Québec (Procureure générale) c. Alliance du personnel professionnel et technique de la santé et des services sociaux

Québec (Procureure générale) c. Alliance du personnel professionnel et technique de la santé et des services sociaux
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2018-05-10
Référence neutre
2018 CSC 17
Recueil
[2018] 1 RCS 464
Numéro de dossier
37347
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm
En appel de
Québec
Notes
La cause en bref
Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Québec (Procureure générale) c. Alliance du personnel professionnel et technique de la santé et des services sociaux, 2018 CSC 17, [2018] 1 R.C.S. 464
Appel entendu: 31 octobre 2017 Jugement rendu: 10 mai 2018 Dossier : 37347
Entre :
Procureure générale du Québec
Appelante/Intimée au pourvoi incident
et
Alliance du personnel professionnel et technique de la santé et des services sociaux et autres
Intimés/Appelants au pourvoi incident
- et -
Procureur général de l’Ontario et autres
Intervenants
Traduction française officielle : Motifs de la juge Abella
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe
Motifs de jugement : (par. 1 à 61)
La juge Abella (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon)
Motifs conjoints dissidents quant au pourvoi principal : (par. 62 à 114)
Les juges Côté, Brown et Rowe
Québec (Procureure générale) c. Alliance du personnel professionnel et technique de la santé et des services sociaux, 2018 CSC 17, [2018] 1 R.C.S. 464
Procureure générale du Québec Appelante/Intimée au pourvoi incident
c.
Alliance du personnel professionnel et
technique de la santé et des services sociaux,
Catherine Lévesque, Syndicat de la fonction
publique et parapublique du Québec inc.,
Fédération interprofessionnelle de la santé du Québec,
Guy‑Philippe Brideau, Nancy Bédard,
Syndicat des employé(e)s de l’Université de Montréal,
Sylvie Goyer, Conseil provincial des affaires sociales,
Johanne Harrell, Josée Saint‑Pierre, Ghyslaine Doré,
Conseil provincial du soutien scolaire,
Louise Paquin, Lucie Fortin,
Syndicat des professionnelles et professionnels
de Laval‑Rive‑Nord, SCFP 5222,
Syndicat des fonctionnaires municipaux
de Montréal (SCFP), section locale 429,
Section locale 3134 du Syndicat canadien
de la fonction publique, employé‑es de bureau
de la Ville de Lorraine, Henriette Demers,
Section locale 930 du Syndicat canadien
de la fonction publique (FTQ), Fernande Tremblay,
Syndicat canadien de la fonction publique,
section locale 4503, Josée Mercille,
Syndicat canadien de la fonction publique,
section locale 3642, Chantal Bourdon,
Conseil d’intervention pour l’accès des femmes
au travail (CIAFT) du Québec inc.,
Association des psychologues du Québec,
Syndicat des employées et employés professionnels‑les
et de bureau (CTC‑FTQ), section locale 578,
Lise Audet et Syndicat québécois des employées et employés
de service, section locale 298 (FTQ) Intimés/Appelants au pourvoi incident
et
Procureur général de l’Ontario,
Conseil du trésor, Commission des normes, de l’équité,
de la santé et de la sécurité du travail (anciennement connue sous
le nom de Commission de l’équité salariale), Equal Pay Coalition,
La Coalition pour l’équité salariale du Nouveau‑Brunswick,
Fonds d’action et d’éducation juridiques pour les femmes,
Alliance de la fonction publique du Canada,
Centrale des syndicats du Québec,
L’Institut professionnel de la fonction publique du Canada,
L’Association canadienne des employés professionnels,
L’Association canadienne des agents financiers et
L’Association professionnelle des agents du Service extérieur Intervenants
Répertorié : Québec (Procureure générale) c. Alliance du personnel professionnel et technique de la santé et des services sociaux
2018 CSC 17
No du greffe : 37347.
2017 : 31 octobre; 2018 : 10 mai.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à l’égalité — Discrimination fondée sur le sexe — Équité salariale — Modifications à un régime législatif visant à remédier à la discrimination salariale systémique dont sont essentiellement victimes les femmes, modifications consistant à remplacer l’obligation continue de maintenir l’équité salariale par celle d’évaluer tous les cinq ans ce maintien sans versement d’ajustements rétroactifs à la date de l’apparition d’une iniquité salariale — L’article 76.5 de la Loi sur l’équité salariale, selon lequel les ajustements salariaux ne sont payables qu’à compter de la date de l’affichage des résultats du processus d’évaluation, et l’art. 103.1 al. 2, qui empêche la Commission de l’équité salariale de déterminer des ajustements salariaux antérieurs à cette date, violent‑ils l’art. 15 de la Charte? — L’article 76.3, qui n’exige pas d’inclure la date précise de l’apparition d’une iniquité salariale dans l’évaluation affichée, viole‑t‑il l’art. 15 de la Charte? — Dans l’affirmative, cette violation est‑elle justifiable? — Loi sur l’équité salariale, RLRQ, c. E‑12.001, art. 76.3, 76.5, 103.1 al. 2 — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 15 .
En 1996, le Québec a adopté un régime législatif pour remédier à la discrimination salariale systémique à l’égard des femmes. La Loi sur l’équité salariale établit un processus visant à faire en sorte que les employeurs versent un salaire égal pour un travail de valeur égale. En vertu des art. 40 à 43, maintenant abrogés, les employeurs avaient l’obligation continue de maintenir l’équité salariale et de faire les ajustements salariaux nécessaires. Au bout de 10 années, les attentes en matière de respect de la Loi n’étaient pas satisfaites.
En 2009, la Loi modifiant la Loi sur l’équité salariale a remplacé l’obligation continue de maintenir l’équité salariale par un système d’évaluations obligatoires tous les cinq ans, système où l’employeur est tenu de rectifier les salaires pour l’avenir seulement. Suivant l’art. 76.5 de la Loi sur l’équité salariale, les ajustements salariaux s’appliquent à compter de la date de l’affichage des résultats du processus d’évaluation. L’article 76.3 n’exige pas que l’évaluation affichée indique la date à laquelle l’iniquité salariale est apparue. En vertu de l’art. 103.1 al. 2, la Commission de l’équité salariale ne peut déterminer des ajustements salariaux antérieurs à la date de l’affichage de l’évaluation. Si, toutefois, un employeur agit « de mauvaise foi ou de façon arbitraire ou discriminatoire », les ajustements salariaux et l’intérêt s’appliquent à compter de la date de cette conduite suivant l’art. 76.9, et la Commission de l’équité salariale peut tirer une conclusion en ce sens suivant l’art. 101 al. 3. Les intimés ont intenté une action en vue d’obtenir un jugement déclaratoire portant que ces modifications violaient les droits à l’égalité garantis à l’art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés .
Le juge de première instance a estimé que les art. 76.3 et 76.5 portaient atteinte à l’art. 15 . La déclaration d’invalidité a été suspendue pour une période d’un an. La Cour d’appel a confirmé la conclusion du juge de première instance selon laquelle les art. 76.3 et 76.5 violaient l’art. 15 de la Charte . Elle a en outre conclu que l’art. 103.1 al. 2 violait l’art. 15 . Pour ce qui est de l’appel incident, tant le juge de première instance que la Cour d’appel ont conclu que les syndicats ne s’étaient pas acquittés de leur fardeau de prouver l’inconstitutionnalité des dispositions de la Loi modifiant la Loi sur l’équité salariale de 2009 qui ont abrogé les art. 40 à 43 de la Loi sur l’équité salariale.
Arrêt (les juges Côté, Brown et Rowe sont dissidents quant au pourvoi principal) : Le pourvoi et le pourvoi incident sont rejetés. Les articles 76.3, 76.5 et 103.1 al. 2 de la Loi sur l’équité salariale sont inconstitutionnels.
La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon : Les articles 76.3, 76.5 et 103.1 al. 2 de la Loi sur l’équité salariale portent atteinte au par. 15(1) de la Charte . La Loi a pour objet de faire en sorte que soit versé un « salaire égal pour un travail de valeur égale », une stratégie qui reconnaît que, comme le « travail des femmes » est moins bien considéré que le « travail des hommes », le salaire et le statut des femmes sont moindres que ceux des hommes, et il en résulte une discrimination salariale systémique. En maintenant les iniquités salariales, on se sert des femmes « pour amortir les avatars de l’économie ». Les mesures législatives en matière d’équité salariale, telle la Loi en l’espèce, visent donc les femmes lorsqu’il s’agit de corriger la discrimination salariale qu’elles ont subie. Les modifications en cause, qui changent la façon dont la loi permet de repérer et de corriger les écarts salariaux entre les hommes et les femmes, établissent donc des distinctions fondées sur le sexe.
Examinés individuellement, et indépendamment du régime législatif antérieur, les art. 76.3, 76.5 et 103.1 al. 2 ont un effet discriminatoire. Les iniquités salariales qui apparaissent au cours de la période de cinq ans comprise entre les évaluations restent non corrigées jusqu’à la prochaine évaluation. Même lorsqu’une évaluation révèle l’apparition d’une iniquité salariale au cours des cinq années précédentes, les ajustements salariaux sont payables pour l’avenir seulement. L’employeur se voit ainsi effectivement accorder une amnistie pour la discrimination entre les évaluations. Les employeurs doivent afficher les résultats de l’évaluation, mais pas la date à laquelle est apparue l’iniquité, ce qui occulte le moment où les ajustements salariaux auraient dû être faits. Les salariés sont donc privés des éléments de preuve permettant d’établir la mauvaise foi de l’employeur, ce qui constitue la seule façon d’obtenir le versement rétroactif d’ajustements salariaux. De plus, le versement rétroactif de tels ajustements n’est possible que pour sanctionner un comportement inapproprié et délibéré manifesté au cours des évaluations obligatoires, et non pas la discrimination qu’est par ailleurs susceptible de révéler le processus. Les iniquités subséquentes qui apparaissent avant l’évaluation suivante ne seront donc pas susceptibles de correction de nature réparatrice, sauf lorsque les demandeurs peuvent prouver qu’il y a eu discrimination intentionnelle, une conception de la discrimination que la Cour a rejetée depuis longtemps et qui va à l’encontre de l’objet des mesures législatives en matière d’équité salariale, à savoir remédier à la discrimination systémique.
Bien qu’il soit censé remédier à la discrimination systémique, le régime codifie en fait le refus d’accorder aux femmes des avantages dont jouissent habituellement les hommes — à savoir une rémunération liée à la valeur de leur travail. Les hommes reçoivent cette rémunération comme si cela allait de soi; les femmes, suivant ce régime, sont quant à elles censées endurer des périodes de cinq ans d’iniquité salariale et recevoir une rémunération égale uniquement lorsque leur employeur agit volontairement de manière non discriminatoire, ou encore lorsqu’elles peuvent s’acquitter du lourd fardeau de prouver que celui‑ci a eu une conduite délibérée ou inappropriée. Le régime fait donc obstacle à l’accès des femmes à l’équité salariale. De plus, corollairement, il tolère la sous‑évaluation du travail des femmes chaque fois que celles‑ci ne peuvent s’acquitter du fardeau particulier leur incombant de prouver qu’elles devraient être payées de façon égale parce que leur employeur a agi de façon inappropriée. En l’absence d’un tel comportement, on dit aux femmes sur le marché du travail qu’elles doivent tout simplement vivre avec le fait qu’elles ne sont pas payées équitablement, même lorsqu’une évaluation exigée par la loi a fait ressortir ce fait clairement.
Le paragraphe 15(2) ne s’applique pas dans des cas comme celui‑ci. Il met les programmes améliorateurs destinés aux groupes défavorisés à l’abri d’allégations selon lesquelles un programme améliorateur donné est discriminatoire à l’égard de personnes n’étant pas censées bénéficier de celui‑ci. Le paragraphe 15(2) ne saurait faire obstacle aux demandes fondées sur le par. 15(1) formulées par le groupe même que la loi vise à protéger.
Aucune des dispositions contestées ne peut être justifiée au regard de l’article premier. Encourager un respect accru de la loi par les employeurs en allégeant leur fardeau par le refus des paiements rétroactifs peut, dans certaines circonstances, constituer un objectif urgent et réel. Bien qu’il n’y ait aucune preuve empirique ou autre pour établir la façon dont le refus des ajustements salariaux rétroactifs a favorisé la réalisation de cet objectif, le fait de réduire les obligations de l’employeur peut être considéré, sur le plan théorique, comme étant rationnellement lié à un respect accru de la loi par l’employeur. Toutefois, à l’étape de l’atteinte minimale, il n’y a virtuellement aucune preuve indiquant que d’autres façons d’encourager les employeurs à respecter la loi — comme une application plus rigoureuse des exigences prévues par la Loi sur l’équité salariale au moyen de ses dispositions qui créent des infractions — seraient inefficaces. En conséquence, l’élimination des obligations en matière d’équité salariale, sauf pour ce qui est des ajustements tous les cinq ans, ne restreint pas aussi peu que cela est raisonnablement possible les droits à l’égalité des salariées, mais suspend leurs droits à la protection contre la discrimination salariale pour des intervalles de cinq ans.
Le Québec n’a pas démontré que les mesures législatives satisfont à l’obligation de mise en balance globale de l’analyse fondée sur l’article premier. Leurs effets préjudiciables consistent en la création d’obstacles à l’accès à un salaire équitable aux personnes mêmes que le régime d’équité salariale vise à aider, alors que leurs effets bénéfiques sont, pour le moment, non discernables et hypothétiques, étant donné l’absence de preuve à cet égard. Réduire les obligations des employeurs dans l’espoir d’encourager ceux‑ci à respecter la loi subordonne le droit substantiel d’ordre constitutionnel des femmes de ne pas faire l’objet de discrimination salariale à la volonté des employeurs de respecter la loi. Pour ce qui est des renseignements devant figurer dans l’évaluation affichée, aucune des étapes de l’analyse relative à la justification n’est franchie. Le Québec n’a pas expliqué l’exclusion de la date de la réapparition des iniquités salariales, sauf pour dire que ce renseignement n’est pas pertinent suivant le nouveau régime. Étant donné que l’intervalle de cinq ans entre le versement des ajustements salariaux réparateurs a été jugé inconstitutionnel, la date à laquelle les iniquités salariales réapparaissent constitue un renseignement manifestement pertinent.
Pour ce qui est de l’appel incident, on ne s’est pas acquitté du fardeau de prouver l’inconstitutionnalité des dispositions de la Loi modifiant la Loi sur l’équité salariale de 2009 qui ont abrogé les art. 40 à 43 de la Loi sur l’équité salariale.
Les juges Côté, Brown et Rowe (dissidents quant au pourvoi principal) : Le pourvoi devrait être accueilli et l’appel incident devrait être rejeté. Les articles 76.3, 76.5 et 103.1 al. 2 de la Loi sur l’équité salariale ne créent aucune distinction discriminatoire violant l’art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés .
Au premier volet de l’analyse que commande le par. 15(1) de la Charte , le demandeur ne doit pas seulement démontrer l’existence d’une simple distinction dans la Loi, mais également d’une forme de désavantage en découlant. Puisque la Loi se compose de distinctions qui peuvent affecter un groupe formé essentiellement de femmes, il serait absurde qu’une démarche axée sur les effets discriminatoires ne traite pas d’emblée de la question du désavantage engendré par une ou plusieurs de ces distinctions, à tout le moins prima facie. L’équité salariale applicable aux entreprises privées est une création du législateur québécois et ne jouit d’aucun statut constitutionnel. Il n’y a pas lieu de comparer les modifications de la Loi à sa version antérieure. Adopter cette démarche aurait pour effet de constitutionnaliser un mécanisme procurant des avantages à un groupe visé par un motif énuméré ou analogue au détriment d’autres mécanismes tout aussi valables. Il ne serait alors plus loisible au législateur d’explorer d’autres avenues.
Les salariées visées bénéficient d’un avantage considérable. Dans son ensemble, la Loi crée un régime complet hybride qui permet une révision périodique des salaires en plus d’offrir un recours en réparation rétroactive en cas d’abus. La Loi répond donc au problème de la discrimination systémique en plus de, notamment, répondre à celui de la discrimination intentionnelle. L’effet améliorateur de la Loi devient évident lorsque la situation est analysée sous le prisme du groupe comparateur. En effet, les salariées d’une entreprise comptant moins de 10 salariées sont exclues de l’application de la Loi et ne bénéficient pas d’une évaluation périodique de leur rémunération. Elles ne peuvent pas utiliser un mécanisme de plainte comparable à celui prévu à la Loi advenant que leur employeur modifie leurs tâches sans tenir compte des facteurs insidieux qui sont à l’origine de la discrimination systémique d’un point de vue de l’évaluation corrélative de leur rémunération.
Dans le cadre du deuxième volet de l’analyse fondée sur le par. 15(1) , il faut déterminer si les modifications sont discriminatoires en évaluant si elles répondent aux capacités et aux besoins concrets des membres du groupe ou si elles leur imposent plutôt un fardeau ou leur refusent un avantage d’une manière qui a pour effet de renforcer, de perpétuer ou d’accentuer le désavantage dont ils sont victimes. En l’espèce, l’effet discriminatoire de la mesure sur le groupe n’a pas été établi. Les actes de l’État n’ont pas pour effet d’élargir — au lieu de le rétrécir — l’écart entre le groupe historiquement défavorisé et le reste de la société. Les facteurs contextuels comme ceux établis dans l’arrêt Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497, à savoir : (1) un désavantage préexistant, (2) la correspondance de la mesure avec les caractéristiques réelles, (3) l’effet sur d’autres groupes et (4) la nature du droit touché, sont utiles pour déterminer si une distinction particulière est discriminatoire.
Bien que les femmes font l’objet de discrimination systémique au chapitre de la rémunération, les articles contestés ne perpétuent pas, ni ne renforcent, l’idée que les femmes peuvent être moins bien rémunérées simplement parce qu’elles sont des femmes. La Loi a pour but d’éradiquer de façon permanente les iniquités salariales en mettant sur pied un mécanisme de maintien aux art. 76.1 à 76.9. Ce nouveau mécanisme répond aux besoins des femmes visées en ce qu’il empêche efficacement les abus de la part des employeurs, en plus d’offrir une évaluation périodique de leur rémunération. Le régime créé par la Loi ne vise qu’un seul motif de discrimination, soit celui fondé sur le sexe, et ne touche qu’une partie réduite des salariées au Québec, à savoir les femmes occupant des emplois dans des catégories d’emploi à prédominance féminine dans une entreprise comprenant 10 salariés ou plus. Il ne fait pas de doute que le travail est un aspect important de la vie et il représente pour bien des gens une grande partie de leur identité. Par le biais de la Loi, le législateur québécois reconnaît la nature de l’équité salariale et son importance pour les femmes. Toutefois, les mesures mises en place n’ont pas constitutionnalisé l’équité salariale au risque de rendre les mesures impossibles à modifier.
Puisque c’est le groupe visé par un motif énuméré qui soulève le caractère discriminatoire des effets d’une loi visant spécifiquement à améliorer la situation de ses membres, il faut déplacer l’analyse relative au par. 15(2), à la suite de l’analyse complète fondée sur le par. 15(1) . Appliquer la méthode proposée dans R. c. Kapp, 2008 CSC 41, [2008] 2 R.C.S. 483, qui consiste à se pencher sur l’application du par. 15(2) avant de passer au second volet de l’analyse que commande le par. 15(1) afin d’éviter de conclure à une violation du droit à l’égalité avant de valider la mesure contestée, aurait pour effet de mettre fin prématurément à l’analyse. L’ordre de priorité établi dans l’arrêt Kapp doit être suivi dans toutes les autres situations où le demandeur ne fait pas partie du groupe visé par la loi. En l’espèce, même s’il fallait conclure que le mécanisme spécifique prévu dans les modifications législatives peut être qualifié de discriminatoire, l’ensemble de la Loi devrait être protégé par application du par. 15(2). En effet, il ne fait pas de doute que la Loi a pour objet véritable la promotion et l’atteinte de l’égalité réelle car elle met en place des mesures visant à combattre la discrimination systémique.
Jurisprudence
Citée par la juge Abella
Arrêts appliqués : Première Nation de Kahkewistahaw c. Taypotat, 2015 CSC 30, [2015] 2 R.C.S. 548; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; arrêts mentionnés : Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; R. c. Kapp, 2008 CSC 41, [2008] 2 R.C.S. 483; Québec (Procureur Général) c. A, 2013 CSC 5, [2013] 1 R.C.S. 61; Withler c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 12, [2011] 1 R.C.S. 396; Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203; Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; Alberta (Affaires autochtones et Développement du Nord) c. Cunningham, 2011 CSC 37, [2011] 2 R.C.S. 670; Noël c. Société d’énergie de la Baie James, 2001 CSC 39, [2001] 2 R.C.S. 207; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Toronto Star Newspapers Ltd. c. Canada, 2010 CSC 21, [2010] 1 R.C.S. 721; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; R. c. K.R.J., 2016 CSC 31, [2016] 1 R.C.S. 906.
Citée par les juges Côté, Brown et Rowe (dissidents quant au pourvoi principal)
Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; Centrale des syndicats du Québec c. Québec (Procureure générale), 2018 CSC 18, [2018] 1 R.C.S. 522; Auton (Tutrice à l’instance de) c. Colombie‑Britannique (Procureur général), 2004 CSC 78, [2004] 3 R.C.S. 657; Québec (Procureur général) c. A, 2013 CSC 5, [2013] 1 R.C.S. 61; Renvoi sur la Motor Vehicle Act (C.‑B.), [1985] 2 R.C.S. 486; Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan, 2015 CSC 4, [2015] 1 R.C.S. 245; Première Nation de Kahkewistahaw c. Taypotat, 2015 CSC 30, [2015] 2 R.C.S. 548; Withler c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 12, [2011] 1 R.C.S. 396; R. c. Kapp, 2008 CSC 41, [2008] 2 R.C.S. 483; Alberta (Affaires autochtones et Développement du Nord) c. Cunningham, 2011 CSC 37, [2011] 2 R.C.S. 670; Hodge c. Canada (Ministre du Développement des ressources humaines), 2004 CSC 65, [2004] 3 R.C.S. 357; Bande et nation indiennes d’Ermineskin c. Canada, 2009 CSC 9, [2009] 1 R.C.S. 222; Terre‑Neuve (Conseil du Trésor) c. N.A.P.E., 2004 CSC 66, [2004] 3 R.C.S. 381; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; Noël c. Société d’énergie de la Baie James, 2001 CSC 39, [2001] 2 R.C.S. 207; Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203; Granovsky c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), 2000 CSC 28, [2000] 1 R.C.S. 703; Nouvelle-Écosse (Procureur général) c. Walsh, 2002 CSC 83, [2002] 4 R.C.S. 325.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 15 .
Charte des droits et libertés de la personne, L.Q. 1975, c. 6, art. 19.
Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ, c. C‑12, art. 10, 19, 49.1.
Code du travail, RLRQ, c. C‑27, art. 47.2.
Individual’s Rights Protection Act, R.S.A. 1980, c. I‑2.
Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, c. H‑6, art. 11 .
Loi d’interprétation, RLRQ, c. I‑16, art. 41.
Loi modifiant la Loi sur l’équité salariale, L.Q. 2009, c. 9, art. 14, 23, 40.
Loi sur l’équité salariale, L.Q. 1996, c. 43, art. 1, 4, 16, 31, 34, 40 [mod. 2006, c. 6, art. 7; abr. 2009, c. 9, art. 14], 41 [abr. idem], 42 [abr. idem], 43 [abr. idem], 50, 76.1 à 76.11 [aj. 2009, c. 9, art. 23], 76.1 [aj. idem], 76.3 [aj. idem], 76.4 [aj. idem], 76.5 [aj. idem], 76.9 [aj. idem], 100 [mod. 2009, c. 9, art. 36], 101 al. 3 [aj. 2009, c. 9, art. 37], 103.1 al. 2 [aj. 2009, c. 9, art. 40], 115 [mod. 2009, c. 9, art. 44] à 118.
Loi sur l’équité salariale, RLRQ, c. E‑12.001, art. 1, 4, 16, 31, 34, 50, 76.1 à 76.9, 76.1, 76.3, 76.4, 76.5, 76.9, 101, 103.1 al. 2, 115 à 118.
Table des traités et autres instruments internationaux
Convention concernant l’égalité de rémunération entre la main‑d’œuvre masculine et la main‑d’œuvre féminine pour un travail de valeur égale (No 100), R.T. Can. 1973 no 37.
Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, 1249 R.T.N.U. 24, art. 11(1)(d).
Déclaration du Canada au sujet de l’al. 11(1)d) formulée lors de la ratification de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, annexe A, no 20378, 9 janvier 1982, 1257 R.T.N.U. 496 [retrait de la déclaration le 28 mai 1992, 1676 R.T.N.U. 554].
Doctrine et autres documents cités
Anker, Richer. « Theories of occupational segregation by sex : An Overview » (1997), 136 Int’l Lab. Rev. 315.
Bilson, Beth. « The Ravages of Time : The Work of the Federal Pay Equity Task Force and Section 11 of the Canadian Human Rights Act » (2004), 67 Sask. L. Rev. 525.
Canada. Commission royale d’enquête sur la situation de la femme au Canada. Rapport de la Commission royale d’enquête sur la situation de la femme au Canada, Ottawa, 1970.
Canada. Commission royale sur l’égalité en matière d’emploi. Rapport de la Commission sur l’égalité en matière d’emploi, Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, 1984.
Canada. Groupe de travail sur l’équité salariale. L’équité salariale : une nouvelle approche à un droit fondamental, rapport final, Ottawa, 2004.
Cornish, Mary. « Closing the Global Gender Pay Gap : Securing Justice for Women’s Work » (2007), 28 Comp. Lab. L. & Pol’y J. 219.
McGill, Jena. « Section 15(2), Ameliorative Programs and Proportionality Review » (2013), 63 S.C.L.R. (2d) 521.
Sharpe, Robert J. and Kent Roach. The Charter of Rights and Freedoms, 5th ed., Toronto, Irwin Law, 2013.
Sheppard, Colleen. Inclusive Equality : The Relational Dimensions of Systemic Discrimination in Canada, Montreal & Kingston, McGill‑Queen’s University Press, 2010.
Smith, Lynn, and William Black. « The Equality Rights » (2013), 62 S.C.L.R. (2d) 301.
POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Rochette, Doyon et Gagnon), 2016 QCCA 1659, [2016] AZ‑51331102, [2016] J.Q. no 13251 (QL), 2016 CarswellQue 9477 (WL Can.), qui a confirmé en partie la décision du juge Martin, 2014 QCCS 149, [2014] AZ‑51037193, [2014] J.Q. no 319 (QL), 2014 CarswellQue 362 (WL Can.). Pourvoi principal rejeté, les juges Côté, Brown et Rowe sont dissidents. Pourvoi incident rejeté.
Louis P. Bernier et Marc‑André Boucher, pour l’appelante/intimée au pourvoi incident.
Denis Bradet, pour les intimés/appelants au pourvoi incident l’Alliance du personnel professionnel et technique de la santé et des services sociaux, Catherine Lévesque et le Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec inc.
Pierre Brun et Johanne Drolet, pour les intimés/appelants au pourvoi incident la Fédération interprofessionnelle de la santé du Québec, Guy‑Philippe Brideau et Nancy Bédard.
Annick Desjardins, pour les intimés/appelants au pourvoi incident le Syndicat des employé(e)s de l’Université de Montréal, Sylvie Goyer, le Conseil provincial des affaires sociales, Johanne Harrell, Josée Saint‑Pierre, Ghyslaine Doré, le Conseil provincial du soutien scolaire, Louise Paquin, Lucie Fortin, le Syndicat des professionnelles et professionnels de Laval‑Rive‑Nord, SCFP 5222, le Syndicat des fonctionnaires municipaux de Montréal (SCFP), section locale 429, la Section locale 3134 du Syndicat canadien de la fonction publique, employé‑es de bureau de la Ville de Lorraine, Henriette Demers, la Section locale 930 du Syndicat canadien de la fonction publique (FTQ), Fernande Tremblay, le Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 4503, Josée Mercille, le Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 3642, Chantal Bourdon, le Conseil d’intervention pour l’accès des femmes au travail (CIAFT) du Québec inc., l’Association des psychologues du Québec, le Syndicat des employées et employés professionnels‑les et de bureau (CTC‑FTQ), section locale 578, Lise Audet et le Syndicat québécois des employées et employés de service, section locale 298 (FTQ).
S. Zachary Green et Courtney Harris, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Personne n’a comparu pour les intervenants le Conseil du trésor et la Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail (anciennement connue sous le nom de Commission de l’équité salariale).
Fay Faraday et Janet E. Borowy, pour les intervenants Equal Pay Coalition, La Coalition pour l’équité salariale du Nouveau‑Brunswick et le Fonds d’action et d’éducation juridiques pour les femmes.
Andrew Raven, Andrew Astritis et Morgan Rowe, pour l’intervenante l’Alliance de la fonction publique du Canada.
Matthew Gapmann et Nathalie Léger, pour l’intervenante la Centrale des syndicats du Québec.
Colleen Bauman et Erin Moores, pour les intervenants L’Institut professionnel de la fonction publique du Canada, L’Association canadienne des employés professionnels, L’Association canadienne des agents financiers et L’Association professionnelle des agents du Service extérieur.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon rendu par
[1] La juge Abella — En 1996, le Québec a adopté un régime législatif pour remédier à la discrimination salariale systémique à l’égard des femmes. La Loi sur l’équité salariale, L.Q. 1996, c. 43 (maintenant RLRQ, c. E-12.001), établissait un processus de signalement, de planification, de comparaison, d’évaluation et de versement d’ajustements salariaux pour faire en sorte que les employeurs versent un salaire égal pour un travail de valeur égale. Une fois cet objectif atteint — l’équité salariale —, la Loi imposait aux employeurs l’obligation continue de maintenir cette équité. Elle conférait aussi aux salariés le droit de contester toute omission des employeurs de maintenir l’équité salariale et d’obtenir qu’il soit sans délai remédié entièrement à la situation.
[2] Au bout de 10 années, le gouvernement du Québec a jugé que les attentes en matière de respect de la loi n’étaient pas satisfaites. En 2009, il a adopté la Loi modifiant la Loi sur l’équité salariale, L.Q. 2009, c. 9, qui a remplacé l’obligation continue de maintenir l’équité salariale par un système d’évaluations obligatoires tous les cinq ans. Lorsqu’une évaluation révèle une omission de maintenir l’équité salariale, l’employeur est tenu de rectifier les salaires pour l’avenir seulement. À moins qu’il n’ait agi de façon arbitraire ou de mauvaise foi, celui‑ci n’est pas tenu de verser des ajustements salariaux pour les iniquités salariales apparues entre les évaluations.
[3] Plusieurs syndicats ont contesté les modifications au motif qu’elles violaient les droits à l’égalité garantis par l’art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés . Les tribunaux du Québec ont accepté cet argument et ont invalidé certaines parties des dispositions législatives modifiant la Loi sur l’équité salariale. La déclaration d’invalidité a été suspendue pour une période d’un an.
[4] Il s’agit d’un pourvoi interjeté par le Québec, qui soutient qu’il n’y a aucune violation de l’art. 15 de la Charte , et que, s’il y a effectivement une telle violation, celle‑ci est justifiable au regard de l’article premier. Les syndicats ont formé un pourvoi incident dans lequel ils demandent que d’autres dispositions soient déclarées inconstitutionnelles.
[5] Je souscris aux conclusions des tribunaux du Québec et je suis d’avis de rejeter tant le pourvoi que le pourvoi incident.
Contexte
[6] Les premiers efforts déployés par le Canada dans les années 1950 en vue de supprimer l’écart entre les salaires des hommes et des femmes — le principe dit du « salaire égal pour un travail égal » — portaient plus particulièrement sur les écarts salariaux entre les hommes et les femmes exerçant les mêmes fonctions. Comme cette approche ne rendait pas compte de l’aspect systémique de la discrimination salariale, le concept de « salaire égal pour un travail égal » a été remplacé par celui de « salaire égal pour un travail de valeur égale », une stratégie plus large et plus nuancée qui reconnaît que, comme le « travail des femmes » est moins bien considéré que le « travail des hommes », le salaire et le statut des femmes sont moindres que ceux des hommes, et il en résulte une discrimination salariale systémique (Beth Bilson, « The Ravages of Time : The Work of the Federal Pay Equity Task Force and Section 11 of the Canadian Human Rights Act » (2004), 67 Sask. L. Rev. 525, p. 526; Richard Anker, « Theories of occupational segregation by sex : An Overview » (1997), 136 Int’l Lab. Rev. 315; Mary Cornish, « Closing the Global Gender Pay Gap : Securing Justice for Women’s Work » (2007), 28 Comp. Lab. L. & Pol’y J. 219, p. 223‑225).
[7] Deux commissions royales d’enquête ont contribué à l’adoption de la nouvelle approche, soit celle ayant remplacé le concept de « travail égal » par celui de travail « équivalent » ou « de valeur égale ». La première a publié, en 1970, l’innovant Rapport de la Commission royale d’enquête sur la situation de la femme au Canada, dans lequel elle a souligné la persistance d’une ségrégation professionnelle et d’une discrimination salariale systémique malgré l’existence, depuis les années 1950, de lois exigeant un salaire égal pour un travail égal (par. 236‑237). Elle y a recommandé que « l’on se serve des concepts de compétence, d’efforts et de responsabilités comme critères objectifs pour déterminer ce qu’est un travail égal » (par. 239 (caractères gras omis)), recommandation s’étant reflétée en fin compte à l’art. 11 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, c. H-6 [1].
[8] En 1984, dans le Rapport de la Commission sur l’égalité en matière d’emploi, il a été recommandé que « l’égalité de salaire pour un travail de valeur égale soit prévue par tous les programmes d’équité en matière d’emploi » (p. 290). Cela signifiait qu’il fallait adopter des politiques permettant de « comparer les salaires dans les professions où les femmes prédominent, avec les salaires dans les professions de niveau comparable où les hommes sont majoritaires. Si l’on constate un écart de salaire, il faut alors déterminer s’il est justifié ou non » (p. 271). En maintenant les iniquités salariales, on se sert des femmes « pour amortir les avatars de l’économie » (p. 260).
[9] Ces recommandations reflétaient les approches utilisées dans certains instruments internationaux. L’Organisation internationale du Travail (OIT), par exemple, a, en 1951, adopté sa Convention concernant l’égalité de rémunération entre la main‑d’œuvre masculine et la main d’œuvre féminine pour un travail de valeur égale (No 100), R.T. Can. 1973 no 37, laquelle imposait aux États l’ayant ratifiée l’obligation d’appliquer le principe de « l’égalité de rémunération entre la main‑d’œuvre masculine et la main‑d’œuvre féminine pour un travail de valeur égale » (convention ratifiée par le Canada en 1972). Le même principe est consacré à l’al. 11(1)d) de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes des Nations Unies de 1979, 1249 R.T.N.U. 24 (convention ratifiée par le Canada en 1981)[2].
[10] En 1975, le Québec a adopté l’art. 19 de sa Charte des droits et libertés de la personne, L.Q. 1975, c. 6 (maintenant RLRQ, c. C-12), qui prévoit que « [t]out employeur doit, sans discrimination, accorder un traitement ou un salaire égal aux membres de son personnel qui accomplissent un travail équivalent au même endroit. » Le régime mis en place pour assurer le respect de cette disposition reposait sur les plaintes que les salariés pouvaient déposer devant la Commission des droits de la personne du Québec. Or, celui‑ci s’est révélé inefficace.
[11] Le Québec a adopté un régime plus proactif dans sa Loi sur l’équité salariale de 1996. Suivant son article premier, cette loi a pour objet « de corriger les écarts salariaux dus à la discrimination systémique fondée sur le sexe à l’égard des personnes qui occupent des emplois dans des catégories d’emplois à prédominance féminine ». Plutôt que de s’en remettre aux plaintes individuelles, la Loi imposait aux employeurs des obligations légales continues pour ce qui est de mesurer et de corriger les iniquités salariales, et prévoyait des mécanismes pour assurer le respect de ces obligations.
[12] La Loi s’applique à tout employeur — du secteur public et du secteur privé — qui compte 10 salariés ou plus[3]. Quel que soit le nombre de salariés de l’entreprise, tout employeur doit produire une déclaration relative à l’application de la Loi dans son entreprise (art. 4). Les employeurs qui ont entre 10 et 49 salariés à leur service doivent déterminer et faire les ajustements salariaux nécessaires afin d’« accorder, pour un travail équivalent, la même rémunération » (art. 34). Tous les employeurs ayant entre 50 et 99 salariés à leur service doivent créer un programme d’équité salariale (art. 31), lequel doit comprendre notamment l’identification des catégories d’emplois à prédominance féminine, la méthode de comparaison et d’évaluation utilisée et les modalités de versement des ajustements salariaux (art. 50). Les plus importants employeurs (ceux de 100 salariés ou plus) doivent instituer un comité d’équité salariale au sein duquel leurs salariés sont représentés (art. 16).
[13] En vertu des art. 40 à 43, maintenant abrogés, les employeurs avaient l’obligation continue de maintenir l’équité salariale et de faire les ajustements salariaux nécessaires :
40. L’employeur doit, après que des ajustements salariaux ont été déterminés ou qu’un programme d’équité salariale a été complété, maintenir l’équité salariale dans son entreprise.
Il doit notamment s’assurer de ce maintien lors de la création de nouveaux emplois ou de nouvelles catégories d’emplois, lors de modifications aux emplois existants ou aux conditions qui leur sont applicables ou lors de la négociation ou du renouvellement d’une convention collective. Lors de cette négociation ou de ce renouvellement, l’association accréditée en cause ou, le cas échéant, l’agent négociateur nommé en vertu de la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic (chapitre R‑8.2) doit aussi s’assurer du maintien de l’équité salariale. [Modifié par 2006, c. 6, art. 7.]
. . .[4]
43. Lorsque, à la suite de changements survenus dans l’entreprise, les ajustements salariaux ou le programme d’équité salariale ne permettent plus d’assurer le maintien de l’équité salariale, l’employeur doit apporter les modifications nécessaires pour maintenir l’équité salariale.
[14] L’article 40 confirmait que l’obligation de maintenir l’équité salariale était déclenchée par certains changements dans