Nasogaluak c. Canada (Procureur général)

Nasogaluak c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2021-06-23
Référence neutre
2021 CF 656
Numéro de dossier
T-2158-18
Contenu de la décision
Date : 20210623
Dossier : T‑2158‑18
Référence : 2021 CF 656
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 23 juin 2021
En présence de madame la juge McVeigh
ENTRE :
DIANE NASOGALUAK EN QUALITÉ DE TUTRICE À L’INSTANCE DE JOE DAVID NASOGALUAK
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
ORDONNANCE ET MOTIFS
I. Introduction
[1] La présente audience vise à trancher la question de savoir si l’action en question doit être autorisée en tant que recours collectif. La requête est présentée par Diane Nasogaluak, en qualité de tutrice à l’instance de Joe David Nasogaluak, et vise l’obtention d’une ordonnance autorisant cette action comme un recours collectif au titre du paragraphe 334.16(1) des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106 [les Règles].
[2] Le demandeur est Joe David Nasogaluak. Il est Autochtone et réside à Tuktoyaktuk, dans les Territoires du Nord‑Ouest. Il allègue que, lorsqu’il avait quinze ans, la GRC l’a agressé lors d’une arrestation et l’a mis en détention. Lorsque la présente action a été intentée, Joe Nasogaluak n’avait pas encore atteint l’âge de la majorité; sa mère a donc agi comme sa tutrice à l’instance. L’audience a été reportée la première fois en raison de la pandémie de COVID‑19, et lorsque l’audience a été réinscrite au rôle, il était majeur. Les parties ne s’entendent pas quant à la question de savoir s’il est un représentant demandeur convenable, mais pour simplifier les présents motifs, j’emploierai le terme « demandeur » pour renvoyer à Joe Nasogaluak et traiterai de la question de la représentation ci‑après.
[3] Le groupe visé par le recours proposé est décrit de la façon suivante par le demandeur dans la déclaration modifiée :
[TRADUCTION]
tous les Autochtones qui allèguent avoir été agressés à un moment ou à un autre alors qu’ils étaient sous la garde ou la détention d’agents de la GRC dans les territoires, et qui étaient en vie en date du 18 décembre 2016.
[4] Le demandeur réclame :
[TRADUCTION]
a) une ordonnance autorisant l’action comme recours collectif et désignant le demandeur comme représentant demandeur pour le groupe;
b) un jugement déclarant que le Canada a fait preuve de négligence systémique et continue de faire preuve d’une telle négligence en ce qui a trait au financement, à la surveillance, au fonctionnement, à la supervision, au maintien et au soutien de ses détachements de la GRC et de ses agents de la GRC qui ont commis des voies de fait contre le demandeur et les membres du groupe dans l’exercice de leurs fonctions dans les territoires;
c) un jugement déclarant que le Canada manque à ses obligations fiduciaires envers le demandeur et les membres du groupe en raison du financement, de la surveillance, du fonctionnement, de la supervision, du maintien et du soutien de ses détachements de la GRC et de ses agents de la GRC qui ont commis des voies de fait contre le demandeur et les membres du groupe dans l’exercice de leurs fonctions dans les territoires;
d) un jugement déclarant que le Canada et ses agents ont violé de façon systémique les articles 7 et 15 de la Charte d’une manière dont la justification ne peut se démontrer par l’article premier de la Charte, et que ces violations persistent;
e) un jugement déclarant que le Canada est responsable envers le demandeur et les membres du groupe pour les dommages causés par sa négligence et son manquement à l’obligation fiduciaire en ce qui a trait au financement, à la surveillance, au fonctionnement, à la supervision, au maintien et au soutien de ses détachements de la GRC et de ses agents de la GRC dans les territoires;
f) un jugement déclarant que le Canada doit verser au demandeur et aux membres du groupe des dommages‑intérêts en application du paragraphe 24(1) de la Charte pour des violations des articles 7 et 15 de la Charte relativement à des actes commis par les agents de la GRC;
g) 500 millions de dollars au titre des dommages‑intérêts pour négligence et violation de la Charte;
h) 100 millions de dollars à titre de dommages‑intérêts punitifs et exemplaires;
i) les intérêts antérieurs au jugement et les intérêts postérieurs au jugement;
j) les dépens;
k) les frais liés à la communication des avis et à l’administration du plan de distribution du recouvrement dans la présente action, plus les taxes.
[5] Le défendeur est le procureur général du Canada, à titre de représentant de la GRC [le Canada ou la GRC]. La position du défendeur est que la demande ne révèle aucune cause d’action et ne satisfait à aucun autre critère d’autorisation. Toutefois, le Canada a déclaré que le refus de l’autorisation n’empêcherait pas les parties individuelles d’alléguer la négligence dans des causes individuelles.
[6] Le défendeur admet certains faits. Les voici :
[TRADUCTION]
Le Canada est d’accord avec l’aperçu que font les demandeurs de la structure organisationnelle de la GRC et de son fonctionnement dans les territoires depuis 1928. En résumé, la GRC mène ses activités de maintien de l’ordre de manière à protéger le public en appliquant la loi. Les fonctions et les responsabilités des agents de la paix (membres) de la GRC sont établies dans les lois et les règlements : Les membres doivent préserver la paix, protéger le public, faire respecter la loi et arrêter les personnes qui peuvent être légalement mises sous garde. La GRC assure le maintien de l’ordre dans diverses circonstances et partout au Canada : dans les régions rurales ou les petites villes, où il y a de petits détachements de la GRC, et dans les milieux urbains et dans les milieux urbains où il y a d’importants corps de police. La GRC est chargée d’assurer l’ordre public au Yukon, dans les Territoires du Nord‑Ouest et au Nunavut.
Le Canada est d’accord avec l’aperçu des demandeurs concernant les mandats et les pouvoirs de la GRC. Les membres peuvent user d’une force raisonnable, si nécessaire, pour détenir et arrêter des personnes soupçonnées d’avoir commis une infraction, sans leur causer la mort ou des blessures corporelles graves, sauf si cela est nécessaire pour se protéger ou protéger d’autres personnes. Les membres doivent respecter les droits de toutes les personnes; en vertu du code de conduite, ils « ne font pas preuve de discrimination ou de harcèlement » et ne doivent employer que « la force raisonnablement nécessaire dans les circonstances ». Aucune autre politique ne remplace ces directives.
(Mémoire des faits et du droit [le MFD] aux para 7 et 8, notes de bas de page et numéros de paragraphes omis)
II. Contexte
[7] Le demandeur est né le 22 janvier 2002. Il allègue qu’en novembre 2017, alors qu’il avait 15 ans, des agents de la GRC l’ont agressé. Il affirme que les agents de la GRC l’ont poussé au sol sans aucune provocation et qu’ils l’ont ensuite battu, étranglé, frappé à coups de poing et maîtrisé au moyen d’un « pistolet électrique » en lui proférant des insultes raciales. Ensuite, la GRC l’a mis sous garde et l’a plus tard libéré, moment auquel il est retourné chez ses parents.
[8] D’autres membres potentiels du groupe décrivent dans des affidavits des expériences de racisme et de violence qu’ils ont vécues aux mains de la GRC lors de leur arrestation et de leur détention.
[9] Le demandeur soutient que la preuve et les faits substantiels invoqués appuient l’existence de négligence systémique, d’un manquement à l’obligation fiduciaire et de violations des articles 7 et 15 de la Charte par le Canada dans son traitement des Autochtones des territoires qui ont été arrêtés, détenus ou mis sous garde par la GRC.
III. La question en litige
[10] La question en litige est de savoir s’il faut ou non faire droit à la présente requête en autorisation.
IV. La loi
[11] Les critères applicables à l’autorisation sont énoncés au paragraphe 334.16(1) des Règles et sont joints à l’annexe « A ».
[12] Le juge Stratas, s’exprimant au nom de la Cour d’appel fédérale [la CAF] dans l’arrêt Wenham c Canada (Procureur général), 2018 CAF 199 [Wenham], a fait écho aux règles et a énoncé que la Cour autorisera un recours si :
a) les actes de procédure révèlent une cause d’action valable;
b) il existe un groupe identifiable formé d’au moins deux personnes;
c) les réclamations des membres du groupe soulèvent des points de droit ou de fait communs, que ceux‑ci prédominent ou non sur ceux qui ne concernent qu’un membre;
d) le recours collectif est le meilleur moyen de régler, de façon juste et efficace, les points de droit ou de fait communs;
e) il existe un représentant demandeur convenable.
(Wenham au para 17)
[13] Chacun de ces critères sera examiné ci‑dessous dans les motifs. Le droit applicable sera exposé dans chacune des sections.
[14] Une liste des éléments de preuve sur lesquels les parties se fondent figure à l’annexe « B ».
V. Analyse
A. Les actes de procédure révèlent‑ils une cause d’action valable?
[15] Les conditions de l’autorisation sont exposées dans les Règles. Cependant, les exigences de l’Ontario et de la Colombie‑Britannique sont similaires, et notre Cour peut examiner l’interprétation de ces tribunaux provinciaux et en bénéficier, et bien sûr suivre la CAF et la Cour suprême du Canada [la CSC] (voir les arrêts Buffalo c Nation Crie de Samson, 2010 CAF 165 au para 8; Canada (Procureur général) c Jost, 2020 CAF 212 au para 23).
[16] La première exigence est que les actes de procédure révèlent une cause d’action valable (alinéa 334.16(1)a) des Règles). La CSC a déclaré à plusieurs reprises que, dans le cadre d’une requête en autorisation, une cause sera radiée si, en tenant pour avérés les faits substantiels allégués, il est « évident et manifeste » qu’aucune réclamation valable n’existe et qu’elle est vouée à l’échec (Hunt c Carey Canada Inc, [1990] 2 RCS 959, à la p. 980, 74 DLR (4th) 321; Hollick c Toronto (Ville), 2001 CSC 68 au para 25 [Hollick]; Pro‑Sys Consultants c Microsoft Corporation, 2013 CSC 57 au para 63 [Pro‑Sys]; Alberta c Elder Advocates of Alberta Society, 2011 CSC 24 au para 20 [Alberta Elders]).
[17] Il s’agit du même critère que celui applicable au rejet d’une action (Wenham aux para 32 et 33). Je ne dois pas pondérer la preuve ou évaluer le fond de l’affaire à cette étape d’examen préliminaire (Canada c M. Untel, 2016 CAF 191 au para 23 [John Doe]; Wenham aux para 24 et 25), mais je peux rejeter les faits allégués s’ils « ne peuvent manifestement pas être prouvés » (Société des loteries de l’Atlantique c Babstock, 2020 CSC 19 au para 87).
[18] Le demandeur a allégué plusieurs causes d’action dans ses actes de procédure :
· la négligence systémique de la GRC dans ses rapports avec les Autochtones détenus ou mis sous garde;
· les violations de la Charte (articles 7 et 15);
· un manquement aux obligations fiduciaires de la GRC envers les Autochtones des territoires.
(1) La négligence systémique
[19] Le demandeur soutient qu’il a correctement présenté tous les éléments d’une réclamation pour négligence systémique : une obligation de diligence, un manquement à la norme de diligence, des dommages subis et causés par la négligence de l’auteur du délit.
[20] Il affirme qu’il ne fait aucun doute que la GRC a un devoir de diligence à l’égard de la sécurité des personnes dont elle a la charge, la garde et le contrôle, y compris les suspects faisant l’objet d’une enquête, lorsqu’elle les a arrêtées, détenues ou mises sous garde. Il soutient qu’en l’espèce, il existe une relation de proximité, parce que le Canada est responsable [traduction] « de l’établissement, du financement, de la supervision, du fonctionnement, de la surveillance, du contrôle, du maintien et du soutien de la GRC [...] dans les territoires ». Il prétend que [traduction] « le Canada savait que le demandeur et les membres du groupe faisaient partie d’un “groupe distinct de victimes potentielles” d’abus, ce qui a donné lieu à une relation de proximité […] » (MFD au para 52).
[21] Il affirme que les actes de procédure contiennent suffisamment de faits substantiels pour étayer la proximité et la prévisibilité afin de satisfaire à la première étape du critère de l’arrêt Anns (Anns v Merton London Borough Council, [1977] UKHL 4, [1978] AC 728 [Anns]). Il en est ainsi, car les pratiques discriminatoires de la GRC dans les territoires sont connues depuis longtemps au Canada, et qu’il était donc prévisible qu’un préjudice serait causé.
[22] Les manquements au devoir de diligence incluent le fait que le Canada a ignoré à plusieurs reprises les appels à la réforme et n’a pas tenu ses promesses de faire mieux. Les actes de procédure contiennent les faits substantiels soutenant que des violations ont eu lieu et le demandeur indique qu’il a présenté des faits substantiels pour soutenir que les membres du groupe ont subi des dommages.
[23] En réponse, le défendeur affirme que [traduction] « [l]e demandeur allègue l’existence d’un type de négligence systémique qui contredit le droit établi ». Selon lui, la demande ne soulève aucune obligation de diligence reconnue par le droit privé, parce que les obligations de diligence de droit privé ne s’appliquent pas à l’élaboration de politiques, ce qui est confirmé par la décision Brazeau v Canada (Attorney General), 2020 ONCA 184 au para 32 [Brazeau]. Le défendeur prétend que, dans les faits, le demandeur se plaint de décisions politiques, et que celles‑ci ne créent pas d’obligation de diligence.
[24] Le Canada est d’avis que la demande en l’espèce est fondée sur une obligation générale de diligence de droit privé qui est orientée vers la prise de décision au niveau politique. Par conséquent, ces questions ne donnent pas lieu à une obligation de diligence prima facie en vertu de la première partie du critère de l’arrêt Anns.
[25] Le Canada affirme que la demande n’a pas trait aux arrestations comme telles ou aux interactions individuelles avec les citoyens, mais à un devoir de diligence visant à créer une politique saine et efficace; il y est invoqué que les agressions alléguées constituent la preuve de négligence systémique au niveau de la politique.
[26] Selon d’autres observations, même s’il y avait une obligation de diligence de droit privé dans l’élaboration des politiques, la demande n’est pas structurée de façon appropriée, parce qu’une évaluation individuelle serait nécessaire pour trancher la question de savoir si une personne a effectivement été agressée par un membre de la GRC.
[27] Le Canada prétend que le demandeur ne relève pas une norme de diligence applicable dans l’élaboration des politiques, ni ne mentionne comment une violation alléguée peut conduire à des cas précis d’utilisation déraisonnable de la force. Ces deux lacunes devraient donc entraîner la radiation de la cause d’action.
[28] À cet argument, le demandeur répond que le Canada interprète mal le sens de l’immunité politique; seules les décisions de [traduction] « politique générale fondamentale » confèrent l’immunité aux gouvernements, alors qu’il cherche à remédier aux défaillances de fonctionnement. Il fait valoir que les réclamations de ce genre peuvent être instruites en justice et qu’elles ont été autorisées en tant que recours collectif à plusieurs reprises. Il déclare également que l’action en l’espèce s’inscrit dans une démarche « descendante », plutôt que de mettre l’accent sur les circonstances propres à chaque membre du groupe, comme le fait le Canada; les défaillances systémiques sont la négligence telle que décrite par la CSC dans l’arrêt Rumley c Colombie‑Britannique, 2001 CSC 69 au para 30 [Rumley].
a) Analyse – La négligence systémique
[29] Le défendeur allègue que l’élaboration de politiques ne peut faire l’objet de réclamations pour négligence; cependant, je conviens avec le demandeur qu’il y a une certaine ambiguïté dans ses arguments. Le droit relatif à l’immunité en matière de politiques est énoncé dans l’arrêt R c Imperial Tobacco, 2011 CSC 42 [Imperial Tobacco], et appliqué dans l’arrêt Brazeau; cette affaire concerne une décision politique qui, était‑il allégué, a causé un préjudice.
[30] Dans la présente affaire, il est allégué que ce n’est pas une politique en particulier qui a causé un préjudice au demandeur et aux membres du groupe, mais plutôt le fonctionnement des services de police dans les territoires. Dans l’arrêt Imperial Tobacco, la Cour unanime a déclaré ce qui suit :
En bref, les déclarations sur lesquelles s’appuient les demandes de mise en cause faisaient partie intégrante d’une politique générale du gouvernement visant à inciter les personnes qui continuaient de fumer à opter pour des cigarettes à faible teneur en goudron. Il s’agissait d’une « véritable » politique générale ou d’une politique générale « fondamentale » au sens d’une ligne de conduite adoptée par le gouvernement. La ligne de conduite gouvernementale alléguée a été adoptée par les plus hautes instances du gouvernement canadien et mettait en jeu des considérations sociales et économiques. Selon les actes de procédure, le Canada a élaboré cette politique par souci pour la santé des Canadiens et Canadiennes et en raison des coûts individuels et institutionnels associés aux maladies causées par le tabac. Il m’apparaît évident et manifeste que les déclarations alléguées relevaient de la politique générale du gouvernement, de sorte que les allégations de déclarations inexactes faites par négligence qu’ont formulées les compagnies de tabac à l’encontre du Canada doivent être radiées.
(Imperial Tobacco au para 95)
[31] En l’espèce, le demandeur n’invoque pas une véritable politique qui viole les droits des membres du groupe, mais le non‑respect de la politique : l’affaire porte donc sur des problèmes de fonctionnement, dans laquelle on invoque une application négligente de décisions liées au fonctionnement de la GRC. Dans l’affaire Brazeau, la réclamation était fondée sur des politiques autorisant l’isolement préventif et attaquait ces politiques fondamentales. Les arrêts Brazeau et Imperial Tobacco n’enseignent pas que ce type de décisions politiques doivent se voir conférer l’immunité, et ne sont donc pas applicables aux faits de l’espèce.
[32] Le demandeur n’allègue pas que des décisions politiques ont entraîné les dommages, mais plutôt qu’il existe un devoir de diligence envers les membres du groupe de la part du défendeur [traduction] « par l’intermédiaire de l’établissement, du financement, de la surveillance, du fonctionnement, de la supervision, du contrôle, du maintien et du soutien des détachements de la GRC dans les territoires », étant donné que la GRC est le seul organisme à offrir des services de police dans le Nord. Le Canada prétend que [traduction] « la négligence systémique ne peut se substituer à l’évaluation individuelle nécessaire pour trancher la question de savoir si une personne a effectivement été agressée par un membre de la GRC ».
[33] La CSC a conclu que :
[...] l’argument des intimés repose sur une allégation de négligence [traduction] « systémique, soit l’absence de procédures de gestion et de fonctionnement qui auraient vraisemblablement empêché l’agression » [...] Les intimés affirment, par exemple, que JHS n’avait aucune politique portant sur l’agression et qu’elle a été négligente en logeant tous les pensionnaires dans le même dortoir en 1978. Il s’agit d’actes (ou d’omissions) dont il est possible de déterminer le caractère raisonnable indépendamment de la situation individuelle des membres du groupe.
(Rumley au para 30) [Non souligné dans l’original.]
Cela correspond précisément à ce que le demandeur allègue en l’espèce.
[34] Selon les faits substantiels énoncés dans l’acte de procédure, c’est clairement le fonctionnement, et non la politique, qui est en cause :
[traduction]
Les membres du groupe s’attendaient raisonnablement à ce que le Canada exploite son détachement de la GRC dans les territoires d’une manière essentiellement similaire en ce qui concerne les soins offerts, le contrôle exercé et la supervision dispensée aux non‑Autochtones sous la garde de la GRC durant la période visée par le recours.
(Déclaration modifiée au para 51)
[35] Dans l’arrêt Francis c Ontario, 2021 ONCA 197 [Francis], la Cour d’appel de l’Ontario [la CAON] a confirmé la conclusion de négligence systémique liée au placement des détenus en isolement préventif par la province. Le défendeur dans cette affaire avait fait valoir qu’il s’agissait de décisions politiques et qu’il n’y avait donc pas de devoir de diligence. La CAON a toutefois confirmé que les actions avaient trait au fonctionnement. Elle a jugé que l’arrêt Brazeau ne prédéterminait pas l’issue de l’affaire, étant donné la manière dont le demandeur avait présenté sa cause, à savoir que la réclamation fondée sur la négligence systémique contestait en fait des décisions politiques (Francis aux para 97 et 98). Dans l’arrêt Francis, le demandeur avait défini le groupe en deux sous‑groupes (voir la décision Francis au para 99), et les actes de procédure mettaient l’accent sur la mise en œuvre de l’isolement en Ontario, laquelle constituait une question de fonctionnement, notamment celui des établissements correctionnels.
[36] En outre, dans la décision Francis, les actes de procédures font état d’un certain nombre de décisions liées au fonctionnement à l’égard desquelles la négligence est alléguée (Francis au para 100). Dans cette affaire, la proximité et la prévisibilité ont été considérées comme des éléments permettant de conclure à l’existence d’une obligation de diligence. En l’espèce, il est bien établi que les gouvernements ont une obligation de diligence envers les personnes arrêtées, détenues ou sous leur garde.
[37] La CAON a indiqué que, [traduction] « là encore, il est admis que ce soit le cas sur une base individuelle. Si des mesures identiques sont prises concernant la population carcérale, ou un sous‑ensemble de cette population, et qu’un préjudice en découle, cela est aussi prévisible à l’échelle du groupe que sur une base individuelle » (Francis au para 103). Elle a ensuite énoncé qu’[traduction] « [i]l n’y a aucune raison en principe d’adopter une approche de ces réclamations qui exige que chaque détenu individuel intente sa propre action afin d’obtenir réparation pour le préjudice connexe. En effet, un tel résultat irait à l’encontre de l’objectif même de la Loi sur les recours collectifs […] » (Francis au para 107). La CAON a invoqué les précédents Rumley et Cloud c Canada (Procureur général), [2004] OJ no 4924 (CA) [Cloud], à titre d’exemples de recours collectifs pour négligence systémique qui ont été autorisés et en appui à l’octroi de l’autorisation; ces précédents portaient respectivement sur le fonctionnement d’un pensionnat pour sourds et aveugles et d’un pensionnat.
[38] Bien entendu, dans l’arrêt Francis, il a été reconnu que [traduction] « [s]i les circonstances individuelles peuvent en fin de compte être pertinentes à l’égard de la preuve des niveaux individuels de dommages, elles ne sont pas nécessaires pour prouver un manquement à l’obligation de diligence à l’échelle du système, ni pour déterminer un niveau de base de dommages applicable à tous » (Francis au para 110).
[39] Je vois de fortes similitudes entre la présente affaire et l’affaire Francis, mais cette dernière avait déjà été autorisée, et la décision était rendue en appel d’un jugement sommaire. J’ai une norme beaucoup plus faible à respecter, étant donné que je n’examine que les faits substantiels invoqués, en me rappelant que je ne suis qu’au stade de l’examen préliminaire pour décider s’il est évident et manifeste que la demande est vouée à l’échec.
[40] La réponse du Canada est que la présente affaire se distingue des autres cas où des recours fondés sur la négligence systémique ont été autorisés, parce que [traduction] « ces réclamations portaient sur des abus allégués à l’égard d’un groupe spécifique et identifiable de personnes vulnérables sous la garde du gouvernement ou d’un établissement ».
[41] Cependant, le demandeur soutient que la relation de proximité découle du fait que la GRC est le seul service de police dans les territoires, et que les membres du groupe sont des Autochtones qui étaient en vie au 18 décembre 2016 et qui allèguent avoir été agressés par des agents de la GRC alors qu’ils étaient mis sous garde ou détenus. Il s’agit d’une relation qui répond au critère de proximité et de prévisibilité sur la base des faits substantiels invoqués. Ainsi, les faits substantiels révèlent les éléments d’une obligation de diligence. Il faut par contre réitérer que cela devra être prouvé lors du procès, ce qui n’est pas une sinécure.
[42] Je conclus que les autres éléments requis ont été présentés de manière à démontrer qu’il n’est pas évident et manifeste que la cause d’action en l’espèce est vouée à l’échec.
(2) L’obligation fiduciaire
[43] Le demandeur prétend que la GRC avait une obligation fiduciaire envers lui et les membres du groupe, et qu’il y a eu manquement à cette obligation. Il fait valoir que le critère déjà peu sévère en ce qui a trait à l’autorisation l’est encore moins dans le contexte des obligations fiduciaires et des revendications autochtones, citant l’arrêt Brake c Canada, 2019 CAF 274 au para 66 [Brake], dans lequel la Cour d’appel fédérale a déclaré que, lorsque les domaines de l’obligation fiduciaire et du droit autochtone se recoupent, « le fardeau est particulièrement lourd » pour faire radier un acte de procédure.
[44] Le demandeur affirme que, compte tenu des faits de l’espèce, il a deux façons dont une obligation fiduciaire peut naître entre le Canada et les Autochtones :
[TRADUCTION]
a) lorsque la Couronne assume le contrôle discrétionnaire à l’égard d’intérêts particuliers des Autochtones;
b) si les conditions suivantes sont réunies :
(i) un engagement du fiduciaire à agir au mieux des intérêts du bénéficiaire ou des bénéficiaires;
(ii) l’existence d’une personne ou d’un groupe de personnes définies vulnérables au contrôle du fiduciaire;
(iii) un intérêt juridique ou un intérêt pratique important du bénéficiaire sur lequel l’exercice, par le fiduciaire, de son pouvoir discrétionnaire ou de son contrôle pourrait avoir une incidence défavorable.
[45] La position du demandeur est que [traduction] « le Canada s’est engagé à agir au mieux des intérêts des Autochtones lorsqu’il a assumé la compétence exclusive de la gestion interne des services de police territoriaux, dans des circonstances où il savait que les Autochtones constituaient la majorité de la population assujettie à sa compétence ».
[46] Il affirme que le manquement est dû au fait que le Canada n’a pas protégé adéquatement les membres du groupe contre les pratiques discriminatoires de la GRC. Il souligne également que le droit des obligations fiduciaires est un domaine du droit qui évolue régulièrement et que l’on ne peut pas dire qu’il est évident et manifeste que la demande est vouée à l’échec.
[47] Le Canada, pour sa part, affirme que le concept d’obligation fiduciaire ne s’applique pas dans le contexte des services de police. Selon lui, cela entrerait en conflit avec l’obligation de la Couronne d’agir dans l’intérêt de la société dans son ensemble, car elle doit faire passer les intérêts de ses bénéficiaires avant ceux de toute autre personne.
[48] Il cite l’arrêt Alberta Elders à l’appui de la proposition selon laquelle il existe rarement une obligation de loyauté envers un groupe. De plus, il soutient qu’il n’existe pas d’obligation fiduciaire générale ou globale de la Couronne envers les peuples autochtones, mais seulement dans des circonstances particulières, et que la Cour devrait conclure qu’il existe « un intérêt autochtone identifiable » et que la Couronne exerce, à l’égard de cet intérêt, des pouvoirs discrétionnaires d’une manière entraînant une responsabilité de la nature d’une obligation de droit privé. Il affirme que cela n’est pas possible au vu des faits invoqués et que le contexte dans lequel s’inscrivent les actes de procédures ne font pas entrer en jeu un quelconque droit ancestral qui distinguerait la relation de celle existant à l’égard des non‑Autochtones.
a) Analyse – L’obligation fiduciaire
[49] La nouvelle allégation du demandeur trouve un appui dans l’arrêt Manitoba Metis Federation Inc. c Canada (Procureur général), 2013 CSC 14 [Manitoba Metis]. Cet arrêt prévoit les cas où une obligation fiduciaire entre le Canada et un Autochtone peut découler d’un engagement :
[49] Dans le contexte autochtone, une obligation fiduciaire peut naître du fait que la « Couronne assume des pouvoirs discrétionnaires à l’égard d’intérêts autochtones particuliers » : Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511, par. 18. Il est alors nécessaire de s’attacher à l’intérêt particulier qui est l’objet du différend : Bande indienne Wewaykum c. Canada, 2002 CSC 79, [2002] 4 R.C.S. 245, par. 83. Le contenu de l’obligation fiduciaire de la Couronne envers les peuples autochtones varie selon la nature et l’importance des intérêts à protéger (Wewaykum, par. 86.
[50] Une obligation fiduciaire peut également découler d’un engagement si les trois éléments suivants sont réunis :
(1) un engagement de la part du fiduciaire à agir au mieux des intérêts du bénéficiaire ou des bénéficiaires; (2) l’existence d’une personne ou d’un groupe de personnes définies vulnérables au contrôle du fiduciaire (le bénéficiaire ou les bénéficiaires); et (3) un intérêt juridique ou un intérêt pratique important du bénéficiaire ou des bénéficiaires sur lesquels l’exercice, par le fiduciaire, de son pouvoir discrétionnaire ou de son contrôle pourrait avoir une incidence défavorable.
(Alberta c Elder Advocates of Alberta Society, 2011 CSC 24, [2011] 2 R.C. S. 261, par. 36)
(Manitoba Metis aux para 49 et 50)
[50] Le Canada soutient qu’en raison d’intérêts concurrents, la Couronne ne peut être un fiduciaire en ce qui concerne sa relation avec les Autochtones des territoires du Canada. En tout respect, c’est simplement faux. La Couronne n’a pas à sacrifier son devoir de protéger l’ensemble des Canadiens afin de s’assurer que les Autochtones se trouvant sur le territoire visé par l’entente sur les services de police ne soient pas inutilement blessés lors de leur arrestation et de leur incarcération.
[51] Comme il a été déclaré dans l’arrêt Bande indienne de Wewaykum c Canada, 2002 CSC 79 au para 96 :
Dans l’exercice de ses pouvoirs ordinaires de gouvernement dans le cadre de différends opposant des Indiens et des non indiens, la Couronne avait (et a encore) l’obligation de prendre en considération les intérêts de toutes les parties concernées, non pas seulement les intérêts des Indiens. La Couronne ne saurait être un fiduciaire ordinaire; elle agit en plusieurs qualités et représente de nombreux intérêts, dont certains sont immanquablement opposés : Nation et Bande des Indiens Samson c. Canada, 1995 CanLII 3602 (CAF), [1995] 2 C.F. 762 (C.A.). Comme l’a reconnu la bande de Campbell River au par 96 de son mémoire, [traduction] « [l]a situation de la Couronne en tant que fiduciaire est nécessairement unique ». Par exemple, lorsque la Couronne a résolu le différend entre les membres de la Bande de Campbell River et des colons non indiens du nom de Nunns, elle n’a pas tenu compte seulement des intérêts de la bande, et il ne fallait pas qu’elle le fasse. Si les Indiens étaient « vulnérables » à la prise par le gouvernement de mesures défavorables à leur endroit dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, les colons l’étaient eux aussi, et les deux parties attendaient du gouvernement qu’il règle leur différend de façon juste.
[52] En l’espèce, il est plaidé que le Canada s’est engagé au mieux des intérêts des Autochtones en assumant la gestion interne d’une région composée principalement d’Autochtones, et que cela satisfait au critère de la relation fiduciaire.
[53] L’arrêt Alberta Elders, cité par le Canada, permet d’affirmer que l’obligation de loyauté existe rarement, mais non pas qu’il n’existe jamais. En toute logique, la rareté d’un aspect nécessaire ne peut donc pas être invoquée pour affirmer qu’il est évident et manifeste qu’il n’y aura pas de cause d’action.
[54] Je conviens que les trois conditions d’une relation fiduciaire énoncées dans l’arrêt Manitoba Metis sont potentiellement satisfaites par les faits substantiels invoqués en l’espèce. L’engagement pourrait être présent par le fait que la GRC est le seul fournisseur de services de police dans les territoires; la catégorie définie d’Autochtones est soumise au contrôle de la GRC; et enfin, il y a un intérêt du bénéficiaire qui risque d’être compromis par l’exercice du pouvoir discrétionnaire et du contrôle de la GRC, à savoir son bien‑être et l’ordre.
[55] Dans la décision récente BigEagle c Canada, 2021 CF 504 [BigEagle], j’ai rejeté une requête en autorisation pour absence de cause d’action. Bien que les faits puissent sembler similaires, puisqu’il s’agit dans les deux cas d’allégations de négligence systémique, de manquements aux obligations fiduciaires et de violation de la Charte par la GRC, les dossiers sont très différents. Dans la décision BigEagle, j’ai conclu qu’une relation fiduciaire n’avait pas été correctement plaidée, et qu’il était évident et manifeste qu’une réclamation fondée sur une relation fiduciaire était vouée à l’échec (voir BigEagle aux para 95 à 118, 165 à 174).
[56] La demande en l’espèce est beaucoup plus étroite. Contrairement à l’affaire BigEagle, en l’espèce, la GRC est la seule organisation offrant des services de police dans les territoires, et le demandeur invoque expressément une obligation fiduciaire dont doit s’acquitter la GRC. De plus, contrairement à l’affaire BigEagle, les membres du groupe étaient sous la garde de la GRC lorsque les violations alléguées ont eu lieu. J’estime que les faits en l’espèce sont suffisamment différents pour différencier la présente affaire de l’affaire BigEagle.
[57] Encore une fois, à cette étape‑ci de l’affaire, les actes de procédure ne peuvent être radiés que s’il est évident et manifeste qu’il n’y a lieu à aucune réclamation. La cause d’action semble avoir peu de chances de succès sur le fond; toutefois, ce n’est pas le critère applicable. Je suis d’avis qu’il serait préférable de laisser au juge du procès le soin de se prononcer sur cette nouvelle relation fiduciaire, et qu’elle ne devrait pas être radiée à ce stade‑ci.
(3) L’article 7 de la Charte
[58] Le demandeur prétend que la GRC, en usant d’une force excessive, a violé son droit à la sécurité de sa personne et que cela lui a causé un préjudice physique et psychologique. Il affirme que la contrainte physique porte atteinte au droit à la liberté garanti par l’article 7 de la Charte et qu’il existe un risque accru de décès dû aux blessures découlant des actes discriminatoires de la GRC envers les Autochtones vulnérables. Il est d’avis que les atteintes à ces droits se sont produites de manière arbitraire ou étaient exagérément disproportionnées, qu’elles n’ont donc pas été faites conformément aux principes de justice fondamentale, et qu’aucune des violations des articles 7 (et 15) ne peut être justifiée aux termes de l’article premier de la Charte dans le cadre d’une société libre et démocratique.
[59] Cependant, le Canada soutient que les réclamations fondées sur l’article 7 s’apparentent à une réclamation pour négligence systémique, citant JB v Ontario (Child and Youth Services), 2020 ONCA 198 aux para 19 et 60 [JB v Ontario]. Dans cette affaire, la Cour a déclaré qu’une réclamation pour négligence ne peut être reformulée en une violation de la Charte. Il déclare également que la demande n’invoque pas des faits suffisants pour mener à une violation de l’article 7, parce que les circonstances entourant chaque allégation d’agression varient hautement d’un cas à l’autre.
[60] Le demandeur répond en affirmant que son argument est un argument descendant et ne dépend pas de circonstances individualisées, et simplement que [traduction] « l’usage excessif de la force et les abus systémiques par la GRC ont un caractère raciste et causent des préjudices physiques et psychologiques [...] »
a) Analyse – L’article 7 de la Charte
[61] Bien que la présente affaire puisse porter sur des décisions qui sont descendantes et qui concernent la santé et le bien‑être des personnes touchées, il y a une différence importante entre l’affaire JB v Ontario et les actes allégués des agents de la GRC qui constitueraient des violations de la Charte. L’affaire JB v Ontario concernait des tests de dépistage de l’alcoolisme et de la toxicomanie par follicule pileux dans le cadre d’instances en matière de protection de l’enfance. Les faits de cette affaire et ceux de la présente affaire sont suffisamment différents pour justifier une analyse complète et nouvelle.
[62] Les actes délibérés des agents de la GRC sont, à mon avis, trop différents des exemples classiques de négligence pour faire l’objet d’une décision au stade de la requête en autorisation. Cela, encore une fois, distingue la présente affaire des faits de BigEagle. Dans l’affaire BigEagle, il était allégué que la GRC aurait dû faire un meilleur travail pour retrouver les femmes autochtones disparues et assassinées dans tout le Canada, qu’elles relèvent ou non de sa compétence. En revanche, en l’espèce, il y a des allégations d’inconduite délibérée, de racisme et de violence. Je ne peux pas dire que ces allégations seront couronnées de succès, mais il y a suffisamment de différences entre les faits de la présente et ceux de l’affaire BigEagle pour affirmer que les allégations ne sont pas dénuées de toute chance de succès.
[63] Il est important de noter que le demandeur a présenté les actes de procédure requis pour une réclamation fondée sur l’article 7 de la Charte : l’action gouvernementale, qui a entraîné un risque à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne, était exagérément disproportionnée et arbitraire, et n’est pas justifiée en vertu de l’article 1 de la Charte. Il ne s’agit pas du stade de l’analyse des preuves, mais de celui de la forme des actes de procédure.
[64] Une dernière remarque concernant cette cause d’action (ainsi que la question de l’article 15 de la Charte ci‑dessous) est que le Canada a soutenu que cette cause d’action ne pouvait pas être entendue, étant donné que des membres du groupe et des incidents pourraient être antérieurs à la Charte. La Charte a pris effet le 17 avril 1982 et l’article 15 n’est entré en vigueur que le 17 avril 1985. S’il est vrai que certains membres potentiels du groupe peuvent avoir des réclamations antérieures à ces dates, il est important de tenir compte du fait que la définition de membre du groupe dans la déclaration ne comprend que les personnes vivantes en 2016. En pratique, cette période de 34 ans pour l’article 7 limite en quelque sorte le nombre de personnes ayant un âge qui les rend susceptibles d’être arrêtées, détenues ou mises sous garde avant 1982, vivantes en 2016 et répondant par ailleurs à la définition d’un membre du groupe. Mais, la réponse courte à cet argument est qu’une personne présentant une réclamation antérieure à la Charte serait exclue au stade de l’évaluation individuelle. Cela ne devrait pas rendre évident et manifeste le fait que cette cause d’action est vouée à l’échec au stade de l’autorisation (voir également les paragraphes 73 à 75 ci‑dessous).
[65] En résumé, je conclus qu’il n’est pas évident et manifeste que cette cause d’action est vouée à l’échec, quoiqu’elle sera évidemment difficile à faire valoir au procès. Je suis d’avis qu’il s’agit d’une cause d’action valable.
(4) L’article 15 de la Charte
[66] Le demandeur affirme que le Canada a fait preuve de discrimination à l’égard des membres du groupe en raison de leur race, leur identité nationale, leurs croyances spirituelles, leurs croyances religieuses et leur origine