Re Code canadien du travail

Re Code canadien du travail
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1992-05-21
Recueil
[1992] 2 RCS 50
Numéro de dossier
21641
Juges
La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit du travail
Droit international
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21641
Contenu de la décision
Re Code canadien du travail, [1992] 2 R.C.S. 50
Les États‑Unis d'Amérique Appelant
c.
L'Alliance de la fonction publique du Canada,
le procureur général du Canada et le
Conseil canadien des relations du travail Intimés
Répertorié: Re Code canadien du travail
No du greffe: 21641.
1991: 11 décembre; 1992: 21 mai.
Présents: Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Cory.
en appel de la cour d'appel fédérale
Droit international ‑‑ Immunité de juridiction ‑‑ Accréditation demandée par du personnel de soutien canadien travaillant dans une base américaine au Canada ‑‑ Les États‑Unis réclament l'immunité de juridiction ‑‑ S'agit‑il d'une activité commerciale ou de l'activité d'un État souverain? ‑‑ Loi sur l'immunité des États , S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 95, art. 3(1), (2), 4(1), (2)a), 5.
Relations du travail ‑‑ Accréditation demandée par du personnel de soutien canadien travaillant dans une base américaine au Canada ‑‑ Les États‑Unis réclament l'immunité de juridiction ‑‑ S'agit‑il d'une activité commerciale ou de l'activité d'un État souverain?
L'Alliance de la fonction publique du Canada a demandé l'accréditation à titre d'agent négociateur des civils canadiens travaillant comme personnes de métier pour la marine américaine à l'intérieur d'une base américaine établie à Terre‑Neuve, conformément à un prêt-bail conclu pendant la Deuxième Guerre mondiale. La base est une installation de communications particulièrement "névralgique" et exige, pour des motifs de sécurité, l'utilisation de laissez‑passer; à certains endroits, les travailleurs doivent être munis de laissez‑passer spéciaux et escortés par des militaires. Rémunérés en dollars canadiens, les employés en question versent des impôts au gouvernement canadien et cotisent aux régimes de pensions et d'assurance‑chômage du Canada. Ils doivent signer un contrat de travail assorti d'une interdiction de grève. Avant les procédures d'accréditation, la marine américaine avait consenti à la négociation collective sous le régime des lois ouvrières américaines. Lorsqu'on a décidé que la législation américaine pertinente ne s'appliquait pas, la marine américaine a proposé de négocier néanmoins une convention collective et que toute mésentente entre les parties soit réglée par le commandant de la base. L'AFPC a jugé cela inacceptable et a déposé une requête en accréditation auprès du Conseil canadien des relations du travail. Le Conseil a conclu qu'il avait compétence à l'égard des employés civils de la base, mais il a interrompu les procédures d'accréditation de manière à pouvoir soumettre par renvoi la question à la Cour d'appel fédérale. La cour a statué que les États‑Unis ne pouvaient revendiquer l'immunité de juridiction relativement à la requête en accréditation. Les États‑Unis ont interjeté appel. Le présent pourvoi vise à déterminer si la Loi sur l'immunité des États s'applique pour accorder l'immunité à la base et, en particulier, si l'exception de l'activité commerciale, contenue dans la Loi, s'applique aux procédures d'accréditation.
Arrêt (les juges Sopinka et Cory sont dissidents): Le pourvoi est accueilli.
Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé et Gonthier: La Loi sur l'immunité des États est une codification de la théorie restrictive de l'immunité de juridiction conçue par la common law. La Loi maintient et clarifie cette théorie, sans toutefois en modifier le fond. Les dispositions pertinentes de la Loi, les art. 2 et 5 , sont principalement axées sur la nature de l'activité en question, tout comme l'était la common law. Cependant, tout comme dans le cas de la common law, il faut recourir à une méthode contextuelle pour appliquer la Loi: l'objet et la nature de l'activité sont tous deux pertinents en ce qui concerne cet examen. L'exception de l'activité commerciale prévue dans la Loi requiert un examen en deux étapes: il faut déterminer la nature de l'activité et ensuite évaluer son rapport avec les procédures du tribunal national.
Le travail dans une base militaire est une relation à plusieurs facettes. On ne peut pas isoler un aspect de cette activité pour ensuite la cataloguer comme étant "souveraine" ou "commerciale" de par sa nature. Il y a lieu plutôt de déterminer quels aspects de l'activité sont pertinents aux procédures en cause et d'évaluer ensuite l'impact de ces procédures sur ces aspects.
Un simple contrat de travail à la base constitue, en majeure partie, une activité commerciale et les employés canadiens auront généralement le droit de recourir à nos tribunaux pour l'exécution de leurs contrats de travail. Mais le travail à la base comporte aussi des aspects de souveraineté. En particulier, l'organisation du travail à l'intérieur de la base, traditionnellement réservée à la direction, est confiée au commandant de la base. Cet aspect du travail touche au coeur même du fonctionnement de la base et est, comme tel, de caractère souverain.
Pour que l'exception de l'activité commerciale leur soit applicable, les procédures doivent faire plus que toucher d'une manière accessoire à l'embauchage de main‑d'oeuvre civile à la base. Elles doivent toucher à l'activité considérée dans l'ensemble de son contexte. Même si les procédures d'accréditation touchent aux contrats de travail, il faut également considérer le lien concurrent qui existe entre les procédures et la gestion de la base. Le lien entre l'embauchage de main‑d'oeuvre et l'imposition de relations patronales‑syndicales non consensuelles en vertu du Code canadien du travail est trop ténu pour former le lien requis par la Loi. En même temps, la surveillance des activités de la base par un tribunal national crée un lien inacceptable en vertu de la Loi.
Ce dernier lien soulève des préoccupations d'ordre pratique. Le droit de faire la grève, qui est implicite dans le Code canadien du travail , menace de perturber la mission militaire de la base. En temps de guerre, il peut être impossible de remplacer les travailleurs en grève par du personnel militaire. Il n'est pas impossible non plus que le gouvernement canadien adopte à l'avenir une loi interdisant le recours à des briseurs de grève. De même, une mesure législative visant à mettre fin à une grève ne pourrait être adoptée que par le Parlement canadien, ce que ne peuvent faire les États‑Unis en l'espèce. Enfin, le Conseil pourrait s'ingérer considérablement dans les affaires internes de la base. Par exemple, il pourrait imposer des conditions dans une convention collective et annuler des mesures disciplinaires prises par le commandant de la base.
Le critère du "particulier" relatif à l'immunité de juridiction ne devrait s'appliquer qu'au contexte commercial dans lequel il a été conçu. Il ne s'applique pas ici. En l'espèce, le contrôle américain sur les activités de la base a été accordé expressément par le bail de 1941 et ce bail interdit clairement toute atteinte à l'exercice du pouvoir américain au moyen des lois canadiennes.
Les effets des procédures du Conseil ne se limitent pas à l'accréditation syndicale. L'accréditation donne naissance à toute une série de droits et obligations dont un grand nombre constituent des quasi‑certitudes. Si on ignorait ces obligations inévitables, l'objet de l'immunité de juridiction serait alors contrecarré: l'État étranger se verrait forcé de réclamer peu à peu l'immunité à chaque étape du processus de la négociation collective. Pareille façon de procéder n'est tout simplement pas pratique.
Il est regrettable que l'immunité de juridiction prive les employés de leur droit à la protection de la législation ouvrière en l'espèce. Toutefois, ce résultat est une conséquence nécessaire de l'engagement du Canada à respecter les politiques de courtoisie et de réciprocité internationales, de même que les engagements qu'il a pris dans le bail. Chaque fois que l'immunité de juridiction est revendiquée, certaines parties locales se trouvent inévitablement dépourvues de tout recours judiciaire. C'est un choix de principe implicite dans la Loi elle‑même.
Les juges Sopinka et Cory (dissidents): La définition canadienne de l'activité commerciale n'interdit pas explicitement ou implicitement l'examen de l'objet d'une activité, lorsqu'il s'agit de déterminer si l'activité en question est protégée par l'immunité de juridiction. Les rédacteurs de la loi canadienne étaient au courant du fait que la loi américaine interdisait explicitement pareil examen et ils ont dû s'en écarter intentionnellement pour éviter que la définition reçoive une interprétation trop étroite.
La définition canadienne accorde une importance primordiale à la nature de l'activité. Pour déterminer la "nature" ou la qualité d'une activité, un tribunal devrait tenir compte du contexte dans lequel elle s'est déroulée. Il sera souvent nécessaire d'examiner l'objet immédiat des mesures prises par l'État étranger. Cette méthode favorise l'objectif de restreindre raisonnablement l'immunité de juridiction en regardant au delà de l'objet ultime de l'acte de l'État étranger, qui sera presque toujours public, tout en continuant d'accorder à l'État étranger qui a accompli des actes de caractère véritablement souverain l'immunité de juridiction devant les tribunaux canadiens. Du fait qu'elle ne restreint pas inutilement l'étendue de l'examen, les tribunaux n'ont pas à se limiter à la classification d'une activité selon sa nature. Cette méthode contextuelle est compatible avec la définition de l'"activité commerciale" contenue dans la loi canadienne puisque c'est la nature de l'activité qui continue de constituer l'élément déterminant de la décision. En revanche, elle évite les problèmes causés par la tentative de considérer la nature et l'objet d'une activité comme étant des points tout à fait différents et distincts.
La question de savoir si les États‑Unis ont droit à cette immunité de juridiction dépend en l'espèce de la réponse aux deux questions suivantes: (1) Quelles sont les fonctions pour lesquelles les travailleurs ont été embauchés? (2) L'embauchage d'une personne chargée de remplir ces fonctions constitue‑t‑il une activité qu'un particulier pourrait exercer?
Les travailleurs sont des gens de métier engagés comme employés de soutien pour le personnel militaire. Ces travailleurs ne sont pas au courant de renseignements névralgiques et la marine américaine ne les considère pas comme du personnel sûr. À part leur rôle de soutien, ces travailleurs ne participent d'aucune façon cruciale au fonctionnement du centre de communications. L'embauchage de travailleurs pour la base ne relève pas des actes publics accomplis par un État souverain. Un État ne peut invoquer l'objet ultime d'une activité pour qualifier ses actes.
L'embauchage de préposés à l'entretien ayant un accès très restreint à une zone protégée constitue certainement une activité qu'un particulier pourrait exercer. En conséquence, l'embauchage de ces travailleurs doit tomber dans la catégorie des actes privés qui, de par leur nature, constituent une activité commerciale.
La distinction juridique entre la common law en matière d'emploi et le régime législatif de la négociation collective prévu dans le Code canadien du travail n'est aucunement pertinente pour trancher les questions soulevées en l'espèce. La common law en matière d'emploi et le Code portent tous deux sur la réglementation de la relation employeur‑employé. C'est la nature de cette relation employeur‑employé qui doit être examinée au moment de déterminer si l'immunité de juridiction devrait s'appliquer. L'engagement dans une relation fondée sur la négociation collective ne diffère pas sensiblement d'un contrat de travail individuel, nonobstant le fait que le Conseil possède de vastes pouvoirs de surveillance des relations patronales‑syndicales dans la base après l'accréditation du syndicat. La possibilité qu'une grève des employés de soutien canadiens vienne entraver le fonctionnement de la base est réduite à cause de la facilité avec laquelle la base peut avoir accès à des briseurs de grève à l'intérieur de la vaste organisation militaire américaine. Le Code canadien du travail n'interdit pas d'engager des briseurs de grève.
La marine américaine était parfaitement disposée à accepter un régime américain de négociation collective qui serait régi par la loi américaine applicable. Le gouvernement américain ne s'oppose donc pas à l'accréditation d'un syndicat en général et il est disposé à assumer les conséquences de l'accréditation. Le fait que l'accréditation aurait pour effet de conférer d'autres pouvoirs au Conseil, y compris celui d'entendre des griefs, ne saurait donc vraiment préoccuper les États‑Unis.
La réclamation par le gouvernement américain de l'immunité de juridiction relativement aux poursuites devant un tribunal canadien doit être rejetée. L'embauchage d'employés de soutien constitue une activité qu'un particulier pourrait exercer. Il s'agit d'une activité de nature commerciale. Une fois établi que l'État étranger ne jouit pas de l'immunité prévue par la loi canadienne, il ne devrait pas bénéficier d'une dispense spéciale de l'application des lois canadiennes. Un travailleur canadien, qui travaille en sol canadien, ne devrait pas être privé des avantages des lois canadiennes sauf si l'État étranger agit dans un contexte qui justifie l'immunité. Cela est d'autant plus vrai lorsqu'il appert que des Américains travaillant aux États‑Unis pour le compte d'un gouvernement étranger auraient droit, dans les mêmes circonstances, au bénéfice de la loi américaine.
Jurisprudence
Citée par le juge La Forest
Arrêts examinés: Goethe House New York, German Cultural Center c. N.L.R.B., 685 F.Supp. 427 (S.D.N.Y. 1988), inf. par 869 F.2d 75 (1989), accréditation refusée 110 S.Ct. 52; I Congreso del Partido, [1983] A.C. 244; De Sanchez c. Banco Central de Nicaragua, 770 F.2d 1385 (1985); Rush‑Presbyterian‑St. Luke's Medical Center c. Hellenic Republic, 877 F.2d 574 (1989); arrêts mentionnés: Texas Trading & Mill Corp. c. Federal Republic of Nigeria, 647 F.2d 300 (1981); Joseph c. Office of Consulate General of Nigeria, 830 F.2d 1018 (1987); Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Courtois, [1988] 1 R.C.S. 868; Alltrans Express Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers' Compensation Board), [1988] 1 R.C.S. 897; Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529; Segni c. Commercial Office of Spain, 650 F.Supp. 1042 (1986); Van der Hulst c. United States, Cour suprême des Pays‑Bas, no 13.696, 22 décembre 1989, inédit; Kayiambakis c. United States, Norvège, C.A. Eidsivating, 29 mai 1989, inédit; Libyan Arab Jamahiriya c. Trobbiani (1990), 73 Riv. Dir. Int. 402; Italian Trade Union for Embassy and Consular Staff c. United States (1981), 65 I.L.R. 338; State Bank of India c. N.L.R.B., 808 F.2d 526 (1986), accréditation refusée 483 U.S. 1005 (1987); Trendtex Trading Corp. c. Central Bank of Nigeria, [1977] Q.B. 529.
Citée par le juge Cory (dissident)
Texas Trading & Mill. Corp. c. Federal Republic of Nigeria, 647 F.2d 300 (1981); Segni c. Commercial Office of Spain, 835 F.2d 160 (1987); Rush‑Presbyterian‑St. Luke's Medical Center c. Hellenic Republic, 690 F.Supp. 682 (1988); Brewer c. Socialist People's Republic of Iraq, 890 F.2d 97 (1989); Weltover, Inc. c. Republic of Argentina, 941 F.2d 145 (1991); Trendtex Trading Corp. c. Central Bank of Nigeria, [1977] Q.B. 529; I Congreso del Partido, [1983] 1 A.C. 244; Gouvernement de la République démocratique du Congo c. Venne, [1969] B.R. 818, inf. par [1971] R.C.S. 997; Zodiac International Products Inc. c. Polish Peoples's Republic, [1977] C.A. 366; Amanat Khan c. Fredson Travel Inc. (No. 2) (1982), 36 O.R. (2d) 17; State Bank of India c. N.L.R.B., 808 F.2d 526 (1986); Goethe House New York, German Cultural Center c. N.L.R.B., 869 F.2d 75 (1989), accréditation refusée 110 S.Ct. 52 (1989).
Lois et règlements cités
Accords concernant les bases de Terre‑Neuve cédées à bail, R.T. Can. 1952 no 14, art. I, XXIX.
American Bases Act, S.N. 1941, ch. 12.
Code canadien du travail, S.R.C. 1970, ch. L‑1., art. 3, 36(1).
Code du travail, L.R.Q., ch. C‑27, art. 109.1
Conditions de l'union de Terre‑Neuve au Canada, Loi sur Terre‑Neuve (1949), L.R.C. (1985), app. II, no 32.
Convention sur le statut des forces du Traité de l'Atlantique Nord, R.T. Can. 1953 no 13, art. IX(4), XVIII.
Federal Service Labor‑Management Relations Statute, Pub. L. 95‑454, 92 Stat. 1192, 5 U.S.C. {SS} 7103a)(2)(i)).
Foreign Sovereign Immunities Act of 1976, Pub. L. 94‑583, 90 Stat. 2891, 28 U.S.C. {SS}{SS} 1603d), 1604, 1605a), (2).
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(7) .
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e suppl.), ch. 10, art. 28(4).
Loi sur les forces étrangères présentes au Canada, L.R.C. (1985), ch. V‑2 .
Loi sur l'immunité des États , S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 95, art. 2, 3(1), (2), 4(1), (2)a), 5.
State Immunity Act 1978 (R.‑U.), 1978, ch. 33, art. 1(1), 3(1)a), b), (3), 4(1), (2), (3), (4), (5), (6).
Doctrine citée
Canada. Sénat du Canada. Délibérations du Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, question no 10, 19 mars 1981.
Emanuelli, C. "Commentaire: La Loi sur l'immunité des États " (1985) 45 R. du B. 81.
[1976] U.S. Cong. & Admin. News 6604.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1990] 1 C.F. 332, 100 N.R. 221, qui a rejeté une réclamation d'immunité de juridiction dans le cadre d'un renvoi présenté par le Conseil canadien des relations du travail, qui avait rejeté une réclamation d'immunité de juridiction relativement à une requête en accréditation. Pourvoi accueilli, les juges Sopinka et Cory sont dissidents.
Brian A. Crane, c.r., et Donald Dow, pour l'appelant.
Ronald A. Pink, c.r., et Gordon Forsyth, pour l'intimée l'Alliance de la fonction publique du Canada.
Edward R. Sojonky, c.r., et Gilles Villeneuve, pour l'intimé le procureur général du Canada.
H. Scott Fairley et John S. Contini, pour l'intimé le Conseil canadien des relations du travail.
//Le juge La Forest//
Version française du jugement des juges La Forest, L'Heureux-Dubé et Gonthier rendu par
Le juge La Forest ‑‑ Le présent pourvoi vise à déterminer si le principe de l'immunité de juridiction en droit international, codifié dans la Loi sur l'immunité des États , S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 95 (maintenant L.R.C. (1985), ch. S-18 ), s'applique aux procédures d'accréditation engagées devant le Conseil canadien des relations du travail à l'égard des employés civils canadiens de la base navale américaine d'Argentia (Terre‑Neuve). Les États‑Unis réclament l'immunité de juridiction relativement aux procédures devant le Conseil et il s'agit, en fin de compte, de déterminer si ces procédures "porte[nt] sur [d]es activités commerciales" des États‑Unis.
Les faits
La base navale d'Argentia a été établie en vertu des Accords concernant les bases de Terre-Neuve cédées à bail (Accord concernant les bases cédées à bail), R.T. Can. 1952 no 14 , conclus en mars 1941 entre le Royaume‑Uni et les États‑Unis, à la suite d'un échange de notes diplomatiques l'année précédente. Ce bail d'une durée de 99 ans a été incorporé dans les lois de Terre‑Neuve par l'American Bases Act, S.N. 1941, ch. 12, qui a été maintenue en vigueur par l'art. 18 des "Conditions de l'union de Terre‑Neuve au Canada", Annexe de la Loi sur Terre-Neuve (1949), L.R.C. (1985), app. II, no 32. En 1951, le Canada et ses alliés ont conclu la Convention sur le statut des forces du Traité de l'Atlantique Nord (CSF), R.T. Can. 1953 no 13 et, dans le cadre d'un échange de notes en 1952 entre le Canada et les États‑Unis, il a été convenu que la CSF s'appliquerait à la base d'Argentia: R.T. Can. 1952 no 14. Toutefois, les conditions du bail non reprises ni explicitement remplacées par la CSF devaient demeurer en vigueur. Certaines dispositions de la CSF ont par la suite été incorporées dans le droit interne canadien par la Loi sur les forces étrangères présentes au Canada, L.R.C. (1985), ch. V‑2 . Toutefois, cette loi n'inclut pas les dispositions de la CSF qui ont trait à la main‑d'oeuvre civile locale.
La base est exploitée par les États‑Unis et elle a actuellement pour mission d'appuyer, au moyen d'un centre de communications, un commandement et un groupe tactique de guerre anti‑sous‑marine. Toutefois, les conditions du bail prévoient l'exercice de toute une gamme d'activités militaires visant tous les aspects d'une "base navale et aérienne". Cette base est une installation protégée qui occupe une superficie de deux milles carrés et comprend le centre de communications, une caserne de pompiers, un bâtiment de travaux publics, une centrale électrique, une école et des logements pour environ 500 militaires américains et 70 militaires canadiens. La base emploie également des civils canadiens dont une soixantaine à titre de pompiers et hommes de métiers, tels que plombiers, techniciens, menuisiers, préposés aux chaudières et électriciens. Ce sont ces employés civils canadiens qui sont visés par les procédures d'accréditation contestées en l'espèce.
Ces employés exécutent la majeure partie des travaux d'entretien à la base. Si des travaux d'entretien doivent être effectués dans le centre de communications, l'employé doit obtenir un laissez‑passer spécial et être accompagné d'une escorte militaire pour y entrer. Le secteur où sont effectués les travaux d'entretien est ensuite gardé par des militaires. En conséquence, les employés d'entretien ont un contact minimal avec les véritables activités militaires de la base. Ces employés relèvent d'un contremaître civil, mais leur supérieur ultime est un officier militaire américain.
Certains aspects des rapports des employés avec la base sont liés au Canada: les décisions en matière d'embauche sont prises à Argentia et non au quartier général de la marine américaine à Norfolk, en Virginie; rémunérés en dollars canadiens, ces employés versent des impôts au gouvernement canadien et cotisent aux régimes de pensions et d'assurance‑chômage du Canada. Par contre, ces employés bénéficient du programme américain d'indemnisation des accidents du travail et les jours de congé américains ainsi que la Fête du Canada sont fériés pour ceux‑ci.
Tous les employés sont tenus de signer un contrat de travail dans lequel ils conviennent de ne pas faire la grève. Les employés n'ont jamais été syndiqués. Toutefois, en 1982, l'Union des employés de la Défense nationale (UEDN), maintenant une composante de l'Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC), a signé un "mémoire d'entente" avec le commandant de la base. Ce mémoire prévoyait que l'UEDN et la marine allaient déterminer conjointement si la majorité des employés désignés voulaient une convention collective. Dans l'affirmative, on procéderait à la négociation d'une convention collective conforme aux conditions du mémoire. Le mémoire prévoyait aussi que l'UEDN reconnaîtrait et accepterait [traduction] "la loi, les règlements et les directives des États‑Unis concernant l'embauche de ressortissants canadiens", et que le syndicat accepterait et respecterait la clause interdisant la grève contenue dans les contrats de travail. On avait aussi apparemment convenu que le mémoire serait assujetti à la législation américaine en matière de travail; toutefois, la loi américaine pertinente (la Federal Service Labor‑Management Relations Statute, Pub. L. 95-454, 92 Stat. 1192, 5 U.S.C. {SS} 7103a)(2)(i)) ne s'appliquait pas aux étrangers ou aux non‑citoyens employés à l'extérieur des États‑Unis. Quand il a appris cela, le commandant de la base a proposé que les négociations se poursuivent conformément aux conditions du mémoire et que toute mésentente soit réglée par lui. L'AFPC, qui, à cette époque, avait remplacé l'UEDN, a refusé de négocier dans ces conditions.
Le 27 mai 1987, l'AFPC a déposé une requête en accréditation au nom du personnel civil conformément aux dispositions du Code canadien du travail, S.R.C. 1970, ch. L-1 (maintenant L.R.C. (1985), ch. L‑2 ). Dans la correspondance échangée avec le Conseil canadien des relations du travail, le département américain de la Marine s'est opposé à ces procédures pour le motif que le Conseil n'avait pas compétence. Le 12 novembre 1987, le Conseil a tenu une audience sur la question de la compétence, mais les États‑Unis n'y étaient pas représentés et n'ont pas produit d'arguments. Toutefois, le procureur général du Canada a obtenu le statut de mis en cause et s'est dit d'avis que le Conseil n'avait pas compétence. Dans sa décision du 27 juillet 1988, le Conseil a statué qu'il avait compétence pour entendre la requête, mais devant le "caractère tout à fait exceptionnel et particulièrement complexe de cette affaire", il a décidé de soumettre par renvoi certaines questions à la Cour d'appel fédérale pour audition et jugement, conformément au par. 28(4) de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e suppl.), ch. 10. Les questions suivantes ont été soumises par renvoi le 12 août 1988:
(1)Le Conseil canadien des relations du travail a‑t‑il erré en concluant que le gouvernement des États‑Unis ne pouvait pas bénéficier de l'immunité de juridiction prévue à l'article 3 de la Loi sur l`immunité des États , S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 95, à l'égard d'une requête en accréditation présentée au nom de civils canadiens employés du département de la Défense des États‑Unis à la base navale d'Argentia (Terre‑Neuve)?
(2)Dans la négative, le Conseil canadien des relations du travail a‑t‑il erré en jugeant que les relations du travail entre la base navale américaine et ses employés civils canadiens relevaient de la compétence constitutionnelle fédérale?
(3)Dans la négative, le Conseil canadien des relations du travail a‑t‑il erré en jugeant que ces relations du travail relevaient de sa compétence?
La Cour d'appel fédérale a confirmé à l'unanimité la décision du Conseil relativement à la première question, mais a refusé d'entendre les avocats au sujet des deuxième et troisième questions aussi longtemps que la première question n'aurait pas été tranchée définitivement. Nous ne sommes pas non plus saisis des deuxième et troisième questions. Seule la première question fait l'objet du présent pourvoi; la Cour d'appel fédérale répondra aux deuxième et troisième questions seulement si notre Cour rejette le présent pourvoi. L'AFPC, le Conseil et le procureur général du Canada sont les intimés dans le présent pourvoi.
Les dispositions législatives
Les dispositions pertinentes de la Loi sur l'immunité des États sont:
2. Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.
"activité commerciale" Toute poursuite normale d'une activité ainsi que tout acte isolé qui revêtent un caractère commercial de par leur nature.
. . .
3. (1) Sauf exceptions prévues dans la présente loi, l'État étranger bénéficie de l'immunité de juridiction devant tout tribunal au Canada.
(2) Le tribunal reconnaît d'office l'immunité visée au paragraphe (1) même si l'État étranger s'est abstenu d'agir dans l'instance.
4. (1) L'État étranger qui se soumet à la juridiction du tribunal selon les modalités prévues aux paragraphes (2) ou (4), renonce à l'immunité de juridiction visée au paragraphe 3(1).
(2) Se soumet à la juridiction du tribunal l'État étranger qui:
a) le fait de manière expresse par écrit ou autrement, avant l'introduction de l'instance ou en cours d'instance;
. . .
5. L'État étranger ne bénéficie pas de l'immunité de juridiction dans les actions qui portent sur ses activités commerciales. [Je souligne.]
L'article premier de l'Accord concernant les bases cédées à bail est également pertinent:
[traduction] Article I.
(1) Les États‑Unis ont, à l'intérieur des lieux loués, tous les droits et les pouvoirs nécessaires à leur établissement, à leur utilisation, à leur exploitation et à leur défense ou appropriés à leur surveillance et ils ont également à l'intérieur des limites des eaux territoriales et des espaces aériens adjacents aux lieux loués ou situés à leur proximité tous les droits et les pouvoirs nécessaires pour permettre l'accès et la défense des lieux loués ou appropriés à leur surveillance.
. . .
Article XXIX.
Les États‑Unis et le gouvernement du Territoire feront respectivement tout en leur pouvoir pour s'aider mutuellement à donner pleinement effet aux dispositions de la présente convention et prendront toutes les mesures appropriées à cette fin.
Pendant la durée du bail, les lois du Territoire qui porteraient atteinte ou préjudice à quelque droit conféré aux États‑Unis par le bail ou par la présente convention ne pourront pas s'appliquer à l'intérieur des lieux loués, si ce n'est avec le consentement des États‑Unis.
Il y a lieu également de mentionner la disposition suivante de la Convention sur le statut des forces du Traité de l'Atlantique Nord:
[traduction] Article IX
4. Les besoins locaux en main d'oeuvre civile d'une force ou d'un élément civil sont satisfaits de la même manière que ceux des services analogues de l'État de séjour, avec leur assistance et par l'entremise des services de la main d'oeuvre. Les conditions d'emploi et de travail, notamment les salaires et accessoires de salaires et les conditions de protection des travailleurs, sont réglées conformément à la législation en vigueur dans l'État de séjour. Ces travailleurs civils employés par une force ou par un élément civil ne sont considérés en aucun cas comme membres de cette force ou de cet élément civil.
L'historique judiciaire
Le Conseil canadien des relations du travail (27 juillet 1988)
Le Conseil a abordé la question de l'immunité de juridiction de deux points de vue. Premièrement, il a examiné si le gouvernement des États‑Unis, en adhérant à la CSF, avait renoncé à son immunité de juridiction, tel que prévu à l'al. 4(2) a) de la Loi sur l'immunité des États . Deuxièmement, le Conseil s'est demandé si les contrats de travail des employés constituaient une "activité commerciale" au sens de l'art. 2 de la Loi. Selon le Conseil, si la réponse à l'une ou l'autre des questions est affirmative, les États‑Unis ne pourront pas réclamer l'immunité de juridiction. En ce qui concerne la première question, le Conseil a conclu que la CSF ne pouvait pas s'interpréter comme une soumission "expresse" à la juridiction des tribunaux canadiens. (On a concédé que le Conseil est un "tribunal" pour les fins de la Loi.) Selon le texte de l'al. 4(2) a), toute renonciation à l'immunité de juridiction doit être claire et nette, et les auteurs ont tendance à considérer que ce qu'on appelle les clauses "d'option ("choice of law" clauses) contenues à l'article IX(4) constituent tout au plus une renonciation "tacite" à l'immunité. De l'avis du Conseil, la CSF n'est pas suffisamment précise pour emporter une renonciation à l'immunité de juridiction.
Quant à la question de l'"activité commerciale", le Conseil a statué que les contrats de travail étaient visés par cette exception au principe de l'immunité de juridiction, rejetant ainsi la demande d'immunité du gouvernement américain. À l'appui de cette conclusion, le Conseil a présenté une analyse exhaustive du principe de l'immunité de juridiction en droit international et en droit canadien. Il a mentionné que le Parlement a choisi de suivre le modèle américain de codification des règles concernant la théorie restrictive de l'immunité de juridiction, étant donné que le Canada et les États‑Unis définissent l'"activité commerciale" d'une façon générale, laissant aux tribunaux le soin d'en donner une définition pratique. Ce modèle peut être comparé à la loi anglaise, la State Immunity Act 1978 (R.-U.), 1978, ch. 33, qui établit expressément que les contrats de travail constituent une exception au principe de l'immunité de juridiction.
En raison du peu de jurisprudence canadienne sur l'interprétation de la Loi sur l'immunité des États et du fait que la loi canadienne s'inspire du modèle américain, le Conseil a jugé utile de se référer aux précédents américains. La disposition pertinente de la Foreign Sovereign Immunities Act of 1976, Pub. L. 94-583, 90 Stat. 2891, 28 U.S.C., est l'al. {SS} 1603d):
[traduction] d) Une "activité commerciale" s'entend de la poursuite normale d'une opération commerciale ainsi que de tout acte isolé. Le caractère commercial d'une activité est déterminé en fonction de la nature de l'activité ou de l'acte isolé plutôt qu'en fonction de son objet. [Je souligne.]
En interprétant cette disposition, les tribunaux américains et le Conseil ont jugé utile l'énoncé suivant de l'objectif législatif formulé par le comité judiciaire de la Chambre des représentants des États‑Unis, avant l'adoption de la Loi (réimprimé dans [1976] U.S. Cong. & Admin. News 6604, aux pp. 6614 et 6615):
[traduction] d) Activité commerciale. -- L'alinéa c) de l'article 1603 définit l'expression "activité commerciale" comme incluant un large éventail, depuis l'opération commerciale isolée jusqu'à la poursuite normale d'une activité commerciale. La "poursuite normale d'une activité commerciale" comprend notamment l'exploitation d'une entreprise commerciale telle qu'une compagnie d'extraction de minerais, une compagnie de transports aériens ou une société commerciale d'État. Il est certain que, si une activité est ordinairement exercée en vue d'un profit, son caractère commercial pourrait être facilement reconnu. À l'autre extrémité de l'éventail, un simple contrat, s'il était de la même nature qu'un contrat qui pourrait être passé par un particulier, pourrait constituer une "opération isolée".
Comme l'indique la définition, le fait que les biens ou les services devant être obtenus grâce à un contrat doivent être utilisés à des fins publiques n'est pas pertinent; c'est le caractère essentiellement commercial d'une activité ou d'une opération qui importe. Ainsi, le contrat passé par un gouvernement étranger en vue d'acheter des approvisionnements ou du matériel destinés à ses forces armées ou de construire un édifice gouvernemental constitue une activité commerciale. Il en serait de même du contrat conclu en vue d'effectuer des réparations à une ambassade. Ces contrats devraient être considérés comme des contrats commerciaux, même s'ils ont pour but ultime des fonctions publiques.
Par contre, la simple participation d'un État étranger à un programme d'aide étrangère géré par l'Agency for International Development (AID) est une activité dont le caractère est essentiellement public ou gouvernemental, mais elle ne constituerait pas elle‑même une activité commerciale. De même, les activités d'un État étranger aux États‑Unis et les "contacts" avec les États‑Unis résultant de ou requis par la participation à un programme de ce genre ne constitueraient pas en soi un lien commercial suffisant avec les États‑Unis pour conférer la compétence voulue à leurs tribunaux (voir l'art. 1330) ou un droit d'action sur des biens qui pourraient faire l'objet d'une saisie‑arrêt ou d'une saisie‑exécution relativement à des opérations commerciales qui n'ont aucun rapport avec ces activités (voir l'al. 1610b)). Toutefois, une opération en vue d'obtenir des biens ou des services de particuliers ne perdrait pas son caractère qui autrement serait commercial du fait qu'elle a été conclue en liaison avec un programme de l'AID. Serait également public ou gouvernemental et non commercial par nature l'embauchage de diplomates, de fonctionnaires ou de militaires, mais non celui de citoyens américains ou de citoyens d'un pays tiers par l'État étranger aux États‑Unis.
Les tribunaux disposeraient d'une grande latitude pour déterminer ce qu'est une "activité commerciale" aux fins du présent projet de loi. Il ne nous a pas semblé judicieux d'essayer d'établir une définition très précise de cette expression, même si cela était réalisable. Des activités telles que la vente d'un service ou d'un produit, la location de biens, le prêt d'argent, l'embauchage de manoeuvres, d'employés de secrétariat ou d'agents de relations publiques ou de commercialisation ou l'investissement dans un titre d'une société américaine par un État étranger, feraient partie de celles qui sont comprises dans la définition. [Je souligne.]
De l'avis du Conseil, l'historique de la Loi laisse clairement supposer que les contrats de travail conclus avec des ressortissants d'un pays tiers seraient visés par l'exception de l'"activité commerciale" prévue dans la loi américaine.
Selon le Conseil, l'arrêt américain de principe sur l'"activité commerciale" est l'arrêt Texas Trading & Mill. Corp. c. Federal Republic of Nigeria, 647 F.2d 300 (1981). Dans cette affaire, on a adopté ce qu'on a appelé le critère du "particulier" pour appliquer l'exception, lequel critère est formulé ainsi, à la p. 309: [traduction] . . . s'il s'agit d'une activité qu'un particulier pourrait exercer, il n'a pas droit à l'immunité de juridiction." Appliquant ce critère à la présente affaire, le Conseil a conclu que si la même situation s'était présentée aux États‑Unis, les contrats de travail auraient été qualifiés d'activité commerciale, parce que l'embauchage d'employés civils est une activité qui peut être exercée par un particulier. Le Conseil a adopté cette distinction entre les actes publics et les actes privés pour interpréter l'art. 2 de la Loi sur l'immunité des États du Canada et il a conclut que l'embauchage d'employés civils constituait un acte privé qui était visé par l'exception de l'"activité commerciale" prévue dans cette loi.
Le Conseil a tranché deux autres questions qui n'ont pas été soulevées dans le présent pourvoi. Premièrement, le Conseil a conclu que les relations ouvrières à l'intérieur de la base relevaient de la compétence constitutionnelle fédérale conférée au par. 91(7) de la Loi constitutionnelle de 1867 , parce qu'il s'agit d'une activité directement reliée à la défense du Canada. Deuxièmement, il a conclu que la base constitue une "entreprise fédérale" au sens de l'art. 2 du Code canadien du travail et relève donc de la compétence du Conseil.
La Cour d'appel fédérale, [1990] 1 C.F. 332
La Cour d'appel a confirmé à l'unanimité les deux conclusions du Conseil en ce qui concerne l'immunité de juridiction. Le juge Mahoney a rédigé les motifs principaux, le juge en chef Iacobucci (maintenant juge de notre Cour) a ajouté des motifs distincts, et le juge Stone a souscrit aux deux opinions. Au sujet de la question de la renonciation, la cour a confirmé la décision du Conseil sans donner de détails. Quant à la question de l'activité commerciale, les deux ensembles de motifs ont confirmé la décision du Conseil, mais le juge Iacobucci n'était pas d'accord avec le raisonnement adopté par le Conseil.
Le juge Mahoney a conclu que ce qui est explicite dans la définition de l'activité commerciale que donne la loi américaine, savoir l'exclusion de l'examen de l'objet de l'activité en cause, est implicite dans la définition canadienne. Il a fait remarquer que les modèles britannique et américain de l'immunité de juridiction excluent les contrats de travail et il a accepté le critère du "particulier" formulé dans l'arrêt Texas Trading. Enfin, le juge Mahoney s'est penché sur l'arrêt quelque peu similaire Goethe House New York, German Cultural Center c. N.L.R.B., 685 F.Supp. 427 (S.D.N.Y. 1988), inf. par 869 F.2d 75 (1989), accréditation refusée 110 S.Ct. 52 (1989), dans lequel on a statué que le principe de l'immunité de juridiction n'exemptait pas un centre culturel allemand de l'application des lois américaines sur les relations du travail.
Le juge Mahoney a reconnu l'existence d'une distin