Colombie-Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc.

Colombie-Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2007-05-31
Référence neutre
2007 CSC 23
Recueil
[2007] 2 RCS 86
Numéro de dossier
30317
Juges
Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 30317
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Colombie-Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc., [2007] 2 R.C.S. 86, 2007 CSC 23
Date : 20070531
Dossier : 30317
Entre :
Procureur général de la Colombie‑Britannique
Appelant
et
Lafarge Canada Inc. et Administration portuaire de Vancouver
Intimées
et
Burrardview Neighbourhood Association et Ville de Vancouver
Intimées
‑ et ‑
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec, procureur général du
Nouveau‑Brunswick et procureur général de l’Alberta
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron
Motifs de jugement conjoints :
(par. 1 à 91)
Motifs concordants :
(par. 92 à 143)
Les juges Binnie et LeBel (avec l’accord des juges Deschamps, Fish, Abella et Charron)
Le juge Bastarache
______________________________
Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc., [2007] 2 R.C.S. 86, 2007 CSC 23
Procureur général de la Colombie‑Britannique Appelant
c.
Lafarge Canada Inc. et Administration portuaire de Vancouver Intimées
et
Burrardview Neighbourhood Association et Ville de Vancouver Intimées
et
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec, procureur général du
Nouveau‑Brunswick et procureur général de l’Alberta Intervenants
Répertorié : Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc.
Référence neutre : 2007 CSC 23.
No du greffe : 30317.
2005 : 8 novembre; 2007 : 31 mai.
Présents : Les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel — Partage des pouvoirs — Propriété publique — Exclusivité des compétences — Société cherchant à construire une installation intégrée de déchargement des navires et de centrale à béton sur des terrains portuaires appartenant à une entreprise fédérale — Le règlement de zonage et d’aménagement municipal est‑il inapplicable? — L’exclusivité des compétences s’applique‑t‑elle à tous les biens dont le gouvernement fédéral a la maîtrise? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(1A).
Droit constitutionnel — Partage des pouvoirs — Navigation et bâtiments ou navires — Exclusivité des compétences — Prépondérance fédérale — Société cherchant à construire une installation intégrée de déchargement des navires et de centrale à béton sur des terrains portuaires appartenant à une entreprise fédérale — Le règlement de zonage et d’aménagement municipal est‑il inapplicable du fait de la compétence du Parlement sur « la navigation et les bâtiments ou navires »? — La compétence en matière d’utilisation des sols que s’attribue l’entreprise fédérale fait-elle intervenir l’exclusivité des compétences? — A‑t-il été satisfait aux exigences de la doctrine de la prépondérance fédérale? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(10).
Droit constitutionnel — Partage des pouvoirs — Exclusivité des compétences — Portée.
Lafarge Canada Inc. souhaitait construire une installation intégrée de déchargement des navires et de centrale à béton sur un terrain situé sur le front de mer et appartenant à l’Administration portuaire de Vancouver (« APV »), une entreprise fédérale constituée en vertu de la Loi maritime du Canada de 1998. La ville de Vancouver, qui a proposé certaines modifications au projet, ainsi que l’APV, ont donné leur approbation de principe au projet, mais un groupe de contribuables s’y est opposé et a présenté à la Cour suprême de la Colombie‑Britannique une requête plaidant que la ville avait refusé d’exercer sa compétence à l’égard des terrains et qu’elle aurait dû insister pour que Lafarge obtienne un permis d’aménagement municipal. L’APV a répondu qu’aucun permis municipal n’était nécessaire parce que ses terrains bénéficiaient de l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences, s’agissant d’une « propriété publique » fédérale au sens du par. 91(1A) de la Loi constitutionnelle de 1867, ou parce que la gestion de ces terrains est essentielle à « l’entreprise fédérale » de l’APV relevant de la compétence fédérale en matière de « navigation et bâtiments ou navires » prévue au par. 91(10). Subsidiairement, l’APV a plaidé qu’il existait un conflit d’application qui devait, conformément à la doctrine de la prépondérance fédérale, être résolu en faveur de la compétence fédérale. Le juge en chambre a accueilli la demande des contribuables et a déclaré que l’APV n’avait pas compétence pour approuver le projet. La Cour d’appel a annulé cette décision, a conclu que les terrains de l’APV étaient une « propriété publique » au sens du par. 91(1A) de la Loi constitutionnelle de 1867 et a déclaré que le règlement de zonage et d’aménagement de la ville ne s’appliquait pas aux installations projetées.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron : La présente affaire devrait être tranchée suivant la doctrine de la prépondérance fédérale et non suivant celle de l’exclusivité des compétences. Selon Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, dont les motifs sont déposés simultanément, la doctrine de l’exclusivité des compétences ne devrait généralement pas être appliquée lorsque la matière législative présente un double aspect et que les autorités, tant fédérale que provinciale, ont toutes deux un intérêt impérieux. En l’absence de mesures fédérales de contrôle de l’utilisation des sols valides et applicables à ces terrains, le fédéralisme ne commande pas un vide réglementaire, un résultat qu’entraînerait l’exclusivité des compétences. La matière en cause en l’espèce — l’aménagement des terrains du front de mer — pourrait potentiellement relever de la compétence provinciale ou fédérale, selon la propriété et l’utilisation que l’on se propose de faire du terrain. Les terrains du front de mer ne cessent pas d’être « dans la province » parce qu’ils peuvent éventuellement servir à des activités assujetties à la réglementation fédérale, mais la compétence fédérale prévaudra sur la compétence provinciale dans les cas où des lois valides, l’une fédérale et l’autre provinciale, s’appliquent à différents aspects de l’utilisation projetée et donnent lieu à un conflit d’application. [4] [37] [43]
La Loi maritime du Canada est une loi fédérale qui, en raison de son caractère véritable, se rapporte tant à la gestion d’une « propriété publique » qu’à « la navigation et les bâtiments ou navires ». Le paragraphe 91(1A) de la Loi constitutionnelle de 1867 n’étend pas l’application de l’exclusivité des compétences à tous les biens dont le gouvernement fédéral a la maîtrise. En l’absence d’une relation de mandataire, la propriété publique doit comprendre un élément de propriété fédérale afin de bénéficier de l’immunité constitutionnelle à l’égard des règlements provinciaux relatifs à l’utilisation des sols. L’État fédéral n’a aucun intérêt propriétal sur les terrains en question. Selon les lettres patentes de l’APV, les terrains que Lafarge propose de louer de l’APV pour son projet sont décrits à l’annexe C. Aux termes de la Loi maritime du Canada, les terrains décrits à l’annexe C appartiennent à l’APV et non à l’État, et il est prévu expressément que l’APV n’est pas un mandataire de l’État pour les besoins de la gestion de ces terrains. Puisque le par. 91(1A) crée une immunité fondée sur un intérêt propriétal, les terres de l’annexe C ne sont pas la « propriété publique » de l’État fédéral et ne sont donc pas visées au par. 91(1A). L’attribution aux terres décrites à l’annexe C du statut prévu au par. 91(1A) et leur assujettissement par le fait même à un régime fédéral auquel le statut de non‑mandataire de l’État devait permettre d’échapper serait contraire à l’objectif législatif du Parlement. [48] [53] [56] [60] [72]
L’exclusivité des compétences ne s’applique pas non plus à chaque élément d’une entreprise constituée en société sous le régime d’une loi fédérale ou assujettie à la réglementation fédérale; son application est limitée aux « éléments essentiels ou vitaux » de l’entreprise. Aucune compétence fédérale n’est expressément prévue en matière de « terrains portuaires ». L’autorité législative de l’APV doit donc découler de la compétence fédérale sur « la navigation et les bâtiments ou navires » prévue au par. 91(10) de la Loi constitutionnelle de 1867. Cette autorité peut assujettir à la compétence fédérale une matière par ailleurs assujettie à la compétence provinciale si elle est « intégrée étroitement » au domaine de la navigation et des bâtiments ou navires. En l’espèce, les mesures de contrôle de l’utilisation des sols prises aux termes de la Loi maritime du Canada vont au‑delà des biens de l’État afin d’englober des utilisations « intégrées étroitement » au domaine de la navigation et des bâtiments ou navires. Leur portée couvre le projet Lafarge que la ville et l’APV envisagent depuis le début comme une installation intégrant des services de transport et de malaxage dans laquelle le transport maritime constitue un aspect dominant. Le port n’est pas une enclave fédérale. L’APV possède et loue des terrains utilisés pour diverses activités. Autoriser la construction d’une centrale à béton sur ces terrains portuaires ne relève pas des fonctions essentielles ou vitales de l’APV. En l’espèce, l’autorisation s’inscrit plutôt dans une entreprise accessoire au transport maritime. L’absence de mesures valides et applicables de réglementation fédérale de l’utilisation des sols ne placerait pas les terrains en cause dans un vide réglementaire. Les mesures provinciales de contrôle de l’utilisation des sols seraient alors applicables. Les arguments du gouvernement fédéral en faveur de l’exclusivité des compétences sont donc rejetés. [42] [65-66] [68] [72-73]
Cependant, les conditions préalables à l’application de la doctrine de la prépondérance fédérale sont respectées et la demande des contribuables devrait être rejetée pour ce motif. Premièrement, il existe un texte législatif fédéral valide et applicable, soit la Loi maritime du Canada. Le plan d’utilisation des sols comme les politiques et procédures autorisées par cette loi doivent être interprétés en fonction de l’étendue de la compétence fédérale. La compétence sur la navigation et les bâtiments ou navires est la seule source de compétence fédérale reliée aux terrains affectés au projet Lafarge. L’ensemble du projet Lafarge devant être réalisé sur les terrains de l’APV décrits à l’annexe C est suffisamment « intégré » à l’installation de déchargement des navires et des barges pour que la réglementation fédérale s’applique à tous ses aspects. Deuxièmement, il existe un texte législatif provincial valide et applicable. Le règlement de zonage et d’aménagement municipal constitue l’exercice valide d’un pouvoir législatif autorisé par la province. Les mesures de contrôle de l’utilisation des sols constituent des textes législatifs d’application générale qui n’ont pas pour objet la navigation et les bâtiments ou navires. Troisièmement, les deux textes législatifs valides ne sont pas susceptibles d’application simultanée : il existe en l’espèce un conflit d’application parce qu’un juge n’aurait pas pu appliquer à la fois la loi fédérale et le règlement municipal. Le dossier confirme la présence de zones de conflit pour ce qui est de la limite de hauteur ainsi que des normes relatives au bruit et à la pollution. L’application du règlement municipal dans ces matières entraverait la réalisation de l’objectif fédéral en privant l’APV de son pouvoir de décision définitive sur la mise en œuvre d’un projet que la ville et l’APV ont toutes deux considéré comme principalement relié au transport maritime relativement à des matières qui relèvent de la compétence législative du Parlement. [75] [77-81] [85]
Le juge Bastarache : Le pourvoi doit être rejeté uniquement en appliquant comme il se doit la doctrine de l’exclusivité des compétences dans le contexte de la compétence du Parlement sur la navigation et les bâtiments ou navires. Même si cette doctrine a été critiquée, ses opposants n’ont pas réussi à démontrer pourquoi il faudrait y renoncer. Sans elle, il n’y aurait aucun moyen d’atténuer une loi provinciale de façon à ce qu’elle devienne inapplicable à une matière fédérale tout en préservant son applicabilité aux autres matières qui ne relèvent pas de la compétence fédérale. De même, rien ne permettrait d’empêcher l’application non autorisée d’une loi provinciale par ailleurs valide à une matière fédérale dans des situations où il n’existe aucune loi fédérale incompatible. [93] [103] [107]
La doctrine de l’exclusivité des compétences porte sur la compétence : l’important est de savoir si une loi provinciale « touche » le contenu essentiel d’un chef de compétence législative fédérale. Le critère qui détermine l’exclusivité des compétences ne devrait donc pas insister sur l’activité ou sur l’exploitation précise qui est en cause et sur la question de savoir si cette activité ou utilisation échappe au règlement municipal, mais plutôt sur celle de savoir si la compétence fédérale en cause échappe à l’application de la loi provinciale. Vu l’importance accordée à la compétence plutôt qu’à la mesure, il n’est pas nécessaire qu’une mesure législative ou exécutive fédérale « occupe le champ » pour que l’immunité s’applique à un domaine de compétence législative fédérale. Le simple fait qu’une loi provinciale ou un règlement municipal « touche » un élément essentiel d’un domaine de compétence fédérale exclusive suffit à les rendre inapplicables à l’égard d’une entreprise fédérale. Il ne faut pas donner au terme « touche » un sens exigeant que le contenu essentiel de la compétence fédérale, ou les opérations de l’entreprise, soient complètement paralysés; pour que l’immunité puisse s’appliquer, l’application de la loi provinciale doit produire des effets suffisamment importants et graves. [109-110] [139]
En l’espèce, le règlement municipal est une mesure législative provinciale d’application générale valide. Son caractère véritable s’attache à la réglementation de l’utilisation des sols et de l’aménagement des terrains situés dans les limites de la ville. L’application du règlement n’empiète pas sur la compétence législative exclusive du Parlement en matière de « propriété publique » parce que les terrains en question ne constituent pas une « propriété publique » au sens du par. 91(1A) de la Loi constitutionnelle de 1867 et qu’ils ne bénéficient donc pas de l’immunité réservée au domaine fédéral qui écarte l’application du règlement municipal. Puisque l’immunité au cœur du par. 91(1A) est fondée sur un intérêt propriétal, le critère pertinent pour déterminer si un terrain est une propriété publique au sens de cet article consiste à savoir si la preuve établit que l’État fédéral possède à l’égard de ce terrain un intérêt propriétal suffisant. Ainsi, lorsqu’une société d’État est propriétaire d’un terrain ou le détient à un titre autre que celui de mandataire de l’État, il faut un élément du droit de propriété de l’État fédéral afin que le terrain bénéficie de l’immunité constitutionnelle qui écarte l’application des lois et règlements provinciaux sur l’utilisation des sols. Compte tenu des faits de l’espèce, l’État n’a pas établi l’existence d’un intérêt propriétal suffisant sur les terrains pour justifier l’immunité réservée au domaine fédéral sur le fondement du par. 91(1A). Le bien‑fonds en question est décrit à l’annexe C des lettres patentes de l’APV, et il ressort nettement que le législateur a fait le choix exprès d’exclure les terrains visés à l’annexe C de la définition de terrains fédéraux et de terrains détenus par les mandataires de l’État au nom de l’État. En incluant les terrains en question dans l’annexe C, le Parlement a renoncé à tout intérêt propriétal sur ces terrains. L’APV détient les biens‑fonds en son propre nom et non pour le bénéfice de l’État. [115] [119] [123-125]
Le règlement de la ville est constitutionnellement inapplicable en raison de l’exclusivité fédérale qui s’applique au contenu essentiel de la compétence sur la navigation et des bâtiments ou navires prévue au par. 91(10) de la Loi constitutionnelle de 1867. Le contenu essentiel de la compétence prévue au par. 91(10) englobe nécessairement le pouvoir de réglementer l’utilisation des sols et l’aménagement des terrains portuaires pour les activités nécessaires aux opérations portuaires. Cette réglementation établit le lien nécessaire avec la navigation et les bâtiments ou navires pour que l’immunité fédérale s’applique, et cette conclusion découle du fait qu’on inclut généralement les ports et les havres dans la compétence fédérale sur la navigation et les bâtiments ou navires et, plus précisément, du fait qu’on inclut les activités et les décisions des administrations portuaires concernant l’utilisation des sols et l’aménagement des terrains portuaires lorsqu’un lien suffisant est établi entre cette réglementation et la navigation et les bâtiments ou navires. La compétence prévue au par. 91(10) doit inclure aussi les administrations portuaires assujetties à la réglementation fédérale comme l’APV, dont la création, le rôle et le mandat font indéniablement partie du contenu essentiel de la compétence législative du Parlement sur la navigation et les bâtiments ou navires, dans la mesure où l’exercice de leurs opérations et de leur rôle est nécessaire aux opérations portuaires. La décision d’appliquer ou non l’immunité fédérale ne devrait pas être fonction seulement de l’utilisation directe des parcelles de terrains portuaires en question pour des « activités portuaires » ou des activités simplement « nécessaires » aux opérations portuaires, et de la crainte que certaines utilisations entrant dans cette dernière catégorie puissent sembler dans une certaine mesure moins étroitement liées à la navigation ou aux bâtiments et navires. La réglementation de l’utilisation des sols et de l’aménagement de tous les terrains portuaires se trouve au cœur du contenu essentiel du par. 91(10). Dans la mesure où ce pouvoir de réglementation est exercé conformément aux statuts constitutifs et au mandat de l’entreprise fédérale et qu’il a pour objet les terrains portuaires au regard des activités nécessaires aux opérations portuaires (à tout le moins) ou au regard des activités strictement portuaires, le statut précis d’une parcelle de terrain portuaire donnée et l’utilisation précise que l’on veut en faire ne devraient alors pas entrer en ligne de compte. Les utilisations spécifiques des sols ne sont pertinentes à l’analyse de l’immunité que dans la mesure où il pourrait s’en dégager un exercice illégitime du pouvoir fédéral essentiel de réglementer l’utilisation des sols sur les terrains portuaires. En l’espèce, aux termes de la Loi maritime du Canada, les terrains décrits à l’annexe C ont été désignés comme étant « nécessaires aux opérations portuaires », et la décision de l’APV d’approuver le projet Lafarge sur ces terrains correspondait à un exercice valide de son pouvoir de réglementation de l’utilisation des sols sur les terrains portuaires pour les activités nécessaires aux opérations portuaires. Même si certains des aspects du projet, considérés isolément, peuvent paraître n’avoir qu’un lien distant avec les activités ou opérations de navigation et de transport maritime, le projet reste « nécessaire » aux opérations portuaires, compte tenu de son but ultime qui est de contribuer à la compétitivité et à la viabilité commerciale du port. Étant donné que le règlement municipal touche certainement et considérablement la réglementation par l’APV de l’utilisation des sols et de l’aménagement des terrains portuaires pour les activités nécessaires aux opérations portuaires en imposant un régime de zonage et un processus d’autorisation à l’égard des projets d’aménagement envisagés sur ces terrains, ce règlement est inapplicable puisqu’il touche un élément essentiel de la compétence fédérale sur la navigation et les bâtiments ou navires. [127] [130-131] [136] [138] [140] [142]
Jurisprudence
Citée par les juges Binnie et LeBel
Arrêt suivi : Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, [2007] 2 R.C.S. 3, 2007 CSC 22; arrêts mentionnés : SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2; ITO—International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc., [1986] 1 R.C.S. 752; Montreal (City of) c. Montreal Harbour Commissioners, [1926] 1 D.L.R. 840; Cardinal c. Procureur général de l’Alberta, [1974] R.C.S. 695; Hamilton Harbour Commissioners c. City of Hamilton (1976), 21 O.R. (2d) 459, conf. par (1978), 21 O.R. (2d) 491; Canadian Dredge & Dock Co. c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 662; Greater Toronto Airports Authority c. Mississauga (City) (2000), 50 O.R. (3d) 641, autorisation d’appel refusée, [2001] 1 R.C.S. ix; Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529; Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754; Spooner Oils Ltd. c. Turner Valley Gas Conservation Board, [1933] R.C.S. 629; Greater Toronto Airports Authority c. Mississauga (City) (1999), 43 O.R. (3d) 9; Coyne c. Broddy (1887), 13 O.R. 173; R. c. Ontario Labour Relations Board, Ex parte Ontario Food Terminal Board (1963), 38 D.L.R. (2d) 530; Westeel‑Rosco Ltd. c. Board of Governors of South Saskatchewan Hospital Centre, [1977] 2 R.C.S. 238; Halifax (City of) c. Halifax Harbour Commissioners, [1935] R.C.S. 215; Nova Scotia Power Inc. c. Canada, [2004] 3 R.C.S. 53, 2004 CSC 51; R. c. Eldorado Nucléaire Ltée, [1983] 2 R.C.S. 551; Queddy River Driving Boom Co. c. Davidson (1883), 10 R.C.S. 222; Attorney‑General for Ontario c. Winner, [1954] A.C. 541; Johannesson c. Rural Municipality of West St. Paul, [1952] 1 R.C.S. 292; Re Orangeville Airport Ltd. and Town of Caledon (1976), 11 O.R. (2d) 546; Monk Corp. c. Island Fertilizers Ltd., [1991] 1 R.C.S. 779; Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273; Zavarovalna Skupnost Triglav c. Terrasses Jewellers Inc., [1983] 1 R.C.S. 283; Canadian Pacific Railway Co. c. Attorney‑General of British Columbia, [1948] R.C.S. 373, conf. par [1950] A.C. 122; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; Rothmans, Benson & Hedges Inc. c. Saskatchewan, [2005] 1 R.C.S. 188, 2005 CSC 13; Law Society of British Columbia c. Mangat, [2001] 3 R.C.S. 113, 2001 CSC 67; Banque de Montréal c. Hall, [1990] 1 R.C.S. 121; Re Sturmer and Town of Beaverton (1911), 24 O.L.R. 65; M & D Farm Ltd. c. Société du crédit agricole du Manitoba, [1999] 2 R.C.S. 961.
Citée par le juge Bastarache
Arrêts mentionnés : Paul c. Colombie‑Britannique (Forest Appeals Commission), [2003] 2 R.C.S. 585, 2003 CSC 55; Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767; Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), [2001] 2 R.C.S. 241, 2001 CSC 40; Hamilton Harbour Commissioners c. City of Hamilton (1976), 21 O.R. (2d) 459, conf. par (1978), 21 O.R. (2d) 491; Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754; Greater Toronto Airports Authority c. Mississauga (City) (2000), 50 O.R. (3d) 641; Holman c. Green (1881), 6 R.C.S. 707; Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273; Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200; Air Canada c. Ontario (Régie des alcools), [1997] 2 R.C.S. 581.
Lois et règlements cités
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91, 91(1A), (9), (10), (11), 92, 92(8), (10), (13), (16).
Loi maritime du Canada, L.C. 1998, ch. 10, art. 2(1) « bien réel fédéral », « installations portuaires », 5 « port », 7(1), 8(2), 23(1), (2), 28(2), (3), (5), 31(3), 46(1), (2), 48.
Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux, L.C. 1991, ch. 50, art. 2.
Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôts, L.R.C. 1985, ch. M‑13.
Doctrine citée
Bakan, Joel, et al., eds. Canadian Constitutional Law, 3rd ed. Toronto : Emond Montgomery, 2003.
Braën, André. Le droit maritime au Québec. Montréal : Wilson & Lafleur, 1992.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. 135, 1re sess., 36e lég., 10 octobre 1997, p. 766.
Canada. Chambre des communes. Une stratégie maritime nationale. Rapport du Comité permanent des Transports, 1995.
Elliot, Robin M. « Constitutional Law—Division of Powers—Interjurisdictional Immunity, Reading Down and Pith and Substance : Ontario Public Service Employees Union v. Attorney‑General for Ontario » (1988), 67 R. du B. can. 523.
Gibson, Dale. « Constitutional Law—Freedom of Commercial Expression under the Charter—Legislative Jurisdiction over Advertising—A Representative Ruling : Attorney General of Quebec v. Irwin Toy Limited » (1990), 69 R. du B. can. 339.
Gibson, Dale. « Interjurisdictional Immunity in Canadian Federalism » (1969), 47 R. du B. can. 40.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 2nd ed. Toronto : Carswell, 1985.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 1, loose‑leaf ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 1997 (updated 2005, release 1).
Hogg, Peter W., and Patrick J. Monahan. Liability of the Crown, 3rd ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 2000.
La Forest, Gérard V. Natural Resources and Public Property under the Canadian Constitution. Toronto : University of Toronto Press, 1969.
Leclair, Jean. « L’étendue du pouvoir constitutionnel des provinces et de l’État central en matière d’évaluation des incidences environnementales au Canada » (1995), 21 Queen’s L.J. 37.
Leclair, Jean. « The Supreme Court of Canada’s Understanding of Federalism : Efficiency at the Expense of Diversity » (2003), 28 Queen’s L.J. 411.
Magnet, Joseph Eliot. Constitutional Law of Canada : Cases, Notes and Materials, vol. 1, 8th ed. Edmonton : Juriliber, 2001.
Monahan, Patrick J. Constitutional Law, 2nd ed. Toronto : Irwin Law, 2002.
Nouveau Petit Robert. Paris : Dictionnaires Le Robert, 2007, « essentiel », « vital ».
Shorter Oxford English Dictionary on Historical Principles, 5th ed. Oxford : Oxford University Press, 2002, « support ».
Wilkins, Kerry. « Of Provinces and Section 35 Rights » (1999), 22 Dal. L.J. 185.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (le juge en chef Finch et les juges Mackenzie et Thackray) (2004), 26 B.C.L.R. (4th) 263, 194 B.C.A.C. 78, 317 W.A.C. 78, 237 D.L.R. (4th) 466, 44 M.P.L.R. (3d) 169, [2004] 7 W.W.R. 27, [2004] B.C.J. No. 355 (QL), 2004 BCCA 104, qui a infirmé un jugement du juge Lowry (2002), 32 M.P.L.R. (3d) 205, [2002] B.C.J. No. 2245 (QL), 2002 BCSC 1412. Pourvoi rejeté.
Nancy E. Brown et Nathalie Hepburn Barnes, pour l’appelant.
James Sullivan et Gloria Chao, pour l’intimée Lafarge Canada Inc.
D. Geoffrey Cowper, c.r., et W. Stanley Martin, pour l’intimée l’Administration portuaire de Vancouver.
Personne n’a comparu pour l’intimée Burrardview Neighbourhood Association.
Patsy J. Scheer, pour l’intimée la Ville de Vancouver.
Peter M. Southey, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Shaun Nakatsuru et Mark Crow, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Alain Gingras, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Argumentation écrite seulement par John G. Furey, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Robert J. Normey et Nick Parker, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Version française du jugement des juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron rendu par
1 Les juges Binnie et LeBel — Le port de Vancouver est de loin le plus achalandé au Canada. Ses vastes opérations constituent non seulement un élément essentiel de l’industrie de la navigation et du transport, mais elles représentent aussi pour les huit municipalités environnantes une source d’activité économique, d’occasions d’affaire et de préoccupations environnementales. De nouveaux modèles d’utilisation des terres et des méthodes de transport maritime modernes plus efficientes (la conteneurisation, par exemple) ont dégagé de vastes étendues du front de mer qui se prêtent maintenant à d’autres types d’aménagement. Ce qui était à l’origine le secteur de Coal Harbour à Vancouver est devenu une forêt d’hôtels luxueux et de condominiums dispendieux. Ailleurs, les cheminées d’usine ont fait place à des parcs. Des entrepôts ont été transformés en élégants immeubles de bureaux. Pourtant, l’activité maritime demeure en plein essor. L’aménagement mixte du front de mer urbain où se côtoient les secteurs du transport, de l’industrie, du commerce et de l’habitation pose alors un défi au partage séculaire, dans des « compartiments étanches », de la compétence législative fédérale sur la navigation et les bâtiments ou navires, d’une part, et de la compétence provinciale sur la propriété et les droits civils, d’autre part. Comment ces pouvoirs législatifs et réglementaires potentiellement contradictoires peuvent‑ils s’exercer de façon pratique dans un contexte portuaire? Telle est la question au cœur de ce litige.
2 C’est le projet de construction, par l’intimée Lafarge Canada Inc., d’une installation « intégrée » de déchargement des navires et de centrale à béton dans le secteur est du port, sur un emplacement connu sous le nom de Sterling Shipyard, qui suscite la controverse. Des granulats doivent être transportés par mer à partir de la Sunshine Coast, déchargés et remisés temporairement dans des silos érigés sur le front de mer, puis mélangés avec du ciment et expédiés ensuite vers divers chantiers de construction, en particulier au centre‑ville de Vancouver. Certains matériaux, comme le ciment, doivent y être transportés par camion. L’installation de malaxage est une « centrale de dosage double » puisque les ingrédients peuvent soit être mélangés sur place (« mélange mouillé ») pour être ensuite chargés et expédiés, soit être chargés dans leur état initial (« mélange sec ») dans les cuves tournantes des bétonnières où l’eau est ajoutée. Dans ce dernier cas, les ingrédients sont barattés pour devenir du ciment pendant leur transport vers le chantier de construction. Les intimées affirment qu’en fait, la « centrale de dosage double » sera intégrée à l’installation de déchargement maritime.
3 Les deux ordres de gouvernement conviennent que la conception du projet Lafarge témoigne de bons principes d’aménagement, mais la Burrardview Neighbourhood Association (les « contribuables ») s’y oppose. Selon son argument juridique, qu’ont présenté à la Cour les procureurs généraux provinciaux, la ville aurait dû insister pour que Lafarge obtienne un permis d’aménagement municipal. L’Administration portuaire de Vancouver (« APV ») intimée répond que, en droit, aucun permis municipal n’est nécessaire parce que ses terrains bénéficient de l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences, s’agissant d’une « propriété publique » fédérale au sens du par. 91(1A) de la Loi constitutionnelle de 1867, ou que la gestion de ces terrains est essentielle à « l’entreprise fédérale » de l’APV relevant de la compétence fédérale en matière de « navigation et bâtiments ou navires » prévue au par. 91(10). Dans les deux cas, l’APV affirme que les mesures provinciales de contrôle de l’utilisation des sols deviennent inopérantes. Subsidiairement, affirment les intimées, il existe un conflit d’application entre les mesures provinciales et les mesures fédérales de contrôle de l’utilisation des sols, et ce conflit doit, conformément à la doctrine de la prépondérance fédérale, être résolu en faveur de la compétence fédérale.
4 Pour les motifs que nous avons exposés dans l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, [2007] 2 R.C.S. 3, 2007 CSC 22, rendu simultanément, nous souscrivons à la méthode énoncée par le regretté juge en chef Dickson dans SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2, p. 18, où il a jugé que les arguments à l’appui de la doctrine de l’exclusivité des compétences n’étaient pas particulièrement convaincants, et conclu qu’ils allaient à l’encontre du « courant dominant » de la jurisprudence canadienne en matière constitutionnelle. Nous estimons tout particulièrement qu’il n’y a pas lieu d’utiliser cette doctrine lorsque, comme en l’espèce, la matière législative (l’aménagement du front de mer) présente un double aspect. Les autorités, tant fédérale que provinciale, ont toutes deux un intérêt impérieux. En l’absence de mesures fédérales de contrôle de l’utilisation des sols valides, le fédéralisme ne commande pas (pas plus qu’il ne doit, dans les circonstances, tolérer) un vide réglementaire, résultat qu’entraînerait l’exclusivité des compétences. Les faits démontrent toutefois qu’il existe une loi fédérale valide et applicable et que cette loi, tant dans son application que dans son objet, entre en conflit avec la loi provinciale sur l’utilisation des sols et ses règlements d’application. On peut donc facilement trancher le pourvoi en faveur de l’APV en s’appuyant sur la doctrine de la prépondérance fédérale. La Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a rejeté la contestation des contribuables et, pour des motifs quelque peu différents, nous souscrivons à sa conclusion.
5 Le pourvoi doit donc être rejeté.
I. Les faits
6 Le port de Vancouver est défini, pour les besoins de la navigation, comme une bande de terrain s’étendant sur 233 km de littoral entre Roberts Bank, près de la frontière américaine, en passant par Sturgeon Bank, la baie English et Burrard Inlet jusqu’à Port Moody. L’APV affirme avoir compétence exclusive sur plus de 150 km de littoral. À l’intérieur des limites de Burrard Inlet, l’APV est responsable d’environ 6 000 hectares de fond marin et de 460 hectares de « haute‑terre » (soit, pour l’essentiel, du terrain gagné sur le front de mer).
7 L’APV a adopté le Port Land Use Management Plan (juin 1994) (intitulé « Port 2010 ») dont le [traduction] « fondement stratégique » est en partie énoncé comme suit :
[traduction] . . . le port est situé dans une région urbaine qui connaît elle aussi un essor important. Par conséquent, il est nécessaire de planifier efficacement l’interface de ces deux dynamiques. [p. 2]
8 Port 2010 inclut les municipalités adjacentes dans sa définition de [traduction] « parties intéressées » (p. 12) et reconnaît que
[traduction] la SPV [le prédécesseur de l’APV] devra collaborer avec les municipalités et les collectivités afin d’établir des plans d’utilisation des sols compatibles qui assurent la viabilité des activités du front de mer. [p. 20]
9 La commission d’évaluation foncière de la province a effectivement exempté d’impôts locaux le chantier naval Sterling et d’autres terrains portuaires en établissant à leur endroit une cotisation « néant » pour la taxation municipale et provinciale, même si certaines sommes sont versées aux municipalités conformément à la Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôts, L.R.C. 1985, ch. M‑13.
10 Le plan d’aménagement officiel de la ville, le Central Waterfront Official Development Plan (adopté par le règlement no 5261, le 19 juin 1979) énonce que : [traduction] « Il est reconnu que, pour réaliser ses objectifs fondamentaux, la ville doit compter sur l’entière collaboration des divers propriétaires et des autorités sur le front de mer. La ville doit clairement comprendre les objectifs poursuivis par les différents propriétaires et doit respecter ces objectifs dans l’aménagement du front de mer central » (p. 4). L’énoncé de politiques de la ville en matière d’aménagement indique en outre ce qui suit :
[traduction] L’[APV], un organisme fédéral, est un important propriétaire du bien‑fonds, de la zone littorale et de la zone marine du front de mer central. L’[APV] dispense les services portuaires essentiels au port et à la région de Vancouver. Ces services portuaires devraient continuer à fonctionner efficacement sur le front de mer central. L’aménagement des utilisations urbaines sur les biens‑fonds de l’[APV] devrait être compatible avec les services portuaires essentiels.
La ville reconnaît que l’[APV], à titre d’organisme d’État, contrôle l’utilisation de ses biens‑fonds pour les services portuaires et les autres services qui sont principalement liés à l’activité portuaire et qui sont de nature à s’harmoniser avec le secteur, et qu’elle n’est pas légalement liée par le règlement d’aménagement de la ville. Cependant, les représentants de l’[APV] ont clairement indiqué à la ville qu’ils s’efforceraient de collaborer avec elle à la réalisation de ses objectifs dans la mesure où les services portuaires et les objectifs d’aménagement futur du port ne sont pas compromis. [p. 4]
11 Depuis quelques années, Lafarge recherche en front de mer un emplacement qui conviendrait à une nouvelle installation. Un projet antérieur avait aussi été contesté par des groupes de contribuables, puis rejeté par le comité consultatif de projet de l’APV en raison d’une incompatibilité avec les utilisations permises dans le secteur. En août 2001, Lafarge a présenté pour approbation son projet actuel qui devait être réalisé sur un terrain que l’APV avait acquis de la ville l’année précédente. Pendant de nombreuses années, ce terrain avait servi à des activités maritimes et industrielles. Il est physiquement séparé des zones résidentielles et commerciales au sud par un couloir de circulation comportant des routes et quatre voies ferrées. Au départ, la ville avait prévu y installer sa propre usine de bitume. Selon la perspective d’aménagement de la ville, le terrain visé par le projet se situe à l’intérieur des limites du secteur de Vancouver qui est assujetti au règlement no 6718, Burrard Waterfront, adopté le 28 août 1990, et zoné CD‑1, lequel autorise la présence d’une centrale à béton.
12 En 1998, la ville a conclu avec l’APV un protocole (appelé une « Charte ») qui explique en partie que [traduction] « le port occupe une grande partie des terrains situés en front de mer dans la ville de Vancouver, et [. . .] la [ville] assure les services municipaux et l’accès qui sont essentiels à l’exploitation efficace du port, et gère l’aménagement adjacent au port ». Le protocole prévoit aussi que [traduction] « la ville et le [. . .] port [. . .] entendent tous deux favoriser le développement économique de la région, la création d’emplois, le déplacement efficace des marchandises et des personnes, et la protection et l’amélioration de l’environnement, [et] ils reconnaissent l’importance qu’ils ont l’un pour l’autre et la nécessité d’une saine collaboration des deux organismes » (d.a., p. 341). Ils ont accepté de [traduction] « collaborer [. . .] pour faire en sorte que l’aménagement des terrains portuaires soit compatible avec le développement économique du port et les intérêts de la ville [. . .] que l’aménagement urbain soit compatible avec le développement économique du port et les intérêts de la ville [et] pour assurer une consultation publique efficace » (d.a., p. 341).
13 Port 2010 pose comme l’un de ses principes d’action celui de la promotion des utilisations portuaires « liées au domaine maritime ». L’APV (et la ville) ont estimé que le projet Lafarge entrait dans cette catégorie, comme le reconnaît cette déclaration commune :
[traduction] Lafarge propose d’utiliser le bien‑fonds notamme