Prud'homme c. Prud'homme

Prud'homme c. Prud'homme
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2002-12-20
Référence neutre
2002 CSC 85
Recueil
[2002] 4 RCS 663
Numéro de dossier
28117
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Québec
Sujets
Responsabilité civile
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 28117
Contenu de la décision
Prud’homme c. Prud’homme, [2002] 4 R.C.S. 663, 2002 CSC 85
André Prud’homme, Gilles Prud’homme, Jean‑Paul Fortin,
André Fortin et Savino Cantatore Appelants
c.
Fernand Prud’homme Intimé
et
Société Radio‑Canada, La Presse Ltée,
3834310 Canada Inc., Groupe Transcontinental G.T.C. Ltée
et Fédération professionnelle des journalistes du Québec Intervenantes
Répertorié : Prud’homme c. Prud’homme
Référence neutre : 2002 CSC 85.
No du greffe : 28117.
2002 : 13 mars; 2002 : 20 décembre.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel du québec
Responsabilité civile — Conseiller municipal — Diffamation — Régime de responsabilité civile applicable à l’acte individuel fautif d’un conseiller municipal au Québec — Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 1376, 1457.
Responsabilité civile — Conseiller municipal — Diffamation — Défenses de common law — La défense de commentaire loyal et honnête et la défense d’immunité relative sont‑elles applicables au régime québécois de la responsabilité civile? — Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 1457.
Responsabilité civile — Conseiller municipal — Diffamation — Contribuables poursuivant un conseiller municipal en diffamation à la suite de propos tenus lors d’une séance régulière du conseil municipal qui auraient porté atteinte à leur réputation —Le conseiller municipal a‑t‑il commis une faute? — Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 1457.
Une commission scolaire achète un terrain situé dans un secteur de la ville de Repentigny afin d’y construire une école. Le conseil municipal adopte un règlement qui prévoit que seuls les résidents de ce secteur assumeront l’emprunt pour payer les coûts des travaux d’infrastructures. Des contribuables, dont les appelants, intentent une action en annulation du règlement qui est accueillie par la Cour supérieure. L’intimé, alors conseiller municipal, tente, sans succès, de convaincre les autres conseillers de porter l’affaire en appel. Il décide, lors d’une séance régulière du conseil, de critiquer publiquement et durant 20 minutes l’absence de débat public sur l’opportunité de porter le jugement en appel. Les appelants, blessés par la déclaration qui, à leur avis, est truffée d’insinuations malveillantes à leur endroit et qui les font passer pour de mauvais citoyens, poursuivent l’intimé en dommages‑intérêts pour atteinte à leurs réputation, honneur et dignité. La Cour supérieure accueille la requête. La Cour d’appel casse le jugement.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Les élus municipaux sont en principe régis par le droit public. Avant de conclure que l’acte individuel fautif d’un élu municipal québécois est assujetti au régime de la responsabilité civile, il faut retrouver dans le droit public une règle qui le prescrit. L’entrée en vigueur des nouvelles dispositions du Code civil du Québec, et de l’art. 1376 plus particulièrement, ne permet plus de retenir la méthode prescrite par l’arrêt Laurentide Motels, dans la mesure où celle‑ci imposait au particulier l’obligation d’identifier une règle de common law publique rendant le droit privé applicable à son action en responsabilité contre l’administration publique. L’article 1376 C.c.Q., qui relève du droit public, prévoit expressément que les règles du Livre cinquième du Code civil du Québec sur les obligations « s’appliquent à l’État, ainsi qu’à ses organismes et à toute autre personne morale de droit public, sous réserve des autres règles de droit qui leur sont applicables ». Dorénavant, le régime civiliste de la responsabilité s’applique en principe à l’acte fautif de l’administration. Il revient alors à la partie qui entend se prévaloir du droit public pour éviter ou restreindre l’application du régime général de responsabilité civile de démontrer, le cas échéant, que des principes de droit public pertinents priment sur les règles du droit civil. L’application de l’art. 1376 C.c.Q. s’étend aussi aux personnes qui composent l’administration publique ou un organe de celle‑ci, dans la mesure où les actes posés se rattachent aux fonctions publiques. En l’espèce, l’intimé agissait comme membre d’une administration publique dans l’exercice de fonctions politiques importantes. La poursuite donnait donc naissance à un problème de responsabilité publique, au sens de l’art. 1376 C.c.Q.
Puisque le droit civil québécois ne prévoit pas de recours particulier pour l’atteinte à la réputation, les règles générales en matière de responsabilité civile prévues à l’art. 1457 C.c.Q. s’appliquent. Dans un tel recours, le demandeur doit démontrer, selon la prépondérance des probabilités, l’existence d’un préjudice, d’une faute et d’un lien de causalité. Pour établir l’existence d’un préjudice, le demandeur doit convaincre le juge que les propos litigieux sont diffamatoires. Des paroles peuvent être diffamatoires par l’idée qu’elles expriment explicitement ou encore par les insinuations qui s’en dégagent. La nature diffamatoire des propos s’analyse selon une norme objective. Il faut se demander si un citoyen ordinaire estimerait que les propos tenus, pris dans leur ensemble, ont déconsidéré la réputation d’un tiers. La faute en matière de diffamation peut résulter de deux types de conduite, l’une malveillante, l’autre simplement négligente. L’appréciation de la faute demeure contextuelle.
Le recours en diffamation met en jeu deux valeurs fondamentales, soit la liberté d’expression et le droit à la réputation. Aussi libre qu’il soit de discuter de sujets d’intérêt public, l’élu municipal doit agir en personne raisonnable. Le caractère raisonnable de sa conduite sera souvent démontré par sa bonne foi et les vérifications préalables qu’il aura effectuées pour s’assurer de la véracité de ses allégations.
Compte tenu du silence des lois régissant les élus municipaux au Québec quant à la responsabilité personnelle encourue par ces élus pour leurs actes individuels fautifs, toute règle de droit public écartant le droit commun de la responsabilité civile émane donc nécessairement de la common law publique. L’immunité relative de common law qui protège le conseiller municipal lors des séances du conseil est si intimement liée à la nature publique des fonctions exercées par ce conseiller et aux exigences propres à celles‑ci qu’elle doit être reconnue comme principe de common law publique, applicable en droit québécois. La défense d’immunité relative applicable aux actions en diffamation en common law repose toutefois sur l’existence d’une présomption de malveillance et ne peut donc s’intégrer telle quelle au régime civiliste, qui repose sur une présomption de bonne foi (art. 2805 C.c.Q.), sans attenter à la cohérence de son application dans le domaine de la responsabilité de l’administration publique.
Puisque le caractère contextuel de la faute et l’existence d’une présomption de bonne foi permettent aux règles québécoises du droit de la responsabilité civile d’assurer une protection équivalente à l’élu municipal et de sauvegarder les valeurs et intérêts sociétaux qu’entend préserver la règle de l’immunité relative applicable à l’élu municipal en common law, l’importation pure et simple de cette immunité relative n’est pas nécessaire. En droit civil québécois, les critères de la défense d’immunité relative sont autant de circonstances à considérer dans l’appréciation de la faute. Les seules règles applicables à l’action en diffamation intentée contre un élu municipal québécois demeurent donc les règles prévues au Code civil, appliquées de façon contextuelle en tenant compte des exigences liées à la fonction d’élu municipal et des contraintes spécifiques de l’administration municipale. De même, pour des raisons qui tiennent à la dynamique de l’action en diffamation en common law, la méthode d’analyse juridique qu’exige le recours à la défense de commentaire loyal et honnête est également incompatible avec l’économie du droit de la responsabilité civile délictuelle. Son importation en droit civil est non seulement injustifiée, mais aussi inutile. Les règles du régime de la responsabilité civile prévoient en effet que le défendeur peut faire valoir toutes les circonstances qui tendent à nier l’existence d’une faute. Dans la mesure où les critères de la défense de commentaire loyal et honnête sont autant de circonstances à prendre en considération dans l’appréciation de l’existence d’une faute, ils font partie intégrante du droit civil québécois.
L’intervention de la Cour d’appel en l’espèce et sa décision d’infirmer le jugement de première instance ne reposent pas sur une réévaluation générale de la preuve. Il s’agit plutôt, dans cet appel, de déterminer la qualification et les effets juridiques des événements. Il faut déterminer si la déclaration de l’intimé, prise dans son contexte et dans son ensemble, avait un caractère diffamatoire et constituait une faute au sens du droit de la responsabilité civile à la lumière du jugement de la Cour supérieure et des constatations de fait qu’il contient. La qualification des déclarations de l’intimé pour déterminer si elles ont un caractère fautif peut constituer, selon les circonstances, une question mixte de fait et de droit. Dans ces circonstances, la Cour d’appel doit agir avec une certaine retenue envers la décision du juge de première instance et se fonder sur l’existence d’erreurs manifestes et dominantes afin de la réviser.
En l’espèce, l’intimé n’a pas commis de faute. La Cour supérieure a concentré son analyse sur des éléments ponctuels de l’intervention de l’intimé au lieu d’en faire un examen global et contextuel, ce qui a faussé son appréciation du contenu de l’intervention et ses conséquences juridiques. En supposant même qu’il se soit agi d’une erreur sur une question mixte de fait et de droit, cette dernière doit être considérée comme une erreur manifeste et dominante. Sa nature et sa gravité justifiaient l’intervention de la Cour d’appel à l’égard de la décision du juge de première instance. L’intimé a pris la parole pour faire savoir aux électeurs de la Ville qu’il s’opposait à la décision du conseil de ne pas porter en appel le jugement annulant le règlement. Il avait le droit de remettre en question l’appréciation des faits du juge. Toujours fidèle à sa position initiale, il a soutenu qu’il ne revenait pas à l’ensemble de la population de la Ville de payer le coût des travaux d’infrastructures. Dans le délai qui lui était imparti, au cours d’une intervention ponctuée par des interruptions et des rappels à l’ordre, on ne peut reprocher à l’intimé de ne pas avoir exposé exhaustivement tous les faits du dossier. Dans sa tentative de convaincre les autres conseillers et ses auditeurs, il pouvait insister davantage sur les faits qui auraient milité en faveur d’un appel. Dans l’ensemble, l’intimé a agi de bonne foi, dans le but d’accomplir son devoir d’élu municipal. Ses propos, bien que parfois durs à l’endroit des appelants, ont été prononcés dans l’intérêt public. Ses propos sont demeurés à l’intérieur du cadre de son droit de commentaire, d’opinion et d’expression, comme administrateur, sur les affaires d’intérêt public de sa municipalité. Retenir la faute de l’intimé dans de telles circonstances minerait dangereusement le droit de libre discussion dans l’enceinte politique municipale et affaiblirait la vitalité de la démocratie locale.
Jurisprudence
Arrêt non suivi : Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville), [1989] 1 R.C.S. 705; arrêts mentionnés : Steenhaut c. Vigneault, [1986] R.R.A. 548; Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728; Doré c. Verdun (Ville), [1997] 2 R.C.S. 862; Houde c. Benoit, [1943] B.R. 713; Société Radio‑Canada c. Radio Sept‑Îles Inc., [1994] R.J.Q. 1811; Hervieux‑Payette c. Société Saint‑Jean‑Baptiste de Montréal, [1998] R.J.Q. 131, inf. pour d’autres motifs par [2002] R.J.Q. 1669; Beaudoin c. La Presse Ltée, [1998] R.J.Q. 204; Reference re Alberta Statutes, [1938] R.C.S. 100; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139; R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731; Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2; R. c. Guignard, [2002] 1 R.C.S. 472, 2002 CSC 14; Hill c. Église de scientologie de Toronto, [1995] 2 R.C.S. 1130; Horrocks c. Lowe, [1975] A.C. 135; Shaw c. Morgan (1888), 15 R. 865; Ward c. McBride (1911), 24 O.L.R. 555; Edwards c. Gattmann (1928), 40 B.C.R. 122; Savidant c. Day (1933), 5 M.P.R. 554, conf. par [1933] 4 D.L.R. 456; Peckham c. Mount Pearl (City) (1994), 122 Nfld. & P.E.I.R. 142; Johnson c. Jolliffe (1981), 26 B.C.L.R. 176; Lamy c. Pagé (1910), 16 R. de J. 456; Belley c. Labrecque (1910), 20 B.R. 79; Montreal Light, Heat & Power Co. c. Clearihue (1911), 20 B.R. 529; Pichette c. Giroux (1914), 20 R. de J. 595; Joannette c. Jasmin (1914), 21 R.L. 78; Anjou 80 c. Simard, [1987] R.R.A. 805; Revelin c. Boutin, [1991] R.R.A. 507; Rouillard c. Malacort, [1993] R.R.A. 486; 129675 Canada Inc. c. Caron, [1996] R.R.A. 1175; Adam c. Ward, [1917] A.C. 309; McLoughlin c. Kutasy, [1979] 2 R.C.S. 311; Botiuk c. Toronto Free Press Publications Ltd., [1995] 3 R.C.S. 3; Rubis c. Gray Rocks Inn Ltd., [1982] 1 R.C.S. 452; L. c. Éditions de la Cité Inc., [1960] C.S. 485; Cherneskey c. Armadale Publishers Ltd., [1979] 1 R.C.S. 1067; Paquet c. Rousseau, [1996] R.R.A. 1156; Conseil de la nation huronne c. Lainé, [1998] R.R.A. 495; Drouin c. La Presse Ltée, [1999] R.R.A. 714; Société Radio‑Canada c. Guitouni, [2001] R.R.A. 67; Picard c. Gros‑Louis, [2000] R.R.A. 62; Dhawan c. Kenniff, [2001] R.R.A. 53; Maison du Parc inc. c. Chayer, [2001] J.Q. no 2663 (QL); Housen c. Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235, 2002 CSC 33; Repentigny (Ville de) c. Domaine Ti‑Bo inc., J.E. 96‑2062; Domaine Repentigny inc. c. Repentigny (Ville de), [1998] T.A.Q. 453.
Lois et règlements cités
Acte de Québec de 1774, L.R.C. 1985, app. II, no 2.
Charte canadienne des droits et libertés .
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 3, 4, 5, 44, 49, 52.
Code civil du Bas‑Canada, art. 356.
Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, disposition préliminaire, art. 3, 35, 300, 1376, 1457, 2805.
Code municipal du Québec, L.R.Q., ch. C‑27.1, art. 79.
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, art. 47.
Doctrine citée
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [2000] R.R.A. 607, [2000] J.Q. no 2070 (QL), qui a infirmé une décision de la Cour supérieure. Pourvoi rejeté.
William J. Atkinson, pour les appelants.
Jean‑Jacques Rainville et Réjean Rioux, pour l’intimé.
Marc‑André Blanchard et Sylvie Gadoury, pour les intervenantes.
Le jugement de la Cour a été rendu par
Les juges L’Heureux-Dubé et LeBel —
I. Nature du pourvoi
1 Les appelants se pourvoient contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec qui a annulé un jugement de la Cour supérieure condamnant l’intimé à payer aux appelants 58 198 $ à titre de dommages-intérêts pour diffamation. Les propos en litige ont été prononcés lors d’une séance régulière du conseil municipal de Repentigny alors que l’intimé exerçait ses fonctions de conseiller municipal. Ce pourvoi invite notre Cour à déterminer le régime de responsabilité civile applicable à l’acte individuel fautif de l’élu municipal québécois. Il fournit du même coup l’occasion de revoir et de préciser les règles gouvernant le recours en diffamation au Québec.
II. Origine du litige
2 Les faits sont relativement complexes. Il n’est pas nécessaire pour les fins du présent pourvoi de les reprendre intégralement. Il suffit de rappeler ceux qui sont essentiels à la bonne compréhension des propos tenus par l’intimé le soir du 7 juillet 1997.
3 En 1988, la Commission scolaire de Le Gardeur annonce le projet de construction d’une école secondaire régionale qui desservirait les municipalités voisines de Repentigny et de Saint-Sulpice. Elle confie à son directeur général le mandat de négocier l’achat d’un site pour l’école. Bien que la ville de Saint-Sulpice offre un terrain en bordure de la route 343 à 0,25 $ le pied carré, le directeur général de la Commission scolaire préfère un site à l’extrémité est de la ville de Repentigny. Ce secteur de la Ville est alors zoné agricole, par conséquent non constructible, et n’est pas desservi par une voie d’accès. À la suite d’une demande écrite du directeur général en 1989, le maire de Repentigny s’engage à faire toutes les démarches nécessaires pour que l’école soit construite à l’endroit souhaité. Cet engagement officieux est pris sans même qu’une étude du coût possible des infrastructures nécessaires à l’implantation de l’école dans le secteur est n’ait été commandée. Après quelques négociations et sous réserve d’un changement de zonage qui sera éventuellement approuvé, la Commission scolaire achète pour 1,48 $ le pied carré un terrain situé dans le secteur est de Repentigny dont la valeur varie entre 0,42 $ et 0,63 $ le pied carré. La vente est finalisée le 20 décembre 1990.
4 À l’hiver 1991, les plans et devis pour la réalisation des travaux d’infrastructures sont déposés. Le coût prévu de ces infrastructures, qui consistent principalement dans le prolongement du boulevard Iberville, s’élève à 7 748 000 $. À l’époque, la ville de Repentigny est l’une des villes les plus endettées du Québec. Sans véritable plan d’aménagement et sans étude des impacts financiers du projet pour les contribuables, le conseil municipal adopte en mars 1991 le règlement 1055 qui prévoit que les résidents du secteur est devront assumer seuls, par une augmentation de la taxe foncière et par l’imposition de taxes spéciales amorties sur 20 ans, un emprunt de 7 748 000 $. Les répercussions fiscales du règlement sont accablantes. Pour certains résidents, la taxe spéciale s’élève à 200 000 $. La Ville réalise son erreur et tente tant bien que mal de réduire le coût des travaux. Ses efforts n’allègent que très modestement le fardeau fiscal des contribuables qui décident de se regrouper pour intenter une action en annulation du règlement 1055. Cette action est intentée en 1994 par 48 d’entre eux incluant les appelants. Entre-temps, la Ville entame des procédures d’expropriation contre les appelants qui refusent de céder pour 1 $ la partie de leurs terres destinée au prolongement du boulevard Iberville.
5 Au terme d’un procès d’un mois, le juge Croteau de la Cour supérieure annule, en juin 1997, le règlement 1055 qu’il juge illégal, abusif et discriminatoire. Dans son jugement, le juge tient des propos particulièrement sévères envers l’administration municipale. Il reproche notamment à la ville de Repentigny d’avoir refusé d’amender le règlement 1055 malgré l’ampleur du fardeau fiscal imposé aux résidents du secteur est. Il condamne la Ville à verser aux appelants une somme de 100 000 $ pour le remboursement de leurs frais extrajudiciaires.
6 Fernand Prud’homme (« l’intimé »), qui n’a aucun lien de parenté avec les appelants, est conseiller municipal de la ville de Repentigny depuis novembre 1993. En désaccord profond avec le jugement de la Cour supérieure qui annule le règlement 1055, il cherche à convaincre les autres conseillers de porter l’affaire en appel. Ceux-ci refusent de l’appuyer, préférant de loin mettre un terme à toute cette histoire, sans conteste, fort embarrassante pour la Ville à quelques mois d’une élection municipale. Indisposé par cette attitude, l’intimé décide de critiquer publiquement, lors d’une séance régulière du conseil, l’absence de débat public sur l’opportunité de porter le jugement en appel. Cette séance a lieu le soir du 7 juillet 1997, date qui coïncide avec l’expiration du délai d’appel. Entre 100 et 150 citoyens assistent à cette séance qui est par ailleurs télédiffusée par la télévision communautaire à un bassin de 62 000 auditeurs. Pour les fins du dossier, des copies de la bande vidéo ont été mises à la disposition de la Cour.
7 Dans une déclaration d’une vingtaine de minutes, entrecoupée à maintes reprises par des interventions du maire qui cherche en vain à y mettre fin, l’intimé dénonce le refus de ses pairs de se prononcer sur l’opportunité de porter la décision du juge Croteau en appel. Il affirme qu’il aurait pour sa part favorisé un appel de la décision au motif qu’elle repose sur des conclusions de fait erronées. En substance, l’intimé explique que le règlement 1055 ne serait pas discriminatoire puisque les faits démontreraient clairement que les appelants ont bénéficié financièrement du projet de construction de l’école secondaire. Il souligne, entre autres, que les terrains des appelants ont acquis une plus-value importante à la suite de la modification de zonage du secteur est. Il note également que les appelants ont encaissé une indemnité d’expropriation de 800 000 $ après avoir refusé de céder pour 1 $ la partie de leurs terrains nécessaire au prolongement du boulevard Iberville. Par ailleurs, l’intimé conteste la conclusion du juge Croteau selon laquelle les appelants n’étaient pas au courant des avis légaux concernant l’adoption du règlement 1055. Il leur reproche de ne pas s’y être opposés. Citant les propos de la Commission de la protection du territoire agricole du Québec (C.P.T.A.Q.), il accuse les appelants d’avoir joué sur deux tableaux, soit celui de spéculateurs immobiliers pour une partie de leurs terres et celui d’agriculteurs pour le reste. Finalement, l’intimé fait grief aux appelants d’avoir refusé des offres de règlement qu’il estime raisonnables. Il critique donc aussi bien les appelants que les autres membres du conseil.
8 Les appelants sont blessés par cette déclaration, à leur avis truffée d’insinuations malveillantes qui les font passer pour de mauvais citoyens. Ils somment l’intimé de se rétracter, mais en vain. Déterminés à obtenir réparation, ils s’adressent à la Cour supérieure afin d’obtenir une ordonnance spéciale forçant l’intimé à comparaître sur une accusation d’outrage au tribunal. Cette demande est rejetée par le juge Michel Côté de la Cour supérieure qui conclut que l’intimé pouvait exprimer son désaccord avec la décision du juge Croteau, sans pour autant commettre un outrage au tribunal. En dépit de cet échec, les appelants décident de poursuivre l’intimé en dommages-intérêts pour atteinte à leurs réputation, honneur et dignité. Le 18 février 1999, le juge Tellier de la Cour supérieure accueille leur requête en diffamation et condamne l’intimé à payer des dommages-intérêts de 58 198 $. Le 26 juin 2000, la Cour d’appel du Québec casse ce jugement.
III. Les dispositions législatives pertinentes
9 Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12
3. Toute personne est titulaire des libertés fondamentales telles la liberté de conscience, la liberté de religion, la liberté d’opinion, la liberté d’expression, la liberté de réunion pacifique et la liberté d’association.
4. Toute personne a droit à la sauvegarde de sa dignité, de son honneur et de sa réputation.
5. Toute personne a droit au respect de sa vie privée.
44. Toute personne a droit à l’information, dans la mesure prévue par la loi.
49. Une atteinte illicite à un droit ou à une liberté reconnu par la présente Charte confère à la victime le droit d’obtenir la cessation de cette atteinte et la réparation du préjudice moral ou matériel qui en résulte.
En cas d’atteinte illicite et intentionnelle, le tribunal peut en outre condamner son auteur à des dommages exemplaires.
Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64
DISPOSITION PRÉLIMINAIRE
Le Code civil du Québec régit, en harmonie avec la Charte des droits et libertés de la personne et les principes généraux du droit, les personnes, les rapports entre les personnes, ainsi que les biens.
Le code est constitué d’un ensemble de règles qui, en toutes matières auxquelles se rapportent la lettre, l’esprit ou l’objet de ses dispositions, établit, en termes exprès ou de façon implicite, le droit commun. En ces matières, il constitue le fondement des autres lois qui peuvent elles-mêmes ajouter au code ou y déroger.
LIVRE PREMIER
DES PERSONNES
3. Toute personne est titulaire de droits de la personnalité, tels le droit à la vie, à l’inviolabilité et à l’intégrité de sa personne, au respect de son nom, de sa réputation et de sa vie privée.
Ces droits sont incessibles.
35. Toute personne a droit au respect de sa réputation et de sa vie privée.
Nulle atteinte ne peut être portée à la vie privée d’une personne sans que celle-ci ou ses héritiers y consentent ou sans que la loi l’autorise.
300. Les personnes morales de droit public sont d’abord régies par les lois particulières qui les constituent et par celles qui leur sont applicables; les personnes morales de droit privé sont d’abord régies par les lois applicables à leur espèce.
Les unes et les autres sont aussi régies par le présent code lorsqu’il y a lieu de compléter les dispositions de ces lois, notamment quant à leur statut de personne morale, leurs biens ou leurs rapports avec les autres personnes.
LIVRE CINQUIÈME
DES OBLIGATIONS
1376. Les règles du présent livre s’appliquent à l’État, ainsi qu’à ses organismes et à toute autre personne morale de droit public, sous réserve des autres règles de droit qui leur sont applicables.
1457. Toute personne a le devoir de respecter les règles de conduite qui, suivant les circonstances, les usages ou la loi, s’imposent à elle, de manière à ne pas causer de préjudice à autrui.
Elle est, lorsqu’elle est douée de raison et qu’elle manque à ce devoir, responsable du préjudice qu’elle cause par cette faute à autrui et tenue de réparer ce préjudice, qu’il soit corporel, moral ou matériel.
Elle est aussi tenue, en certains cas, de réparer le préjudice causé à autrui par le fait ou la faute d’une autre personne ou par le fait des biens qu’elle a sous sa garde.
IV. Historique judiciaire
A. Cour supérieure du Québec, le 18 février 1999
10 Après un examen détaillé des faits, le juge Tellier dresse une série de constats. Il note que la déclaration de l’intimé a été prononcée lors d’une séance régulière du conseil municipal une heure à peine avant l’expiration du délai d’appel. Il souligne également que les propos de l’intimé étaient à l’évidence mûrement réfléchis. Enfin, il retient que l’intimé faisait cavalier seul, ses pairs ayant refusé de soutenir sa demande de tenir une assemblée spéciale sur l’opportunité d’interjeter appel de la décision du juge Croteau de la Cour supérieure.
11 Le juge Tellier enchaîne en reconnaissant que chacun peut exposer librement les raisons pour lesquelles il est en désaccord avec un jugement. Une personne ne peut cependant pas abuser de ce droit de façon à porter atteinte à l’honneur ou la réputation d’autrui. Analysant ensuite la déclaration elle-même, le juge Tellier reproche à l’intimé plusieurs omissions inexcusables ainsi que la mention de certains faits complètement étrangers à un prétendu débat sur l’opportunité de porter le jugement en appel. Il en déduit que l’intimé entendait humilier les appelants en les faisant passer pour de mauvais citoyens qui ne paient pas leurs taxes et qui s’enrichissent aux dépens de la collectivité. Sa faute est telle, ajoute-t-il, que l’immunité relative dont bénéficient les conseillers municipaux dans l’exercice de leurs fonctions ne saurait le protéger.
12 Passant alors à l’appréciation des dommages, le juge Tellier rappelle qu’un préjudice moral, bien que difficile à évaluer avec une rigueur mathématique, constitue néanmoins un préjudice réel. Il condamne ainsi l’intimé à verser à chacun des appelants la somme de 5 000 $ à titre de dommages-intérêts. Vu le caractère délibéré des propos de l’intimé, il accorde à chacun des appelants une somme additionnelle de 3 000 $ à titre de dommages exemplaires pour atteinte à leurs droits fondamentaux. Enfin, il ordonne le paiement d’une somme de 18 198 $ pour les frais extrajudiciaires.
B. Cour d’appel du Québec, [2000] R.R.A. 607
13 D’entrée de jeu, le juge en chef Michaud, à l’opinion duquel souscrivent les juges Gendreau et Mailhot, souligne que l’enregistrement vidéo de la déclaration laisse voir le caractère pondéré, non agressif et poli de l’intimé. Il affirme ensuite que l’intimé avait le droit de critiquer publiquement un jugement susceptible d’entraîner une augmentation du fardeau fiscal de tous les contribuables de Repentigny. L’opportunité de porter le jugement en appel représentait une question d’intérêt public sur laquelle il pouvait valablement s’exprimer dans l’exécution de ses fonctions de conseiller municipal. Du reste, sa déclaration visait davantage le maire et les autres membres du conseil municipal que les appelants. L’intimé cherchait à informer la population qu’il aurait pour sa part favorisé un appel.
14 Le juge en chef Michaud ajoute à cet égard que la conclusion du juge Tellier selon laquelle les propos de l’intimé ont été prononcés dans le but de nuire ou de porter atteinte à la réputation des appelants n’est pas « évidente ». Selon lui, la déclaration pourrait tout aussi bien avoir été faite pour marquer des points sur le plan politique à l’approche d’une élection municipale. Bien qu’incomplets, les commentaires de l’intimé, dans le contexte et le temps imparti, ne sont pas diffamatoires et n’ont pas porté atteinte à la réputation des appelants.
15 Finalement, réaffirmant l’importance de la liberté d’expression politique dans une société démocratique, le juge en chef Michaud statue que l’intimé a droit à la défense de commentaire loyal et honnête telle que définie par la Cour d’appel dans l’arrêt Steenhaut c. Vigneault, [1986] R.R.A. 548. Il conclut de plus que les propos de l’intimé sont protégés par l’immunité relative dont bénéficient les conseillers municipaux dans l’exercice de leurs fonctions.
V. Analyse
16 L’élu municipal est l’acteur principal de la vie démocratique municipale. Choisi par les citoyens pour veiller aux intérêts de la collectivité, il assume diverses responsabilités, certaines prévues par la loi, d’autres inhérentes à la nature même de son mandat. Vu la nature élective de sa charge, l’élu municipal répond d’abord de son incapacité à relever les défis de son mandat envers ses électeurs. Toutefois, comme toute autre personne, l’élu municipal est susceptible de commettre, dans l’exercice de ses fonctions, une faute préjudiciable à des personnes en particulier. Comme elle ne peut trouver de réparation adéquate par la voie du scrutin, cette faute ne peut être sanctionnée efficacement que par les tribunaux judiciaires. Ceux-ci sont alors confrontés, en raison de la nature publique des fonctions de l’élu municipal, à la question de l’application du régime de responsabilité de droit commun à son acte individuel fautif.
17 Sans s’interroger sur l’impact du caractère public des fonctions de l’intimé sur les règles applicables au présent pourvoi, les parties ont analysé le geste de l’intimé selon les règles du régime civiliste de responsabilité. Jurisprudence à l’appui, l’intimé a par ailleurs invoqué deux défenses de common law, la défense de commentaire loyal et honnête et la défense d’immunité relative. Les appelants ont soutenu que les critères de la première n’étaient pas respectés alors que la seconde n’était tout simplement pas admissible en droit civil. Avant d’aborder la question centrale de ce pourvoi, soit celle de la responsabilité de l’intimé, notre Cour doit tenter de régler les difficultés qui accompagnent l’identification et la définition des règles applicables à l’action en diffamation intentée contre l’élu municipal québécois. Pour ce faire, notre Cour doit réexaminer les enseignements de l’arrêt Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville), [1989] 1 R.C.S. 705, à la lumière des dispositions du nouveau Code civil du Québec (« C.c.Q. »). Mais auparavant, il convient de souligner brièvement la nature et l’étendue des fonctions de l’élu municipal. En effet, ce sont précisément ces dernières qui définissent le cadre dans lequel doit s’analyser la conduite prétendument fautive du conseiller municipal.
A. Quel est le régime de responsabilité civile applicable à l’acte individuel fautif de l’élu municipal québécois?
(i) Le statut juridique et les devoirs de l’élu municipal
18 Malgré l’apparition précoce des institutions municipales au Québec, les droits et les devoirs de l’élu municipal ne font toujours pas l’objet de dispositions législatives précises et regroupées. Les quelques obligations imposées à l’élu municipal par les lois pertinentes, loin de brosser un tableau complet de sa situation juridique, constituent pour la plupart des applications particulières d’un devoir général de veiller honnêtement et loyalement aux affaires de la municipalité. Ainsi, les lois prévoient son obligation de voter, son droit à la rémunération, son obligation de déclarer ses intérêts pécuniaires, son devoir de loyauté qui l’oblige à s’abstenir de voter en cas de conflit d’intérêts, etc. (Voir J. Tremblay, « La responsabilité de l’élu municipal et sa protection contre certaines pertes financières : récents développements », dans Développements récents en droit municipal (1998), 155, p. 157.)
19 Face aux difficultés créées par le silence du législateur, les tribunaux québécois ont tenté de définir le statut juridique de l’élu municipal pour identifier ses droits et ses devoirs. Ainsi, selon les circonstances, l’élu municipal a tantôt été qualifié de mandataire des citoyens, tantôt de représentant, législateur, officier ou fiduciaire. Parfois, il a même été décrit comme un employé momentané. (Voir C. Jean, « Responsabilité civile délictuelle : la chasse aux élus et aux officiers municipaux est-elle ouverte? », dans Développements récents en droit municipal (1989), 183, p. 210; J.-F. Gaudreault-Desbiens, « Le traitement juridique de l’acte individuel fautif de l’élu municipal, source d’obligations délictuelles ou quasi délictuelles. Un essai de systématisation critique du droit positif québécois » (1993), 24 R.G.D. 469, p. 475-482.)
20 Le caractère ambigu du statut juridique de l’élu municipal résulte de sa situation de représentant à la fois de la municipalité et de ses propres électeurs. Ce double rôle oblige à l’occasion l’élu à choisir entre les meilleurs intérêts de la municipalité, d’une part, et les revendications de ses électeurs, d’autre part (I. MacF. Rogers, Municipal Councillors’ Handbook (6e éd. 1993), p. 3). En définitive, ce sont les circonstances qui détermineront quels intérêts l’élu favorisera. Parfois, il pourra se voir contraint de justifier son choix. Pour ce faire, il devra s’en rapporter à ses devoirs et, au besoin, établir une hiérarchie entre eux, en conservant toujours le souci primordial de l’intérêt général de la municipalité (Gaudreault-Desbiens, loc. cit., p. 484).
21 De façon générale, l’élu municipal est un administrateur de la corporation municipale (art. 47 de la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19, et art. 79 du Code municipal du Québec, L.R.Q., ch. C-27.1). À ce titre, ses droits et ses devoirs sont ceux d’un mandataire. Aussi, dans le cadre de sa participation à l’action législative ou administrative du conseil, il n’est pas personnellement responsable de ses actes à moins qu’il n’ait agi frauduleusement ou avec une négligence grossière équivalant à une faute lourde. Il n’est pas non plus responsable des actes ultra vires de la municipalité, sauf mauvaise foi ou intention de nuire de sa part (Jean, loc. cit., p. 211; I. MacF. Rogers, The Law of Canadian Municipal Corporations (2e éd. (feuilles mobiles)), p. 214.16). Toutefois, hors du cadre de l’action collégiale du conseil, l’élu municipal demeure en principe personnellement responsable de son acte individuel fautif.
22 Les tribunaux ont retenu la responsabilité personnelle de l’élu municipal non seulement pour une violation de ses obligations légales, mais aussi pour un manquement aux devoirs « inhérents » à sa charge. À titre d’exemples, la jurisprudence a reconnu que l’élu municipal avait le devoir de promouvoir le respect de l’ordre public, de ne pas favoriser ses intérêts privés aux dépens de ceux de la municipalité, de s’assurer du contrôle et de la sécurité des archives et des documents municipaux, de superviser et de suivre les travaux municipaux, de s’informer des détails importants de l’administration municipale, de choisir judicieusement les employés de la ville et de s’assurer de l’intégrité de son service de police. Plus particulièrement, des jugements ont reconnu l’existence d’un devoir de divulguer les informations susceptibles d’affecter la bonne administration des affaires publiques. Dans un esprit de systématisation, ces devoirs inhérents peuvent tous être considérés comme des applications part