Colombie-Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltée

Colombie-Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltée
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2005-09-29
Référence neutre
2005 CSC 49
Recueil
[2005] 2 RCS 473
Numéro de dossier
30411
Juges
McLachlin, Beverley; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 30411
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Colombie‑Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltée, [2005] 2 R.C.S. 473, 2005 CSC 49
Date : 20050929
Dossier : 30411
Entre :
Imperial Tobacco Canada Limitée
Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie‑Britannique
Intimée
ET ENTRE :
Imperial Tobacco Canada Limitée
Appelante
c.
Procureur général de la Colombie‑Britannique
Intimé
ET ENTRE :
Rothmans, Benson & Hedges Inc.
Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie‑Britannique
Intimée
ET ENTRE :
Rothmans, Benson & Hedges Inc.
Appelante
c.
Procureur général de la Colombie‑Britannique
Intimé
ET ENTRE :
JTI‑Macdonald Corp.
Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie‑Britannique
Intimée
ET ENTRE :
JTI‑Macdonald Corp.
Appelante
c.
Procureur général de la Colombie‑Britannique
Intimé
ET ENTRE :
Conseil canadien des fabricants des produits du tabac
Appelant
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie‑Britannique
Intimée
ET ENTRE :
British American Tobacco (Investments) Limited
Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie‑Britannique
Intimée
ET ENTRE :
Philip Morris Incorporated, Philip Morris International Inc.
Appelantes
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie‑Britannique
Intimée
‑ et ‑
Procureur général de l’Ontario, procureur général du Québec,
procureur général de la Nouvelle-Écosse, procureur général du
Nouveau-Brunswick, procureur général du Manitoba, procureur
général de la Saskatchewan, procureur général de l’Alberta et
procureur général de Terre-Neuve-et-Labrador
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron
Motifs de jugement :
(par. 1 à 78)
Le juge Major (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron)
______________________________
Colombie‑Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltée, [2005] 2 R.C.S. 473, 2005 CSC 49
Imperial Tobacco Canada Limitée Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie‑Britannique Intimée
et
Imperial Tobacco Canada Limitée Appelante
c.
Procureur général de la Colombie‑Britannique Intimé
et
Rothmans, Benson & Hedges Inc. Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie‑Britannique Intimée
et
Rothmans, Benson & Hedges Inc. Appelante
c.
Procureur général de la Colombie‑Britannique Intimé
et
JTI‑Macdonald Corp. Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie‑Britannique Intimée
et
JTI‑Macdonald Corp. Appelante
c.
Procureur général de la Colombie‑Britannique Intimé
et
Conseil canadien des fabricants des produits du tabac Appelant
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie‑Britannique Intimée
et
British American Tobacco (Investments) Limited Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie‑Britannique Intimée
et
Philip Morris Incorporated et Philip Morris International Inc. Appelantes
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie‑Britannique Intimée
et
Procureur général de l’Ontario, procureur général du Québec,
procureur général de la Nouvelle‑Écosse, procureur général du
Nouveau‑Brunswick, procureur général du Manitoba, procureur
général de la Saskatchewan, procureur général de l’Alberta et
procureur général de Terre‑Neuve‑et‑Labrador Intervenants
Répertorié : Colombie‑Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltée
Référence neutre : 2005 CSC 49.
No du greffe : 30411.
2005 : 8 juin; 2005 : 29 septembre.
Présents: La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel — Partage des compétences — Extraterritorialité — Limites aux lois provinciales — Loi provinciale autorisant le gouvernement de la Colombie‑Britannique à poursuivre au civil les fabricants de produits du tabac en vue de recouvrer les dépenses engagées par le gouvernement au titre des soins de santé pour le traitement des personnes exposées à ces produits — Contestation de la validité constitutionnelle de la loi par les fabricants de produits du tabac poursuivis par le gouvernement — La loi excède‑t‑elle les limites territoriales de la compétence législative provinciale? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(13) — Tobacco Damages and Health Care Costs Recovery Act, S.B.C. 2000, ch. 30.
Droit constitutionnel — Indépendance judiciaire — Loi provinciale autorisant le gouvernement de la Colombie‑Britannique à poursuivre au civil les fabricants de produits du tabac en vue de recouvrer les dépenses engagées par le gouvernement au titre des soins de santé pour le traitement des personnes exposées à ces produits — La loi est‑elle inconstitutionnelle en raison de son incompatibilité avec l’indépendance judiciaire? — Les règles de procédure civile prévues dans la loi nuisent‑elles à la fonction juridictionnelle du tribunal saisi d’une action? — Tobacco Damages and Health Care Costs Recovery Act, S.B.C. 2000, ch. 30.
Droit constitutionnel — Primauté du droit — Loi provinciale autorisant le gouvernement de la Colombie‑Britannique à poursuivre au civil les fabricants de produits du tabac en vue de recouvrer les dépenses engagées par le gouvernement au titre des soins de santé pour le traitement des personnes exposées à ces produits — La loi est‑elle inconstitutionnelle parce qu’elle va à l’encontre de la primauté du droit? — La Constitution exige‑t‑elle, au moyen de la primauté du droit, que les lois aient un caractère prospectif, qu’elles soient de nature générale et dépourvues de privilèges spéciaux à l’égard du gouvernement (sauf lorsque le privilège est nécessaire à une gouvernance efficace), en plus d’assurer un procès équitable au civil? — Tobacco Damages and Health Care Costs Recovery Act, S.B.C. 2000, ch. 30.
La Tobacco Damages and Health Care Costs Recovery Act (la « Loi ») autorise le gouvernement de la Colombie‑Britannique à poursuivre un fabricant de produits du tabac en vue de recouvrer les dépenses engagées par le gouvernement au titre des soins de santé pour le traitement des personnes exposées à ces produits. La responsabilité découle de l’exposition de ces personnes à des produits du tabac parce que le fabricant aurait manqué à une obligation qu’il avait envers la population en Colombie‑Britannique, et de l’engagement, par le gouvernement, de dépenses au titre des soins de santé pour le traitement des maladies ainsi causées. Les appelants, qui sont tous poursuivis par le gouvernement en vertu de la Loi, contestent sa constitutionnalité. La Cour suprême de la Colombie‑Britannique a rejeté les actions intentées par le gouvernement, concluant que la Loi est inconstitutionnelle parce qu’elle ne respecte pas les limites territoriales de la compétence législative provinciale. La Cour d’appel a annulé cette décision, concluant que le caractère véritable de la Loi concerne « la propriété et les droits civils dans la province » au sens du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 , et que ses aspects extraterritoriaux, s’il en est, ont un caractère accessoire. La cour a également conclu que la Loi ne porte pas atteinte à l’indépendance judiciaire ou à la primauté du droit.
Arrêt : Les pourvois sont rejetés. La Loi est constitutionnellement valide.
La Loi n’est pas invalide pour cause d’extraterritorialité. La cause d’action qui en constitue le caractère véritable est à juste titre décrite comme se trouvant « dans la province » aux termes du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Il existe un lien significatif entre la Loi et la province puisqu’un lien solide unit le territoire ayant légiféré (la Colombie‑Britannique), l’objet de la Loi (l’indemnisation pour les coûts des soins de santé liés au tabac engagés par le gouvernement de la Colombie‑Britannique) et les personnes assujetties à cette Loi (les fabricants de produits du tabac ultimement responsables de ces coûts). La Loi respecte aussi la souveraineté législative des autres ressorts. Bien que la cause d’action puisse, dans une certaine mesure, viser des activités menées à l’extérieur de la Colombie‑Britannique, aucun territoire autre que la Colombie‑Britannique ne pourrait prétendre à l’existence d’un lien plus fort avec cette cause d’action. Les manquements à une obligation auxquels renvoie la Loi ont, pour la cause d’action qu’elle crée, une importance secondaire; ainsi, le lieu où ces manquements pourraient survenir a peu de rapport, sinon aucun, avec la force du lien qui existe entre la cause d’action et la Colombie‑Britannique. [37‑38] [40] [43]
La Loi ne viole pas l’indépendance des tribunaux. Un tribunal appelé à instruire une action introduite sous le régime de la Loi conserve en tout temps sa fonction juridictionnelle et sa capacité d’exercer cette fonction sans ingérence. Il doit statuer de façon indépendante sur l’applicabilité de la Loi à la demande présentée par le gouvernement, il doit apprécier de façon indépendante les éléments de preuve soumis à l’appui et à l’encontre de cette demande, il doit évaluer de façon indépendante le poids de cette preuve, et déterminer alors de la même manière si son appréciation de la preuve justifie une conclusion de responsabilité. Le fait que la Loi déplace des fardeaux de la preuve quant à certains éléments propres à une action globale, ou qu’elle limite la contraignabilité à l’égard de certains renseignements ne fait en aucun cas obstacle, ni en apparence ni en réalité, à la fonction juridictionnelle du tribunal ou à l’une des conditions essentielles de l’indépendance judiciaire. L’indépendance judiciaire peut s’accommoder de l’introduction de règles de procédure civile et de preuve novatrices. [55‑56]
La Loi ne met pas en jeu l’application du principe de la primauté du droit dans le sens où cette expression est consacrée dans la Constitution. Sauf pour ce qui est du droit criminel, où l’al. 11g) de la Charte canadienne des droits et libertés limite le caractère prospectif et la rétroactivité de la législation, le principe de la primauté du droit et les dispositions de notre Constitution n’exigent aucunement que les lois aient seulement un caractère prospectif. La Constitution n’exige pas non plus, au moyen de la primauté du droit, que les lois soient de nature générale et dépourvues de privilèges spéciaux à l’égard du gouvernement (sauf lorsque le privilège est nécessaire à une gouvernance efficace), ou qu’elles assurent un procès équitable au civil. Quoi qu’il en soit, les fabricants de tabac poursuivis en application de la Loi subiront un procès équitable au civil : ils ont droit à une audition publique, devant un tribunal indépendant et impartial, et ils peuvent contester les réclamations de la demanderesse et produire des éléments de preuve en défense. Le tribunal ne statuera sur leur responsabilité qu’à l’issue de cette audition, en se fondant exclusivement sur son interprétation du droit qu’il applique à ses conclusions de fait. Le fait que les défendeurs puissent estimer que la Loi est injuste, ou que les règles de procédure qu’elle prescrit sont nouvelles, ne rend pas leur procès inéquitable. [69] [73] [76‑77]
Jurisprudence
Arrêts appliqués : Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161; Authorson c. Canada (Procureur général), [2003] 2 R.C.S. 40, 2003 CSC 39; arrêts mentionnés : JTI‑Macdonald Corp. c. British Columbia (Attorney General) (2000), 184 D.L.R. (4th) 335, 2000 BCSC 312; Morguard Investments Ltd. c. De Savoye, [1990] 3 R.C.S. 1077; Hunt c. T&N plc, [1993] 4 R.C.S. 289; Unifund Assurance Co. c. Insurance Corp. of British Columbia, [2003] 2 R.C.S. 63, 2003 CSC 40; Renvoi relatif à la Upper Churchill Water Rights Reversion Act, [1984] 1 R.C.S. 297; Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), [2000] 1 R.C.S. 494, 2000 CSC 21; Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), [2000] 1 R.C.S. 783, 2000 CSC 31; Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146, 2002 CSC 31; Fédération des producteurs de volailles du Québec c. Pelland, [2005] 1 R.C.S. 292, 2005 CSC 20; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; Ell c. Alberta, [2003] 1 R.C.S. 857, 2003 CSC 35; Demande fondée sur l’art. 83.28 du Code criminel (Re), [2004] 2 R.C.S. 248, 2004 CSC 42; Mackin c. Nouveau‑Brunswick (Ministre des Finances), [2002] 1 R.C.S. 405, 2002 CSC 13; MacKeigan c. Hickman, [1989] 2 R.C.S. 796; Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114; Babcock c. Canada (Procureur général), [2002] 3 R.C.S. 3, 2002 CSC 57; Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick c. Nouveau‑Brunswick (Ministre de la Justice), [2005] 2 R.C.S. 286, 2005 CSC 44; R. c. Salituro, [1991] 3 R.C.S. 654; Hill c. Église de scientologie de Toronto, [1995] 2 R.C.S. 1130; Wells c. Terre‑Neuve, [1999] 3 R.C.S. 199; Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721; Singh c. Canada (Procureur général), [2000] 3 C.F. 185; Bacon c. Saskatchewan Crop Insurance Corp. (1999), 180 Sask. R. 20; Cusson c. Robidoux, [1977] 1 R.C.S. 650; Hôpital Notre‑Dame c. Patry, [1975] 2 R.C.S. 388; Landgraf c. USI Film Products, 511 U.S. 244 (1994); In re Spectrum Plus Ltd., [2005] 3 W.L.R. 58, [2005] UKHL 41.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 11d), g).
Limitation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 266, art. 6(1).
Loi constitutionnelle de 1867 , préambule, art. 92 , 96 ‑100.
Loi constitutionnelle de 1982 , préambule.
Tobacco Damages and Health Care Costs Recovery Act, S.B.C. 2000, ch. 30.
Tobacco Damages Recovery Act, S.B.C. 1997, ch. 41.
Doctrine citée
Colombie‑Britannique. Debates of the Legislative Assembly, vol. 20, no 6, 4e sess., 36e lég., 7 juin 2000, p. 16314.
Edinger, Elizabeth. « Retrospectivity in Law » (1995), 29 U.B.C. L. Rev. 5.
Elliot, Robin. « References, Structural Argumentation and the Organizing Principles of Canada’s Constitution » (2001), 80 R. du B. can. 67.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 1, loose‑leaf ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 1997 (updated 2003, release 1).
Hogg, Peter W., and Cara F. Zwibel. « The Rule of Law in the Supreme Court of Canada » (2005), 55 U.T.L.J. 715.
Newman, Warren J. « The Principles of the Rule of Law and Parliamentary Sovereignty in Constitutional Theory and Litigation » (2005), 16 R.N.D.C. 175.
Sullivan, R. E. « Interpreting the Territorial Limitations on the Provinces » (1985), 7 Sup. Ct. L. Rev. 511.
POURVOIS contre des arrêts de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (les juges Lambert, Rowles et Prowse) (2004), 239 D.L.R. (4th) 412, 199 B.C.A.C. 195, 326 W.A.C. 195, 29 B.C.L.R. (4th) 244, [2004] 9 W.W.R. 230, [2004] B.C.J. No. 1007 (QL), 2004 BCCA 269, qui ont infirmé un jugement du juge Holmes (2003), 227 D.L.R. (4th) 323, [2003] B.C.J. No. 1309 (QL), 2003 BCSC 877. Pourvois rejetés.
David C. Harris, c.r., William S. Berardino, c.r., et Andrea N. MacKay, pour l’appelante Imperial Tobacco Canada Limitée.
Kenneth N. Affleck, c.r., James A. Macaulay, c.r., Steven Sofer, Michael Sobkin et Ian G. Christman, pour l’appelante Rothmans, Benson & Hedges Inc.
Jack M. Giles, c.r., Jeffrey J. Kay, c.r., et Dylana R. Bloor, pour l’appelante JTI‑Macdonald Corp.
Argumentation écrite seulement par Maryanne F. Prohl, pour l’appelant le Conseil canadien des fabricants des produits du tabac.
John J. L. Hunter, c.r., Craig P. Dennis, Matthew J. Westphal, pour l’appelante British American Tobacco (Investments) Limited.
Simon Potter et Cynthia A. Millar, pour les appelantes Philip Morris Incorporated et Philip Morris International Inc.
Thomas R. Berger, c.r., Daniel A. Webster, c.r., Elliott M. Myers, c.r., et Craig E. Jones, pour les intimés.
Robin K. Basu et Mark Crow, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Alain Gingras et Brigitte Bussières, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Argumentation écrite seulement par Edward A. Gores, pour l’intervenant le procureur général de la Nouvelle‑Écosse.
John G. Furey, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Eugene B. Szach, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Graeme G. Mitchell, c.r., et R. James Fyfe, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Robert Normey, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Donna Ballard et Barbara Barrowman, pour l’intervenant le procureur général de Terre‑Neuve‑et‑Labrador.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Le juge Major — La Tobacco Damages and Health Care Costs Recovery Act, S.B.C. 2000, ch. 30 (la « Loi »), autorise le gouvernement de la Colombie‑Britannique à poursuivre un fabricant de produits du tabac en vue de recouvrer les dépenses engagées par le gouvernement au titre des soins de santé pour le traitement des personnes exposées à ces produits. La responsabilité découle de l’exposition de ces personnes à des produits du tabac parce que le fabricant aurait manqué à une obligation qu’il avait envers la population en Colombie‑Britannique, et de l’engagement, par le gouvernement de cette province, de dépenses au titre de soins de santé pour le traitement des maladies ainsi causées.
2 Les présents pourvois mettent en cause la constitutionnalité de la Loi. Les appelants, que le gouvernement de la Colombie‑Britannique a tous poursuivi en vertu de la Loi, contestent sa constitutionnalité au motif qu’elle viole (1) les limites territoriales de la compétence législative provinciale, (2) le principe de l’indépendance judiciaire, et (3) le principe de la primauté du droit.
3 Pour les motifs qui suivent, la Loi est constitutionnellement valide. Les pourvois sont rejetés avec dépens en faveur des intimés dans toutes les cours.
I. Contexte
A. Les dispositions législatives
4 La Loi est reproduite intégralement à l’annexe. Ses éléments essentiels sont résumés comme suit.
5 Le paragraphe 2(1) qui constitue la pierre angulaire de la Loi prévoit ce qui suit :
[traduction] Le gouvernement a contre un fabricant un droit d’action direct et distinct pour le recouvrement du coût des services de soins de santé occasionnés ou favorisés par une faute d’un fabricant.
6 Les termes [traduction] « fabricant », « coût des services de soins de santé » et [traduction] « faute d’un fabricant » sont définis au par. 1(1) de la Loi. Ces définitions renvoient à leur tour à d’autres définitions. Si l’on incorpore ces définitions à l’art. 2 et l’on paraphrase celui‑ci quelque peu, la disposition prévoit alors ce qui suit :
Le gouvernement a contre un fabricant un droit d’action direct et distinct pour la valeur actuelle des dépenses engagées et raisonnablement prévues par le gouvernement au titre :
a) des services au sens de l’Hospital Insurance Act ou de la Medicare Protection Act;
b) des versements faits aux termes de la Continuing Care Act;
c) des programmes, des services ou des prestations liés à une maladie;
lorsque
a) ces dépenses résultent d’une maladie ou d’un risque de maladie causés ou favorisés par une exposition à un produit du tabac;
b) cette exposition a été causée ou favorisée, selon le cas, par :
(i) un délit commis en Colombie‑Britannique par le fabricant;
(ii) un manquement par le fabricant à une obligation que lui impose la common law, l’equity ou la loi à l’égard de personnes en Colombie‑Britannique qui ont été exposées à un produit du tabac ou qui pourraient l’être.
7 Vu sous cet angle, le par. 2(1) crée une cause d’action permettant au gouvernement de la Colombie‑Britannique de recouvrer d’un fabricant de produits du tabac les sommes dépensées pour soigner les malades en Colombie‑Britannique, lorsque la maladie est causée par une exposition (entièrement ou en partie en Colombie‑Britannique) à un produit du tabac et que cette exposition résulte d’une faute commise en Colombie‑Britannique par un fabricant, ou d’un manquement à son obligation envers la population en Colombie‑Britannique.
8 Outre le fait qu’il soit [traduction] « direct et distinct », le droit d’action créé par le par. 2(1) ne constitue pas un droit de recours par subrogation : par. 2(2). Il n’est pas non plus prescrit par la Limitation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 266, par. 6(1). Essentiellement, il peut être exercé de manière globale — c.‑à‑d. à l’égard d’une population de personnes pour lesquelles le gouvernement a engagé des dépenses ou s’attend raisonnablement à engager des dépenses : al. 2(4)b).
9 Lorsqu’il procède par action globale, le gouvernement peut recourir à des éléments de preuve statistiques, épidémiologiques et sociologiques pour établir le bien‑fondé de sa demande : al. 5b). Il n’est pas nécessaire qu’il identifie les membres individuels de la population pour lesquels il présente sa demande, qu’il établisse la cause de la maladie de chaque personne ou qu’il prouve les dépenses engagées à l’égard de chacun : al. 2(5)a). En outre, nul ne peut exiger la production des dossiers et renseignements médicaux concernant ces personnes, sauf s’ils sont invoqués par un témoin expert : al. 2(5)b) et c). Le tribunal peut toutefois ordonner la communication préalable d’un [traduction] « échantillon statistiquement significatif » des dossiers médicaux qui concernent ces personnes, expurgés des indices permettant d’identifier les personnes : al. 2(5)d) et e).
10 Selon les par. 3(1) et (2), le gouvernement bénéficie d’une inversion de la charge de la preuve quant à certains éléments propres à une action globale. Lorsque l’action globale, à l’instar de celle intentée contre chacun des appelants, vise à recouvrer les dépenses engagées pour le traitement des maladies causées par une exposition à la cigarette, l’inversion de la charge de la preuve produit son effet. Ainsi, dès que le gouvernement prouve les faits suivants :
a) le fabricant défendeur a manqué à une obligation que lui impose la common law, l’equity ou la loi à l’égard des personnes en Colombie‑Britannique qui ont été exposées à la cigarette ou pourraient l’être;
b) une exposition à la cigarette peut causer ou contribuer à causer une maladie;
c) pendant la période où le fabricant manque à son obligation, des cigarettes fabriquées ou annoncées par lui ont été offertes en vente en Colombie‑Britannique;
le tribunal présumera que
a) la population à l’égard de laquelle le gouvernement intente une action globale n’aurait pas été exposée à la cigarette n’eût été le manquement du fabricant;
b) cette exposition a causé ou a contribué à causer la maladie chez une partie de la population à l’égard de laquelle le gouvernement a intenté l’action globale.
11 De cette façon, il incombe au défendeur fabricant de démontrer que le manquement à son obligation n’est pas à l’origine de l’exposition, ou que l’exposition résultant du manquement à son obligation n’est pas à l’origine de la maladie à l’égard de laquelle le gouvernement réclame le remboursement de ses dépenses. Le fabricant doit s’acquitter du fardeau de la preuve inversé selon la prépondérance des probabilités : par. 3(4).
12 Lorsque les présomptions mentionnées plus haut s’appliquent, le tribunal doit déterminer la partie des dépenses engagées par le gouvernement, après la date à laquelle le fabricant a manqué à son obligation, qui résulte de l’exposition à la cigarette : al. 3(3)a). Le fabricant devient responsable de ces dépenses au prorata de sa part du marché des cigarettes en Colombie‑Britannique, calculée en fonction de la période comprise entre la date où il a pour la première fois manqué à son obligation et celle du procès : al. 3(3)b) et par. 1(6).
13 Dans le cadre d’une action intentée par le gouvernement, un fabricant sera solidairement responsable des dépenses découlant d’un manquement commun à une obligation (c.‑à‑d. à l’égard des dépenses occasionnées par la maladie, laquelle maladie résulte d’une exposition, elle‑même causée par un manquement commun à une obligation imposée au fabricant) : par. 4(1).
14 Selon l’art. 10, toutes les dispositions de la Loi ont un effet rétroactif.
15 La Loi est la deuxième loi de la Colombie‑Britannique visant à permettre au gouvernement de poursuivre les fabricants de produits du tabac pour recouvrer le coût des soins de santé liés au tabac dont la constitutionnalité est contestée. La Cour suprême de la Colombie‑Britannique a annulé la loi antérieure, la Tobacco Damages Recovery Act, S.B.C. 1997, ch. 41, parce qu’elle touchait aux droits civils extraprovinciaux par son caractère véritable et était donc ultra vires de l’Assemblée législative de la Colombie‑Britannique : voir JTI‑Macdonald Corp. c. British Columbia (Attorney General) (2000), 184 D.L.R. (4th) 335, 2000 BCSC 312.
16 L’historique législatif de la Loi confirme qu’elle a été conçue pour répondre aux préoccupations suscitées par les aspects extraterritoriaux de la loi antérieure et pour éviter toute contestation future à ce sujet : voir Debates of the Legislative Assembly, vol. 20, no 6, 4e sess., 36e lég., 7 juin 2000, p. 16314.
B. Historique des procédures judiciaires
17 La Loi est entrée en vigueur le 24 janvier 2001. Le même jour, le gouvernement a intenté, en vertu de l’art. 2 de la Loi, une action devant la Cour suprême de la Colombie‑Britannique contre 14 organismes de l’industrie du tabac.
18 Les appelants se retrouvent parmi les 14 organismes poursuivis par le gouvernement. Les appelants Imperial Tobacco Canada Limitée, Rothmans, Benson & Hedges Inc., JTI‑Macdonald Corp. et le Conseil canadien des fabricants des produits du tabac sont des sociétés canadiennes et ont reçu signification de l’action en Colombie‑Britannique. Les appelantes Philip Morris Incorporated (maintenant Philip Morris USA Inc.) et Philip Morris International Inc. sont respectivement constituées sous le régime des lois de la Virginie et du Delaware et ont reçu signification ex juris. L’appelante British American Tobacco (Investments) Limited est constituée sous le régime des lois du Royaume‑Uni et a également reçu signification ex juris.
19 Les appelants canadiens ont sollicité un jugement déclarant que la Loi est inconstitutionnelle. Les appelants ayant reçu signification ex juris ont demandé l’annulation de ces significations au motif qu’en raison de l’inconstitutionnalité de la Loi, les actions intentées par le gouvernement sous son autorité sont vouées à l’échec.
20 Tout au cours de l’instance, la contestation constitutionnelle soulevée par les appelants a été essentiellement tripartite. Les appelants soutiennent que la Loi excède les limites territoriales de la compétence législative provinciale, qu’elle viole l’indépendance judiciaire et qu’elle porte atteinte au principe de la primauté du droit.
II. Les jugements antérieurs
A. Cour suprême de la Colombie‑Britannique (2003), 227 D.L.R. (4th) 323, 2003 BCSC 877
21 Le juge Holmes a rejeté les prétentions des appelants concernant l’indépendance judiciaire et la primauté du droit, mais il a retenu celles portant sur l’extraterritorialité. Il a conclu toutefois que la Loi ne respecte pas les limites territoriales de la compétence législative provinciale parce que, à son avis, l’exposition aux produits du tabac qui donne naissance à une responsabilité n’est pas circonscrite territorialement, et que la Loi a pour objet de recouvrer le coût des soins de santé [traduction] « de l’industrie du tabac sur les plans national et international » (par. 222).
22 En conclusion, le juge Holmes a déclaré la Loi non valide, a rejeté les actions intentées par le gouvernement en vertu de la Loi et a annulé toutes les significations ex juris faites par le gouvernement.
B. Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (2004), 239 D.L.R. (4th) 412, 2004 BCCA 269
23 La Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a accueilli les appels des intimés. Les juges Lambert, Rowles et Prowse ont conclu que le caractère véritable de la Loi concerne la « propriété et les droits civils dans la province » au sens du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 , que ses aspects extraterritoriaux, s’il en est, n’ont qu’un caractère accessoire et que, par conséquent, elle n’est pas invalide pour cause d’extraterritorialité. Tous ont reconnu que la Loi ne porte pas atteinte à l’indépendance judiciaire ou à la primauté du droit.
24 En conclusion, la cour a rejeté les demandes des appelants visant à obtenir un jugement déclarant que la Loi n’est pas valide, elle a annulé les ordonnances du juge Holmes rejetant les actions du gouvernement et elle a renvoyé à la Cour suprême de la Colombie‑Britannique les demandes d’annulation des significations formées par les appelants ayant reçu significations ex juris pour qu’elle statue sur ces demandes en tenant pour acquis que la Loi est constitutionnellement valide.
III. Questions en litige
25 La juge en chef McLachlin a énoncé les questions constitutionnelles suivantes :
1. La Tobacco Damages and Health Care Costs Recovery Act, S.B.C. 2000, ch. 30, est‑elle ultra vires de la législature provinciale pour cause d’extraterritorialité?
2. La Tobacco Damages and Health Care Costs Recovery Act, S.B.C. 2000, ch. 30, est‑elle inconstitutionnelle, en tout ou en partie, en raison de son incompatibilité avec l’indépendance judiciaire?
3. La Tobacco Damages and Health Care Costs Recovery Act, S.B.C. 2000, ch. 30, est‑elle inconstitutionnelle, en tout ou en partie, parce qu’elle va à l’encontre de la primauté du droit?
IV. Analyse
A. L’extraterritorialité
26 L’article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 est la source première du pouvoir de légiférer des législatures provinciales. Les lois provinciales doivent donc respecter les limites, territoriales et autres, de la compétence législative provinciale que l’on trouve à l’art. 92 . Le passage liminaire de l’art. 92 — « Dans chaque province » — constitue une limite territoriale générale aux pouvoirs des provinces. Cette limite est reprise dans une expression semblable qui atténue la portée d’un certain nombre de chefs de compétence figurant à l’art. 92 : « dans la province ».
27 Les limites territoriales de la compétence législative provinciale reflètent les exigences d’ordre et d’équité qui sous‑tendent les structures fédérales canadiennes et la Cour les a examinées dans Morguard Investments Ltd. c. De Savoye, [1990] 3 R.C.S. 1077, p. 1102‑1103, Hunt c. T&N plc, [1993] 4 R.C.S. 289, p. 324‑325, et Unifund Assurance Co. c. Insurance Corp. of British Columbia, [2003] 2 R.C.S. 63, 2003 CSC 40, par. 56. Elles servent à assurer que les lois provinciales conservent un lien utile avec la province qui les adopte et qu’elles respectent « la souveraineté législative des autres provinces dans leurs champs de compétence respectifs » : Unifund, par. 51. Voir également, de façon générale, R. E. Sullivan, « Interpreting the Territorial Limitations on the Provinces » (1985), 7 Sup. Ct. L. Rev. 511.
28 Dans le cas où la validité d’une loi provinciale est contestée pour le motif qu’elle viole les limites territoriales de la compétence législative provinciale, l’analyse porte essentiellement sur son caractère véritable. Si le caractère véritable de la loi se rapporte à des matières qui relèvent du domaine de la compétence législative des provinces, la loi est valide. Ses aspects extraprovinciaux accessoires ou indirects restent sans pertinence pour l’appréciation de sa validité. Voir Renvoi relatif à la Upper Churchill Water Rights Reversion Act, [1984] 1 R.C.S. 297 (« Churchill Falls »), p. 332, et Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), [2000] 1 R.C.S. 494, 2000 CSC 21, par. 24.
29 Dans la recherche de son caractère véritable, le tribunal précise l’essence ou la caractéristique dominante de la loi : voir Global Securities Corp., par. 22, et Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), [2000] 1 R.C.S. 783, 2000 CSC 31, par. 16. Pour ce faire, il peut se reporter à l’objet et aux effets de la loi : voir Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146, 2002 CSC 31, par. 53. Voir également Fédération des producteurs de volailles du Québec c. Pelland, [2005] 1 R.C.S. 292, 2005 CSC 20, par. 20.
30 Lorsque le caractère véritable d’une loi se rapporte à une matière tangible — c.‑à‑d. une chose tangible et observable — la question de savoir si la loi respecte les limites territoriales prévues à l’art. 92 se résout facilement. Il suffit de vérifier l’endroit où se trouve cette chose. Si elle se trouve dans la province, les limites ont été respectées et la loi est valide. Si elle se trouve à l’extérieur de la province, les limites ont alors été violées et la loi est invalide.
31 Lorsque le caractère véritable d’une loi se rapporte à une matière intangible, la qualification devient plus complexe. C’est le cas en l’espèce.
32 De par son caractère véritable, la Loi vise simplement la création d’une cause d’action civile. Plus particulièrement, il s’agit de la création d’une cause d’action civile par laquelle le gouvernement de la Colombie‑Britannique peut chercher à être indemnisé de certains coûts qu’il a engagés au titre des soins de santé. Les causes d’action civile relèvent de la compétence législative provinciale conférée au par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 : « La propriété et les droits civils dans la province ». Voir General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641, p. 672.
33 Mais le par. 92(13) ne mentionne pas « la propriété et les droits civils » situés ailleurs. Son texte vise seulement la « propriété et les droits civils dans la province ». Et, je le répète, sa portée est atténuée, comme tous les chefs de compétence provinciale, par le passage liminaire de l’art. 92 : « Dans chaque province ». Il faut alors trouver une façon de déterminer si une matière intangible, telle que la cause d’action constituant le caractère véritable de la Loi, se situe « dans la province ».
34 L’arrêt Churchill Falls portait sur une question semblable. Dans cet arrêt, le juge McIntyre devait statuer sur une loi de Terre‑Neuve qui, de par son caractère véritable, visait à modifier des droits existant en vertu d’un contrat conclu entre Churchill Falls (Labrador) Corporation Limited et la Commission Hydro‑Électrique du Québec. Puisque l’entité investie de ces droits (soit la Commission) était constituée au Québec et que les parties avaient convenu que les tribunaux du Québec avaient compétence exclusive pour trancher les différends concernant leur contrat, le juge McIntyre a considéré que les droits créés par cette entente étaient situés au Québec. La loi de Terre‑Neuve qui visait à modifier ces droits était de ce fait invalide. En effet, elle se rapportait aux droits civils, mais non aux droits civils « dans la province ».
35 La méthode adoptée par le juge McIntyre pour localiser les droits civils constituant le caractère véritable de la loi terre‑neuvienne illustre le rôle, signalé par le juge Binnie dans Unifund, par. 63, que jouent le « lien entre le territoire ayant légiféré, l’objet du texte de loi en cause et [les] personne[s] qu’on entendait assujettir à celui‑ci » dans la détermination de la validité d’une loi dont on allègue la portée indûment extraterritoriale. Dans Churchill Falls, l’examen de ce lien a révélé que les droits civils intangibles constituant le caractère véritable de la loi de Terre‑Neuve en litige n’avaient pas de lien significatif avec la province ayant légiféré et qu’ils ne pouvaient validement faire l’objet que d’une loi québécoise. En termes légèrement différents, si la loi terre‑neuvienne contestée avait pu réglementer ces droits civils, aucun des objectifs qui sous‑tendent les limites territoriales prévues à l’art. 92 n’auraient été respectés. Il s’ensuit que ces droits civils devaient être considérés comme se trouvant hors de la portée territoriale de la compétence législative de Terre‑Neuve conférée par l’art. 92 .
36 À la lumière de ce qui précède, on constate qu’une analyse en plusieurs étapes peut être nécessaire pour déterminer si, par son caractère véritable, une loi provinciale respecte les limites territoriales de la compétence législative provinciale. La première étape consiste à déterminer le caractère véritable, ou la caractéristique dominante, de la loi contestée, ainsi que le chef de compétence provinciale dont elle pourrait relever. En supposant qu’il soit possible d’établir le chef de compétence approprié, la deuxième étape consiste à déterminer si le caractère véritable respecte les limites territoriales de ce chef de compétence — c.‑à‑d., s’il se trouve dans la province. Si le caractère véritable est tangible, la question de savoir s’il se trouve dans la province se règle simplement sur la base de son emplacement physique. S’il est intangible, le tribunal doit examiner le lien entre le territoire ayant légiféré, l’objet du texte de loi en cause et les personnes qui y sont assujetties, afin de déterminer si la loi, dans le cas où elle est maintenue, respecte le double objet des limites territoriales prévues à l’art. 92 (à savoir s’assurer que la loi provinciale a un lien significatif avec la province qui l’adopte et qu’elle respecte la souveraineté législative des autres territoires). Le cas échéant, l’objet véritable de la loi devrait être considéré comme situé dans la province.
37 En l’espèce, la cause d’action qui constitue le caractère véritable de la Loi sert exclusivement à faire en sorte que les personnes ultimement responsables des maladies liées au tabac dont souffrent les Britanno‑Colombiens — à savoir les fabricants de produits du tabac qui, par leurs actes fautifs, ont exposé au tabac ces Britanno‑Colombiens — deviennent responsables des frais engagés par le gouvernement de la Colombie‑Britannique pour le traitement de ces maladies. Il existe donc un lien solide entre le territoire ayant légiféré (la Colombie‑Britannique), l’objet de la loi (l’indemnisation pour les coûts des soins de santé liés au tabac engagés par le gouvernement de la Colombie‑Britannique) et les personnes assujetties à cette loi (les fabricants de produits du tabac ultimement responsables de ces coûts). On peut alors conclure facilement à l’existence d’un lien significatif entre la Loi et la province.
38 La Loi respecte la souveraineté législative des autres ressorts. Bien que la cause d’action qui en constitue le caractère véritable puisse, dans une certaine mesure, viser des activités menées à l’extérieur de la Colombie‑Britannique, aucun territoire autre que la Colombie‑Britannique ne pourrait prétendre à l’existence d’un lien plus fort avec cette cause d’action. En effet, un lien critique et exclusif les unit en tout temps : le recouvrement qu’autorise l’action se rapporte aux dépenses engagées par le gouvernement de la Colombie‑Britannique pour les soins de santé des Britanno‑Colombiens.
39 Pour déterminer si la Loi respecte les limites territoriales de la compétence législative de la Colombie‑Britannique, les appelants et la Cour d’appel ont fortement insisté sur la question de savoir si, sur le plan de l’interprétation législative, le manquement à une obligation par un fabricant, qui est une condition nécessaire à sa responsabilité suivant la cause d’action créée par la