Morton c. Canada (Pêches et Océans)

Morton c. Canada (Pêches et Océans)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-05-06
Référence neutre
2015 CF 575
Numéro de dossier
T-789-13
Contenu de la décision
Date : 20150506
Dossier : T‑789‑13
Référence : 2015 CF 575
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 6 mai 2015
En présence de monsieur le juge Rennie
ENTRE :
ALEXANDRA MORTON
demanderesse
et
MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS
et
MARINE HARVEST CANADA INC.
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
TABLE DES MATIÈRES
PARAGR.
I. Aperçu
1
II. Le régime réglementaire régissant les transferts
10
A. Le Règlement de pêche (dispositions générales)
10
B. Le permis et son annexe
21
III. La norme de contrôle
26
IV. Observations préliminaires
33
A. Le réovirus pisciaire (RVP) et l’inflammation des muscles squelettiques et cardiaques (HSMI)
33
B. Le dossier
36
C. Le principe de précaution
40
V. Les conditions du permis sont‑elles conformes à l’article 56 du RPDG
49
A. Le cadre d’analyse
49
B. L’article 56 du RPDG
54
C. La condition 3.1(b)(i) du permis
61
D. La condition 3.1(b)(ii) du permis
62
E. La condition 3.1(b)(iii) du permis
68
F. La condition 3.1(b)(iv) du permis
70
VI. La délégation en cause est‑elle valide?
74
A. Y a‑t‑il eu délégation?
74
B. La délégation est‑elle permissible en vertu du RPDG?
79
C. Le ministre n’a pas délégué régulièrement à Marine Harvest
83
VII. Le principe de précaution et les conditions 3.1(b)(ii) et (iv) du permis
96
VIII. Conclusion et redressement
100
IX. Les dépens
106
I. Aperçu [1] En vertu des pouvoirs que lui confère un permis délivré par le ministre des Pêches et des Océans, Marine Harvest Canada Inc. exploite une ferme piscicole à Shelter Bay, en Colombie‑Britannique. En mars 2013, Marine Harvest a transféré des saumoneaux (c’est‑à‑dire, des saumons qui ont subi une modification physique qui leur permet de vivre en eau salée) de son écloserie de Dalrymple (l’écloserie) à la ferme piscicole de Shelter Bay (la ferme piscicole). Les saumoneaux ont par la suite fait l’objet d’un échantillonnage à la ferme piscicole, et, en juin 2013, des tests ont révélé que ces saumoneaux étaient porteurs du réovirus pisciaire (RVP).
[2] Alexandra Morton (la demanderesse) est biologiste. Elle vit et travaille dans l’archipel Broughton, la région qui compte la plus grande concentration de fermes piscicoles sur la côte de la Colombie‑Britannique. Mme Morton mène des recherches dans le domaine de la vie aquatique depuis les années 1990, et elle s’inquiète depuis longtemps des effets de l’aquaculture sur la santé de la population de saumons sauvages. Elle a engagé la présente instance dans l’intérêt public, et sa qualité pour agir n’est pas contestée.
[3] Mme Morton a été troublée par le transfert de saumoneaux qui a eu lieu en mars 2013. À son avis, les tests révélant la présence du RVP chez les saumoneaux à leur destination (la ferme piscicole) démontraient que les saumoneaux étaient porteurs du RVP à leur point d’origine (l’écloserie) et que Marine Harvest avait donc transféré des poissons malades en contravention au Règlement de pêche (dispositions générales), DORS/93‑53 (le RPDG). Mme Morton a communiqué avec le ministère des Pêches et des Océans (le MPO) pour s’enquérir du régime réglementaire régissant un tel transfert. En particulier, Mme Morton s’est enquise si chaque transfert d’une écloserie privée à une ferme piscicole nécessitait un permis de transfert et, si oui, si un tel permis avait été délivré pour le transfert par Marine Harvest des saumoneaux chez qui des tests avaient révélé la présence du RVP.
[4] En réponse aux questions de Mme Morton, Mme Stacee Martin, co‑présidente (MPO) du Comité des introductions et des transferts de la Colombie‑Britannique, a expliqué qu’en vertu des politiques du MPO, la région du Pacifique était divisée en neuf zones de transfert des salmonidés, et que le régime réglementaire régissant un transfert précis différait selon que le transfert était effectué à l’intérieur d’une seule et même zone de transfert des salmonidés ou d’une zone de transfert des salmonidés à une autre. Plus précisément, Mme Martin a expliqué que le transfert entre zones de transfert des salmonidés nécessitait un permis de transfert délivré en vertu du RPDG, tandis que les transferts à l’intérieur d’une seule et même zone de transfert des salmonidés étaient régis par le Règlement du Pacifique sur l’aquaculture, DORS/2010‑270 (le Règlement sur l’aquaculture). Pour ce qui concerne le transfert de l’écloserie à la ferme piscicole par Marine Harvest, Mme Martin a expliqué que ce transfert était régi par le Règlement sur l’aquaculture parce que la ferme piscicole et l’écloserie étaient toutes deux situées dans la même zone de transfert des salmonidés.
[5] Mme Morton se préoccupait du fait que la politique sur les zones de transfert des salmonidés permettait de transférer des poissons sous le régime réglementaire du Règlement sur l’aquaculture, qui prévoyait, selon elle, moins de mesures de précaution relativement au transfert de poissons que le RPDG. Mme Morton a donc introduit la présente demande de contrôle judiciaire. Celle‑ci énonçait notamment comme motif de contrôle que la condition assortissant le permis délivré à Marine Harvest autorisant le transfert de saumoneaux de l’écloserie à la ferme était ultra vires du Règlement sur l’aquaculture.
[6] Comme nous le verrons, après avoir reçu le mémoire des faits et du droit de la demanderesse, le ministre est revenu sur sa position selon laquelle le permis autorisant le transfert était régi par le Règlement sur l’aquaculture. Dans son mémoire et lors de l’audition de la présente demande, le ministre a adopté comme position que le pouvoir d’autoriser le transfert découlait de l’article 56 du RPDG. En conséquence, l’argument précis selon lequel le permis était ultra vires du Règlement sur l’aquaculture est devenu sans objet. Toutefois, d’autres motifs de contestation du permis sont demeurés ouverts.
[7] Le permis autorise Marine Harvest à transférer des poissons à certaines conditions. Les conditions régissant le transfert de saumoneaux de l’écloserie aux fermes piscicoles (qui sont essentiellement des parcs en filet dans l’océan) sont énoncées à la condition 3.1 du permis. La question en litige est celle de savoir si la condition 3.1 du permis satisfait aux conditions préalables et aux exigences réglementaires régissant les transferts établis par l’article 56 du RPDG ou si elle est compatible avec ces conditions et exigences.
[8] Le paragraphe 22(1) du RPDG dispose que les conditions assortissant un permis doivent être compatibles avec le RPDG. La demanderesse soutient que les conditions du permis sont incompatibles avec les exigences réglementaires selon lesquelles les poissons peuvent seulement être transférés lorsqu’ils « sont exempts de maladies et d’agents pathogènes qui pourraient nuire à la protection et à la conservation des espèces; » (RPDG, alinéa 56b)). La demanderesse soutient également que le permis entre en conflit avec les exigences réglementaires de l’alinéa 56c), ou le permis est incompatible avec ces exigences, selon lesquelles la libération ou le transfert de poissons peut seulement avoir lieu lorsque la libération ou le transfert, selon le cas, « ne risque pas d’avoir un effet néfaste sur la taille du stock de poisson ou sur les caractéristiques génétiques du poisson ou des stocks de poisson ». En outre, Mme Morton soutient que la condition du permis permet à son titulaire de prendre des décisions en matière de transfert qui relèvent exclusivement du ministre selon le règlement, ce qui constitue une délégation interdite des responsabilités que la loi confère au ministre.
[9] Pour les motifs qui suivent, la demande de contrôle judiciaire est accueillie. Je conclus que les conditions 3.1(b)(ii) et 3.1(b)(iv) du permis sont incompatibles avec les conditions préalables réglementaires établies par l’article 56 du RPDG régissant le transfert de poissons d’élevage dans l’environnement marin.
II. Le régime réglementaire régissant les transferts A. Le Règlement de pêche (dispositions générales) [10] Le pouvoir du ministre de délivrer des permis et licences est prévu à l’article 7 de la Loi sur les pêches, LRC 1985, c F‑14 (Loi sur les pêches). Cette disposition confère au ministre le pouvoir d’« octroyer » des permis de pêche ainsi que des licences d’exploitation de pêcheries « ou en permettre l’octroi » « à discrétion » :
7. (1) En l'absence d'exclusivité du droit de pêche conférée par la loi, le ministre peut, à discrétion, octroyer des baux et permis de pêche ainsi que des licences d'exploitation de pêcheries ‑‑ ou en permettre l'octroi ‑‑, indépendamment du lieu de l'exploitation ou de l'activité de pêche.
7. (1) Subject to subsection (2), the Minister may, in his absolute discretion, wherever the exclusive right of fishing does not already exist by law, issue or authorize to be issued leases and licences for fisheries or fishing, wherever situated or carried on.
[11] L’article 43 de la Loi sur les pêches renforce la vaste portée du pouvoir réglementaire du ministre. Cette disposition permet au gouverneur en conseil de prendre des règlements d’application de la Loi sur les pêches, notamment :
a) concernant la gestion et la surveillance judicieuses des pêches en eaux côtières et internes;
(a) for the proper management and control of the sea‑coast and inland fisheries;
b) concernant la conservation et la protection du poisson;
(b) respecting the conservation and protection of fish;
[…]
[…]
f) concernant la délivrance, la suspension et la révocation des licences, permis et baux;
(f) respecting the issue, suspension and cancellation of licences and leases;
g) concernant les conditions attachées aux licences, permis et baux;
(g) respecting the terms and conditions under which a licence and lease may be issued;
[12] Le RPDG établit un cadre réglementaire global régissant la gestion des pêcheries. Il établit également des sous‑catégories de permis, dont chacune est reliée à divers aspects des pêcheries. Ainsi, pour bien comprendre la portée du pouvoir discrétionnaire du ministre à l’égard d’un permis précis, comme le permis relatif à Shelter Bay, il faut savoir quelle partie du RPDG s’applique, en fonction de l’activité ou de l’espèce visée. Comme le titre du règlement le donne à entendre (Règlement de pêche (dispositions générales)), le règlement s’applique de manière générale, sauf en cas d’incompatibilité avec un règlement plus spécifique parmi ceux qu’il énumère.
[13] La partie VIII du RPDG, qui s’intitule « Libération des poissons vivants dans leur habitat et transfert de poissons vivants dans des installations d’élevage », vise précisément le transfert de poissons, et, comme je l’ai mentionné précédemment, le ministre concède maintenant que cette partie du RPDG régit le transfert de saumoneaux de l’écloserie de Dalrymple à la ferme piscicole de Shelter Bay. L’article 54, qui se trouve à la partie VIII du RPDG, dispose qu’un permis est requis pour transférer des poissons d’élevage :
54. Dans la présente partie, « permis » s’entend du permis autorisant la libération de poissons vivants dans leur habitat ou le transfert de poissons vivants dans des installations d’élevage.
54. In this Part, “licence” means a licence to release live fish into fish habitat or to transfer live fish to a fish rearing facility.
[14] L’article 56 pose des limites précises au pouvoir discrétionnaire du ministre relativement aux permis de transfert. Le ministre peut seulement délivrer un permis si certaines conditions préalables sont remplies :
56. Le ministre peut délivrer un permis dans le cas où :
56. The Minister may issue a licence if
a) la libération ou le transfert des poissons est en accord avec la gestion et la surveillance judicieuses des pêches;
(a) the release or transfer of the fish would be in keeping with the proper management and control of fisheries;
b) les poissons sont exempts de maladies et d’agents pathogènes qui pourraient nuire à la protection et à la conservation des espèces;
(b) the fish do not have any disease or disease agent that may be harmful to the protection and conservation of fish; and
c) la libération ou le transfert ne risque pas d’avoir un effet néfaste sur la taille du stock de poisson ou sur les caractéristiques génétiques du poisson ou des stocks de poisson.
(c) the release or transfer of the fish will not have an adverse effect on the stock size of fish or the genetic characteristics of fish or fish stocks.
[15] Le rapport entre cette exigence réglementaire et les conditions assortissant le permis octroyé à Marine Harvest est au cœur de la présente demande. De manière générale, Mme Morton soutient que les conditions du permis sont incompatibles avec les conditions préalables réglementaires établies par l’article 56 du RPDG, et contreviennent donc à l’exigence énoncée au paragraphe 22(1) du RPDG, selon laquelle les conditions des permis ne doivent pas être incompatibles avec ce règlement. En outre, comme je l’ai mentionné précédemment, Mme Morton soutient que les conditions du permis constituent une délégation illégale à Marine Harvest du pouvoir discrétionnaire du ministre et de ses responsabilités en ce qui concerne la protection et la conservation des pêcheries. Les défendeurs soutiennent que les conditions du permis sont conformes aux exigences de l’article 56.
[16] Je conclus sur trois points contextuels.
[17] Le RPDG et le Règlement sur l’aquaculture ne s’appliquent pas en vases clos l’un par rapport à l’autre – au contraire, ces deux règlements s’appliquent ensemble pour assurer une saine gestion de l’aquaculture. Il s’ensuit que le permis octroyé à Marine Harvest est en fait un double permis, dont certains éléments relèvent du RPDG et d’autres, du Règlement sur l’aquaculture. C’est‑à‑dire que le permis accordé à Marine Harvest comporte à la fois un permis de transfert régi par le RPDG et un permis d’aquaculture régi par le Règlement sur l’aquaculture.
[18] En 2009, la décision Morton v British Columbia (Agriculture and Lands), 2009 BCSC 136, confirmée par 2009 BCCA 481, a confirmé que la règlementation de l’aquaculture des poissons à nageoire sur la côte pacifique du Canada relevait de la compétence exclusive du Parlement. Depuis, l’aquaculture des poissons à nageoire sur la côte pacifique du Canada a été réglementée par le Règlement sur l’aquaculture et par le RPDG. Comme le fait remarquer la décision faisant l’objet du présent contrôle, [traduction] « les permis [maintenant fédéraux] s’inspiraient dans une large mesure de la manière dont le secteur était réglementé sous le régime provincial antérieur […] ».
[19] Je note, incidemment, qu’il y a un contexte à la question en litige en l’espèce. En 2012, le juge Cohen a déposé le rapport final de la Commission d’enquête sur le déclin des populations de saumon rouge du fleuve Fraser. La Commission d’enquête a entrepris ses travaux en 2009, l’année durant laquelle la récolte du saumon sockeye du fleuve Fraser avait été la plus faible depuis les années 1940. Le gouvernement du Canada a tenté d’élucider les causes de ce déclin et de déterminer si des modifications devaient être apportées aux politiques de gestion des pêcheries (Canada, Commission d’enquête sur le déclin des populations de saumon rouge du fleuve Fraser, L’avenir incertain du saumon rouge du fleuve Fraser, 2012, volume 3, à la page 2). Fait important, le juge Cohen a conclu que les maladies dans les fermes piscicoles posaient un certain risque pour le saumon rouge sauvage et que « [l]e MPO devrait accorder la priorité absolue à la protection de la santé des stocks sauvages dans le cadre de ses travaux sur la santé du poisson » (Commission Cohen, volume 2, à la page 113, et volume 1, à la page 474).
[20] Voilà la toile de fond historique et législative. J’examinerai maintenant le permis lui‑même.
B. Le permis et son annexe [21] Comme je l’ai mentionné précédemment, dans sa correspondance avec la demanderesse, le MPO a affirmé que le permis avait été octroyé en vertu du Règlement sur l’aquaculture. Cela n’a rien de surprenant, étant donné que le permis lui‑même est intitulé [traduction] « Permis de pisciculture en vertu du Règlement du Pacifique sur l’aquaculture ». Il est maintenant concédé que le Règlement sur l’aquaculture ne prévoit aucun pouvoir de transférer des poissons. De plus, il est silencieux au sujet du transfert de poissons malades.
[22] La condition 3 du permis est coiffée du titre [traduction] « Transfert de poissons ». La condition 3.1 énonce que [traduction] « [l]e titulaire du permis peut transférer à cet établissement des salmonidés de l’Atlantique ou du Pacifique vivants d’un établissement possédant un permis d’aquaculture valide délivré en vertu de l’article 3 du Règlement du Pacifique sur l’aquaculture » pourvu que les conditions applicables aux transferts soient remplies. Il s’agit précisément du type de transfert qui est visé à la partie VIII du RPDG, qui définit un permis visé à la partie VIII comme un permis autorisant « le transfert de poissons vivants dans des installations d’élevage ». Étant donné l’importance des décisions en matière de transferts, comme en témoigne le régime général du RPDG, il serait déraisonnable de conclure qu’il y aurait un hiatus dans le régime réglementaire, de sorte que les transferts de l’écloserie à la ferme piscicole ne seraient pas réglementés. Je conclus que la condition 3.1 du permis autorisant le transfert de poissons fait écho à la partie VIII du RPDG et que les conditions de ce permis doivent respecter les dispositions de l’article 56 de ce règlement.
[23] La condition 3.1 du règlement prévoit le transfert de poissons (l’objet d’un permis de transfert en vertu du RPDG), tandis que la culture ou la capture de poissons (l’objet d’un permis d’aquaculture en vertu du Règlement sur l’aquaculture) sont visées dans d’autres parties du permis. La condition 3.1 est ainsi rédigée :
[traduction]
3. Transfert de poissons
3.1 Le titulaire de permis peut transférer à son installation des salmonidés de l’Atlantique ou du Pacifique vivants en provenance d’une installation titulaire d’un permis d’aquaculture valide délivré conformément à l’article 3 du Règlement du Pacifique sur l’aquaculture entre les zones de santé des poissons décrites à l’annexe VI, à la condition que les transferts soient effectués à l’intérieur d’une seule et même zone de transfert des salmonidés décrite à l’annexe II et pourvu que les conditions suivantes soient satisfaites :
(a) les espèces de poissons salmonidés vivants doivent être les mêmes que celles énumérées sur la lettre du présent permis;
(b) le titulaire de permis doit avoir obtenu la confirmation écrite et signée, de la part du vétérinaire ou du personnel responsable de la santé des poissons de l’installation d’origine, indiquant que, selon son jugement professionnel :
(i) le taux de mortalité des stocks élevés à l’installation d’origine, à l’exception des œufs, au sein de tout stock élevé à l’installation d’origine, n’a pas dépassé 1 % par jour attribuable à des maladies infectieuses, pendant 4 jours consécutifs au cours de la période d’élevage;
(ii) le stock à transférer de l’installation d’origine n’affiche aucun signe de maladie clinique nécessitant un traitement; et
(iii) aucun stock à l’installation d’origine n’a été atteint, pour autant que l’on sache, d’une maladie figurant à l’annexe IV; ou
(iv) lorsque les conditions des sous‑alinéas 3.1(b)(i) et/ou 3.1(b)(iii) ne peuvent être respectées, le transfert peut tout de même avoir lieu si le vétérinaire de l’installation a effectué une évaluation des risques, en examinant les registres sur la santé des poissons de l’installation, des rapports de diagnostic, une évaluation de la compartimentation des stocks et les mesures de biosécurité connexes et qu’il a jugé que les risques du transfert associés aux poissons étaient faibles.
[24] Les conditions 3.1(b)(iii) et 3.1(b)(iv) renvoient toutes deux à l’annexe IV. L’annexe IV fait partie du permis, et elle énumère ce que le MPO considère comme huit [traduction] « maladies préoccupantes à l’échelle régionale, nationale ou internationale ». Cette liste comprend sept maladies précises pouvant affecter les poissons et une catégorie résiduelle qui comprend [traduction] « [t]out autre agent de réplication filtrable qui peut produire des effets cytopathologiques dans une culture de tissus ou qui est un facteur de causalité de maladies cliniques identifiables chez le poisson ». Chose importante, le préambule de l’annexe IV énonce que les maladies énumérées [traduction] « peuvent avoir un impact important sur les pêches et peuvent influencer le commerce régional et national; il est donc nécessaire de les signaler aussitôt et d’y porter une attention immédiate. »
[25] La condition 3.1 s’applique aux transferts de poissons qui ont lieu entre zones de santé des poissons et à l’intérieur d’une zone de transfert des salmonidés. Ces zones sont établies aux termes de politiques du MPO, et elles couvrent différentes régions géographiques. Toutefois, l’article 56 du RPDG ne fait pas de distinction entre les zones de transfert des salmonidés et les zones de santé des poissons. Le champ d’application des exigences réglementaires, étant de nature législative, ne peut pas être limité par des politiques. Ainsi, l’article 56 s’applique à toutes les décisions concernant les transferts de poissons, sans égard aux zones, et, par conséquent, la condition 3.1 du permis régissant les transferts doit être compatible avec l’article 56.
III. La norme de contrôle [26] La demanderesse soutient que les questions en litige en l’espèce sont des questions de compétence, et que la condition du permis devrait donc être contrôlée selon la norme de la décision correcte. Le ministre et Marine Harvest ne sont pas d’accord. Elles soutiennent que la Cour devrait adopter une démarche empreinte d’une grande retenue à l’égard de la décision du ministre.
[27] Pour déterminer quelle norme de contrôle doit être appliquée, le ministre insiste beaucoup sur le fait que les considérations scientifiques entourant la délivrance de permis dans le secteur de l’aquaculture sont complexes. S’appuyant sur l’arrêt McLean c Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 76, le ministre affirme que sa décision est présumée être raisonnable, et que le fardeau incombe à la demanderesse de démontrer le contraire. Le ministre s’est appuyé sur cette présomption, et, mis à part la décision et le permis, il n’a produit aucun dossier.
[28] Marine Harvest, quant à elle, appuie sa position sur le vaste pouvoir discrétionnaire du ministre de délivrer des permis relatifs aux pêcheries et d’assortir ces permis de conditions en vertu de l’article 7 de la Loi sur les pêches. Cette disposition habilite le ministre à octroyer des permis de pêche ainsi que des licences d’exploitation de pêcheries « à discrétion » ‑ ou à en permettre l’octroi. Marine Harvest soutient que l’article 7 constitue une réponse complète à toute question, de quelque nature ou portée que ce soit, concernant les conditions de permis. La position de Marine Harvest revient essentiellement à dire que le ministre peut faire ce qu’il veut. Subsidiairement, Marine Harvest soutient, en s’appuyant sur une preuve d’expert, que les conditions du permis sont raisonnables.
[29] Il ne fait aucun doute que le ministre dispose de vastes pouvoirs en vertu de l’article 7 de la Loi sur les pêches. Comme la Cour l’a fait remarquer dans la décision Malcolm c Canada (Pêches et Océans), 2013 CF 363 (confirmé par 2014 CAF 130, autorisation de pourvoi à la CSC refusée, [2014] SCCA no 350), le ministre a « toute la latitude voulue » (dans la version originale anglaise, « the widest discretion ») pour prendre des décisions stratégiques en matière de pêcheries. Le ministre peut exercer cette discrétion, par exemple, lorsqu’il octroie ou refuse d’octroyer des permis ou licences en vertu du RPDG ou du Règlement sur l’aquaculture.
[30] Néanmoins, le pouvoir discrétionnaire du ministre est encadré et contrôlé par le RPDG, dont l’article 22 interdit les conditions de permis qui sont incompatibles avec ce règlement. C’est‑à‑dire que le pouvoir discrétionnaire du ministre existe sauf disposition législative contraire. Comme la Cour d’appel l’a fait remarquer dans l’arrêt Matthews c Canada (Procureur général), [1999] ACF no 830 (CAF), « [s]i largement exprimé » que soit le pouvoir discrétionnaire accordé au ministre relativement aux conditions de permis et de licences, ce pouvoir est limité et régi par les objectifs de la Loi sur les pêches et ses dispositions. La Cour suprême du Canada a exprimé la même idée, en des termes particulièrement pertinents, dans l’arrêt Comeau's Sea Foods Ltd. c Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [1997] 1 RCS 12, où, au paragraphe 36, le juge Major, s’exprimant au nom de la Cour, a affirmé :
Je suis d’avis que le pouvoir discrétionnaire d’autoriser la délivrance de permis, qui est conféré au Ministre par l’art. 7, est, à l’instar de son pouvoir discrétionnaire de délivrer des permis, restreint seulement par l’exigence de justice naturelle, étant donné qu’il n’y a actuellement aucun règlement applicable. [Non souligné dans l’original.]
[31] Dans l’arrêt Tervita Corp. c Canada (Commissaire de la concurrence), 2015 CSC 3, la Cour suprême a traité des conditions auxquelles la présomption du caractère raisonnable peut être réfutée, et peu de ces conditions sont présentes en l’espèce. Selon la jurisprudence prépondérante, l’analyse relative à la norme de contrôle doit partir de la prémisse que la norme de la décision raisonnable s’applique au contrôle des décisions du ministre en matière de délivrance de permis : voir également Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, et Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c Canada (Procureur général), 2014 CSC 40.
[32] À mon avis, la question de savoir si les conditions du permis sont compatibles avec l’article 56 du RPDG doit être examinée selon la norme de la décision raisonnable. Le ministre, par l’imposition de conditions, cherche à mettre en œuvre ou rendre opérationnelles les obligations imposées par les alinéas 56a), b) et c). La condition d’un permis qui est incompatible avec une obligation réglementaire ou contraire à celle‑ci serait ultra vires, mais elle serait également déraisonnable. J’estime que la question que la Cour doit trancher est celle de savoir si les conditions du permis constituent une expression raisonnable des exigences obligatoires de l’article 56.
IV. Observations préliminaires A. Le réovirus pisciaire (RVP) et l’inflammation des muscles squelettiques et cardiaques (HSMI) [33] L’inflammation des muscles squelettiques et cardiaques (connue sous l’acronyme anglais « HSMI » pour « heart and skeletal muscle inflammation ») est une maladie infectieuse qui affecte les saumons d’élevage. Elle les amène à nager de manière anormale et les rend anorexiques. Le HSMI commence à présenter des symptômes observables seulement 5 à 9 mois après que les saumoneaux ont été transférés dans l’océan. Il ne fait aucun doute que cette maladie constitue une menace pour les activités d’aquaculture. Les taux de mortalité peuvent osciller entre 0 % et 20 % de la population, et, dans un cas rapporté en Norvège, le HSMI a causé la mort d’un stock tout entier.
[34] Le HSMI a été identifié pour la première fois en Norvège en 1999, et il est maintenant courant partout en Norvège dans les fermes d’élevage de saumon. Le HSMI a été découvert en Écosse en 2005, et plus récemment au Chili et au Canada.
[35] La relation de cause à effet entre le RVP et le HSMI n’a pas été établie de manière concluante. Toutefois, selon la prépondérance de la preuve d’expert dont dispose la Cour, le RVP serait le précurseur viral du HSMI. De longues et vastes recherches menées en Norvège pour tenter de déceler d’autres virus que le RVP qui pourraient être responsables du HSMI n’ont permis d’identifier aucun autre agent. Bien que l’on n’ait pas trouvé le HSMI chez des saumons sauvages, 14 % des saumons sauvages de la côte norvégienne sont maintenant porteurs du RVP.
B. Le dossier [36] Un contrôle judiciaire porte sur la décision elle‑même. Il se fonde sur les éléments dont disposait le décideur. Comme la Cour d’appel l’a noté dans l’arrêt Association des universités et collèges du Canada c Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright), 2012 CAF 22, en règle générale, le dossier dont dispose la cour qui procède à un contrôle judiciaire se limite au dossier de preuve dont disposait le décideur.
[37] Il y a des exceptions à cette règle, et l’une de ces exceptions vise à permettre la présentation d’éléments de preuve contextuelle susceptibles d’aider la cour à comprendre les questions en litige. Une bonne part des éléments de preuve produits dans la présente instance, et l’usage qui en est fait, va au‑delà de cette exception. Marine Harvest conteste vigoureusement la relation de cause à effet entre le HSMI et le RVP, et elle cherche à établir qu’il n’existe aucun lien de la sorte. Cette démarche témoigne d’une conception erronée du rôle de la Cour dans le cadre d’un contrôle judiciaire. Le ministre n’a produit aucun élément de preuve, mis à part la décision d’une page et demie requise en vertu de l’article 317 des Règles des Cours fédérales. Il s’est réfugié derrière les éléments de preuve produits par Marine Harvest. Il a toutefois fait des affirmations scientifiques sans équivoque :
[traduction]
Le HSMI n’a pas été trouvé dans l’Atlantique ailleurs qu’en Norvège et en Écosse. Le HSMI n’a jamais été diagnostiqué chez aucun poisson dans l’océan Pacifique, notamment chez aucun saumon du Pacifique ni chez aucun saumon d’élevage de l’Atlantique.
[38] Étant donné que la Norvège et l’Écosse sont les deux plus grands centres d’élevage du saumon de l’Atlantique, cette affirmation étaye davantage le point de vue de la demanderesse en ce qui a trait à la science. Mais là n’est pas le point à ce stade‑ci. Le point est que les affirmations faites pour étayer le caractère raisonnable de l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre ne peuvent pas être faites sans éléments de preuve.
[39] Le ministre affirme que le fardeau incombe à la demanderesse de réfuter la présomption selon laquelle ce que le ministre dit au sujet de la science et des règlements est raisonnable. Le ministre affirme qu’il a été [traduction] « guidé par des conseillers experts » et que les conditions du permis étaient fondées sur des [traduction] « critères scientifiques ». Mais il importe de noter que le ministre n’a rien dit au sujet de la science qui pourrait tendre à démontrer que les conditions sont raisonnables. Si le ministre souhaite établir que le pouvoir discrétionnaire exercé a pris en compte divers facteurs et que les renseignements scientifiques comportaient des limites pertinentes, le ministre ou des représentants de ce dernier peuvent le dire. En revanche, le ministre ne peut pas faire des affirmations scientifiques non étayées. Il ne peut pas non plus invoquer des affidavits d’experts rédigés plusieurs mois après la décision et inférer qu’il a nécessairement dû prendre ces considérations en compte lorsqu’il a exercé son pouvoir discrétionnaire.
C. Le principe de précaution [40] Le ministre soutient que les conditions 3.1(b)(i), (ii) et (iii) du permis sont raisonnables et qu’elles [traduction] « tiennent compte de la réalité des limites actuelles des connaissances scientifiques et reflètent une approche prudente à l’égard des transferts de poissons ». C’est‑à‑dire que, dans un contexte d’incertitude scientifique, les conditions sont censées prévenir les transferts qui pourraient nuire à la protection et à la conservation des poissons. Le ministre insiste pour dire que les conditions du permis ont une portée si vaste et elles s’accordent tellement avec le principe de précaution qu’il arrive que des poissons en santé ne soient pas transférés. Il convient de noter que le ministre n’a pas soutenu que la condition (iv) du permis était compatible avec le principe de précaution (mémoire du ministre aux paragraphes 4, 58 et 100 à 103).
[41] À la lumière de cet argument, il est utile d’examiner le sens exact du principe de précaution et son application dans un contexte juridique. Dans l’arrêt 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d'arrosage) c Hudson (Ville), 2001 CSC 40, la juge L’Heureux‑Dubé a adopté le principe de précaution et l’a appliqué en tant qu’élément d’interprétation des lois, en écrivant ce qui suit au paragraphe 31 :
L’interprétation que je fais ici du règlement 270 respecte le « principe de précaution » du droit international, qui est défini ainsi au par. 7 de la Déclaration ministérielle de Bergen sur le développement durable (1990) :
Un développement durable implique des politiques fondées sur le principe de précaution. Les mesures adoptées doivent anticiper, prévenir et combattre les causes de la détérioration de l’environnement. Lorsque des dommages graves ou irréversibles risquent d’être infligés, l’absence d’une totale certitude scientifique ne devrait pas servir de prétexte pour ajourner l’adoption de mesures destinées à prévenir la détérioration de l’environnement.
Le Canada « a préconisé l’inclusion du principe de précaution » au cours des négociations de la Conférence de Bergen (D. VanderZwaag, Examen de la LCPE : Document d’élaboration des enjeux 18, La LCPE et le principe ou l’approche précaution (1995), p. 11). Ce principe est intégré dans plusieurs dispositions de législation interne : voir par exemple la Loi sur les océans, L.C. 1996, ch. 31, Préambule (par. 6); la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1990), L.C. 1999, ch. 33, al. 2(1)a); la Endangered Species Act, S.N.S. 1998, ch. 11, al. 2(1)b) et par. 11(1).
[42] Plus récemment, la Cour suprême du Canada a examiné le rapport entre le principe de précaution et un régime de réglementation environnementale dans Dynamitage Castonguay Ltée. c Ontario (Environnement), 2013 CSC 52, au paragraphe 20. La Cour a évoqué le principe en tant que principe émergent en droit international, qui éclairait la portée et l’application de la disposition législative en cause.
[43] Le principe de précaution reconnaît qu’au nom d’une saine politique publique, l’absence d’une totale certitude scientifique ne doit pas servir de prétexte pour éviter ou ajourner la prise de mesures visant à protéger l’environnement, puisqu’il y a des limites inhérentes à la capacité de prévenir les dommages à l’environnement. Passant de la sphère des politiques publiques au droit, le principe de précaution est à tout le moins un aspect établi de l’interprétation des lois, et il est permis de penser en outre qu’il s’est cristallisé en une norme de droit international coutumier et de droit matériel interne : Spraytech aux paragraphes 30 et 31. Toutefois, sauf dans la mesure où il en est question à la partie VII, il n’est pas nécessaire de déterminer ici les tenants et aboutissants juridiques du principe, puisque la présente décision ne repose pas sur l’application du principe ni n’en dépend.
[44] Les défendeurs invoquent le principe de précaution au soutien de leur prétention selon laquelle, dans un contexte d’incertitude scientifique, les conditions se veulent un moyen d’empêcher les transferts qui pourraient nuire à la protection et à la conservation des poissons. Toutefois, ils soutiennent également que cette même incertitude scientifique quant à savoir si le RVP est l’agent du HSMI justifie le transfert de saumoneaux infectés au RVP. L’absence d’une totale certitude scientifique est précisément la situation que vise le principe de précaution. Les arguments des défendeurs relativement au principe de précaution sont incohérents et contradictoires et, dans tous les cas, ils échouent à la lumière des éléments de preuve.
[45] Les éléments de preuve dont dispose la Cour démontrent qu’il existe un corpus d’études scientifiques crédibles, réalisées par des scientifiques respectés dans différents pays, qui établissent une relation de cause à effet entre le RVP et le HSMI. Les éléments de preuve indiquent également qu’il y a des scientifiques qui doutent du lien – mais qui concèdent qu’aucun autre agent pathogène n’a été identifié comme responsable du HSMI. Comme je l’ai noté précédemment, le HSMI a été décelé pour la première fois en Norvège en 1999, et il est maintenant courant partout en Norvège dans les fermes d’élevage de saumon. La présence du HSMI a été observée subséquemment en Islande, et plus récemment au Chili. De vastes recherches en Norvège visant à identifier d’autres virus que le RVP qui seraient susceptibles de causer le HSMI n’ont identifié aucun autre agent. Ainsi, bien qu’il y ait un débat vigoureux entre scientifiques respectés sur la question, les éléments de preuve tendent à indiquer que l’agent pathogène (le RVP) pourrait nuire à la protection et la conservation des poissons, et, par conséquent, « l’absence d’une totale certitude scientifique ne devrait pas servir de prétexte pour ajourner l’adoption de mesures destinées à prévenir la détérioration de l’environnement » : Spraytech, au paragraphe 31.
[46] En somme, compte tenu des éléments de preuve, les défendeurs ne peuvent pas affirmer que les conditions du permis qui permettent un transfert de saumoneaux infectés par le VRP reflètent le principe de précaution. D’après les éléments de preuve, le ministre ne pêche pas par excès de prudence.
[47] En faisant ces observations au sujet du principe de précaution, la Cour ne prétend pas trancher le débat relatif au VRP et au HSMI. Simplement, puisque l’argument a été soulevé et qu’il a été affirmé que les conditions reflétaient une approche prudente à l’égard de l’aquaculture, la question devait être examinée. Pour conclure, compte tenu des éléments de preuve dont je dispose, le ministre ne peut pas soutenir que les conditions du permis reflètent le principe de précaution pour démontrer le caractère raisonnable de ces conditions et le lien entre celles‑ci et les exigences de l’article 56. Je reviendrai brièvement au principe de précaution en tant qu’aspect de l’interprétation de l’alinéa 56b) du RPDG plus loin dans les présents motifs.
[48] Ces trois observations préliminaires ayant été faites (le dossier, le contexte scientifique et le principe de précaution), j’aborderai maintenant la question de savoir si les conditions du permis satisfont aux exigences réglementaires minimales. Avant cela, je réitère que la norme de contrôle est celle de la décision raisonnable, ou, autrement dit, les conditions sont‑elles une expression raisonnable des conditions préalables réglementaires. La réponse à cette question ne dépend pas de la question de savoir s’il est certain au plan scientifique que le RVP est l’agent viral du HSMI ni de la question de savoir si les poissons qui sont porteurs du RVP devraient être transférés; elle dépend plutôt de l’application de principes orthodoxes régissant l’interprétation de mesures législatives subordonnées.
V. Les conditions du permis sont‑elles conformes à l’article 56 du RPDG? A. Le cadre d’analyse [49] Il est évident qu’un règlement qui est incompatible avec les dispositions légales habilitantes ne peut pas réaliser les objets de la loi (Denys C. Holland et John P. McGowan, Delegated Legislation in Canada, Agincourt (Ontario), The Carswell Co. Ltd., 1989, à la page 182). La législation subordonnée, comme le RPDG, a la même force juridique qu’une loi et s’interprète au moyen des mêmes règles et techniques (Ruth Sullivan, Statutory Interpretation, 2e éd., Toronto, Irwin Law, 2007, à la page 11). Ici, l’incompatibilité alléguée n’est pas entre la loi et le règlement, mais plutôt entre le règlement et le permis. Les mêmes principes s’appliquent