Rahman c. Canada (Procureur général)

Rahman c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2022-06-02
Référence neutre
2022 CF 806
Numéro de dossier
T-1345-21
Contenu de la décision
Date : 20220602
Dossier : T‑1345‑21
Référence : 2022 CF 806
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 2 juin 2022
En présence de monsieur le juge Brown
ENTRE :
MONIE RAHMAN
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Nature de l’affaire
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire de la décision par laquelle, le 19 mai 2021 [la décision], le directeur général du ministre, Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires [délégué du ministre ou ministre], a refusé de recommander au gouverneur en conseil la demande de décret de remise faite par la demanderesse en vertu du paragraphe 23(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques, LRC 1985, c F‑11 [LGFP]. La demanderesse a demandé une remise de l’impôt pour ses années d’imposition 2006 et 2007 en raison d’un revers financier associé à une circonstance atténuante et d’une situation financière extrêmement difficile. Elle a également fait valoir que ces années devraient être traitées de la même façon que l’ont été ses années d’imposition 2008 à 2018, pour lesquelles l’Agence du revenu du Canada [ARC] a réduit considérablement l’impôt dû par suite de l’exercice par le ministre du pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 152(4.2) de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC 1985, c 1 (5e suppl) [LIR].
II. Les faits
[2] La demanderesse est une femme mariée de 49 ans; elle est sans emploi et réside actuellement dans la province de l’Alberta. Elle est citoyenne canadienne, mais elle a déménagé dans l’État de l’Utah en 2006, où elle a travaillé comme spéculateur sur séance dans des bourses canadiennes et américaines. Avant que la demanderesse ne manque à ses obligations fiscales au Canada, elle et son mari ont été accusés de délit d’initié en 2007.
[3] En fait, la demanderesse n’a produit ses déclarations de revenus canadiennes pour les années d’imposition 2005 à 2010 que de nombreuses années plus tard. Comme elle ne s’est pas acquittée chaque année de son obligation de produire des feuillets T1, la section des non‑déclarants et non‑inscrits [NDNI] de l’ARC a entrepris des démarches à l’égard de ses comptes d’impôt sur le revenu en souffrance. Entre janvier 2009 et novembre 2010, l’ARC a envoyé à la demanderesse des avis lui demandant de produire ses déclarations de revenus en retard pour les années d’imposition 2005 à 2008. Elle a envoyé ces avis à l’adresse figurant au dossier à ce moment‑là, mais, en décembre 2010, la plupart lui ont été retournés, portant la mention « Déménagé/Inconnu ». L’ARC a également tenté de communiquer avec la demanderesse au téléphone, sans succès.
[4] En juin 2012, un agent de la section des NDNI de l’ARC a écrit à la demanderesse au sujet de ses déclarations de revenus non produites, qui incluaient alors les années d’imposition 2005 à 2010. Le mois suivant, la demanderesse a communiqué par téléphone avec l’agent de l’ARC. Elle a expliqué qu’elle avait des démêlés avec la justice et que des accusations de délit d’initié avaient été portées contre elle. Une fois l’audience terminée, elle a informé l’agent qu’elle produirait ses déclarations de revenus en retard. L’agent de l’ARC l’a informée de son obligation de produire ses déclarations de revenus à la demande de l’ARC. La demanderesse a déclaré qu’elle comprenait et qu’elle les produirait dans les 30 jours parce que, a‑t‑elle dit, l’audience devait commencer sous peu.
[5] À aucun moment au cours de cet appel la demanderesse n’a mentionné l’existence de problèmes de santé ni invoqué quelque problème de santé que ce soit pour justifier son incapacité à produire ses déclarations de revenus.
[6] Elle n’a pas produit ses déclarations de revenus ainsi qu’elle avait convenu de le faire.
[7] La Commission des valeurs mobilières de l’Ontario (CVMO) et la Securities and Exchange Commission (SEC) des États‑Unis ont toutes deux déposé des accusations de délit d’initié contre la demanderesse et son conjoint, et chacune leur a imposé des pénalités. Le 22 août 2012, la demanderesse et son époux ont été reconnus coupables d’un délit d’initié qui a eu lieu en 2007 et qui a rapporté environ un million de dollars. Le compte dans lequel se trouvaient ces fonds a été bloqué, et la CVMO a retiré les fonds restants du compte de négociation de valeurs mobilières de la demanderesse.
[8] En avril 2013, un agent de l’ARC a écrit à la demanderesse pour lui demander de nouveau de produire ses déclarations de revenus en retard. Dans cette lettre, il lui a dit que, si elle n’avait pas produit ses déclarations de revenus ou si elle n’avait pas communiqué avec l’agent de la section NDNI au plus tard le 17 mai 2013, l’ARC pourrait établir des cotisations en vertu du paragraphe 152(7) de la LIR en se fondant sur les renseignements figurant au dossier.
[9] La demanderesse n’a pas communiqué avec l’agent de la section NDNI ni produit ses déclarations de revenus. Par conséquent, le 22 janvier 2015, l’ARC a établi des cotisations en vertu du paragraphe 152(7) de la LIR pour les années d’imposition 2005 à 2010. L’ARC a envoyé à la demanderesse des avis de cotisation pour chacune de ces années d’imposition et a expliqué dans chacun de ces avis que, si elle n’était pas d’accord avec les montants établis, elle devait produire une déclaration sur papier.
[10] Le 22 janvier 2015, l’ARC a envoyé à la demanderesse également un état de compte indiquant que le solde impayé de l’impôt sur le revenu, des intérêts et des pénalités s’élevait au total à 15 292 956 $ pour les années d’imposition 2005 à 2010.
[11] Il semble que la demanderesse ait reçu ces documents, mais que, pour quelque raison que ce soit, elle n’ait pas retenu les services d’un conseiller fiscaliste avant encore trois ans. L’ARC avait obtenu la bonne adresse postale de la demanderesse vers 2012.
[12] Quoi qu’il en soit, la jurisprudence établit que les contribuables ont le devoir de tenir l’ARC au courant de leur adresse postale exacte, ce que la demanderesse a omis de faire. En fait, elle n’a rien fait pour s’acquitter de ses obligations fiscales canadiennes pendant trois autres années.
[13] L’ARC a pris des mesures en recouvrement peu après avoir établi les cotisations susmentionnées. Les agents de recouvrement de l’ARC ont tenté de communiquer avec la demanderesse par téléphone et par lettres, mais elle n’a pas répondu. Fait à noter, elle n’a effectué aucun paiement volontaire au titre de sa dette fiscale. Par conséquent, les agents de recouvrement de l’ARC ont pris d’autres mesures pour tenter de trouver des sources de revenus ou d’actifs. Le seul actif que l’ARC a trouvé était une propriété que la demanderesse détenait conjointement avec son conjoint en Colombie‑Britannique. L’ARC a enregistré un jugement de 347 000 $ contre cette propriété.
[14] En mars 2018, elle a reçu de la demanderesse une demande faite sous le régime des dispositions d’allégement pour les contribuables [DAC] en application du paragraphe 152(4.2) de la LIR. La demanderesse a demandé un remboursement ou une réduction du montant payable après la fin de la période normale de cotisation de trois ans pour ses années d’imposition 2006 à 2010. Elle a demandé des réductions de ses gains en capital imposables et a fourni des documents à l’appui d’acquisitions et de produits de disposition ainsi que des relevés de courtage mensuels détaillés.
[15] Le 29 janvier 2020, par suite de la demande faite sous le régime des DAC en mars 2018, l’ARC a établi à l’égard des années d’imposition 2008 à 2010 de nouvelles cotisations qui ont donné lieu à des crédits de 3 274 325 $. Ces crédits ont réduit la dette fiscale de la demanderesse pour chacune de ces années d’imposition. Toutefois, l’ARC n’a pas rajusté les années d’imposition 2006 et 2007 étant donné que le délai de dix ans fixé par la loi pour obtenir un remboursement après le délai prévu dans les DAC avait expiré le 31 décembre 2016 et le 31 décembre 2017 respectivement.
[16] Le 8 mai 2020, la demanderesse, par l’entremise de son avocat, a présenté des observations écrites et demandé qu’une remise soit faite en application du paragraphe 23(2) de la LGFP relativement aux impôts, aux intérêts et aux pénalités. Dans cette lettre, son avocat a invoqué les lignes directrices de l’ARC sur la remise, qui énoncent les critères susceptibles d’être pris en compte aux fins des décrets de remise. Si le décret de remise demandé était accordé, la demanderesse n’aurait aucun impôt sur le revenu à payer et pourrait obtenir un faible remboursement pour les années d’imposition 2006 et 2007.
III. La décision faisant l’objet du contrôle
[17] Le 19 mai 2021, le délégué du ministre a refusé de recommander la demande de décret de remise faite par la demanderesse au gouverneur en conseil en application du paragraphe 23(2) de la LGFP. Fait important, il a souligné dans cette décision que : [traduction] « [l]a remise est une mesure rare et extraordinaire. Elle a pour effet d’exempter essentiellement un contribuable des lois fiscales qui s’appliquent à tous les Canadiens. » Il a ajouté que [traduction] « chaque demande de remise est examinée au cas par cas et en fonction des faits et des circonstances qui lui sont propres ».
[18] La demanderesse a fait valoir qu’il était injuste que les années d’imposition 2006 et 2007 n’aient pas fait l’objet d’une nouvelle cotisation étant donné que les sources de revenus étaient les mêmes que pour les années d’imposition suivantes (2008, 2009 et 2010), qui avaient fait l’objet d’une nouvelle cotisation en application des DAC. Le délégué du ministre a expliqué que, bien que l’ARC ait accordé une mesure d’allègement sous le régime des DAC, ce fait à lui seul ne signifiait pas que d’autres mesures d’allègement pourraient être prises sous forme de décret de remise sous le régime de la LGFP. Les dispositions d’allégement pour les contribuables de la LIR et le décret de remise que prévoit la LGFP sont des mécanismes d’allégement différents. Chacun est distinct et une demande de remise est assujettie à son propre examen et à ses propres considérations. À mon avis, il était raisonnablement loisible au décideur de faire de telles affirmations.
[19] En outre, dans sa décision, il a passé en revue de la façon suivante les faits et les circonstances de la demanderesse tels qu’ils étaient énoncés dans la lettre de son avocat et tels qu’ils étaient fondés sur les lignes directrices sur la remise, y compris le revers financier associé à une circonstance atténuante, la situation financière extrêmement difficile et les mesures ou conseils erronés de la part de fonctionnaires de l’ARC.
A. Revers financier associé à une circonstance atténuante
[20] Le délégué du ministre a expliqué qu’une remise peut être envisagée si des circonstances atténuantes indépendantes de la volonté d’un contribuable ont empêché ce dernier de s’acquitter de ses obligations fiscales et que le paiement de la dette fiscale qui en résulte grèverait ses ressources financières limitées. Le ministre a répondu dans les termes suivants aux observations de la demanderesse :
[traduction]
La demanderesse a allégué qu’elle était incapable de travailler depuis 2007, ayant été alitée de nombreuses journées parce qu’elle souffrait d’asthme, de problèmes osseux et d’arthrite grave. Elle n’a toutefois fourni à l’appui aucun document démontrant comment l’un ou l’autre de ces problèmes l’avait rendue incapable de comprendre ses obligations de produire des déclarations et ses obligations fiscales ou de s’en acquitter ou encore de demander de l’aide pour s’assurer qu’elle s’en acquitterait. De plus, selon les nouvelles cotisations établies à l’égard de ses déclarations de revenus de 2008 à 2010, elle a effectivement travaillé, puisqu’elle a gagné un revenu total de 455 161 $, 20 241 $ et 136 171 $ dans les années d’imposition 2008, 2009 et 2010 respectivement.
La demanderesse déclare qu’elle n’avait pas compris ses obligations en matière de déclarations de revenus. Or, on peut lire dans la décision que l’ARC a envoyé de nombreuses communications sur une période de plusieurs années au sujet de son obligation de produire ses déclarations. Si elle avait eu de la difficulté à comprendre ses obligations fiscales, elle aurait pu s’adresser à l’ARC pour obtenir des éclaircissements ou encore demander des conseils professionnels. De plus, la demanderesse aurait eu jusqu’au 22 janvier 2018 pour produire des déclarations modifiées ou demander un rajustement pour ses années d’imposition 2006 et 2007 au cours de la période normale de cotisation – mais elle ne l’a pas fait.
La demanderesse déclare avoir eu l’impression qu’elle n’avait pas à déclarer le revenu saisi par la CVMO en 2012, mais elle a omis de déclarer l’un ou l’autre de ses revenus de 2005 à 2010. Elle a choisi de négocier des titres, et il lui incombait de s’informer des obligations fiscales liées à ces activités. De plus, elle a reçu pour l’année d’imposition 2007 des avis de cotisation qui faisaient état de gains en capital imposables se rapportant au revenu saisi par la CVMO.
Dans l’ensemble, le paiement de la dette fiscale causerait un revers financier à la demanderesse, mais le délégué du ministre n’a trouvé aucun facteur atténuant à l’appui de sa demande de remise.
B. Situation financière extrêmement difficile
[21] Le ministre a expliqué que l’examen de remise vise à déterminer si le paiement d’une dette fiscale mettra une personne dans une situation financière extrêmement difficile. D’après les renseignements disponibles, le revenu familial de la demanderesse était supérieur aux seuils de faible revenu [SFR] à compter de 2006 jusqu’à 2012 au moins. À cet égard, je note que la demanderesse n’a produit aucune preuve à l’appui, tels un état de ses revenus et dépenses ou un état de ses actif et passif.
[22] Le ministre a également expliqué que l’examen de remise tient compte de la question de savoir si le recouvrement de la créance fiscale priverait un contribuable de la capacité de subvenir à ses besoins essentiels. Se fondant sur une évaluation de la situation financière de la demanderesse, l’ARC a déclaré qu’elle ne recouvrait activement que la partie de la dette que les ressources de la demanderesse permettent d’acquitter. Je le répète, la demanderesse n’a produit ni un état de ses revenus et dépenses ni une preuve de ses actif et passif pour étayer ses affirmations à cet égard. Mis à part le maintien de la garantie contre la propriété détenue conjointement en Colombie‑Britannique et la retenue des remboursements ou des crédits qui s’appliquent à sa dette fiscale, l’ARC prend des mesures en recouvrement minimales. Je note que, si elle s’oppose à cette conclusion, la demanderesse n’a cependant déposé aucune preuve à l’appui d’affirmations à cet égard, alors qu’il lui incombait de le faire.
[23] Dans l’ensemble, le ministre a conclu que l’allégation relative à la situation financière extrêmement difficile ne peut fonder une remise de l’impôt, des pénalités et des intérêts correctement imposés. Il s’agit de déterminations factuelles et, sur la foi de ce dossier, il y a lieu de faire preuve de retenue à l’égard des conclusions, surtout compte tenu du fait que la demanderesse n’a fait aucun effort véritable pour établir le bien‑fondé de sa demande sur le fondement de son revenu, ses dépenses, son actif ou son passif véritables, c’est‑à‑dire de sa situation.
C. Mesures ou conseils erronés de la part des fonctionnaires de l’ARC.
[24] La demanderesse affirme que ses années d’imposition 2006 et 2007 ont été traitées différemment de ses années d’imposition 2008 à 2018, car elle a pu produire des déclarations de revenus modifiées pour ces années ultérieures. Toutefois, le ministre a expliqué que l’ARC ne peut rajuster les déclarations de revenus de 2006 et de 2007 parce que la demanderesse n’a pas produit de déclarations modifiées dans les délais prévus par la loi.
[25] La demanderesse n’a produit aucune déclaration de revenus pendant plusieurs années et n’a pas donné suite aux demandes et aux ordres de l’ARC de produire ses déclarations de revenus. Par conséquent, les fonctionnaires de l’ARC ont pris des mesures et ont établi des cotisations à l’égard de ces années en vertu du paragraphe 152(7) de la LIR compte tenu des renseignements dont ils disposaient. Si elle n’était pas d’accord, elle aurait pu produire des déclarations de revenus modifiées ou un avis d’opposition dans les délais prévus par la loi. Or, elle a choisi de ne pas le faire, et la LIR ne confère à l’ARC aucun pouvoir discrétionnaire de prolonger ces délais. Par conséquent, le ministre a conclu qu’il ne conviendrait pas de prolonger, au moyen d’un décret de remise, le délai de prescription prévu par la loi qui s’applique à tous les contribuables, en l’absence de toute circonstance atténuante.
IV. Questions en litige
[26] En toute déférence, les questions en litige sont les suivantes :
a) La décision est‑elle raisonnable?
b) La décision est‑elle contraire aux principes d’équité procédurale?
V. La norme de contrôle
A. Le caractère raisonnable
[27] Les parties s’entendent pour dire que l’examen de la décision sur le fond devrait être effectué selon la norme de la décision raisonnable. Compte tenu de la nature discrétionnaire d’une décision rendue au titre du paragraphe 23(2) de la LGFP, il convient de faire preuve d’une retenue considérable (voir Escape Trailer Industries Ltd. c Canada (Procureur général), 2019 CF 31 [motifs du juge Mason] au para 17, conf par 2020 CAF 54; Twentieth Century Fox Home Entertainment Canada Limited c Canada (Procureur général), 2012 CF 823 [motifs du juge Phelan] au para 18, conf par 2013 CAF 25; Axa Canada Inc. c Canada (Ministre du Revenu national), 2006 CF 17 [motifs du juge Noël] au para 23 et 24).
[28] En ce qui concerne le caractère raisonnable, dans l’arrêt Société canadienne des postes c Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes, 2019 CSC 67, rendu en même temps que l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov] —, les juges majoritaires, sous la plume du juge Rowe, font état des éléments essentiels d’une décision raisonnable et de ce à quoi l’on doit s’attendre d’une cour de révision procédant au contrôle d’une décision selon la norme de la décision raisonnable :
[31] La décision raisonnable « doit être fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti » (Vavilov, par. 85). Par conséquent, lorsqu’elle procède au contrôle d’une décision selon la norme de la décision raisonnable, « une cour de révision doit d’abord examiner les motifs donnés avec “une attention respectueuse”, et chercher à comprendre le fil du raisonnement suivi par le décideur pour en arriver à [l]a conclusion » (Vavilov, par. 84, citant Dunsmuir, par. 48). Les motifs devraient être interprétés de façon globale et contextuelle afin de comprendre « le fondement sur lequel repose la décision » (Vavilov, par. 97, citant Newfoundland Nurses).
[32] La cour de révision devrait se demander si la décision dans son ensemble est raisonnable : « ... ce qui est raisonnable dans un cas donné dépend toujours des contraintes juridiques et factuelles propres au contexte de la décision particulière sous examen » (Vavilov, par. 90). Elle doit se demander « si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle‑ci » (Vavilov, par. 99, citant Dunsmuir, par. 47 et 74, et Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5, par. 13).
[33] Lors d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, « [i]l incombe à la partie qui conteste la décision d’en démontrer le caractère déraisonnable » (Vavilov, par. 100). La partie qui conteste la décision doit convaincre la cour de justice que « la lacune ou la déficience [invoquée] […] est suffisamment capitale ou importante pour rendre [la décision] déraisonnable » (Vavilov, par. 100).
[Non souligné dans l’original.]
[29] Au paragraphe 86 de l’arrêt Vavilov, la Cour suprême du Canada fait remarquer qu’« il ne suffit pas que la décision soit justifiable. Dans les cas où des motifs s’imposent, le décideur doit également, au moyen de ceux‑ci, justifier sa décision auprès des personnes auxquelles elle s’applique », et conseille à toute cour de révision de fonder sa décision sur le dossier dont elle est saisie :
[126] Cela dit, une décision raisonnable en est une qui se justifie au regard des faits : Dunsmuir au, par. 47. Le décideur doit prendre en considération la preuve versée au dossier et la trame factuelle générale qui ont une incidence sur sa décision et celle‑ci doit être raisonnable au regard de ces éléments : voir Southam, par. 56. Le caractère raisonnable d’une décision peut être compromis si le décideur s’est fondamentalement mépris sur la preuve qui lui a été soumise ou n’en a pas tenu compte. Dans l’arrêt Baker, par exemple, le décideur s’était fondé sur des stéréotypes dénués de pertinence et n’avait pas pris en compte une preuve pertinente, ce qui a mené à la conclusion qu’il existait une crainte raisonnable de partialité : par. 48. En outre, la démarche adoptée par le décideur permettait également de conclure au caractère déraisonnable de sa décision, car il avait démontré que ses conclusions ne reposaient pas sur la preuve dont il disposait en réalité : ibid.
[Non souligné dans l’original.]
[30] De plus, l’arrêt Vavilov établit clairement qu’il n’appartient pas à la Cour d’apprécier et d’évaluer à nouveau la preuve qui lui est soumise, à moins de « circonstances exceptionnelles ». La Cour suprême du Canada dit ceci :
[125] II est acquis que le décideur administratif peut apprécier et évaluer la preuve qui lui est soumise et qu’à moins de circonstances exceptionnelles, les cours de révision ne modifient pas ses conclusions de fait. Les cours de révision doivent s’abstenir « d’apprécier à nouveau la preuve prise en compte par le décideur » : CCDP, par. 55; voir également Khosa, par. 64; Dr Q, par. 41‑42. D’ailleurs, bon nombre des mêmes raisons qui justifient la déférence d’une cour d’appel à l’égard des conclusions de fait tirées par une juridiction inférieure, dont la nécessité d’assurer l’efficacité judiciaire, l’importance de préserver la certitude et la confiance du public et la position avantageuse qu’occupe le décideur de première instance, s’appliquent également dans le contexte du contrôle judiciaire : voir Housen, par. 15‑18; Dr Q, par. 38; Dunsmuir, par. 53.
[Non souligné dans l’original.]
[31] En outre, suivant l’arrêt Vavilov, la cour de révision doit déterminer si le décideur qui a rendu la décision faisant l’objet du contrôle judiciaire s’est attaqué de façon significative aux questions clés :
[128] Les cours de révision ne peuvent s’attendre à ce que les décideurs administratifs « répondent à tous les arguments ou modes possibles d’analyse » (Newfoundland Nurses, par. 25) ou « tire[nt] une conclusion explicite sur chaque élément constitutif du raisonnement, si subordonné soit‑il, qui a mené à [leur] conclusion finale » (par. 16). Une telle exigence aurait un effet paralysant sur le bon fonctionnement des organismes administratifs et compromettrait inutilement des valeurs importantes telles que l’efficacité et l’accès à la justice. Toutefois, le fait qu’un décideur n’ait pas réussi à s’attaquer de façon significative aux questions clés ou aux arguments principaux formulés par les parties permet de se demander s’il était effectivement attentif et sensible à la question qui lui était soumise. En plus d’assurer aux parties que leurs préoccupations ont été prises en considération, le simple fait de rédiger des motifs avec soin et attention permet au décideur d’éviter que son raisonnement soit entaché de lacunes et d’autres failles involontaires : Baker, par. 39.
[32] La Cour d’appel fédérale a récemment statué dans l’arrêt Doyle c Canada (Procureur général), 2021 CAF 237 [Doyle] que le rôle de la Cour n’est pas d’apprécier la preuve à nouveau :
[3] La Cour fédérale avait tout à fait raison d’agir ainsi. Selon ce régime législatif, le décideur administratif, en l’espèce le directeur, examine seul les éléments de preuve, tranche les questions d’admissibilité et d’importance à accorder à la preuve, détermine si des inférences doivent en être tirées, et rend une décision. Lorsqu’elle effectue le contrôle judiciaire de la décision du directeur en appliquant la norme de la décision raisonnable, la cour de révision, en l’espèce la Cour fédérale, peut intervenir uniquement si le directeur a commis des erreurs fondamentales dans son examen des faits, qui minent l’acceptabilité de la décision. Soupeser à nouveau les éléments de preuve ou les remettre en question ne fait pas partie de son rôle. S’en tenant à son rôle, la Cour fédérale n’a relevé aucune erreur fondamentale.
[4] En appel, l’appelant nous invite essentiellement dans ses observations écrites et faites de vive voix à soupeser à nouveau les éléments de preuve et à les remettre en question. Nous déclinons cette invitation.
B. Équité procédurale
[33] Les questions d’équité procédurale sont examinées selon la norme de la décision correcte : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, motifs du juge Binnie, au para 43. Cela dit, je souligne que, dans l’arrêt Bergeron c Canada (Procureur général), 2015 CAF 160, motifs du juge Stratas, au para 69, la Cour d’appel fédérale soutient qu’il pourrait être nécessaire de procéder selon la norme de la décision correcte « en se montrant “respectueux [des] choix [du décideur]” et en faisant preuve d’un “degré de retenue” » : Ré:Sonne c. Conseil du secteur du conditionnement physique du Canada, 2014 CAF 48, 455 N.R. 87, au para 42. » Mais voir Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69 [motifs du juge Rennie, J.C.A.]. À cet égard, je souligne également que la Cour d’appel fédérale a conclu dans un arrêt récent que le contrôle judiciaire de questions d’équité procédurale est effectué selon la norme de la décision correcte : (voir Association canadienne des avocats en droit des réfugiés c Canada (Immigration, Réfugiés et Citoyenneté), 2020 CAF 196, motifs du juge de Montigny, J.C.A. [les juges Near et LeBlanc, J.C.A., y ont souscrit] :
[35] Ni l’arrêt Vavilov ni, à ce sujet, l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, n’ont abordé la question de la norme applicable pour déterminer si le décideur a respecté l’obligation d’équité procédurale. Dans ces circonstances, je préfère m’en remettre à l’abondante jurisprudence, de la Cour suprême et de notre Cour, selon laquelle la norme de contrôle concernant l’équité procédurale demeure celle de la décision correcte.
[34] Je crois comprendre également, selon les principes énoncés par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov], au para 23, que la norme qui s’applique aux questions d’équité procédurale est celle de la décision correcte :
[23] Lorsqu’une cour examine une décision administrative sur le fond (c.‑à‑d. le contrôle judiciaire d’une mesure administrative qui ne comporte pas d’examen d’un manquement à la justice naturelle ou à l’obligation d’équité procédurale), la norme de contrôle qu’elle applique doit refléter l’intention du législateur sur le rôle de la cour de révision, sauf dans les cas où la primauté du droit empêche de donner effet à cette intention. L’analyse a donc comme point de départ une présomption selon laquelle le législateur a voulu que la norme de contrôle applicable soit celle de la décision raisonnable.
[Non souligné dans l’original.]
[35] Dans l’arrêt Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 50, la Cour suprême du Canada explique le rôle de la cour de révision qui doit appliquer la norme de la décision correcte :
[50] La cour de révision qui applique la norme de la décision correcte n’acquiesce pas au raisonnement du décideur; elle entreprend plutôt sa propre analyse au terme de laquelle elle décide si elle est d’accord ou non avec la conclusion du décideur. En cas de désaccord, elle substitue sa propre conclusion et rend la décision qui s’impose. La cour de révision doit se demander dès le départ si la décision du tribunal administratif était la bonne.
VI. Dispositions législatives pertinentes
[36] Le paragraphe 23(2) de la LGFP est ainsi rédigé :
Remise de taxes ou de pénalités
Remission of taxes and penalties
(2) Sur recommandation du ministre compétent, le gouverneur en conseil peut faire remise de toutes taxes ou pénalités, ainsi que des intérêts afférents, s’il estime que leur perception ou leur exécution forcée est déraisonnable ou injuste ou que, d’une façon générale, l’intérêt public justifie la remise.
(2) The Governor in Council may, on the recommendation of the appropriate Minister, remit any tax or penalty, including any interest paid or payable thereon, where the Governor in Council considers that the collection of the tax or the enforcement of the penalty is unreasonable or unjust or that it is otherwise in the public interest to remit the tax or penalty.
[37] Le paragraphe 152(4.2) de la LIR énonce :
Nouvelle cotisation et nouvelle détermination
Reassessment with taxpayer’s consent
152(4.2) Malgré les paragraphes (4), (4.1) et (5), pour déterminer, à un moment donné après la fin de la période normale de nouvelle cotisation applicable à un contribuable — particulier (sauf une fiducie) ou succession assujettie à l’imposition à taux progressifs — pour une année d’imposition, le remboursement auquel le contribuable a droit à ce moment pour l’année ou la réduction d’un montant payable par le contribuable pour l’année en vertu de la présente partie, le ministre peut, si le contribuable demande pareille détermination au plus tard le jour qui suit de dix années civiles la fin de cette année d’imposition, à la fois:
152(4.2) Notwithstanding subsections (4), (4.1) and (5), for the purpose of determining — at any time after the end of the normal reassessment period, of a taxpayer who is an individual (other than a trust) or a graduated rate estate, in respect of a taxation year — the amount of any refund to which the taxpayer is entitled at that time for the year, or a reduction of an amount payable under this Part by the taxpayer for the year, the Minister may, if the taxpayer makes an application for that determination on or before the day that is 10 calendar years after the end of that taxation year,
a) établir de nouvelles cotisations concernant l’impôt, les intérêts ou les pénalités payables par le contribuable pour l’année en vertu de la présente partie;
(a) reassess tax, interest or penalties payable under this Part by the taxpayer in respect of that year; and
b) déterminer de nouveau l’impôt qui est réputé, par les paragraphes 120(2) ou (2.2), 122.5(3) ou (3.001), 122.51(2), 122.7(2) ou (3), 122.8(4), 122.9(2), 122.91(1), 127.1(1), 127.41(3) ou 210.2(3) ou (4), avoir été payé au titre de l’impôt payable par le contribuable en vertu de la présente partie pour l’année ou qui est réputé, par le paragraphe 122.61(1), être un paiement en trop au titre des sommes dont le contribuable est redevable en vertu de la présente partie pour l’année.
(b) redetermine the amount, if any, deemed by subsection 120(2) or (2.2), 122.5(3) or (3.001), 122.51(2), 122.7(2) or (3), 122.8(4), 122.9(2), 122.91(1), 127.1(1), 127.41(3) or 210.2(3) or (4) to be paid on account of the taxpayer’s tax payable under this Part for the year or deemed by subsection 122.61(1) to be an overpayment on account of the taxpayer’s liability under this Part for the year.
[Je souligne]
[Emphasis added]
[38] Le paragraphe 152(7) de la LIR énonce :
Cotisation indépendante de la déclaration ou des renseignements fournis
Assessment not dependent on return or information
152(7) Le ministre n’est pas lié par les déclarations ou renseignements fournis par un contribuable ou de sa part et, lors de l’établissement d’une cotisation, il peut, indépendamment de la déclaration ou des renseignements ainsi fournis ou de l’absence de déclaration, fixer l’impôt à payer en vertu de la présente partie.
152(7) The Minister is not bound by a return or information supplied by or on behalf of a taxpayer and, in making an assessment, may, notwithstanding a return or information so supplied or if no return has been filed, assess the tax payable under this Part.
[Je souligne]
[Emphasis added]
VII. Analyse
A. Question préliminaire : admissibilité de l’affidavit déposé dans le cadre du contrôle judiciaire
[39] La demanderesse a déposé un affidavit exhaustif devant notre Cour. Cependant, les nouveaux éléments de preuve ne sont généralement pas permis dans le cadre d’un contrôle judiciaire, quoiqu’il y ait des exceptions, notamment s’il s’agit de certains renseignements généraux et de questions d’équité procédurale : Association des universités et collèges du Canada c Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright), 2012 CAF 22 [motifs du juge Stratas, J.C.A.], au para 20.
[40] À l’audience, on ne m’a pas demandé de radier une partie en particulier de l’affidavit de la demanderesse; toutefois, le défendeur a soulevé la question de l’admissibilité de cet affidavit compte tenu du fait qu’il contenait des renseignements dont le décideur n’avait pas disposé. Plus particulièrement, dans son affidavit, la demanderesse tend à souligner ses problèmes médicaux différemment de ce qu’elle l’a fait dans la lettre d’observations de son conseil du 8 mai 2020 demandant une remise. À mon avis, une décision comme celle‑ci devrait être lue à la lumière de la demande comme telle de la demanderesse et en conjonction avec celle‑ci. Par conséquent, je ne me fonderai pas sur le contenu de l’affidavit de la demanderesse, sauf dans ses aspects les plus généraux et non contestés.
B. La décision est‑elle raisonnable?
[41] Tout d’abord, la jurisprudence qui lie la Cour établit que la remise de taxes, d’intérêts ou de pénalités payables est une mesure exceptionnelle et extraordinaire : Aronson c Canada (Procureur général), 2021 CF 1451 [motifs du juge Go] au para 41 [Aronson]; Meleca c Canada (Procureur général), 2020 CF 1159 [motifs du juge Little] au para 21, citant Fink c Canada (Procureur général), 2019 CAF 276 [motifs du juge Dawson, J.C.A., les juges Stratas et Mactavish, J.C.A., y ont souscrit] au para 1; Escape Trailer Industries c Canada (Procureur général), 2020 CAF 54 [motifs du juge Locke, J.C.A., les juges Rennie et de Montigny, J.C.A., y ont souscrit].
[42] Ainsi que l’a conclu le juge Phelan dans Twentieth Century Fox Home Entertainment Canada Ltd. c Canada (Procureur général), 2012 CF 823 [Twentieth Century CF], conf par 2013 CAF 25 [Twentieth Century CAF], lorsqu’elle s’interroge sur le caractère déraisonnable d’une décision, la Cour doit tenir compte de la nature hautement discrétionnaire du régime de remise de taxe – une mesure de redressement exceptionnelle dont un demandeur ne peut se prévaloir de plein droit (voir Première nation Waycobah c Canada (Procureur général), 2010 CF 1188 [Waycobah CF] au para 29 et 30, conf par 2011 CAF 191 [Waycobah CAF]).
[43] De plus, dans l’arrêt Waycobah CAF, la Cour d’appel fédérale a insisté sur l’étendue du pouvoir discrétionnaire du ministre sous le régime du paragraphe 23(2) de la LGFP :
[18] Le libellé du paragraphe 23(2) (« déraisonnable ou injuste » ou « l’intérêt public justifie la remise ») n’indique pas non plus que l’intention du législateur était qu’il devait normalement y avoir remise dans le cas où le paiement entraînerait un préjudice financier grave. Il s’agit de termes très larges qui permettent au ministre de prendre en considération l’effet général qu’aurait une remise, y compris – par exemple – l’intérêt public à l’égard de l’intégrité du système fiscal, de sa bonne administration et de l’équité à l’égard des autres contribuables. Le décideur doit considérer les intérêts divergents pour déterminer si, à la lumière des faits particuliers, la perception de la taxe serait déraisonnable, injuste ou contraire à l’intérêt public.
(1) Pouvoir d’accorder une remise
[44] En 2018, la demanderesse a présenté une demande en vertu des dispositions d’allégement pour les contribuables [DAC] prévues par le paragraphe 152(4.2) de la LIR dans l’espoir d’obtenir un remboursement ou une réduction de montants payables après la période normale de cotisation de trois ans pour ses années d’imposition 2006 à 2010. Par suite de la demande faite en vertu des DAC, l’ARC a établi de nouvelles cotisations à l’égard des années d’imposition 2008 à 2010; toutefois, elle n’a pas rajusté les années d’imposition 2006 et 2007 au motif que le délai de dix ans fixé par la loi pour obtenir un remboursement au‑delà du délai prévu dans les DAC avait expiré.
[45] Selon les avis de cotisation pour 2006 et 2007, la demanderesse devait 4 201 068,58 $ au titre de l’impôt sur le revenu impayé pour l’année d’imposition 2006 et 4 947 381,72 $ pour l’année d’imposition 2007. Le ministre a imposé des pénalités de 500 373,28 $ pour l’année d’imposition 2006 et de 841 054,89 $ pour l’année d’imposition 2007. Depuis que ces cotisations ont été établies, des intérêts de 2 860 971,95 $ et de 5 278 814,65 $ au 23 juin 2021 se sont ajoutés à l’impôt sur le revenu que la demanderesse doit payer pour les années d’imposition 2006 et 2007 respectivement. Si l’ARC avait accepté les déclarations de revenus produites pour 2006 et 2007 et les avait traitées comme elle l’avait fait pour les années subséquentes, la demanderesse aurait peut‑être eu droit à des remboursements de 66 $ et de 150 $ pour les années d’imposition 2006 et 2007 respectivement.
[46] La demanderesse admet que les années d’imposition 2006 et 2007 n’étaient pas visées par ce délai de dix ans fixé par la loi. Elle soutient toutefois que le pouvoir de faire une remise de taxe par décret en vertu de l’article 23 de la LGFP ne prévoit aucune limite de dix ans de ce genre et qu’un décret de remise peut donc en effet supplanter le délai de 10 ans que prévoit la LIR. Je suis d’accord pour dire que rien dans le libellé de l’article 23 ne fixe un délai de prescription.
[47] La demanderesse soutient que l’article 23 de la LGFP vise à remédier à toute injustice ou à tout résultat déraisonnable pouvant découler de l’application des délais prescrits par la LIR. Elle fait valoir que le paragraphe 23(2) de la LGFP confère au ministre le pouvoir d’accorder une remise et, essentiellement, que ce dernier aurait dû exercer ce pouvoir, y compris le pouvoir discrétionnaire, de faire une remise dans son cas.
[48] Le défendeur soutient, et je suis d’accord avec lui, que la demanderesse tente d’utiliser le processus de remise que prévoit la LGFP pour prolonger dans les faits les délais fixés pour les différends en matière fiscale sous le régime de la LIR qui s’appliquent aux autres Canadiens. Le nœud de la demande de décret de remise de la demanderesse tient à sa conviction qu’elle aurait pu réussir à faire réduire ses dettes fiscales de 2006 et de 2007 si elle avait contesté les cotisations dans les délais prescrits par la loi, soit par voie d’appel, soit en demandant un rajustement en vertu du paragraphe 152(4.2) de la LIR. Toutefois, à mon humble avis, la remise n’est pas un outil normal ou habituel de contestation d’une cotisation d’impôt et ne devrait donc pas être utilisée comme un moyen courant ou anticipé de contourner les appels prévus par la loi ou les processus pré