Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.-B.)

Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.-B.)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1991-08-15
Recueil
[1991] 2 RCS 525
Numéro de dossier
22017
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Stevenson, William
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 22017
Contenu de la décision
Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 R.C.S. 525
DANS L'AFFAIRE du renvoi à la Cour d'appel
de la province de la Colombie‑Britannique,
conformément aux dispositions de la Constitutional
Question Act, R.S.B.C. 1979, ch. 63, des questions
formulées dans le décret no 287 en date du
27 février 1990, pris par le lieutenant‑gouverneur
en conseil de la Colombie‑Britannique
et
DANS L'AFFAIRE du Régime d'assistance publique
du Canada, S.R.C. 1970, ch. C‑1
et
DANS L'AFFAIRE d'un certain accord, en date du
23 mars 1967, intervenu, conformément à la partie I
du Régime d'assistance publique du Canada, entre
le gouvernement du Canada, représenté par le ministre
de la Santé nationale et du Bien‑être social du Canada,
et le gouvernement de la province de la
Colombie‑Britannique, représenté par le ministre
du Bien‑être social de la Colombie‑Britannique
ENTRE
Le procureur général du Canada Appelant
c.
Le procureur général de la Colombie‑Britannique Intimé
et
Le procureur général de l'Ontario,
le procureur général du Manitoba,
le procureur général de l'Alberta,
le procureur général de la Saskatchewan,
le Conseil national des autochtones du Canada et
les United Native Nations of British Columbia Intervenants
Répertorié: Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.‑B.)
No du greffe: 22017.
1990: 11, 12 décembre; 1991: 15 août.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Stevenson.
en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel ‑‑ Accords fédéraux‑provinciaux ‑‑ Régime d'assistance publique du Canada ‑‑ Moitié du coût des services provinciaux d'assistance publique et de protection sociale payée par le gouvernement fédéral conformément au Régime d'assistance publique du Canada et à un accord conclu avec la province ‑‑ Dépôt par le gouvernement fédéral d'un projet de loi prévoyant l'allégement de l'obligation financière lui incombant aux termes du Régime d'assistance publique du Canada et de l'accord ‑‑ Le gouvernement fédéral a‑t‑il compétence pour alléger unilatéralement son obligation? ‑‑ La théorie de l'expectative légitime s'applique‑t‑elle? ‑‑ Le Régime d'assistance publique du Canada impose‑t‑il des exigences quant au "mode" et à la "forme" d'une loi subséquente? ‑‑ La nouvelle mesure législative est‑elle inconstitutionnelle? ‑‑ Régime d'assistance publique du Canada, L.R.C. (1985), ch. C‑1.
Droit constitutionnel ‑‑ Renvoi ‑‑ Questions ‑‑ Les questions soumises à la Cour d'appel soulèvent‑elles des points relevant de la compétence des tribunaux?
Afin de réduire son déficit budgétaire, le gouvernement fédéral a décidé, en 1990, de couper les dépenses et de limiter l'augmentation des paiements effectués, en vertu du Régime d'assistance publique du Canada (le "Régime"), aux provinces les plus fortes financièrement. Cette modification était contenue dans le projet de loi C‑69, devenu maintenant la Loi sur la compression des dépenses publiques. En vertu du Régime, le gouvernement fédéral a conclu avec les provinces des accords prévoyant le partage des frais engagés par ces dernières au titre de l'assistance publique et de la protection sociale. L'article 5 du Régime autorise le versement de contributions égales à la moitié des dépenses admissibles des provinces. Ces accords resteront en vigueur tant que sera appliquée la législation provinciale pertinente (par. 8(1)). Ils peuvent être modifiés ou résiliés par consentement mutuel, ou résiliés à la suite d'un préavis d'un an donné par l'une ou l'autre partie (par. 8(2)). Le Régime prévoit aussi l'adoption de règlements d'application. Les règlements portant sur le fond d'un accord ne s'appliquent toutefois que s'ils sont pris avec l'assentiment de toute province concernée (par. 9(2)).
Le lieutenant‑gouverneur en conseil de la Colombie‑Britannique, en conformité avec l'art. 1 de la Constitutional Question Act de cette province, a soumis à la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique deux questions constitutionnelles: (1) celle de savoir si le gouvernement du Canada a compétence pour limiter son obligation découlant du Régime et de l'accord intervenu entre lui et la Colombie‑Britannique, et (2) celle de savoir si les conditions de l'accord, la conduite subséquente du gouvernement du Canada dans l'exécution de cet accord et les dispositions du Régime permettent de s'attendre légitimement à ce que le gouvernement du Canada ne dépose devant le Parlement aucun projet de loi tendant à limiter, sans le consentement de la Colombie‑Britannique, l'obligation que lui impose l'accord ou le Régime. La Cour d'appel a répondu par la négative à la première question et par l'affirmative à la seconde.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli. La première question constitutionnelle reçoit une réponse affirmative. La seconde question constitutionnelle reçoit une réponse négative.
L'assujettissement à la compétence des tribunaux
Les questions faisant l'objet du renvoi soulèvent des points qui relèvent de la compétence des tribunaux et méritent une réponse. Les deux questions posées présentent un aspect suffisamment juridique pour justifier l'intervention des tribunaux. La première question nécessite l'interprétation d'une loi du Canada et d'un accord. La seconde concerne l'applicabilité de la théorie juridique de l'expectative légitime au processus d'adoption d'un projet de loi de finances. La décision rendue sur ces questions aura l'effet pratique de trancher les questions de droit en litige et contribuera à résoudre la controverse. Il n'existe pas d'autre tribune devant laquelle ces questions de droit pourraient être réglées de manière péremptoire.
La première question
En déposant le projet de loi C‑69 devant le Parlement, le gouvernement du Canada a agi en conformité avec l'accord. Bien que l'accord reprenne généralement les termes du Régime, la formule de calcul des contributions, qui autorise les paiements aux provinces, figure seulement à l'art. 5 du Régime. Comme elle fait partie du Régime, la formule est susceptible de modification en application du principe de la souveraineté du Parlement reflété au par. 42(1) de la Loi d'interprétation fédérale, qui prévoit: "Il est entendu que le Parlement peut toujours abroger ou modifier toute loi . . ." Suivant l'art. 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 , c'est seulement à l'initiative du gouvernement que peut être déposé un projet de loi de finances ou un projet de loi modificative d'une loi de finances comme le Régime. Dans ces circonstances, le sens naturel à donner à l'accord est que le Canada est obligé de payer les contributions qui sont autorisées à l'occasion et non celles autorisées lors de la signature de l'accord. L'inclusion de la formule de paiement dans le Régime seulement constitue une très forte indication que les parties n'ont pas voulu que la formule demeure à tout jamais figée. Affirmer que le gouvernement fédéral pourrait empêcher le Parlement d'exercer ses pouvoirs de légiférer pour modifier le Régime reviendrait à nier la souveraineté du Parlement. De même, le Parlement n'a pas voulu limiter son pouvoir législatif souverain en imposant, au par. 9(2) du Régime, une restriction aux pouvoirs de réglementation du gouvernement fédéral. Enfin, l'accord pouvait être modifié autrement qu'en conformité avec l'art. 8 du Régime. L'accord, qui est assujetti à la formule de modification prévue à l'art. 8 oblige le Canada à verser les montants que le Parlement a autorisé le Canada à payer en vertu de l'art. 5 du Régime. Les obligations prévues par l'accord en matière de paiement peuvent donc être changées par une modification de l'art. 5 . Cette disposition renferme son propre processus de modification en vertu du principe de la souveraineté du Parlement.
La seconde question
Le gouvernement fédéral n'a pas agi illégalement en invoquant le pouvoir du Parlement afin de modifier le Régime sans obtenir le consentement de la Colombie‑Britannique. La théorie de l'expectative légitime n'est pas génératrice de droits fondamentaux, en l'occurrence, celui d'opposer un veto à un projet de loi fédérale. Cette théorie fait partie des règles de l'équité procédurale auxquelles peuvent être soumis les organismes administratifs. Dans les cas où elle s'applique, elle ne peut faire naître que le droit de présenter des observations ou d'être consulté. La théorie ne s'applique pas non plus au processus législatif. Elle ne vient donc pas empêcher le gouvernement, qui fait partie intégrante de ce processus, de déposer un projet de loi au Parlement. Toute restriction imposée au pouvoir de l'exécutif de déposer des projets de loi constituerait une limitation de la souveraineté du Parlement lui‑même. Cela est particulièrement vrai dans le cas d'une restriction relative au dépôt d'un projet de loi de finances. Il est également essentiel à notre système de gouvernement qu'un gouvernement ne soit pas lié par les engagements de son prédécesseur. La théorie de l'expectative légitime dérogerait à ce trait essentiel de la démocratie.
Le Régime ne vise pas à déterminer le "mode et la forme" de toute législation subséquente. Une loi qui est de nature constitutionnelle et qui régit la législation en général plutôt que de porter sur une loi précise peut imposer des exigences quant au mode et à la forme. Toutefois, lorsqu'une loi ne présente aucun caractère constitutionnel, comme c'est le cas en l'espèce, il est fort peu probable qu'elle traduise une intention de la part du corps législatif de se lier pour l'avenir. Quand on rapproche les par. 8(2) et 9(2) du Régime, il ne s'en dégage pas, par voie d'interprétation nécessaire, une exigence qu'aucune modification ne soit apportée au Régime au moyen d'une loi subséquente, si ce n'est avec l'assentiment de la province ou des provinces touchées. Ces paragraphes ne concernent que la modification de l'accord et des règlements pris en vertu du Régime et sont muets relativement à la modification du Régime. De plus, toute exigence de "mode" et de "forme" posée dans une loi ordinaire doit surmonter le texte clair du par. 42(1) de la Loi d'interprétation . Cette disposition exige que lois fédérales soient ordinairement interprétées de manière à s'accorder avec la théorie de la souveraineté du Parlement, laquelle vient empêcher un corps législatif de se lier les mains en ce qui concerne la teneur de sa législation future.
L'article 2 de la Loi sur la compression des dépenses publiques n'excède pas la compétence du Parlement. Premièrement, le Parlement ne devenait pas inhabile à modifier unilatéralement la loi de manière à changer l'accord, du moment que celui‑ci avait été autorisé par le Parlement et signé par les parties. L'accord est intervenu entre la Colombie‑Britannique et le gouvernement fédéral. Il ne lie pas le Parlement. Le principe constitutionnel applicable est celui de la souveraineté du Parlement. Deuxièmement, la nouvelle loi ne revient pas à réglementer un domaine qui n'est pas de compétence fédérale. Le projet de loi C‑69 ne constitue pas une tentative déguisée et indirecte de réglementer des domaines de compétence provinciale. Il s'agit simplement d'une mesure d'austérité. En outre, le simple refus de verser des fonds fédéraux jusque‑là accordés pour financer une matière relevant de la compétence provinciale ne revient pas à réglementer cette matière. La nouvelle loi se borne à limiter l'accroissement des contributions fédérales. Bien que la Loi sur la compression des dépenses publiques ait des répercussions sur un droit constitutionnel qui échappe à la compétence du Parlement, ces répercussions ne sont pas suffisantes pour conclure qu'une loi empiète sur la compétence de l'autre palier de gouvernement. La Cour ne doit pas, en vertu du "principe essentiel du fédéralisme", surveiller l'exercice par le gouvernement fédéral de son pouvoir de dépenser, afin de protéger l'autonomie des provinces. La surveillance du pouvoir de dépenser ne constitue pas un sujet distinct de contrôle judiciaire. Si une loi n'est ni inconstitutionnelle ni contraire à la Charte canadienne des droits et libertés , les tribunaux n'ont nullement compétence pour surveiller l'exercice du pouvoir législatif.
Jurisprudence
Arrêts appliqués: Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753; Renvoi: Opposition du Québec à une résolution pour modifier la Constitution, [1982] 2 R.C.S. 793; arrêts mentionnés: Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735; Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49; Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342; Renvoi relatif à la Cour de Magistrat de Québec, [1965] R.C.S. 772; Lord's Day Alliance of Canada v. Attorney‑General for Manitoba, [1925] A.C. 384; Attorney‑General for Ontario v. Attorney‑General for Canada, [1912] A.C. 571; Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200; Assoc. des résidents du Vieux St‑Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170; Bates v. Lord Hailsham, [1972] 3 All E.R. 1019; Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602; Penikett v. Canada (1987), 45 D.L.R. (4th) 108, autorisation de pourvoi refusée, [1988] 1 R.C.S. xii; West Lakes Ltd. v. South Australia (1980), 25 S.A.S.R. 389; Attorney‑General for New South Wales v. Trethowan, [1932] A.C. 526; R. c. Mercure, [1988] 1 R.C.S. 234; R. c. Drybones, [1970] R.C.S. 282; Hogan c. La Reine, [1975] 2 R.C.S. 574; Renvoi relatif à la Upper Churchill Water Rights Reversion Act, [1984] 1 R.C.S. 297.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés .
Constitutional Question Act, R.S.B.C. 1979, ch. 63, art. 1, 6.
Loi constitutionnelle de 1907.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 54 , 92(13) , (16) .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 36(1) .
Loi d'interprétation, L.R.C. (1985), ch. I‑21, art. 10 , 42(1) .
Loi sur la compression des dépenses publiques, L.C. 1991, ch. 9, art. 2.
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S‑26, art. 36 .
Loi sur la révision des lois, L.R.C. (1985), ch. S‑20, art. 6e) , f).
Loi sur les mesures d'urgence, L.R.C. (1985), ch. 22 (4e suppl .), art. 40(1) , (2) .
Projet de loi C‑69, Loi modificative portant compression des dépenses publiques, 2e sess., 34e Parl. (sanctionnée le 1er février 1991).
Régime d'assistance publique du Canada, S.C. 1966‑67, ch. 45, art. 5(2)c).
Régime d'assistance publique du Canada, S.R.C. 1970, ch. C‑1, art. 4, 5(1), (2)c), 6(2), (3), 8(1), (2), 9(1), (2).
Régime d'assistance publique du Canada, L.R.C. (1985), ch. C‑1, art. 4, 5(1), (2)c), 5.1 [aj. 1991, ch. 9, art. 2], 6(2), (3), 8(1), (2), 9(1), (2).
Doctrine citée
Beaudoin, Gérald‑A. La Constitution du Canada. Montréal: Wilson & Lafleur, 1990.
Bagehot, Walter. La Constitution anglaise. Traduit de l'anglais par M. Gaulhiac. Paris: Germer Baillière, 1869.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1990), 46 B.C.L.R. (2d) 273, 71 D.L.R. (4th) 99, 45 Admin. L.R. 34, dans l'affaire d'un renvoi relatif à la compétence du gouvernement fédéral pour limiter son obligation découlant du Régime d'assistance publique du Canada. Pourvoi accueilli.
W. I. C. Binnie, c.r., Peter W. Hogg, c.r., et Maureen E. Baird, pour l'appelant.
E. Robert A. Edwards, c.r., et Patrick O'Rourke, pour l'intimé.
Christopher D. Bredt et Tanya Lee, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Vic Toews, pour l'intervenant le procureur général du Manitoba.
Stan Rutwind, pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.
Donald J. Dow, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Marvin R. V. Storrow, c.r., et Maria Morellato, pour les intervenants le Conseil national des autochtones du Canada et les United Native Nations of British Columbia.
//Le juge Sopinka//
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Sopinka ‑‑ Le présent pourvoi est formé par le procureur général du Canada contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique qui a répondu à deux questions qui lui avaient été soumises en vertu de la Constitutional Question Act, R.S.B.C. 1979, ch. 63. Il s'agit notamment de déterminer, par suite de ces questions, si et dans quelles circonstances une cour doit répondre à des questions qui lui ont été soumises et qui présentent un aspect politique, comment il convient d'interpréter des accords fédéraux‑provinciaux et quelle est leur force exécutoire, et si la théorie de l'expectative légitime s'applique de manière à empêcher le cabinet de déposer un projet de loi de finances.
Les procureurs généraux de l'Ontario, du Manitoba et de l'Alberta sont intervenus en Cour d'appel, comme l'ont fait également le Conseil national des autochtones du Canada et les United Native Nations of British Columbia. De plus, le procureur général de la Saskatchewan est intervenu en notre Cour.
1. Historique
Le Régime d'assistance publique du Canada (le "Régime") a été adopté à S.C. 1966‑67, ch. 45; il constitue maintenant le chapitre C‑1 des L.R.C. (1985). Son article 4 habilite le gouvernement du Canada à conclure avec les gouvernements provinciaux des accords prévoyant le paiement de contributions aux frais encourus par ces derniers au titre de l'assistance publique et de la protection sociale. L'article 5 du Régime permet d'effectuer des paiements aux provinces en exécution de ces accords et, d'une manière générale, autorise le versement de contributions égales à la moitié des dépenses admissibles des provinces. Le Régime énonce, au par. 6(2), certaines conditions préalables en ce qui concerne l'admissibilité des dépenses provinciales, mais il laisse aux provinces le soin de déterminer quels programmes seront offerts et quelles sommes y seront affectées. À son paragraphe 8(1), le Régime prévoit en outre que tout accord conclu conformément à ses dispositions restera en vigueur tant que sera appliquée la législation provinciale pertinente, mais qu'il peut être résilié par consentement ou à la suite d'un préavis d'un an donné par l'une ou l'autre partie (par. 8(2)). Un accord peut aussi être modifié par consentement (par. 8(2)). Le Régime prévoit au par. 9(1) l'adoption de règlements d'application établissant notamment le mode de calcul des frais admissibles. Les règlements portant sur le fond d'un accord ne s'appliquent toutefois que s'ils sont pris avec l'assentiment de toute province concernée (par. 9(2)). Le Régime est muet quant à la compétence du Parlement pour le modifier.
Des accords sont intervenus entre le gouvernement du Canada et chacun des gouvernements provinciaux en 1967. L'accord avec le gouvernement de la Colombie‑Britannique a été conclu le 23 mars 1967. Les sommes versées aux provinces en exécution de tous les accords sont passées de 151 millions de dollars pour l'année 1967‑1968 à un chiffre estimatif de 5,5 milliards de dollars pour l'année 1989‑1990. Le Régime lui‑même n'a jamais été modifié, quoique ses règlements d'application l'aient été.
En 1990, le gouvernement fédéral a décidé de couper les dépenses afin de réduire son déficit budgétaire. Le gouvernement a donc créé un plan de contrôle des dépenses qui vise notamment à limiter l'augmentation des paiements effectués, en vertu du Régime d'assistance publique du Canada, aux provinces les plus fortes financièrement. L'augmentation de ces paiements ne doit pas dépasser 5 pour 100 par année pour les exercices financiers 1991 et 1992. Les provinces touchées sont celles qui n'ont pas droit à des paiements de péréquation provenant du gouvernement fédéral, soit, à l'heure actuelle, la Colombie‑Britannique, l'Alberta et l'Ontario. Cette modification, et d'autres encore, étaient contenues dans le projet de loi C‑69, intitulé Loi modificative portant compression des dépenses publiques. Ce projet de loi a été déposé à la Chambre des communes le 15 mars 1990. Sanctionnée le 1er février 1991, la loi est maintenant connue sous le nom de Loi sur la compression des dépenses publiques, L.C. 1991, ch. 9.
Le 27 février 1990, le décret no 287 a été approuvé et pris par le lieutenant‑gouverneur de la Colombie‑Britannique. Par ce décret, le gouvernement de la Colombie‑Britannique renvoyait à la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique les questions suivantes:
[traduction]
(1)Le gouvernement du Canada a‑t‑il, en vertu d'une loi, en raison d'une prérogative ou aux termes d'un contrat, compétence pour limiter son obligation, découlant du Régime d'assistance publique du Canada, S.R.C. 1970, ch. C‑1, et de l'accord en date du 23 mars 1967 intervenu entre lui et le gouvernement de la Colombie‑Britannique, de payer 50 pour 100 du coût des services d'assistance publique et de protection sociale en Colombie‑Britannique?
(2)Les conditions de l'accord en date du 23 mars 1967 intervenu entre les gouvernements du Canada et de la Colombie‑Britannique, la conduite subséquente du gouvernement du Canada dans l'exécution de cet accord et les dispositions du Régime d'assistance publique du Canada, S.R.C. 1970, ch. C‑1, permettent‑elles de s'attendre légitimement à ce que le gouvernement du Canada ne dépose devant le Parlement aucun projet de loi tendant à limiter, sans le consentement de la Colombie‑Britannique, l'obligation que lui impose l'accord ou le Régime?
2. Les dispositions législatives et contractuelles pertinentes
Régime d'assistance publique du Canada, S.R.C. 1970, ch. C‑1
Les questions posées dans le présent renvoi concernent la signification du Régime dans les Statuts révisés du Canada 1970. La raison de cela n'est pas claire, puisque les Lois révisées du Canada (l985) sont entrées en vigueur le 12 décembre 1988 et que le décret no 287 contenant les questions a été approuvé et pris le 27 février 1990. La seule différence entre la version S.R.C. 1970 et la version L.R.C. (1985) qui pourrait être pertinente en l'espèce se trouve à l'al. 5(2)c) et sera traitée ci-dessous.
4. Sous réserve des dispositions de la présente loi, le Ministre [de la Santé nationale et du Bien‑être social] peut, avec l'approbation du gouverneur en conseil, conclure avec toute province un accord prévoyant le paiement, par le Canada à la province, de contributions aux frais encourus par la province et des municipalités de la province, au titre
a) de l'assistance publique fournie par des organismes approuvés par la province ou à la demande de ceux‑ci, et
b) des services de bien-être social fournis dans la province par des organismes approuvés par la province,
en conformité de la législation provinciale.
5. (1) Les contributions payables à une province en vertu d'un accord doivent être payées pour chaque année et être le total
a) de cinquante pour cent des frais encourus par la province et des municipalités de la province au cours de l'année pour l'assistance publique fournie par des organismes approuvés par la province ou à leur demande; et
b) de cinquante pour cent, soit
(i) du montant par lequel
(A) les frais encourus par la province et des municipalités de la province au cours de l'année pour les services de bien-être social fournis dans la province par des organismes approuvés par la province
excèdent
(B) le total
(I) des frais encourus par la province, au cours de l'année financière de la province qui coïncide avec la période commençant le 1er avril 1964 et se terminant le 31 mars 1965, ou qui prend fin pendant cette période, pour les services de bien-être social fournis dans la province, et
(II) des frais encourus par des municipalités de la province, au cours des années financières de ces municipalités qui coïncident avec la période commençant le 1er avril 1964 et se terminant le 31 mars 1965, ou qui prennent fin pendant cette période, pour les services de bien-être social fournis dans la province,
soit
(ii) des frais encourus par la province et des municipalités de la province au cours de l'année pour l'emploi, par des organismes approuvés par la province, de personnes au service de ces organismes,
(A) uniquement ou principalement dans des fonctions relevant des services de bien-être social, et
(B) dans des postes pourvus après le 31 mars 1965,
au choix de la province fait à l'époque ou aux époques et de la façon qui seront prescrites.
(2) Au présent article, l'expression "frais" ne comprend pas
. . .
c) tous frais que le Canada a partagés ou est tenu de partager de quelque manière avec la province, ou que le Canada a supportés ou est tenu de supporter, en conformité de quelque autre Partie ou de quelque loi du Parlement du Canada votée avant ou après le 15 juillet 1966, ou à cette date;
(L'article 5.1, ajouté au Régime, depuis le 1er février 1991, par la Loi sur la compression des dépenses publiques, L.C. 1991, ch. 9, art. 2, est reproduit plus bas dans un extrait de cette dernière loi.)
6. . . .
(2) Un accord doit prévoir que la province . . . [suit une série d'obligations provinciales devant figurer dans un accord.]
(3) Un accord doit prévoir que le Canada
a) paiera à la province les contributions ou les avances sur lesdites contributions que le Canada est autorisé à payer à la province en vertu de la présente loi et des règlements; . . . [et certaines autres obligations].
8. (1) Chaque accord reste en vigueur tant que la législation provinciale est appliquée.
(2) Nonobstant le paragraphe (1),
a) un accord peut, avec l'approbation du gouverneur en conseil, être modifié ou résilié en tout temps par consentement mutuel du Ministre et de la province;
b) toute annexe à un accord peut être modifiée en tout temps par consentement mutuel du Ministre et de la province;
c) la province peut en tout temps donner au Canada avis de son intention de résilier un accord; et
d) le Canada peut, en tout temps à compter du 3l mars 1969, donner à la province avis de son intention de résilier un accord;
et, s'il est donné avis de l'intention de résilier un tel accord, en conformité de l'alinéa c) ou d), l'accord cesse d'avoir effet pour toute période postérieure à la date fixée dans l'avis ou pour toute période postérieure à la date d'expiration d'un délai d'un an à compter du jour où l'avis a été donné, en prenant de ces deux dates celle qui intervient la dernière.
9. . . .
(2) Tout règlement qui a pour effet de modifier l'un des accords conclus, aux termes de la présente Partie, avec une province, ou n'importe lequel des engagements qui y sont contenus, ou qui vise la méthode de paiement ou le montant des paiements y afférents, n'entre en vigueur à l'égard de cette province que si elle y a donné son assentiment.
L'accord en date du 23 mars 1967
[traduction] 2. La province convient
[suit l'énumération des obligations prévues au par. 6(2) du Régime.]
3. (1) Le Canada convient
a)sous réserve de la présente clause et de la clause 4, de payer à la province de la Colombie‑Britannique les contributions ou les avances sur les contributions que le Canada est autorisé à payer à cette province en vertu de la Loi et des règlements;
[suit l'énumération des autres obligations prévues au par. 6(3) du Régime.]
6. . . .
(2) Sous réserve du paragraphe (3) de la présente clause, l'accord reste en vigueur tant que la législation provinciale est appliquée.
(3) a) Nonobstant le paragraphe (1) de la présente clause,
(i)toute annexe à l'accord peut être modifiée en tout temps; et
(ii)l'accord peut, avec l'approbation du gouverneur en conseil, être modifié ou résilié en tout temps,
par consentement mutuel du ministre et de la province;
b) La province peut en tout temps donner au Canada avis de son intention de résilier le présent accord et le Canada peut en tout temps, à partir du 31 mars 1969, donner à la province avis de son intention de résilier le présent accord. S'il est donné avis de l'intention de résilier, en conformité avec le présent alinéa, l'accord cesse d'avoir effet pour toute période postérieure à la date fixée dans l'avis ou pour toute période postérieure à la date d'expiration d'un délai d'un an à compter du jour où l'avis a été donné, en prenant de ces deux dates celle qui intervient la dernière.
Loi sur la compression des dépenses publiques, L.C. 1991, ch. 9
2. Le Régime d'assistance publique du Canada est modifié par insertion, après l'article 5, de ce qui suit:
"5.1 (1) Malgré les articles 5 et 8 et tout accord, dans les cas où aucun paiement de péréquation n'est payable à une province en vertu de l'article 3 de la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur les contributions fédérales en matière d'enseignement postsecondaire et de santé pour l'année se terminant le 31 mars 1991, les contributions payables à cette province pour cette année ne peuvent dépasser le produit des éléments suivants:
a) le montant des contributions payables à la province au titre des services d'assistance publique et de protection sociale fournis au cours de l'année se terminant le 31 mars 1990;
b) 1,05.
(2) Malgré les articles 5 et 8 et tout accord, dans les cas où aucun paiement de péréquation n'est payable à une province en vertu de l'article 3 de la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur les contributions fédérales en matière d'enseignement postsecondaire et de santé pour l'année se terminant le 31 mars 1992, les contributions payables à cette province pour cette année ne peuvent dépasser le produit des éléments suivants:
a) le montant des contributions payables à la province au titre des services d'assistance publique et de protection sociale fournis au cours de l'année se terminant le 31 mars 1990;
b) 1,1025."
Loi d'interprétation, L.R.C. (1985), ch. I‑21
42. (1) Il est entendu que le Parlement peut toujours abroger ou modifier toute loi et annuler ou modifier tous pouvoirs, droits ou avantages attribués par cette loi.
Constitutional Question Act, R.S.B.C. 1979, ch. 63
[traduction] 1. Le lieutenant‑gouverneur en conseil peut déférer toute question à la Cour d'appel ou à la Cour suprême, qui sont alors tenues d'entendre et d'étudier cette question.
6. L'avis de la Cour d'appel ou de la Cour suprême est réputé constituer un arrêt de l'une ou de l'autre cour, selon le cas, et cet avis est susceptible d'appel au même titre qu'un jugement rendu dans une action ordinaire.
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S‑26
36. Il peut être interjeté appel devant la Cour d'un avis prononcé par le plus haut tribunal de dernier ressort dans une province sur toute question déférée à ce tribunal par le lieutenant‑gouverneur en conseil de la province quand, aux termes de la législation provinciale, l'avis en cause est assimilé à un jugement ayant autorité de chose jugée mais susceptible d'appel au même titre qu'un jugement rendu dans une action.
3. L'arrêt de la Cour d'appel
La cause a été plaidée en Cour d'appel de la Colombie‑Britannique devant les juges Hinkson, Lambert, Toy, Southin et Legg. Les juges Lambert, Toy et Southin ont rédigé des motifs et l'arrêt est publié à (1990), 46 B.C.L.R. (2d) 273 (sub nom. Reference re Constitutional Question Act), et à (1990), 71 D.L.R. (4th) 99, 45 Admin. L.R. 34 (ci‑après cité au B.C.L.R.).
Le juge Toy, à l'avis duquel ont souscrit les juges Hinkson et Legg
En ce qui concerne la première question, le juge Toy a affirmé que le procureur général du Canada n'a pas prétendu sérieusement que le gouvernement fédéral pouvait limiter les obligations lui incombant aux termes du Régime actuel et de l'accord, si ce n'est par l'adoption d'une loi en ce sens. Toutefois, c'est précisément la limitation de ces obligations que visait le dépôt du projet de loi C‑69. Abordant ensuite la seconde question, il a commencé par étudier la théorie de l'expectative légitime et a examiné quelques‑uns des arrêts de principe dans ce domaine.
Le juge Toy a retenu l'argument de la Colombie‑Britannique selon lequel elle s'attendait légitimement à ce que le gouvernement fédéral agisse en conformité avec les dispositions du Régime et de l'accord. Il a cité les motifs du juge Estey qui, dans l'arrêt Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735, à la p. 758, dit en substance que même les décisions du cabinet fédéral sont susceptibles d'un contrôle destiné à vérifier si elles dépassent les limites du mandat, conféré par le Parlement, en vertu duquel elles ont été prises.
Le juge Toy, ayant rejeté l'argument du procureur général du Canada voulant que la seconde question ne relève pas de la compétence des tribunaux, s'est penché ensuite sur l'allégation que le principe de la souveraineté du Parlement constitue une réponse complète à la seconde question. Selon le juge Toy, cela ne réglait pas la plainte du procureur général de la Colombie‑Britannique puisque le moyen invoqué par ce dernier concernait, non pas les pouvoirs du Parlement, mais la conduite du gouvernement du Canada.
Le juge Toy formule ainsi sa conclusion (à la p. 311):
[traduction] À mon avis, conformément à la théorie de l'expectative légitime, le gouvernement du Canada était tenu, dans les circonstances, d'obtenir le consentement de la Colombie‑Britannique.
Une mesure précipitée, a‑t‑il dit, prise sans consentement, pourrait se justifier dans certaines circonstances. Quant aux arguments des intervenants, il les a passés sous silence. Sa réponse à la première question a été négative et il a répondu par l'affirmative à la seconde.
Le juge Lambert
Le juge Lambert a fait remarquer que la cour n'était pas obligée de répondre aux questions précises qui lui avaient été soumises, mais qu'elle était libre d'aborder le "point" qu'elles soulevaient (citant le Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753).
Vu la reconnaissance qu'avait faite le procureur général du Canada, le juge Lambert a répondu par la négative à la première question. En ce qui concerne la seconde question, il a dit (à la p. 287):
[traduction] À mon avis, si le Canada était lié par une obligation de payer à la Colombie‑Britannique 50 pour 100 des frais engagés pour fournir de l'assistance publique aux nécessiteux dans cette province, en conformité avec le Régime d'assistance publique du Canada et avec l'accord relatif à l'assistance publique intervenu entre le Canada et la Colombie‑Britannique, cette dernière s'attendrait et devrait s'attendre légitimement, alors, que le Canada ne manque pas à cette obligation. Dans ces circonstances, la Colombie‑Britannique pourrait en outre s'attendre légitimement à ce que le gouvernement du Canada ne dépose pas devant le Parlement un projet de loi qui constituerait un manquement à ladite obligation.
Le juge Lambert a abordé ensuite la question de savoir s'il incombait en fait au Canada de payer 50 pour 100 des dépenses en question. Il a dit qu'en l'espèce c'étaient les règles d'interprétation ordinaires en matière de droit privé qui devraient s'appliquer à la détermination de la portée des obligations imposées par l'accord.
Le juge Lambert a reproduit la clause 3(1)a) de l'accord, dont l'inclusion est exigée par l'al. 6(1)a) du Régime et qui énonce l'engagement du Canada de faire les contributions autorisées par le Régime. Il a poursuivi en formulant ainsi la question en litige (à la p. 290):
[traduction] La question est de savoir si, au moment de la conclusion de l'accord en 1967, cette clause signifiait que le Canada était tenu de payer la part des contributions qu'il était autorisé à payer en 1967 ou bien si le Canada devait verser annuellement la part des contributions qu'il était autorisé à payer en vertu de la Loi [le Régime] et des règlements, tels qu'ils étaient alors en vigueur et tels que le Canada pourrait les modifier à l'occasion.
Il a conclu que c'est la première hypothèse qui est à retenir et a donné six raisons à l'appui de cette conclusion, lesquelles seront traitées de façon plus détaillée plus loin dans les présents motifs.
Comme il a estimé que le gouvernement du Canada était obligé de verser des contributions dans les proportions autorisées en 1967, le juge Lambert a conclu que, si le gouvernement fédéral devait payer à la Colombie‑Britannique moins de 50 pour 100 des dépenses admissibles effectuées par cette dernière, cela constituerait un manquement à un engagement et à une obligation. Il en serait ainsi même si cette mesure était prise conformément au projet de loi C‑69, maintenant la Loi sur la compression des dépenses publiques. D'après le juge Lambert, le dépôt du projet de loi C‑69 représentait une forme de manquement anticipé. Il a dit que ce serait un manquement autorisé, voire exigé, par la Loi sur la compression des dépenses publiques, mais que le non‑paiement n'en serait pas moins un manquement à l'engagement contracté par le Canada et à ses obligations découlant de l'accord.
Le juge Lambert a fait remarquer que, si le gouvernement fédéral prétendait que les mesures prises s'imposaient en raison d'un état d'urgence nationale, les questions posées pourraient alors ne pas relever de la compétence des tribunaux; aucune assertion du genre n'a toutefois été faite.
En définitive, comme la mesure projetée par le fédéral constituerait un manquement à une obligation, le juge Lambert a répondu par l'affirmative à la seconde question. La Colombie‑Britannique, a‑t‑il affirmé, aurait pu légitimement s'attendre à ce que le Canada ne manque pas à ses obligations. Il a toutefois souligné qu'il ne prêtait pas à l'expression "expectative légitime" un sens technique. Le juge Lambert a en outre résumé tous les autres arguments avancés, mais n'en a retenu ni rejeté aucun.
Le juge Southin
Le juge Southin a été d'accord pour donner à la première question une réponse négative. Elle a dit que la Constitutional Question Act n'autorise pas le renvoi de questions concernant les pratiques, les usages, les coutumes ou les conventions en matière constitutionnelle, de sorte que la seconde question doit s'interpréter comme étant une question de droit.
Elle a examiné la vieille doctrine constitutionnelle et a dit que le pouvoir exécutif du gouvernement fédéral est subordonné au pouvoir législatif, c'est‑à‑dire que toutes mesures prises par l'exécutif sont soumises à la volonté expresse du Parlement. Soulignant le grand nombre de décisions interprétant la Constitution, elle a dit (aux pp. 314 et 315):
[traduction] Je ne connais aucune décision rendue depuis la Confédération qui laisse supposer que l'exercice du pouvoir exécutif conféré au gouverneur général en conseil et au lieutenant‑gouverneur en conseil par les art. 9 à 13 et par les art. 58 et 65, respectivement, de la Loi constitutionnelle de 1867 , connaît des restrictions, si ce n'est celles prévues par les lois [constitutionnelles] elles‑mêmes.
Il est généralement admis que le pouvoir exécutif ainsi accordé ne saurait dépasser le pouvoir législatif applicable et qu'il est, bien entendu, assujetti aux lois limitant le pouvoir exécutif.
Ce que pose comme principe Me Edwards, c'est la limitation du pouvoir exécutif.
Il est toutefois dans l'impossibilité de relever dans les lois constitutionnelles une disposition qui crée expressément, ou par présomption nécessaire, la limitation qu'il pose comme principe.
Il nous demande en fait de greffer sur le pouvoir exécutif attribué par les lois constitutionnelles une théorie de l'"expectative légitime".
À mon avis, le rôle des tribunaux dans les différends qui opposent une province au Canada se limite à l'interprétation des lois constitutionnelles.
Le juge Southin a noté que le par. 36(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 dit expressément ne rien changer aux compétences législatives des différents corp