Canada (Procureur général) c. Hijos

Canada (Procureur général) c. Hijos
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2007-01-12
Référence neutre
2007 CAF 20
Numéro de dossier
A-430-05
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20070112 Dossier : A-430-05
Référence : 2007 CAF 20
CORAM : LE JUGE LINDEN
LE JUGE NADON
LE JUGE PELLETIER
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
JOSE PEREIRA E. HIJOS, S.A.
et ENRIQUE DAVILA GONZALEZ
intimés
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 24 octobre 2006
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 12 janvier 2007
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE NADON
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LINDEN
LE JUGE PELLETIER
Date : 20070112
Dossier : A-430-05
Référence : 2007 CAF 20
CORAM : LE JUGE LINDEN
LE JUGE NADON
LE JUGE PELLETIER
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
JOSE PEREIRA E. HIJOS, S.A.
et ENRIQUE DAVILA GONZALEZ
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE NADON
[1] Le 9 mars 1995, agissant en vertu du Règlement sur la protection des pêcheries côtières (le Règlement ) pris par le gouverneur en conseil au titre de l’article 6 de la Loi sur la protection des pêches côtières, L.R.C. 1985, ch. C-33 (modifiée par L.C. 1994, ch. 14) (la Loi), des agents des pêches canadiens et des membres de la Gendarmerie royale du Canada (la GRC) ont saisi en haute mer l’ESTAI, un bateau de pêche espagnol (le bateau ou le navire), et l’ont forcé à se diriger vers St. John’s (Terre-Neuve), où des accusations d’avoir violé l’article 5.2 de la Loi ont été portées contre le bateau et son capitaine. Plus particulièrement, le bateau et son capitaine ont été accusés de se livrer à la pêche d’un « stock chevauchant », c’est-à-dire du flétan du Groenland, dans la « zone de réglementation » de l’Organisation des pêches de l’Atlantique nord-ouest (l’OPAN) située dans les eaux du nord-ouest de l’océan Atlantique, au-delà de la zone économique de 200 milles du Canada.
[2] Bien que les accusations aient été retirées le 18 avril 1995, les intimés, agissant en vertu des dispositions de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C-50, ont intenté une poursuite contre la Couronne fédérale par la voie d’une déclaration déposée le 28 juillet 1995, et modifiée le 30 avril 2003, pour demander des dommages-intérêts en raison, notamment, de la saisie illégale du bateau en eaux internationales et de l’intrusion illicite de préposés et de mandataires de la Couronne fédérale qui ont poursuivi le bateau, l’ont arraisonné, l’ont saisi et l’ont escorté de force jusqu’à St. John’s. En formulant leur demande, les intimés ont fait valoir que le Règlement en vertu duquel les préposés et les mandataires de la Couronne fédérale prétendaient agir outrepassait le pouvoir de réglementation que confère l’article 6 de la Loi au gouverneur en conseil.
[3] Les intimés ont également présenté une demande pour le compte du capitaine du bateau, le capitaine Davila, en vertu de l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés (la « Charte ») pour cause de discrimination fondée sur sa race ainsi que sur son origine nationale et ethnique.
[4] Le 26 juillet 2005, après six semaines de procès à St. John’s, M. le juge Gibson de la Cour fédérale a rendu son jugement. Même s’il a rejeté l’ensemble des allégations des intimés quant à la responsabilité délictuelle de la Couronne fédérale et a confirmé la validité du Règlement, le juge a accueilli, en partie, l’action des intimés et leur a adjugé la somme de 137 052,57 $ avec intérêts.
[5] Nous sommes saisis d’un appel du Procureur général du Canada (l’appelant) et d’un appel incident des intimés. L’appel porte sur la partie du jugement où des dommages-intérêts sont accordés aux intimés. L’appelant déclare qu’en l’absence d’une conclusion de responsabilité à l’encontre de la Couronne fédérale, le juge ne pouvait pas accorder de dommages-intérêts. Dans leur appel incident, les intimés contestent le fait que le juge ait rejeté leurs allégations selon lesquelles les préposés et les mandataires de la Couronne fédérale, en saisissant le bateau, en le détenant et en l’escortant de force jusqu’à St. John’s, ont agi illégalement. Dans le cadre de cette contestation, les intimés disent que le juge, en confirmant la validité du Règlement, a commis une erreur.
LES DISPOSITIONS PERTINENTES DE LA LOI ET DU RÈGLEMENT
[6] Étant donné que la Loi et le Règlement sont au cœur de l’appel et de l’appel incident, j’en reproduis dès à présent les dispositions applicables :
1. La Loi :
2. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
[…]
« bateau de pêche étranger » Le bateau de pêche qui n’est pas canadien.
« eaux de pêche canadiennes » Les eaux de la zone de pêche et de la mer territoriale du Canada, ainsi que les eaux intérieures canadiennes.
« garde-pêche » Font office de garde-pêche :
a) les agents des pêches au sens de la Loi sur les pêches;
b) les agents de la Gendarmerie royale du Canada;
c) les personnes autorisées par le gouverneur en conseil à exercer des pouvoirs de police dans le cadre de la présente loi;
[…]
« stock chevauchant » Stock de poissons déterminé par règlement.
« zone de réglementation de l’OPAN » La partie en haute mer de la zone de compétence de l’Organisation des pêches de l’Atlantique nord-ouest, laquelle comprend, d’une part, les eaux du nord-ouest de l’océan Atlantique situées au nord de 35o de latitude nord et à l’ouest d’une ligne s’étendant plein nord à partir d’un point situé par 35o de latitude nord et 42o de longitude ouest jusqu’à 59o de latitude nord, puis plein ouest jusqu’à 44o de longitude ouest, et de là, plein nord jusqu’à la côte du Groenland et, d’autre part, les eaux du golfe du Saint-Laurent, du détroit de Davis et de la baie de Baffin situées au sud de 78o10’ de latitude nord.
[Non souligné dans l’original.]
[…]
5.1 Le Parlement, constatant que les stocks chevauchants du Grand Banc de Terre-Neuve constituent une importante source mondiale renouvelable de nourriture ayant assuré la subsistance des pêches durant des siècles, que ces stocks sont maintenant menacés d’extinction, qu’il est absolument nécessaire que les bateaux de pêche se conforment, tant dans les eaux de pêche canadiennes que dans la zone de réglementation de l’OPAN, aux mesures valables de conservation et de gestion de ces stocks, notamment celles prises sous le régime de la Convention sur la future coopération multilatérale dans les pêches de l’Atlantique nord-ouest, faite à Ottawa le 24 octobre 1978 et figurant au numéro 11 du Recueil des traités du Canada (1979), et que certains bateaux de pêche étrangers continuent d’exploiter ces stocks dans la zone de réglementation de l’OPAN d’une manière qui compromet l’efficacité de ces mesures, déclare que l’article 5.2 a pour but de permettre au Canada de prendre les mesures d’urgence nécessaires pour mettre un terme à la destruction de ces stocks et les reconstituer tout en poursuivant ses efforts sur le plan international en vue de trouver une solution au problème de l’exploitation indue par les bateaux de pêche étrangers.
[Non souligné dans l’original.]
5.2 Il est interdit aux personnes se trouvant à bord d’un bateau de pêche étranger d’une classe réglementaire de pêcher, ou de se préparer à pêcher, dans la zone de réglementation de l’OPAN, des stocks chevauchants en contravention avec les mesures de conservation et de gestion prévues par les règlements.
[Non souligné dans l’original.]
6. Le gouverneur en conseil peut, par règlement :
a) prévoir l’autorisation, notamment par licence ou permis :
(i) pour les bateaux de pêche étrangers, de pénétrer dans les eaux de pêche canadiennes aux fins précisées,
(ii) pour certaines personnes, d’exercer toute activité visée aux alinéas 4(1)a) à e), au paragraphe 4(2) ou à l’article 5;
b) régir la délivrance, la suspension et l’annulation des licences ou permis prévus à l’alinéa a), et fixer leur forme, les droits à acquitter pour les obtenir et leurs conditions d’octroi, en sus des conditions que peut spécifier le ministre;
b.1) déterminer comme stock chevauchant, pour l’application de l’article 5.2, les stocks de poissons qui se situent de part et d’autre de la limite des eaux de pêche canadiennes;
b.2) déterminer, pour l’application de l’article 5.2, les classes de bateaux de pêche étrangers;
b.3) déterminer, pour l’application de l’article 5.2, les mesures de conservation et de gestion des stocks chevauchants qui doivent être observées par les personnes se trouvant à bord d’un bateau de pêche étranger d’une classe réglementaire, notamment celles ayant pour but d’éviter que le bateau se livre à une activité qui compromette l’efficacité des mesures de conservation et de gestion des stocks chevauchants sous le régime de la convention mentionnée à l’article 5.1;
b.4) fixer les modalités et les limites prévues à l’article 8.1;
b.5) déterminer les formules à utiliser, au lieu de la partie XXVIII du Code criminel, dans les poursuites contre les bateaux de pêche prévues par la présente loi ou la Loi sur les pêches;
c) prévoir la nomination ou l’autorisation de personnes chargées d’exercer des pouvoirs de police dans le cadre de la présente loi et de ses règlements;
d) régir la mise en lieu sûr et la garde des bateaux de pêche ou des autres biens saisis en application de la présente loi;
e) prendre toute autre mesure d’application de la présente loi.
[Non souligné dans l’original.]
[…]
8. Le garde-pêche peut arrêter sans mandat toute personne dont il croit, pour des motifs raisonnables, qu’elle a commis une infraction à la présente loi.
8.1 Le garde-pêche est fondé à employer, conformément aux modalités et dans les limites prévues par règlement, une force qui est soit susceptible de désemparer un bateau de pêche étranger, soit employée dans l’intention de le désemparer, si les conditions suivantes sont réunies :
a) il procède légalement à l’arrestation du capitaine ou du responsable du bateau;
b) lui-même estime, pour des motifs raisonnables, cette force nécessaire pour procéder à l’arrestation.
9. S’il soupçonne, pour des motifs raisonnables, qu’il y a eu infraction à la présente loi, le garde-pêche peut saisir :
a) tout bateau de pêche dont il croit, pour des motifs raisonnables, qu’il a servi ou donné lieu à la perpétration de l’infraction;
b) les biens se trouvant à bord du bateau de pêche, y compris le poisson, les agrès et apparaux, les garnitures, l’équipement, le matériel, les approvisionnements et la cargaison;
c) à la fois le bateau de pêche et les biens se trouvant à bord de celui-ci.
*************
2. Le Règlement (DORS/94-362), le 25 mars 1994 :
2. […]
19.3 Le garde-pêche ne peut employer la force en application de l’article 8.1 de la Loi que lorsqu’il procède légalement et de la manière prévue aux articles 19.4 et 19.5 à l’arrestation du capitaine ou du responsable d’un bateau de pêche étranger à l’égard d’une infraction à l’article 3, à l’alinéa 4(1)a) ou à l’article 5.2 de la Loi ou d’une infraction visée au sous-alinéa 17a)(ii) de la Loi.
19.4 Avant d’employer la force visée à l’article 19.3, le garde-pêche doit :
a) prendre en considération tous les moyens moins violents qu’il serait raisonnable d’utiliser dans les circonstances pour arrêter le bateau de pêche étranger, y compris monter à bord de celui-ci;
b) être convaincu qu’aucun de ces moyens ne peut réussir à arrêter le bateau de pêche étranger.
19.5 Le garde-pêche qui satisfait aux exigences de l’article 19.4 doit, avant d’employer la force visée à l’article 19.3 :
a) tirer un coup de semonce ou, s’il le juge indiqué, une série de coups de semonce aux alentours du bateau de pêche étranger à une distance sans danger et laisser au capitaine ou à une autre personne à bord la possibilité d’arrêter le bateau;
b) transmettre au bateau de pêche étranger le signal SQ 1 et laisser au capitaine ou à une autre personne à bord la possibilité d’arrêter le bateau.
3. Le même règlement est modifié par adjonction, après l’article 20, de ce qui suit :
21. (1) Pour l’application du présent article, « bateau sans nationalité » s’entend de tout bateau de pêche étranger qui, selon le cas :
a) n’est pas immatriculé ni n’est muni d’un permis sous le régime des lois d’un État ou ne fait l’objet d’aucun document, délivré par un État, l’autorisant à battre pavillon de cet État;
b) ne porte aucune marque visible indiquant son nom ou le nom de son port d’attache;
c) navigue sous le pavillon d’un État sans autorisation;
d) navigue sans aucun pavillon d’un État;
e) navigue sous le pavillon de plus d’un État, selon ce qui s’accommode aux circonstances;
(2) Pour l’application de l’article 5.2 de la Loi :
a) constituent des stocks chevauchants :
(i) dans la division 3L, la division 3N et la division 3O, les stocks de poissons mentionnés au tableau I du présent article,
(ii) dans la division 3M, les stocks de poissons mentionnés au tableau II du présent article;
b) les classes réglementaires de bateaux de pêche étrangers sont respectivement les bateaux sans nationalité et les bateaux de pêche étrangers qui naviguent sous le pavillon d’un État visé au tableau III du présent article;
c) constitue une mesure de conservation et de gestion l’interdiction de pêcher, de se préparer à pêcher ou de prendre et garder les stocks chevauchants.
[Non souligné dans l’original.]
*************
3. Le Règlement (DORS/95-136), le 3 mars 1995 :
2. Les alinéas 21(2)b) et c) du même règlement sont remplacés par ce qui suit :
b) les classes réglementaires de bateaux de pêche étrangers sont :
(i) les bateaux de pêche étrangers sans nationalité,
(ii) les bateaux de pêche étrangers qui naviguent sous le pavillon d’un État visé au tableau III du présent article,
(iii) les bateaux de pêche étrangers qui naviguent sous le pavillon d’un État visé au tableau IV du présent article;
c) en ce qui concerne les bateaux de pêche étrangers des classes visées aux sous-alinéas b)(i) ou (ii), constitue une mesure de conservation et de gestion l’interdiction de pêcher, de se préparer à pêcher ou de prendre et de garder les stocks chevauchants figurant aux tableaux I ou II du présent article;
d) en ce qui concerne les bateaux de pêche étrangers de la classe visée au sous-alinéa b)(iii), constituent des mesures de conservation et de gestion les mesures visées au tableau V du présent article.
(3) L’article 21 du même règlement est modifié par adjonction, après le tableau III, de ce qui suit :
Tableau IV
ÉTATS
Article État
1 Portugal
2. Espagne
Tableau V
MESURES DE CONSERVATION
ET DE GESTION
Article Mesure
1. Interdiction de pêcher ou de prendre et de garder du flétan du Groenland dans la division 3L, 3M, 3N et la division 3O pendant la période commençant le 3 mars et se terminant le 31 décembre de chaque année.
2. Interdictions de pêcher ou de prendre et de garder :
a) de la plie d’Amérique dans la division 3L, la division 3N et la division 3O;
b) de la morue franche dans la division 3L, la division 3N et la division 3O;
c) du capelan dans la division 3N et la division 3O;
d) de la crevette nordique dans la division 3L, la division 3N et la division 3O;
e) de la plie grise dans la division 3N et la division 3O;
f) de la limande à queue jaune dans la division 3L, la division 3N et la division 3O.
3. Interdiction, lors de la pêche de tout stock chevauchant figurant à la partie A du tableau I ou au tableau II, d’avoir à bord du bateau de pêche ou de pêcher avec un chalut dont le maillage, en quelque partie que ce soit, est inférieur :
a) à 120 mm, dans le cas d’un chalut en Caprolan, Dederon ou Kapron;
b) à 130 mm, dans les autres cas.
4. Interdiction de pêcher avec un chalut dont l’une de ses mailles est obstruée autrement que des façons permises aux termes de l’article 31 du Règlement de pêche (dispositions générales).
5. Interdiction, dans la division 3L, la division 3N et la division 3O, d’avoir à bord du bateau de pêche étranger :
a) la morue franche d’une longueur à la fourche de moins de 41 cm;
b) la plie d’Amérique ou la limande à queue jaune d’une longueur totale de moins de 25 cm.
6. Obligation de tenir un registre quotidien indiquant de façon précise ce qui suit, et de le produire sur demande d’un garde-pêche :
a) toutes les prises, par espèce et par zone de capture;
b) toute la production, par espèce et par produit.
7. Interdiction d’enlever les engins de pêche de l’eau pendant les 30 minutes après que le signal SQ 3 a été donné au bateau de pêche étranger par un bateau de l’État.
3. Les articles 1 et 2 entrent en vigueur avant leur publication dans la Gazette du Canada.
1. The Act :
2. In this Act,
“Canadian fisheries waters” means all waters in the fishing zones of Canada, all waters in the territorial sea of Canada and all internal waters of Canada;
…
“Foreign fishing vessel” means a fishing vessel that is not a Canadian fishing vessel;
…
”NAFO Regulatory Area” means that part of the following area, being the Convention Area of the Northwest Atlantic Fisheries Organization, that is on the high seas :
(a) the waters of the Northwest Atlantic Ocean north of 35o00’ north latitude and west of a line extending due north from 35o00’ north latitude and 42o00’ west longitude to 59o00’ north latitude, thence due west to 44o00’ west longitude, and thence due north to the coast of Greenland, and
(b) the waters of the Gulf of St. Lawrence, Davis Strait and Baffin Bay north of 78o10’ north latitude;
“protection officer” means
(a) a fishery officer within the meaning of the Fisheries Act,
(b) an officer of the Royal Canadian Mounted Police, or
(c) any person authorized by the Governor in Council to enforce this Act.
“straddling stock” means a prescribed stock of fish.
[Emphasis added]
…
5.1 Parliament, recognizing
(a) that straddling stocks on the Grand Banks of Newfoundland are a major renewable world food source having provided a livelihood for centuries to fishers,
(b) that those stocks are threatened with extinction,
(c) that there is an urgent need for all fishing vessels to comply in both Canadian fisheries waters and the NAFO Regulatory Area with sound conservation and management measures for those stocks, notably those measures that are taken under the Convention on Future Multilateral Cooperation in the Northwest Atlantic Fisheries, done in Ottawa on October 24, 1978, Canada Treaty Series 1979 No. 11, and
(d) that some foreign fishing vessels continue to fish those stocks in the NAFO Regulatory Area in a manner that undermines the effectiveness of sound conservation and management measures,
declares that the purpose of section 5.2 is to enable Canada to take urgent action necessary to prevent further destruction of those stocks and to permit their rebuilding, while continuing to seek effective international solutions to the situation referred to in paragraph (d).
[Emphasis added]
5.2 No person, being aboard a foreign fishing vessel of a prescribed class, shall, in the NAFO Regulatory Area, fish or prepare to fish for a straddling stock in contravention of any of the prescribed conservation and management measures.
[Emphasis added]
6. The Governor in Council may make regulations
(a) for authorizing, by means of licences, permits or otherwise
(i) foreign fishing vessels to enter Canadian fisheries waters for any purpose specified in the regulations, or
(ii) persons to do all or any of the things described in paragraphs 4(1)(a) to (e), subsection 4(2) or section 5;
(b) respecting the issuance, suspension and cancellation of any licences or permits provided for under paragraph (a) and prescribing their forms, the fees payable therefore and their terms and conditions, which are in addition to such terms and conditions, if any, as the Minister may specify therein;
(b.1) prescribing as a straddling stock, for the purposes of section 5.2, any stock of fish that occurs both within Canadian fisheries waters and in an area beyond and adjacent to Canadian fisheries waters;
(b.2) prescribing any class of foreign fishing vessel for the purposes of section 5.2;
(b.3) prescribing, for the purposes of section 5.2,
(i) any measure for the conservation and management of any straddling stock to be complied with by persons aboard a foreign fishing vessel of a prescribed class in order to ensure that the foreign fishing vessel does not engage in any activity that undermines the effectiveness of conservation and management measures for any straddling stock that are taken under the Convention on Future Multilateral Cooperation in the Northwest Atlantic Fisheries, done at Ottawa on October 24, 1978, Canada Treaty Series 1979 No. 11, or
(ii) any other measure for the conservation and management of any straddling stock to be complied with by persons aboard a foreign fishing vessel of a prescribed class;
(b.4) prescribing the manner in which and the extent to which a protection officer is permitted to use the force referred to in section 8.1;
(b.5) prescribing forms that may be used instead of the forms set out in Part XXVIII of the Criminal Code in proceedings against fishing vessels under this Act or the Fisheries Act;
(c) for appointing or authorizing persons to enforce the provisions of this Act and the regulations;
(d) for securing and keeping any fishing vessels or things seized pursuant to this Act; and
(e) generally for carrying out the purposes and provisions of this Act
[Emphasis added]
…
8. A protection officer may arrest without warrant any person who the officer suspects on reasonable grounds has committed an offence under this Act.
8.1 A protection officer may, in the manner and to the extent prescribed by the regulations, use force that is intended or is likely to disable a foreign fishing vessel, if the protection officer
(a) is proceeding lawfully to arrest the master or other person in command of the vessel; and
(b) believes on reasonable grounds that the force is necessary for the purpose of arresting that master or other person.
9. Where a protection officer suspects on reasonable grounds that an offence under this Act has been committed the officer may seize
(a) any fishing vessel by means of or in relation to which the officer believes on reasonable grounds the offence was committed;
(b) any goods aboard a fishing vessel described in paragraph (a), including fish, tackle, rigging, apparel, furniture, stores and cargo; or
(c) any fishing vessel described in paragraph (a) and any of the goods described in paragraph (b).
*************
2. The Regulations (SOR/94-362), 25 May 1994 :
2. …
19.3 A protection officer may use force under section 8.1 of the Act only where the protection officer is proceeding lawfully and in accordance with the manner set out in sections 19.4 and 19.5 to arrest the master or other person in command of a foreign fishing vessel for the commission of an offence under section 3, paragraph 4(1)(a) of the Act or of an offence set out in subparagraph 17(a)(ii) of the Act.
19.4 Before using force referred to in section 19.3, a protection officer shall :
(a) consider all less violent means reasonable in the circumstances to have the foreign fishing vessel bring to, including boarding the foreign fishing vessel; and
(b) be satisfied that the foreign fishing vessel cannot be made to bring to by those means.
19.5 A protection officer who has met the requirements of section 19.4 shall, before using force referred to in section 19.3,
(a) fire a warning shot or, if the protection officer considers it advisable, a series of warning shots in the vicinity of the foreign fishing vessel but at a safe distance and give the master or other person on board a reasonable opportunity to bring to; and
(b) signal the foreign fishing vessel by Signal SQ 1 and give the master or other person on board a reasonable opportunity to bring to.
3. The Regulations are amended by adding the following after section 20 :
21. (1) in this section, “vessel without nationality” means a foreign fishing vessel that
(a) is not registered under the laws of any state or to which no state has issued a document granting the foreign fishing vessel the right to fly the flag of that state;
(b) has no visible markings indicating its name or home port;
(c) is flying a flag of a state that it is not entitled to fly;
(d) is not flying a flag of any state; or
(e) is sailing under flags of two or more states and flying/ the flags according to convenience.
(2) For the purposes of section 5.2 of the Act,
(a) straddling stocks are,
(i) in Division 3L, Division 3N and Division 3O, the stocks of fish as set out in Table I to this section, and
(ii) in Division 3M, the stock of fish as set out in Table II to this section;
(b) vessels without nationality and foreign fishing vessels that fly the flag of any state set out in Table III to this section are prescribed classes of vessels, and.
(c) a prohibition against fishing for straddling stocks, preparing to fish for straddling stocks or catching and retaining straddling stocks is a prescribed conservation and management measure.
[Emphasis added]
*************
3. The Regulations (SOR/95-136), 3 March 1995 :
2. Paragraphs 21(2)(b) and (c) of the Regulations are replaced by the following :
21 (b) the following classes of foreign fishing vessels are prescribed classes, namely
(i) foreign fishing vessels without nationality;
(ii) foreign fishing vessels that fly the flag of any state set out in Table III to this section, and
(iii) foreign fishing vessels that fly the flag of any state out in Table IV of this section;
(c) in respect of a foreign fishing vessel of a class prescribed by subparagraphs (b)(i) and (ii), prohibitions against fishing for the straddling stocks set out in Table I or II to this section, preparing to fish for those straddling stocks and catching and retaining those straddling stocks are prescribed conservation and management measures; and
(d) in respect of a foreign fishing vessel of a class prescribed by subparagraph (b)(iii), the measures set out in Table V to this section are prescribed conservation and management measures.
(3) Section 21 of the Regulations is amended by adding the following after Table III :
Table IV
STATES
Item State
1. Spain
2. Portugal
Table V
Prescribed Conservation
and
Management MeasureS
Item Measures
1. Prohibitions against fishing for, or catching and retaining, Greenland halibut in Division 3L, Division 3M, Division 3N or Division 3O during the period commencing on March 3 and terminating on December 31 in any year.
2 Prohibitions, when fishing for, or catching and retaining,
(a) American plaice in Division 3L, Division 3N or Division 3O;
(b) Atlantic cod in Division 3L, Division 3N or Division 3O;
(c) Capelin in Division 3N or Division 3O;
(d) Northern shrimp in Division 3L, Division 3N or Division 3O;
(e) Witch flounder in Division 3N or Division 3O;
(f) Yellowtail flounder in Division 3L, Division 3N or Division 3O.
3. Prohibitions, when fishing for any straddling stocks set out in Part A of Table I or in Table II, against fishing with or having on board the foreign fishing vessel net that has a mesh size, in any part of the net, that is
(a) in the case of a net made from Caprolan, Dederon or Kapron, less than 120 mm; and
(b) in any other case, les than 130 mm.
4. Prohibition against fishing with a trawl net that any of its meshes obstructed in any manner, other than a manner allowed under section 31 of the Fisheries General Regulations.
5. Prohibition against having on board the foreign fishing vessel in Division 3L, Division 3N or Division 3O any
(a) Atlantic cod less than 41 cm in fork length; or
(b) American plaice or Yellowtail flounder less 25 cm in total length.
6. Requirement to keep, and produce on the demand of a protection officer, accurate daily logs that set out
(a) all catches, by species and area of Capture, and
(b) all production, by species and product form.
7. Prohibition against removing fishing gear from the water during the 30 minute period after a Signal SQ 3 is sent from a government vessel to the foreign fishing vessel.
3. Sections 2 and 2 apply according to their terms before they are published in the Gazette du Canada.
[7] Avant d’aborder les faits de l’affaire, il est important à ce stade de souligner que le flétan du Groenland est un stock de poisson qui est mentionné à la fois au tableau I et au tableau II du paragraphe 21(2) du Règlement. Autrement dit, pour l’application de l’article 5.2 de la Loi, le flétan du Groenland est un « stock chevauchant », c’est-à-dire un stock déterminé de poisson.
[8] Il est utile de passer en revue les faits pour bien comprendre les questions que soulèvent l’appel et l’appel incident. Plus particulièrement, un survol de l’Organisation des pêches de l’Atlantique nord-ouest et du régime de lois et règlements en vigueur au 3 mars 1995 situera le contexte nécessaire dans lequel ont eu lieu les événements du 9 mars 1995.
LES FAITS A. L’Organisation des pêches de l’Atlantique nord-ouest
[9] La Convention sur la future coopération multilatérale dans les pêches de l’Atlantique nord-ouest (la Convention), que le Canada a ratifiée le 30 novembre 1978, est entrée en vigueur le 1er janvier 1979. Dans le cadre de cette dernière, les parties contractantes ont créé une organisation internationale appelée Organisation des pêches de l’Atlantique nord-ouest (l’OPAN), dont le siège est situé à Dartmouth (Nouvelle-Écosse). La Convention a pour objectif premier de favoriser la coopération et la consultation internationales en rapport avec la conservation et l’utilisation optimale des ressources halieutiques du nord-ouest de l’Atlantique.
[10] La Convention prévoit la formation d’un conseil scientifique, dont la raison d’être est de servir de tribune de consultation entre les parties contractantes et de fournir des conseils scientifiques à, notamment, la Commission des pêches (la Commission), un organisme établi dans le cadre de la Convention et chargé, au sein de l’OPAN, de la gestion et de la conservation des ressources halieutiques présentes dans la « zone de réglementation ». Pour les besoins de la présente espèce, il suffit de dire que la « zone de réglementation » représente la partie de la « zone de la Convention » qui s’étend au-delà du secteur de 200 milles nautiques dans lequel les États côtiers exercent leur juridiction en matière de pêche. La « zone de la Convention » est divisée en sept sous-zones de pêche, elles-mêmes divisées en un nombre additionnel de sous-zones. Les événements qui ont donné lieu à l’appel et à l’appel incident sont survenus dans la sous-zone 3L, laquelle se situe en partie dans les eaux de pêche canadiennes et en partie à l’extérieur de ces dernières, de même que dans la sous-zone 3M, qui se situe entièrement en dehors des eaux de pêche canadiennes.
[11] Dans l’exercice de ses fonctions, la Commission peut fixer des quotas qui limitent les captures annuelles de diverses espèces de poisson que font les parties contractantes, de même que la répartition parmi ces dernières des captures annuelles fixées. Jusqu’à la fin de 1994, la Commission n’avait fixé aucun quota pour les captures annuelles de flétan du Groenland et, de ce fait, aucune limite n’était imposée aux parties contractantes. Cependant, à l’assemblée annuelle que la Commission a tenue en septembre 1994, l’un de ses membres - la Norvège - a proposé que le total admissible des captures (le TAC) du flétan du Groenland dans les sous-zones 2 et 3 de l’OPAN soit fixé à 27 000 tonnes pour l’année 1995. La Commission a adopté cette proposition, et l’a ensuite soumise aux parties contractantes.
[12] Il convient de signaler que le Canada a appuyé la proposition de la Norvège concernant la limitation à 27 000 tonnes du TAC du flétan du Groenland dans les sous-zones 2 et 3 de l’OPAN pour 1995. Cependant, l’Union européenne (l’UE), une partie contractante à la Convention et dont les douze États membres comprenaient le Portugal et l’Espagne, s’est abstenue au sujet de la proposition d’un TAC de 27 000 tonnes, après que son représentant eut proposé un TAC de 40 000 tonnes.
[13] Comme l’exige le paragraphe XI(6) de la Convention, la proposition de la Norvège concernant le TAC de 27 000 tonnes a été envoyée par le secrétaire exécutif de l’OPAN à toutes les parties contractantes. Aux termes du paragraphe XI(7) de la Convention, une proposition de cette nature devient une mesure que toutes les parties contractantes sont tenues de mettre en vigueur à une date que fixe la Commission, sauf si une partie contractante y fait opposition dans le délai que prescrit la disposition. Dans le cas qui nous occupe, aucune des parties contractantes ne s’est opposée à la proposition relative au TAC de 27 000 tonnes de flétan du Groenland pour l’année 1995.
[14] Après l’adoption, par l’OPAN, de la proposition de la Norvège, il restait à répartir le TAC parmi les parties contractantes. Les membres de la Commission se sont réunis à Bruxelles le 30 janvier et le 1er février 1995; le principal point à l’ordre du jour était la répartition, parmi les parties contractantes, des quotas de flétan du Groenland fixés pour 1995 dans les sous-zones 2 et 3 de l’OPAN.
[15] Lors de la réunion, le représentant de Cuba a présenté la proposition suivante : Canada – 16 300 tonnes ou 60,37 p. 100; UE – 3 400 tonnes ou 12,59 p. 100; Russie – 3 200 tonnes ou 11,85 p. 100; Japon – 2 600 tonnes ou 9,63 p. 100; autres – 1 500 tonnes ou 5,6 p. 100. La proposition cubaine a été adoptée; les votes étaient répartis comme suit : six parties ont voté pour (Canada, Cuba, Islande, Japon, Norvège et Russie), deux se sont abstenues (Danemark, pour le compte des îles Féroé, et la République de la Corée), et cinq parties ont voté contre (Estonie, Union européenne, Lettonie, Lituanie et Pologne).
[16] Le 6 février 1995, dans une lettre adressée au Commissaire de l’UE chargé des pêches, le ministre canadien des Pêches et des Océans a indiqué que le Canada était disposé à céder à l’UE une partie de son allocation de flétan du Groenland pour 1995 [traduction] « […] étant entendu que l’UE n’invoquera pas la procédure d’opposition ». L’UE n’a pas accepté l’offre du Canada.
[17] Le 3 mars 1995, l’UE, agissant en conformité avec le paragraphe XII(1) de la Convention, s’est opposée à la proposition que Cuba avait faite - et que la Commission avait adoptée – à propos des quotas particuliers de flétan du Groenland fixés pour 1995 dans les sous-zones 2 et 3 de l’OPAN. Non seulement s’est-elle opposée à la répartition proposée, mais elle a unilatéralement fixé son propre quota de flétan du Groenland dans la zone de réglementation de l’OPAN à un niveau (18 630 tonnes) qui excédait de loin le quota que la Commission lui avait attribué à la réunion tenue le 30 janvier et le 1er février 1995 à Bruxelles.
[18] Il n’y a aucun doute que les événements qui précèdent ont mené aux modifications qui ont été apportées le 3 mars 1995 au Règlement. Voici maintenant un bref survol de l’historique de la Loi et du Règlement.
B. Historique de la Loi et du Règlement
[19] Avant le 25 mai 1994, la Loi réglementait les activités des bateaux de pêche étrangers dans les eaux de pêche canadiennes, lesquelles englobaient la totalité des eaux côtières du Canada s’étendant jusqu’à la limite de 200 milles nautiques de la zone économique du pays. Le 25 mai 1994, des modifications à la Loi sont entrées en vigueur. Le principal changement était que le Canada réglementerait dorénavant les stocks chevauchants de poisson non seulement à l’intérieur des eaux canadiennes, mais aussi en dehors de la limite de 200 milles.
[20] Les expressions « zone de réglementation de l’OPAN » et « stock chevauchant » ont été ajoutées aux définitions figurant à l’article 2 de la Loi. En outre, les articles 5.1 et 5.2 ont été ajoutés à la Loi. Par l’article 5.1, le Parlement a déclaré que l’article 5.2 avait pour but de lui donner la possibilité de prendre les mesures nécessaires pour mettre un terme à la destruction des stocks chevauchants du Grand Banc de Terre-Neuve et de permettre au Canada de « […] les reconstituer tout en poursuivant ses efforts sur le plan international en vue de trouver une solution au problème de l’exploitation indue par les bateaux de pêche étrangers », c’est-à-dire le fait que des bateaux de pêche étrangers exploitaient des stocks chevauchants dans la zone de réglementation de l’OPAN d’une manière qui compromettait l’efficacité de mesures valables de conservation et de gestion. Par l’article 5.2, le Parlement a interdit la pêche de ces stocks chevauchants dans la zone de réglementation de l’OPAN par « un bateau de pêche étranger d’une classe réglementaire ».
[21] En outre, les alinéas b.1 à b.5 ont été ajoutés au pouvoir de réglementation du gouverneur en conseil énoncé à l’article 6 de la Loi de façon à permettre à ce dernier, notamment, de déterminer comme stocks chevauchants, pour l’application de l’article 5.2 de la Loi, les stocks de poisson se situant de part et d’autre de la ligne des eaux de pêche canadiennes, de déterminer, pour l’application de l’article 5.2, les classes de bateaux de pêche étrangers, et de déterminer les mesures de conservation et de gestion des stocks chevauchants à observer par les personnes se trouvant à bord d’un bateau de pêche étranger d’une classe réglementaire.
[22] Conformément au pouvoir conféré par la loi modifiée, le Règlement a été modifié le 25 mai 1994 (C.P. 1994-836, 25 mai 1994, DORS/94-362). Il a étendu le pouvoir des « gardes-pêche » en dehors des eaux de pêche canadiennes aux « bateaux sans nationalité », une expression définie, ainsi qu’aux bateaux de pêche étrangers naviguant sous le pavillon du Belize, des îles Caïmans, du Honduras, du Panama, de Saint-Vincent-et-les-Grenadines et de la Sierra Leone en ce qui concerne les « stocks chevauchants », définis de manière à inclure le flétan du Groenland dans les sous-zones de pêche 3L, 3M, 3N et 3O de l’OPAN. En outre, le Règlement a prescrit que, pour l’application de l’article 5.2 de la Loi, constituait une mesure de conservation et de gestion l’interdiction de pêcher, de se préparer à pêcher ou de prendre et garder les stocks chevauchants.
[23] Le 3 mars 1995, le Règlement a été modifié de nouveau (C.P. 1995-372, DORS/95-136). En plus de maintenir les restrictions imposées aux bateaux de pêche étrangers sans nationalité et aux bateaux de pêche étrangers battant un pavillon de complaisance, il prescrivait maintenant que, pour l’application de l’article 5.2 de la Loi, les bateaux de l’Espagne et du Portugal se situaient dans une classe réglementaire et que, de ce fait, ils ne pouvaient pas pêcher, prendre et garder du flétan du Groenland dans les sous-zone de pêche 3L, 3N et 3O de l’OPAN.
[24] Ces dispositions modificatives du Règlement n’ont été publiées dans la Gazette du Canada que le 22 mars 1995, mais l’UE a été avisée de leur adoption. En conséquence, l’Espagne a retiré ses bateaux de pêche situés dans les sous-zones de pêche à l’égard desquelles le Règlement modificatif visait à étendre la juridiction du Canada en matière de réglementation des pêches. Puis, avant le 9 mars 1995, des bateaux de pêche espagnols sont revenus pêcher dans les sous-zones de pêche visées par le Règlement modificatif. L’ESTAI en faisait partie.
[25] Examinons maintenant les événements survenus le 9 mars 1995.
C. La saisie de l’ESTAI, sa détention et son voyage vers St John’s
[26] Dans ses motifs, le juge de première instance a examiné avec soin ces événements et la meilleure chose que je puisse donc faire est de reproduire les paragraphes 1 à 16 de ses motifs :
[1] Le 9 mars 1995, vers 18 h 15, des groupes tactiques dépêchés depuis trois ou quatre navires canadiens arraisonnaient l’ESTAI, chalutier congélateur espagnol de grande pêche, à l’intérieur de la Zone de réglementation de l’Organisation des pêches de l’Atlantique nord-ouest (OPAN), c’est-à-dire à l’extérieur des eaux de pêche canadiennes, ou, autrement dit, en haute mer. Les groupes tactiques, qui comprenaient vraisemblablement les membres d’un groupe d’intervention d’urgence