’elle interdisait à tous les employés de refuser de faire du temps supplémentaire, sans s’assurer de l’existence d’un lien entre le refus et une action concertée susceptible de porter préjudice aux services publics. La Cour d’appel a fait remarquer que la nature excessive de l’ordonnance devenait évidente si on considérait qu’un employé ne pouvait pas refuser de faire du temps supplémentaire pour une raison valable sans s’exposer à une accusation d’outrage au tribunal devant lequel il devrait justifier son refus. Comme l’ordonnance ne liait pas directement l’interdiction de refuser de faire du temps supplémentaire à l’action concertée, elle avait pour effet de suspendre temporairement un droit individuel prévu dans la convention collective, ce qu’elle ne pouvait pas faire. La Cour d’appel a statué que la décision excédait manifestement les pouvoirs conférés au Conseil et constituait donc une erreur de compétence qui était susceptible de révision selon la norme de la décision correcte. Par conséquent, elle a infirmé le jugement de la cour de première instance, accueilli la requête en révision judiciaire et annulé l’ordonnance du Conseil. La ville avait assigné à comparaître pour outrage à l’ordonnance un certain nombre d’employés qui avaient participé au refus, dirigé par le Syndicat, de faire du temps supplémentaire. L’arrêt de la Cour d’appel a enlevé tout fondement à ces accusations.
III. Les questions en litige
16 Ce pourvoi soulève les deux questions suivantes:
1. L’ordonnance réparatrice rendue par le Conseil constitue‑t‑elle un excès de compétence?
2. L’absence d’enregistrement et donc de transcription de l’audience tenue devant le Conseil constitue‑t‑elle un déni de justice naturelle envers l’intimé?
IV. Analyse
1. L’ordonnance
A. Compétence du Conseil des services essentiels en matière de redressement
17 Pour décider si le Conseil a excédé sa compétence, notre Cour doit déterminer si le problème traité par le tribunal relevait de la compétence exclusive et spécialisée qui lui était conférée par le législateur. Autrement dit, le Conseil a‑t‑il agi conformément à sa compétence stricto sensu en décidant quelle était l’ordonnance appropriée en l’espèce? Notre Cour a réitéré à maintes reprises que les tribunaux devraient faire preuve de prudence dans l’évaluation de la compétence d’un tribunal administratif. Ces organismes jouent un rôle très important et très spécial dans la régulation des activités et des rapports sociaux, économiques et politiques dans une société de plus en plus complexe. Avec ses connaissances spécialisées, son expérience accumulée et sa sensibilisation aux problèmes qui se posent dans un domaine particulier, un tribunal administratif joue un rôle essentiel dans l’application efficace et équitable de la politique de l’État sur ces questions. Bien que les tribunaux aient conservé le rôle important de veiller à ce que ces organismes limitent leur activité aux pouvoirs qui leur sont conférés par le législateur, nous devons éviter de limiter indûment la compétence de ces organismes et d’ainsi nier leur expertise et modifier les fonctions qu’on leur a confiées.
18 Pour ce motif, bien que notre Cour ait maintenu que les tribunaux administratifs doivent interpréter correctement les dispositions législatives qui attribuent et lim