Première nation des Stoney c. Canada

Première nation des Stoney c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2013-09-25
Référence neutre
2013 CF 983
Numéro de dossier
T-2344-93
Contenu de la décision
Date : 20130925
Dossier : T‑2344‑93
Référence : 2013 CF 983
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Toronto (Ontario), le 25 septembre 2013
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
LE CHEF JOHN EAR AGISSANT EN SON NOM PERSONNEL ET AU NOM DE TOUS LES AUTRES MEMBRES DE LA BANDE DES BEARSPAW DE LA TRIBU ET BANDE DES STONEY, AINSI QU’AU NOM DE LA TRIBU DES STONEY ET DE TOUS SES MEMBRES
ET
LE CHEF KEN SOLDIER AGISSANT EN SON NOM PERSONNEL ET AU NOM DE TOUS LES AUTRES MEMBRES DE LA BANDE DES CHIKINI DE LA BANDE ET TRIBU DES STONEY, AINSI QU’AU NOM DE LA TRIBU DES STONEY ET DE TOUS SES MEMBRES
ET
LE CHEF ERNEST WESLEY AGISSANT EN SON NOM PERSONNEL ET AU NOM DE TOUS LES AUTRES MEMBRES DE LA BANDE DES WESLEY DE LA TRIBU ET BANDE DES STONEY, AINSI QU’AU NOM DE LA TRIBU DES STONEY ET DE TOUS SES MEMBRES
ET
LA TRIBU ET BANDE DES STONEY
demandeurs
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA, ÉDIFICES DU PARLEMENT,
OTTAWA (ONTARIO)
ET
L’HONORABLE PAULINE BROWES, MINISTRE DES AFFAIRES AUTOCHTONES ET DU DÉVELOPPEMENT DU NORD,
ÉDIFICES DU PARLEMENT,
OTTAWA (ONTARIO)
ET
L’HONORABLE GILLES LOISELLE, MINISTRE DES FINANCES,
ÉDIFICES DU PARLEMENT,
OTTAWA (ONTARIO)
défendeurs
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
INTRODUCTION
[1] Dans sa forme originale, la présente requête visait l’obtention de ce qui suit :
a. UNE ORDONNANCE autorisant le transfert, de Sa Majesté la Reine du chef du Canada au fiduciaire nommé aux termes de l’acte de fiducie des Wesley, de la part d’argent qui revient actuellement et reviendra à l’avenir aux Wesley.
b. UNE AUTRE ORDONNANCE autorisant, sous réserve de l’approbation des membres des nations respectives, le transfert, du Canada aux fiduciaires respectifs des nations, nommés aux termes de leurs actes de fiducie respectifs, de la part d’argent revenant actuellement et devant revenir à l’avenir aux Chiniki et aux Bearspaw.
c. UNE AUTRE ORDONNANCE, qui sur réception par le ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord, (le ministre) d’une résolution du chef et du conseil de la Première Nation des Wesley, à laquelle seraient joints :
i. l’acte de fiducie des Wesley;
ii. l’acte de quittance, ou toute autre forme de quittance dont pourraient convenir le Conseil tribal des Stoney et le Canada, que la Cour peut approuver dans une ordonnance subséquente;
iii. le règlement référendaire;
iv. les résultats du référendum;
v. l’ordonnance de la Cour autorisant le transfert :
La Cour autorise le ministre à transférer, et lui ordonne de transférer, au fiduciaire nommé en vertu de l’acte de fiducie des Wesley la part d’argent revenant à la Première Nation des Wesley afin que les sommes en question soient, conformément aux dispositions de l’acte de fiducie des Wesley, détenues à l’usage et au profit de la Première Nation des Wesley.
d. UNE AUTRE ORDONNANCE qui, sur réception par le ministre d’une résolution du chef et du conseil de la Première Nation des Chiniki, à laquelle seraient joints :
i. l’acte de fiducie des Chiniki;
ii. l’acte de quittance, ou toute autre forme de quittance dont pourraient convenir le Conseil tribal des Stoney et le Canada, que la Cour peut approuver dans une ordonnance subséquente;
iii. l’approbation des membres des Chiniki; et
iv. l’ordonnance de la Cour autorisant ce transfert :
La Cour autorise le ministre à transférer, et lui ordonne de transférer, au fiduciaire nommé en vertu de l’acte de fiducie des Chiniki la part d’argent revenant à la Première Nation des Chiniki afin que les sommes en question soient, conformément aux dispositions de l’acte de fiducie des Chiniki, détenues à l’usage et au profit de la Première Nation des Chiniki.
e. UNE AUTRE ORDONNANCE qui, sur réception par le ministre d’une résolution du chef et du conseil de la Première Nation des Bearspaw, à laquelle seraient joints :
i. l’acte de fiducie des Bearspaw;
ii. l’acte de quittance, ou toute autre forme de quittance dont pourraient convenir la Couronne et le Conseil tribal des Stoney, que la Cour peut approuver dans une ordonnance subséquente;
iii. l’approbation des membres des Bearspaw; et
iv. l’ordonnance de la Cour autorisant ce transfert :
La Cour autorise le ministre à transférer, et lui ordonne de transférer, au fiduciaire nommé en vertu de l’acte de fiducie des Bearspaw la part d’argent revenant à la Première Nation des Bearspaw afin que les sommes en question soient, conformément aux dispositions de l’acte de fiducie des Bearspaw, détenues à l’usage et au profit de la Première Nation des Bearspaw.
f. UNE DÉCLARATION portant que le transfert des parts d’argent revenant aux nations des Wesley, des Chiniki et des Bearspaw à leurs fiduciaires respectifs, nommés en vertu des dispositions des actes de fiducie respectifs de ces nations, doit bénéficier aux nations des Stoney Nakoda et aux trois Premières Nations qui la constituent, à savoir les Premières Nations des Wesley, des Chiniki et des Bearspaw, et être dans leur intérêt supérieur, et que le ministre est habilité à autoriser ces transferts aux termes de l’alinéa 64(1)k) de la Loi sur les Indiens, et une autre déclaration selon laquelle il est opportun que le ministre effectue ces transferts, même si cette disposition ou toute autre disposition de la Loi sur les Indiens devait par la suite être déclarée inconstitutionnelle.
g. UNE AUTRE ORDONNANCE portant que les parts d’argent des Wesley, des Chiniki et des Bearspaw doivent être transférées à leurs fiduciaires respectifs conformément aux arrangements respectivement conclus entre les Premières Nations des Wesley, des Chiniki et des Bearspaw et le Canada ou, en l’absence de tels arrangements, aux termes d’une autre ordonnance de la Cour.
[2] Depuis le dépôt de la requête, et par suite des discussions auxquelles les parties continuent de prendre part, les demandeurs ont modifié leur requête et sollicitent de la Cour les mesures suivantes :
1. UNE ORDONNANCE autorisant le transfert, du Canada au fiduciaire nommé conformément aux dispositions de l’acte de fiducie des Wesley, de la part d’argent revenant actuellement et devant revenir à l’avenir à cette première nation.
2. UNE AUTRE ORDONNANCE autorisant, sous réserve de l’approbation des membres respectifs des nations concernées, le transfert du Canada aux fiduciaires respectifs des nations des Chiniki et des Bearspaw, nommés conformément à leurs actes de fiducie respectifs, des sommes d’argent revenant actuellement et devant revenir à l’avenir à ces nations.
3. UNE AUTRE ORDONNANCE qui, sur réception par le ministre d’une résolution du chef et du conseil de la Première Nation des Wesley, à laquelle seraient joints :
a. l’acte de fiducie des Wesley;
b. l’acte de quittance ou toute autre forme de quittance dont pourraient convenir le Canada et le Conseil tribal des Stoney, que la Cour peut approuver dans une ordonnance subséquente;
c. le règlement référendaire des Wesley;
d. les résultats du référendum; et
e. une autre ordonnance de la Cour autorisant ce transfert :
La Cour autorise le ministre à transférer, et lui ordonne de transférer, au plus tard le 31 octobre 2013, à RBC Trust, en tant que gardienne et fiduciaire intérimaire chargée de détenir ces fonds à l’usage et au profit de la Première Nation des Wesley en attendant qu’ils soient remis au fiduciaire nommé conformément aux dispositions de l’acte de fiducie des Wesley.
4. UNE AUTRE ORDONNANCE qui, sur réception par le ministre d’une résolution du chef et du conseil de la Première Nation des Chiniki, à laquelle seraient joints :
a. l’acte de fiducie des Chiniki;
b. l’acte de quittance ou toute autre forme de quittance dont pourraient convenir le Canada et le Conseil tribal des Stoney, que la Cour peut approuver dans une ordonnance subséquente;
c. l’approbation des membres des Chiniki; et
d. une autre ordonnance de la Cour autorisant ce transfert :
La Cour autorise le ministre à transférer, et lui ordonne de transférer, au plus tard le 31 janvier 2014, à RBC Trust, en tant que gardienne et fiduciaire intérimaire chargée de détenir ces fonds à l’usage et au profit de la Première Nation des Chiniki en attendant qu’ils soient remis au fiduciaire nommé conformément aux dispositions à l’acte de fiducie des Chiniki.
5. UNE AUTRE ORDONNANCE qui, sur réception par le ministre d’une résolution du chef et du conseil de la Première Nation des Bearspaw, à laquelle seraient joints :
a. l’acte de fiducie des Bearspaw;
b. l’acte de quittance ou toute autre forme de quittance dont pourraient convenir le Canada et le Conseil tribal des Stoney, que la Cour peut approuver dans une ordonnance subséquente;
c. le règlement référendaire des Bearspaw; et
d. une autre ordonnance de la Cour autorisant ce transfert :
La Cour autorise le ministre à transférer, et lui ordonne de transférer, au plus tard le 31 janvier 2014, à RBC Trust, en tant que gardienne et fiduciaire intérimaire chargée de détenir ces fonds à l’usage et au profit de la Première Nation des Bearspaw en attendant qu’ils soient remis au fiduciaire nommé conformément aux dispositions de l’acte de fiducie des Bearspaw.
6. UNE DÉCLARATION portant que le transfert des parts d’argent revenant aux nations des Wesley, des Chiniki et des Bearspaw à leurs fiduciaires respectifs, nommés en vertu des actes de fiducie respectifs de ces nations, doit bénéficier aux nations des Stoney Nakoda et aux trois Premières Nations qui la constituent, à savoir les Premières Nations des Wesley, des Chiniki et des Bearspaw, et être dans leur intérêt supérieur, et que le ministre est habilité à autoriser ces transferts aux termes de l’alinéa 64(1)k) de la Loi sur les Indiens, et une autre déclaration selon laquelle il est opportun que le ministre effectue ces transferts, même si cette disposition ou toute autre disposition de la Loi sur les Indiens devait par la suite être déclarée inconstitutionnelle.
7. UNE AUTRE ORDONNANCE portant que les parts d’argent des Premières Nations des Wesley, des Chiniki et des Bearspaw doivent être transférées à leurs fiduciaires respectifs conformément aux arrangements respectivement conclus entre les Premières Nations des Wesley, des Chiniki et des Bearspaw et le Canada ou, en l’absence de tels arrangements, aux termes d’une autre ordonnance de la Cour.
[3] La requête est née d’un litige complexe qui chemine vers un procès, l’instance étant gérée par la Cour. Dans l’action qui a été engagée, les demandeurs reprochent au Canada des abus de confiance et la violation de diverses obligations lui incombant en sa qualité de fiduciaire. Les violations dont ils lui font grief ont trait à la gestion, par le Canada, des droits sur les minéraux se rattachant aux terres de réserve des demandeurs, et plus particulièrement à la gestion des concessions gazières et pétrolières portant sur ces terres, et des redevances qui en découlent.
[4] Dans le cadre de la gestion de l’instance, les parties tentent actuellement de circonscrire les questions à soumettre à la Cour lors du procès, de régler certaines d’entre elles, et, s’il y a lieu, de demander à la Cour de se prononcer sur certains points précis. En l’espèce, les demandeurs demandent le transfert de sommes actuelles ou à venir correspondant aux redevances provenant des concessions gazières et pétrolières sur les terres de réserve des demandeurs ainsi que les intérêts sur les redevances en question, l’argent étant actuellement détenu en fiducie par le Canada pour le compte ou au profit de la Première Nation des Stoney (ci‑après appelée les Stoney ou la bande). Les défendeurs affirment n’avoir, en principe, aucune objection à un tel transfert, mais ils font valoir qu’il faut que soient respectées certaines conditions préalables avant que le ministre puisse autoriser le transfert conformément à l’alinéa 64(1)k) de la Loi sur les Indiens, LRC 1985, c I‑5 (la Loi). Les parties ne s’accordent par ailleurs pas sur la question de savoir si le transfert doit porter sur l’ensemble des fonds détenus pour le compte de la Première Nation des Stoney, ou si, comme le font valoir les demandeurs, ses sous‑groupes Bearspaw, Chiniki et Wesley (qui, selon la loi, ne sont pas reconnus comme des bandes distinctes), sont en droit, comme ils affirment l’être, d’exiger le transfert de leur part per capita des fonds en question.
CONTEXTE DE L’AFFAIRE
[5] Les Stoney sont une bande indienne au sens de la Loi, et sont, à ce titre, bénéficiaires du Traité no 7, signé en 1877. La Bande comprend trois groupes distincts, les Wesley, les Chiniki et les Bearspaw, qui se partagent l’usage et l’avantage des réserves indiennes des Stoney. Les Wesley, les Chiniki et les Bearspaw élisent chacun leur chef et leur conseil, mais ne sont néanmoins pas reconnus en tant que bandes distinctes aux termes de la Loi. Les parties conviennent qu’il n’y a, dans la présente demande, rien qui vise à changer cela. Les représentants élus des Wesley, des Chiniki et des Bearspaw forment, collectivement, le Conseil tribal des Stoney, l’instance dirigeante des Stoney, organe qui a le statut de « conseil de la bande » défini dans la Loi.
[6] Les Wesley, les Chiniki et les Bearspaw sollicitent toutes le transfert à une ou plusieurs fiducies indépendantes de leur part per capita des fonds détenus par le Canada pour le compte des Stoney (parts respectivement appelées la part des Wesley, la part des Chiniki et la part des Bearspaw). Les Wesley ont procédé à un référendum afin d’obtenir l’approbation de leurs membres en vue d’un tel transfert. La proposition a obtenu l’appui de 61 p. cent des électeurs inscrits et 69 p. cent des votants. La légitimité de ce référendum est contestée par les défendeurs en raison du recours à une distribution per capita, comme je l’expliquerai ci‑après. Les Chiniki et les Bearspaw n’ont pas encore organisé de référendum, et n’ont pas encore décidé s’ils en tiendront un. Ils estiment que c’est superflu. Les Wesley sont plus avancés que les autres dans la rédaction de l’acte de fiducie qu’il faut pour faciliter le transfert de la part des fonds qui lui revient. Cela étant, les ordonnances demandées visent le transfert immédiat de la part des Wesley, le transfert des parts des Chiniki et des Bearspaw devant intervenir après approbation de leurs membres respectifs, dans les formes devant être décidées par leurs chefs en conseil.
[7] Les fonds dont les demandeurs sollicitent le transfert proviennent des redevances sur les concessions pétrolières et gazières portant sur les terres de réserve des demandeurs. Ces redevances sont recueillies par le Canada et détenues dans des comptes désignés en vertu des dispositions de la Loi et de la Loi sur la gestion des finances publiques, LRC 1985, c F‑11 (LGFP). Ces sommes sont obligatoirement versées au Trésor public, les intérêts s’accumulant selon le taux, modifié de temps à autre, décidé par le gouverneur en conseil.
[8] Le régime législatif opère une distinction entre capital et revenus, les deux étant soumis à des règles différentes. Les redevances provenant du pétrole et du gaz sont considérées comme du capital, étant donné qu’elles proviennent de ressources non renouvelables. L’intérêt sur ces sommes est considéré comme un revenu. Une Première Nation peut demander que soient transférées ou dépensées les sommes détenues en leur nom par le Trésor, qu’il s’agisse de capital ou de revenu, mais les règles applicables aux capitaux sont plus strictes. Aux termes du paragraphe 64(1) de la Loi, le ministre peut, avec le consentement du conseil de la bande en question, « autoriser et prescrire la dépense de sommes d’argent au compte en capital de la bande » pour un des objets énumérés ou, comme le prévoit l’alinéa k), « pour toute autre fin qui, d’après le ministre, est à l’avantage de la bande ». C’est autour de cette disposition que tourne l’actuel litige.
[9] Afin de conserver, dans l’intérêt des générations à venir une partie de l’argent des revenus pétroliers et gaziers, les Stoney et le Canada ont, en octobre 1996, conclu un accord de principe portant sur la création d’un fonds du patrimoine de la tribu des Stoney (le Fonds du patrimoine). Depuis, une partie des redevances pétrolières et gazières des Stoney sert à alimenter le Fonds du patrimoine. Sous réserve de nouvelles négociations, les Stoney s’étaient engagés à ne pas dépenser cet argent, et avaient demandé au Canada de le déposer auprès du Trésor et de leur verser les intérêts décrits plus haut en attendant soit que a) les Stoney fassent valoir, pour ce qui est de cet argent, leurs droits à l’autonomie gouvernementale, soit b) que la Loi sur les Indiens soit modifiée afin de permettre que les sommes en cause soient investies sous le contrôle des Stoney. Le Fonds du patrimoine comprenait à la fois un compte en capital et un compte de revenu, le capital s’accroissant par l’ajout de nouvelles redevances, et le compte de revenus augmentant grâce aux intérêts versés par le Canada.
[10] En 2010, en réponse aux difficultés financières dues à une baisse importante des redevances pétrolières et gazières, les Stoney ont adopté un plan de viabilité financière selon lequel les revenus du Fonds du patrimoine seraient, sur trois ans, transférés afin de contribuer aux budgets de fonctionnement des Stoney, les apports en capital au Fonds du patrimoine étant par ailleurs suspendus. Le Canada a acquiescé à ces demandes.
[11] En février 2012, le chef et le conseil des Wesley ont adopté une résolution faisant valoir, à l’égard de la part des Wesley, leur droit à l’autonomie gouvernementale, et enjoignant au gouvernement du Canada de transférer la part d’argent revenant aux Wesley et une part proportionnelle de toutes les redevances à venir, à une fiducie sûre que devaient créer les Wesley. Cette mesure devait être soumise à la ratification des membres des Wesley dans le cadre d’un référendum. En mai 2012, le conseil tribal des Stoney a adopté une résolution avalisant la demande présentée par les Wesley en vue du transfert de leur part.
[12] Devant ces résolutions, le Canada a fait savoir qu’il était disposé à examiner, en application de l’alinéa 64(1)k) de la Loi, la demande visant l’obtention du transfert des capitaux appartenant aux Stoney, mais qu’il restait à décider s’il était possible de répondre au souhait exprimé par les Wesley indépendamment des souhaits de l’ensemble des Stoney. Le Canada a également fait savoir qu’il ne pouvait pas reconnaître les résultats du référendum organisé uniquement pour les membres des Wesley, étant donné que, selon la Loi, les Wesley ne constituaient pas une bande distincte. Il était demandé aux Wesley de reporter le référendum prévu.
[13] En juillet 2012, les Wesley ont tenu leur référendum. En septembre 2012, le Conseil tribal des Stoney a adopté une autre résolution demandant au Canada le transfert non seulement de la part des Wesley, mais également des parts des Chiniki et des Bearspaw à une ou plusieurs fiducies sûres qui devaient être créées, précisant que jusqu’à 45 millions de dollars devaient être transférés directement aux Stoney en attendant l’approbation du budget révisé de l’exercice 2012‑2013. Cette résolution prévoyait en outre le dépôt de la présente requête.
[14] En octobre 2012, le Canada a informé le chef et le conseil des Stoney qu’il ne pouvait pas reconnaître les résultats du référendum des Wesley, qu’il ne pouvait prendre en compte que les demandes visant le transfert intégral de l’ensemble des capitaux détenus en fiducie par le Trésor public, qu’il éprouvait encore des réserves quant au projet d’acte de fiducie des Wesley, que la demande de transfert d’une somme de 45 millions de dollars ne contenait aucune explication concernant l’objet de la dépense envisagée, ni ne précisait le ou les comptes sur lesquels serait prélevé l’argent. Sous toutes réserves, des discussions ont eu lieu au sujet des modalités des transferts envisagés et des procédures d’approbation prévues, ce qui a permis de répondre à certaines des préoccupations dont avait fait part le Canada, mais pas à toutes.
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES
[15] Les dispositions suivantes de la Loi s’appliquent à la présente instance :
64. (1) Avec le consentement du conseil d’une bande, le ministre peut autoriser et prescrire la dépense de sommes d’argent au compte en capital de la bande :
…
k) pour toute autre fin qui, d’après le ministre, est à l’avantage de la bande.
64. (1) With the consent of the council of a band, the Minister may authorize and direct the expenditure of capital moneys of the band
…
(k) for any other purpose that in the opinion of the Minister is for the benefit of the band.
LES ARGUMENTS DES PARTIES
Les demandeurs
[16] Les demandeurs font valoir que les trois transferts demandés sont justifiés, car ils correspondent : a) à l’intérêt supérieur des membres de chacune des Premières Nations des Stoney et de l’ensemble de ces Premières Nations, ce qui satisfait à la condition prévue à l’alinéa 64(1)k) de la Loi; et b) à l’exercice des droits inhérents à l’autonomie gouvernementale de chacune des Premières Nations constituantes, parfaitement capables de gérer leurs avoirs financiers et qui, par ailleurs, ont décidé que les mécanismes de création de fiducie sûres qu’elles envisagent sont le meilleur moyen d’assurer la gestion à long terme de ces fonds.
[17] Aux termes de l’accord de principe instituant le Fonds du patrimoine, les Stoney n’auraient pas accès aux fonds en question [traduction] « avant que la bande des Stoney invoque [à l’égard de ces fonds] leurs droits inhérents à l’autonomie gouvernementale ». Or, la résolution adoptée par le Conseil tribal des Stoney le 24 septembre 2012 faisait valoir leurs droits inhérents à l’autonomie gouvernementale. La Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (la Déclaration des Nations Unies), à laquelle le Canada a adhéré en novembre 2010, affirme, en les assortissant de certaines limites, les droits des demandeurs à l’autodétermination (article 3), le droit de participer à la prise de décisions sur des questions qui peuvent concerner leurs droits (article 18) et le droit de disposer en toute sécurité de leurs propres moyens de subsistance et de développement et de se livrer librement à toutes leurs activités économiques, traditionnelles et autres (paragraphe 20(1)) : Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, GA/Res. 61/295, UN GAOR, 61e session, supp. no 49, vol. III, UN Doc A/61/49 (2007) [Déclaration des Nations Unies]. La Déclaration des Nations Unies reflète les nouvelles normes internationales et « normes minimales » quant au comportement des États en ce qui a trait aux droits des peuples autochtones (article 43).
[18] Selon les demandeurs, le rendement que les mécanismes de fiducie envisagés devraient permettre sera supérieur au taux d’intérêt légal actuellement versé sur les sommes en question, ce qui, à lui seul, justifie les transferts. La gestion imprudente de ces fonds par le Canada constitue une autre raison de voir la présente requête accueillie par la Cour. Tous les bénéficiaires d’une fiducie ont, en cas de violation grave des obligations du fiduciaire, le droit de demander à un tribunal de le destituer : Donovan W.M. Waters, c.r., Mark R. Gillen & Lionel D. Smit, dir., Waters’ law of Trusts in Canada, 3e éd., Toronto, Carswell, 2005, à la page 843 [Waters]; Letterstedt c Broers, (1883‑1884) LR 9 App Cas 371 à la page 387 (CP); Conroy c Stokes, [1952] 4 DLR 124, 1952 Carswell BC 51 (CA C‑B) au paragraphe 7. Il y a lieu de destituer un fiduciaire lorsque celui‑ci omet d’exercer le pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré pour prendre en compte des facteurs pertinents quant aux décisions qu’il doit prendre, comme les souhaits et l’intérêt supérieur des bénéficiaires ou d’une catégorie de bénéficiaires : arrêt Smith, [1971] 2 OR 541, 1971 CarswellOnt 629 (CA Ont).
[19] Le Canada s’est approprié l’argent des Premières Nations des Stoney et l’a employé à ses propres fins. Il continue à emprunter de l’argent à son bénéficiaire, se refusant à l’emprunter plutôt à des tiers. La Cour suprême du Canada a, certes, statué que de tels emprunts sont autorisés aux termes de la LGFP, et qu’ils sont par conséquent licites, mais cela ne change rien au fait que le Canada, en tant que fiduciaire, emprunte l’argent du bénéficiaire sans le consentement de celui‑ci, et cela, en vertu de dispositions législatives adoptées par le Canada sans le consentement du bénéficiaire : Bande et nation indiennes d’Ermineskin c Canada, 2009 CSC 9 [Ermineskin]. Les Stoney (le bénéficiaire) sont donc en droit de demander qu’il soit mis fin à la relation fiduciaire. Malgré les objections formulées par les Premières Nations des Stoney, le Canada a par ailleurs, sans y être autorisé par la Loi, transféré de l’argent hors de la fiducie, lorsqu’il a remboursé à des entreprises du secteur énergétique les soi‑disant paiements de redevances pétrolières et gazières versés en trop.
[20] Le Canada a aussi refusé de fournir aux Stoney les données comptables de base qui leur auraient permis d’effectuer une vérification indépendante des sommes créditées et débitées de leur compte, comme un fiduciaire est normalement tenu de le faire. Les redevances en question sont versées au Receveur général et les demandeurs n’ont aucun moyen de vérifier si ces versements ont été effectués correctement dans leurs comptes auprès du Trésor public. Les mécanismes comptables n’ont pas été mis en place en vertu des dispositions de la LGFP, et ne sont ni vérifiables ni vraiment transparente.
[21] Le Canada se trouve par ailleurs en conflit d’intérêts, et un fiduciaire peut être destitué pour cela sans qu’il soit nécessaire de prouver qu’il a effectivement agi au détriment du bénéficiaire : ouvrage de Waters, précité, aux pages 846 et 847. Le Canada tire avantage du fait qu’il peut, à ses propres fins, emprunter l’argent des Stoney, ce qui lui évite d’avoir à s’adresser au marché ou d’avoir à verser des intérêts aux taux en vigueur : voir Gladstone c Canada (Attorney General) (2003), 233 DLR (4th) 629 (CA C‑B). En raison de l’impossibilité de contrôler cet argent qui lui appartient, la Première Nation des Stoney a subi un appauvrissement : Bande indienne de Semiahmoo c Canada, [1998] 1 CF 3 (CA). Le Canada a, pour sa part, bénéficié d’un enrichissement sans cause. De plus, les efforts du Canada en vue d’ordonner la structuration des fiducies sûres envisagées pourraient avoir un lien avec le futur assujettissement à l’impôt des revenus qui sont versés dans ces fiducies, ou qui en sont tirés. L’incompatibilité entre les rôles du ministère des Affaires autochtones quant à la mise en œuvre de programmes et quant à la gestion de fonds fiduciaires a été relevée dans le rapport Penner sur l’autonomie gouvernementale des Indiens : Chambre des communes, Comité spécial de la Chambre des communes sur l’autonomie gouvernementale, L’autonomie politique des Indiens au Canada : rapport du Comité spécial (le Rapport Penner), 1983, à la page 128.
[22] Il existe de nombreux précédents pour ce qui est des ordonnances demandées dans le cadre de la présente requête. Notons en particulier que, dans le contexte d’un litige similaire (dossier T‑2022‑89, affaire Samson) opposant le Canada et la Nation crie de Samson, la Cour a rendu une série d’ordonnances prévoyant un transfert très similaire à celui qui est sollicité en l’espèce. Le juge Teitelbaum a déclaré qu’un tel transfert était dans l’intérêt supérieur de la nation de Samson, et était, par conséquent, autorisé par l’alinéa 64(1)k) de la Loi, à condition que la nation de Samson respecte certaines conditions énoncées dans l’ordonnance. Le juge Teitelbaum a, dans des ordonnances subséquentes, approuvé les mesures prises en vue de la mise en œuvre de son ordonnance initiale, et a fini par rendre une ordonnance approuvant le transfert. Par la suite, dans une action similaire intentée contre le Canada (dossier T‑1254‑92, l’affaire Ermineskin), le protonotaire Lafrenière a rendu une série d’ordonnances prévoyant un transfert similaire à la Nation crie d’Ermineskin (Ermineskin), assorti de conditions similaires. Par les ordonnances qu’elle a ainsi rendues, la Cour a convenu, expressément ou implicitement, que ces transferts étaient dans l’intérêt supérieur des Premières Nations concernées. La Cour suprême du Canada a jugé que, dans la mesure où ces transferts étaient dans l’intérêt supérieur de la Première Nation, ils répondaient aux obligations fiduciaires de la Couronne et respectaient l’alinéa 64(1)k) de la Loi : arrêt Ermineskin, précité, aux paragraphes 150 à 152.
[23] Les faits qui ont été présentés à la Cour dans le cadre de la présente requête correspondent parfaitement à ceux des affaires Samson et Ermineskin. Plus précisément, les fonds avaient pour origine les revenus pétroliers et gaziers recueillis par le Canada; les nations de Samson et d’Ermineskin avaient engagé contre le Canada des actions similaires en vue d’obtenir des transferts similaires de leurs fonds à une ou plusieurs fiducies sûres; et, dans chacune de ces affaires, les demandeurs voulaient que l’argent des redevances fasse l’objet d’une distribution per capita et avaient convenu de faire au préalable approuver ces transferts par leurs membres. Les demandeurs en l’espèce se trouvent dans la même situation que les nations de Samson et d’Ermineskin, et ils sont en droit d’obtenir un même résultat.
[24] En ce qui concerne la distribution per capita des fonds en cause dans la présente requête, les demandeurs font valoir qu’il s’agit d’une opération tout aussi valable que ne le serait un transfert unique, et que cela correspond par ailleurs davantage aux souhaits des Stoney. Il n’y a aucune différence entre la situation actuelle et le résultat obtenu à l’égard de la réserve indienne de Pigeon Lake que se partagent quatre bandes indiennes différentes. Les ordonnances rendues dans le cadre des affaires Samson et Ermineskin ont donné lieu à une distribution per capita des fonds en cause a été et continue d’être effectuée au profit des nations cries de Samson et d’Ermineskin, afin d’être versés à des fiducies sûres et indépendantes, administrées dans l’intérêt des bandes, alors que les parts per capita des bandes Louis Bull et Montana continuent à être versées au Trésor, et créditées respectivement au compte de ces bandes.
[25] La Cour a autorisé la distribution per capita même dans les cas où les sous‑groupes concernés ne sont pas reconnus aux termes de la Loi comme des bandes indiennes. C’est ainsi que la Cour a autorisé, en octobre 2012, un paiement à un sous‑groupe de la bande indienne de Saddle Lake.
[26] D’ailleurs, le Canada reconnaît déjà, pour l’établissement du budget annuel et à d’autres fins administratives, le caractère distinct des trois nations Nakoda des Stoney. Conformément aux modalités du Fonds du patrimoine, le Canada a convenu que les fonds détenus dans le Trésor public devant être versés seraient répartis entre les trois nations Nakoda des Stoney, et que les retards intervenant au niveau d’une d’entre elles n’affecteraient pas le versement effectué aux autres. Tant les budgets annuels présentés au ministre que les sorties de fonds du Trésor public approuvées par le ministre au titre de l’article 64 de la Loi sont explicitement basés sur la distribution de l’argent entre les trois nations Nakoda des Stoney concernées en l’espèce. La seule différence est qu’en l’occurrence les fonds seront placés à long terme dans une fiducie au lieu d’être dépensés dans l’année conformément au budget annuel approuvé.
[27] L’organisation d’un référendum unique pour l’ensemble des membres de la tribu des Stoney n’est pas le meilleur moyen d’obtenir l’aval des membres, si tant est qu’il soit effectivement nécessaire d’obtenir leur autorisation. Ce n’est, au contraire, que par l’organisation de trois référendums séparés que le Canada pourra savoir précisément comment les membres de chacune des trois nations en cause souhaitent voir traité et protégé l’argent des redevances. Conformément à leur pratique habituelle, les trois nations sont gouvernées et administrées par des représentants qui agissent conjointement, mais sont élus séparément. Leurs chefs et leurs conseils sont, en effet, élus séparément, les élections ayant lieu dans des années différentes, les mandats des élus étant, respectivement, de deux, trois ou quatre ans, ce qui fait que l’on ne saurait envisager un référendum unique.
[28] Les conditions fixées par le Canada pour autoriser des référendums manquent de cohérence. Dans le cadre d’une instance judiciaire dans laquelle on contestait un référendum portant sur la désignation des terres, au motif qu’un référendum distinct n’avait pas été organisé pour chacune des trois nations Nakoda des Stoney, le gouvernement a refusé de reconnaître la validité d’un référendum unique, reconnaissant implicitement que trois référendums distincts auraient dû être organisés : Mini Thni Land Management Ltd and Poul Mark, as agents for the Stoney Nakoda First Nations (also know as the Stoney Indian Band) c Eliza Holloway, Winnie Francis, Alice Twoyoungman, Jane Doe, John Doe and Unnamed Persons, Cour du banc de la Reine de l’Alberta no 0501‑12034.
[29] La tenue d’un référendum n’est pas une condition préalable à l’obtention de l’autorisation ministérielle prévue à l’article 64 de la Loi. Le Canada a par ailleurs déjà effectué des transferts de capitaux détenus pour le compte des Stoney sans que soit tenu de référendum. Il l’a fait en 2010 conformément au plan de viabilité financière des Stoney et également par la suite. Il l’a fait à nouveau lorsqu’il s’est agi de retirer des fonds du compte en capital pour rembourser à une entreprise du secteur énergétique un soi‑disant paiement de redevances « en trop », sans avoir pour cela obtenu une résolution du Conseil de bande des Stoney autorisant l’opération, et passant outre aux objections formulées par le Conseil.
[30] Dans le contexte actuel, les référendums visent à aider et protéger le ministre. Ainsi, le Canada a versé aux nations de Samson et d’Ermineskin, et à d’autres Premières Nations, des centaines de milliers de dollars pour financer l’organisation de référendums et la rédaction d’actes de fiducie. Or, il a, de manière arbitraire et abusive, refusé d’accorder un tel financement aux Stoney ou aux trois Premières Nations constituantes agissant dans le cadre de la présente requête. Dans l’hypothèse où la Cour serait d’accord avec l’organisation d’autres référendums ou en ordonnerait la tenue, les demandeurs se réservent le droit de demander à la Cour une réparation accessoire, soit une indemnité pour le coût des référendums.
[31] Les préoccupations dont font état les défendeurs au sujet d’une distribution per capita dont les Wesley décideraient par référendum sont dénuées de fondement. De tels versements ont uniquement pour but d’assurer une participation maximale des électeurs inscrits. De telles distributions per capita ont déjà été faites dans le cadre d’un référendum avalisant le règlement de revendications formulées à l’encontre du Canada, sans que celui‑ci ne s’y oppose. Dans un autre scrutin portant sur l’un de ces règlements, il avait été dit aux membres de la bande que l’on procéderait à une autre distribution per capita si le transfert de fonds à une nouvelle fiducie était approuvé, mais la proposition a été rejetée. Cela montre bien que les membres des Stoney sont parfaitement capables de prendre des décisions éclairées, qu’on leur ait promis ou non des paiements, cela étant particulièrement vrai lorsque de tels paiements proviennent d’argent dont ils sont les véritables propriétaires. Le règlement référendaire a été approuvé par le chef et le conseil des Wesley lors d’une réunion dûment convoquée, et le référendum s’est déroulé conformément à ce règlement. On peut par conséquent dire que les membres des Wesley ont approuvé le transfert proposé.
Les défendeurs
[32] Les défendeurs soulèvent pour leur part, à l’encontre des ordonnances sollicitées, des objections tant de fond que de nature procédurale. Ils affirment en même temps que le Canada n’a en principe aucune objection au transfert des fonds en question vers une fiducie indépendante sûre et qu’il souhaiterait en fait parvenir à un arrangement similaire à celui qui a été conclu avec les nations de Samson et d’Ermineskin. Les défendeurs font valoir que les objections procédurales qu’ils soulèvent doivent entraîner le rejet de la requête, mais ils souhaitent néanmoins que la Cour donne des instructions sur les questions de fond, notamment sur les mesures qu’il conviendrait de prendre pour effectuer le transfert.
[33] Selon les défendeurs, la requête est entachée sur le plan de la procédure puisqu’elle vise essentiellement l’obtention d’une ordonnance de mandamus enjoignant au ministre d’exercer dans un sens précis le pouvoir discrétionnaire qui lui a été conféré, à savoir approuver le transfert d’une part du capital des Stoney vers une fiducie créée dans l’intérêt d’une partie seulement des Stoney. Une telle demande pose deux problèmes : premièrement, une ordonnance de mandamus ne peut être rendue que dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire présentée en vertu de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7 (LCF), ainsi que le précise le paragraphe 18(3) de cette loi, alors que ce n’est pas sous cette forme‑là que les demandeurs ont présenté leur requête; deuxièmement, même s’il s’agissait en l’espèce d’une demande de contrôle judiciaire, une ordonnance de mandamus ne peut pas exiger d’un représentant de la Couronne qu’il exerce dans un sens particulier le pouvoir discrétionnaire que lui reconnaît la Loi : Apotex Inc. c Canada (Procureur général), [1994] 1 CF 742, au paragraphe 55, conf. par [1994] 3 RCS 1100 [Apotex]. Les deux parties souhaitent obtenir l’aval de la Cour pour des transferts effectués en vertu de l’alinéa 64(1)k), mais la Loi oblige le ministre, et non la Cour, mais le ministre à dire si les arrangements en question sont effectivement dans l’intérêt de la bande. Il s’agit d’une décision discrétionnaire qui exige que l’on soupèse un grand nombre de facteurs, notamment les objectifs financiers, le degré de risque et autres aspects de la fiducie envisagée, la situation financière et les antécédents de la bande en ce domaine, la question de savoir si les arrangements envisagés traduisent effectivement les souhaits exprimés en toute connaissance de cause par les membres de la bande ainsi que tout problème que cela pourrait poser au niveau de la gouvernance. Dans la mesure où le ministre fait un exercice raisonnable de son pouvoir discrétionnaire, son refus d’autoriser, en application de l’article 64 de la Loi, la remise de sommes d’argent du compte en capital ne peut pas faire l’objet d’une ordonnance de mandamus : Bande et nation indiennes d’Ermineskin c Canada, 2008 CF 1065, au paragraphe 37.
[34] Les défendeurs font valoir essentiellement que la thèse des demandeurs n’est pas fondée. Les conditions que le Canada a fixées pour tout transfert effectué en faveur d’une fiducie privée sont raisonnables et les Stoney sont invités à les respecter. Les propositions des demandeurs sont défectueuses, et les demandeurs n’ont pas établi qu’ils ont l’appui des membres de la bande, et ne se sont même pas engagés à obtenir ce soutien. Ainsi, ni le ministre, ni la Cour ne sont convaincus que les arrangements envisagés sont dans l’intérêt supérieur de la bande. Le ministre n’est pas disposé à effectuer les transferts en question tant que ces difficultés ne seront pas réglées.
[35] Ainsi qu’en a décidé la Cour suprême du Canada dans Ermineskin, le Canada ne peut pas simplement transférer les fonds. Aux termes de l’alinéa 64(1)k) de la Loi, et conformément à ses obligations fiduciales, le Canada doit être