Brant Dairy Co. c. Milk Commission of Ontario

Brant Dairy Co. c. Milk Commission of Ontario
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1972-10-18
Recueil
[1973] RCS 131
Juges
Fauteux, Joseph Honoré Gérald; Abbott, Douglas Charles; Martland, Ronald; Judson, Wilfred; Ritchie, Roland Almon; Hall, Emmett Matthew; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Laskin, Bora
En appel de
Ontario
Sujets
Droit administratif
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Brant Dairy Co. c. Milk Commission of Ontario, [1973] R.C.S. 131
Date: 1972-10-18
Brant Dairy Company Limited et Walkerton Dairies Limited (Demanderesses) Appelantes;
et
The Milk Commission of Ontario et The Ontario Milk Marketing Board (Défendeurs) Intimés.
1972: les 20, 21, 22 mars; 1972: le 18 octobre.
Présents: Le Juge en Chef Fauteux et les Juges Abbott, Martland, Judson, Ritchie, Hall, Spence, Pigeon et Laskin.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
Droit administratif—Pouvoir de réglementer le lait—Pouvoir de la Commission de sous-déléguer ce pouvoir à l’Office de mise en marché—Règlements passés par l’Office sont-ils ultra vires—S’appliquentils aux appelantes en tant que producteurs, fabricants et distributeurs—Validité constitutionnelle des règlements—Milk Act, 1965 (Ont.), c. 72, art. 8(1), (6), (11(2), 12(2)—Règlements ontariens 294/65, 52/68, 68/68, 70/68, 71/68.
Les appelantes, des producteurs, fabricants et distributeurs de lait (et, dans le cas de la première appelante, également transporteur de lait), ont institué une action contre la Milk Commission of Ontario et le Ontario Milk Marketing Board pour obtenir un jugement déclarant: (a) que le règlement 294/65 de la Commission est ultra vires; (b) que les quatre règlements de l’Office, 52/68, 68/68, 70/68, 71/68, sont ultra vires; (c) et que les règlements 52/68 et 70/68 de l’Office ne s’appliquent pas à elles, étant donné les articles 11 et 12 du Milk Act, 1965. Le juge de première instance a rejeté l’action et la Cour d’appel a confirmé son jugement.
En cette Cour, pour la première fois dans le présent litige, les appelantes ont soulevé la question de la constitutionnalité des règlements établis en vertu du Milk Act, 1965, parce que ceux-ci empiéteraient sur le pouvoir exclusif du Parlement en matière de commerce interprovincial ou parce que l’autorité législative provinciale excéderait sa compétence en visant par ces règlements à régir la mise en marché extra-provinciale et interprovinciale du lait.
Arrêt: L’appel doit être accueilli et les ordonnances de la Cour d’appel et du juge de première instance infirmées pour autant qu’elles confirment la validité de l’ensemble des règlements ontariens 52/68 et 68/68; ces ordonnances doivent être modi- fiées par une déclaration que l’art. 4 du règlement ontarien 52/68 et l’art. 3(4) du règlement ontarien 68/68 sont ultra vires., les Juges Abbott, Martland, Judson et Ritchie étant dissidents.
En ce qui concerne l’allégation d’inconstitutionnalité soulevée par les appelantes, tous les membres de la Cour sont d’avis qu’elle doit être rejetée.
Le Juge en Chef Fauteux et les Juges Hall, Pigeon et Laskin: Il faut rejeter la contestation que l’on oppose au règlement ontarien 294/65 (déléguant à l’Office certains pouvoirs conférés à la Commission). Il faut aussi rejeter celle que l’on oppose à l’alinéa (3) du règlement ontarien 52/68 (obligeant chaque producteur de vendre le lait qu’il produit à l’Office, et défendant de vendre à toute autre personne et défendant aussi à toute personne, sauf l’Office, d’acheter ce lait) et à l’alinéa (7) du règlement ontarien 52/68 (portant sur le transport), au règlement ontarien 70/68 (obligeant, entre autres, les fabricants à acheter le lait de l’Office et seulement de celui-ci) et au règlement ontarien 71/68 (portant sur le transport en détail).
L’article 4 du règlement ontarien 52/68 est ultra vires. Il vise à donner suite aux pouvoirs délégués à l’Office aux sous-alinéas (i), (ii), (iii) et (iv) de l’art. 6(i) du règlement ontarien 294/65 de la Commission. Ces dispositions du règlement de la Commission reprennent simplement les termes de l’alinéa 11 de l’art. 8(1) de la loi en remplaçant l’expression «Commission» de la loi par «office de mise en marché». L’alinéa 11 de l’art. 8(1) est une clause «prévoyant» telle et telle chose; la Commission, et par délégation, l’Office, sont autorisés à établir par règlement un système de quotas et des quotas. L’Office a exercé ce pouvoir en usant des termes mêmes du mandat qui lui a été conféré. Il n’a pas établi un système de quotas ni attribué des quotas, mais a simplement repris la formule de la loi, en ne précisant aucune norme et en laissant tout à sa discrétion.
Le fait que les pouvoirs conférés doivent être exercés sur la base que l’Office juge appropriée ne l’autorise pas à ne pas préciser ses normes dans le règlement. Cette clause de la loi habilitante qui se distingue par l’expression «juge approprié» donne une grande latitude à l’Office (en sa qualité de sous-délégué) dans l’établissement et la fixation de quotas, mais elle ne lui permet pas d’échapper à son obligation d’incorporer sa ligne de conduite dans un règlement.
Les organismes créés par statut qui ont le pouvoir de faire quelque chose par règlement n’agissent pas dans les limites de leurs attributions en se con- tentant de reprendre, dans un règlement, les termes par lesquels ce pouvoir a été conféré. C’est là se soustraire à l’exercice de ce pouvoir et, de fait, c’est là faire d’un pouvoir législatif un pouvoir administratif. Cela équivaut à une nouvelle délégation que l’Office se fait à lui-même, dans une forme différente de celle qui a initialement été autorisée; il est évident que cela est illégal, d’après le jugement que cette Cour a rendu dans l’affaire Procureur général du Canada c. Brent.
Pour les mêmes raisons, l’art. 3(4) du règlement: ontarien 68/68 (traitant de l’octroi de permis aux producteurs de lait) est également ultra vires. Cette disposition constitue un exercice du pouvoir délégué énoncé à l’art. 6(c) du règlement ontarien 294/65 et découle directement du pouvoir conféré à la Commission par l’alinéa 3 de l’art. 8(1) de la loi (en reprenant ses termes).
Le Juge en Chef Fauteux et les Juges Abbott, Martland, Judson, Ritchie, Hall, Pigeon et Laskin: Doit être rejetée la prétention des appelantes que lesart. 11 et 12 du Milk Act ont pour effet de les exempter de l’application des règlements les obligeant de vendre leur production à l’Office et d’en acheter de l’Office la quantité requise pour la fabrication.
Le Juge Spence: Il faut accueillir l’appel comme en a disposé le Juge Laskin; de plus on doit annuler l’art. 3 du règlement ontarien 52/68 et les art. 3 et 5 du règlement ontarien 70/68. Ledit art. 3 du règlement 52/68 et les art. 3 et 5 du règlement 70/68 sont ultra vires parce qu’ils sont contraires aux dispositions claires des art. 11(2) et 12(2) du Milk Act et qu’ils excèdent donc les pouvoirs conférés par ce dernier.
Les Juges Abbott, Martland, Judson et Ritchie,. dissidents: Les jugements des cours d’instance inférieure qui ont rejeté l’action déclaratoire doivent être confirmés.
Ce que la Commission a fait dans le règlement ontarien 294/65, c’est de déléguer à l’Office ses pouvoirs en matière d’octroi de permis et de fixation de quotas, définis en termes précis par la loi à l’art. 8(1), alinéa 3, et à l’art. 8(1), alinéa 11. La loi n’exige pas que la Commission fixe elle-même les normes relatives aux permis ou aux quotas; en vertu de la loi, elle a le pouvoir de déléguer à l’Office tous ses pouvoirs discrétionnaires quant à ces deux matières.
La contestation opposée aux quatre règlements de l’Office, 52/58, 68/68, 70/68, 71/68, doit être rejetée. Arrêts suivis: Attorney General of Canada c. Brent, (1956) R.C.S. 318 et Verdun c. Sun Oil Co. Ltd., (1952) 1 R.C.S. 222. Arrêt non suivi: Robbins et al. c. Ontario Flue-Cured Tobacco Growers’ Marketing Board, (1965) R.C.S. 431. Arrêts mentionnés: Mungoni v. Attorney-General of Northern Rhodesia, (1960) A.C. 337 et Reference re Regulations (Chemicals), (1943) R.C.S. 1. Distinction faite avec l’arrêt: Crawford et al. c. Attorney-General of British Columbia et al., (1960) R.C.S. 346.
APPEL d’un jugement de la Cour d’appel de l’Ontario[1], rejetant un appel d’un jugement du Juge Donohue. Appel accueilli, les Juges Abbott, Martland, Judson et Ritchie étant dissidents.
B.H. Kellock, pour les demanderesses, appelantes.
J.J. Robinette, c.r., et H.E. Harris, c.r., pour le défendeur, intimé, Ontario Milk Marketing Board.
C.L. Dubin, c.r., F.J. Gallant, c.r., et R.P.
Armstrong, pour la défenderesse, intimée, Milk Commission of Ontario.
T.B. Smith, pour le Procureur Général du Canada.
John D. Hilton, c.r., pour le Procureur Général de l’Ontario et Ministre de la Justice.
M. Trudeau, c.r., pour le Procureur Général de Québec.
G.S. Cumming, c.r., pour le Procureur Général de la Colombie-Britannique.
Le jugement du Juge en Chef Fauteux et des Juges Hall, Pigeon et Laskin a été rendu par
LE JUGE LASKIN—Les questions de droit soulevées dans le présent appel découlent de la prétention des appelantes qu’en tant que propriétaires de fermes laitières où elles ont leurs propres troupeaux de vaches et effectuent des opérations intégrées de production, de traitement et de distribution de lait et de produits laitiers liquides, elles ne sont pas assujetties au pouvoir réglementaire revendiqué à leur égard en vertu du Milk Act, 1965 (Ontario) c. 72, et de certains de ses règlements d’application. Elles allèguent qu’il est illégal de les obliger à vendre leur lait à l’Ontario Milk Marketing Board (l’Office) et de les obliger à acheter leur lait de l’Office aux fins du traitement et de la distribution aux clients. L’une des appelantes, Brant Dairy Company Limited, est également transporteur de lait et soutient que cette activité ne relève pas non plus de la compétence légale de l’Office.
En cette Cour, les plaidoiries ont mis en cause la constitutionnalité des règlements établis en vertu du Milk Act parce que ceux-ci empiéteraient sur le pouvoir exclusif du Parlement en matière de commerce interprovincial ou encore, allègue-ton, parce que l’autorité législative provinciale excéderait sa compétence en visant par ces règlements à régir la mise en marché extra-provinciale et interprovinciale du lait. La loi dont il s’agit n’est pas elle-même contestée et je me demande donc si une question constitutionnelle, au sens strict de l’expression, se pose lorsque des règlements sont annulés (advenant que les prétentions des appelantes soient fondées) pour le simple motif qu’ils vont au delà des pouvoirs délégués aux autorités qui les font. Quoi qu’il en soit, c’est en raison de causes implicites seulement et non pas à cause du libellé des règlements que leur validité est contestée. En pareil cas, et à défaut de quelque preuve de la coutume administrative établie en vertu des règlements et étayant l’allégation d’invalidité, il faut donner une interprétation compatible avec les limites de la compétence législative provinciale. L’allégation d’inconstitutionnalité doit donc être rejetée.
Les appelantes ont prétendu en deuxième lieu, et ceci touche au nœud du problème, que le règlement ontarien 294/65 (et particulièrement les alinéas (c) et (i) de l’art. 6), promulgué par la Milk Commission of Ontario (la Commission), est ultra vires des pouvoirs de cette Commission et que les règlements ontariens 52/68 (particulièrement les art. 3, 4 et 7), 68/68 (particulièrement l’art. 3), 70/68 (particulièrement les art. 3, 4 et 5) et 71/68 établis par le Ontario Milk Marketing Board (l’Office) sont ultra vires des pouvoirs de cet Office. Pour comprendre la portée de cette prétention, il faut se reporter au projet que comporte le Milk Act, aux pouvoirs qu’il délègue et au libellé des règlements contestés.
La loi est très sommaire. L’article 2 déclare que son objet est le suivant:
[TRADUCTION] 2. La présente loi a pour but et objet le contrôle et la réglementation, sous tous ses aspects,
(a) de la mise en marché du lait, de la crème ou du fromage, ou de toute combinaison de ceux-ci, à l’intérieur de l’Ontario, y compris l’interdiction de pareille mise en marché en totalité ou en partie, et
(b) de la qualité du lait, des produits laitiers et des produits laitiers liquides à l’intérieur de l’Ontario.
La loi crée la Milk Commission of Ontario, corps constitué responsable devant le ministre de l’Agriculture; ceux-ci se partagent les pouvoirs permettant de réaliser l’application de la loi et ils sont soumis au pouvoir de surveillance du lieutenant-gouverneur en conseil.
Le pouvoir réglementaire sur le lait, la crème ou le fromage dépend d’abord de l’établissement d’un plan à l’égard duquel une recommandation est faite au ministre par la Commission, si elle accède à une requête en ce sens présentée par les producteurs (art. 6). La primauté, relativement au pouvoir d’établir des plans et de constituer des offices de mise en marché en vue d’administrer ces plans, est conférée au lieutenant-gouverneur en conseil (art. 7(1)). Le plan en vigueur en l’espèce, le Ontario Milk Marketing Plan, qui a trait au lait et au fromage, a été promulgué par le lieutenant-gouverneur en conseil en vertu du règlement ontarien 202/65 le 28 octobre 1965, jour de la proclamation du Milk Act. En vertu dudit Milk Act, le règlement en question établissait le Ontario Milk Marketing Board.
L’établissement de ce plan a permis à la Commission d’exercer sur le lait et le fromage, en tant que produits réglementés, les pouvoirs étendus qui lui étaient conférés par les art. 4(2) et 8 de la loi. La loi ne confère nulle part à un office de mise en marché constitué en vertu d’un plan quelque pouvoir réglementaire initialement délé- gué (sauf que l’art. 10 autorise un office de mise en marché à inspecter les livres, registres et locaux), mais elle prévoit que l’office doit dépendre d’une sous-délégation à lui de pouvoirs appartenant à la Commission. Cette sous-délégation est autorisée par les art. 4(4) et 8(6), sur lesquels je reviendrai.
Les pouvoirs de la Commission sont conférés en termes différents à l’art. 4 et à l’art. 8 respectivement, et à mon avis c’est là une différence importante en ce qui concerne la question de la validité des règlements de l’Office qui sont contestés en l’espèce. Avant d’étudier ces articles, je tiens à citer certaines définitions données à l’art. 1 de la loi:
[TRADUCTION] 9. «distributeur» signifie une personne s’occupant de vendre ou de distribuer des produits laitiers liquides directement ou indirectement à des consommateurs;
11. «produits laitiers liquides» signifie les sortes de lait et de produits laitiers traitées à partir du lait de catégorie A et désignées dans les règlements comme étant des produits laitiers liquides;
12. «lait de catégorie A» signifie le lait désigné dans les règlements comme étant du lait de catégorie A;
15. «mise en marché» signifie l’achat, la vente ou l’offre en vente, et comprend la publicité, l’assemblage, l’entreposage, la distribution, le financement, l’emballage et l’expédition et le transport de quelque façon que ce soit par toute personne, et les expressions «mettre en marché» et «mis en marché» ont des sens correspondants;
23. «traitement» signifie la cuisson, la pasteurisation, l’évaporation, le séchage, le barattage, la congélation, la séparation en parties constituantes, la combinaison avec d’autres substances par quelque procédé que ce soit ou toute autre façon de traiter le lait ou la crème dans la transformation ou la préparation de produits laitiers ou de produits laitiers ou de produits laitiers liquides;
24. «fabricant» signifie une personne s’occupant du traitement de produits laitiers ou de produits laitiers liquides;
25. «producteur» signifie un producteur de lait, de crème ou de fromage;
27. «produit réglementé» signifie du lait, de la crème ou du fromage, ou toute combinaison de ceux-ci, à l’égard duquel un plan est en vigueur; L’article 4 édicté d’abord au par. 1 que: [TRADUCTION] «la Commission exerce les pouvoirs et remplit les devoirs qui lui sont conférés ou imposés par la loi ou en vertu de celle-ci». Ce paragraphe est suivi du par. (2) qui décrète que: [TRADUCTION] «sans limiter la généralité du paragraphe 1, la Commission peut» accomplir les actes énumérés dans les onze alinéas (a) à (k) inclusivement. Entre autres, elle peut faire ce qui suit:
[TRADUCTION] d) obliger les personnes engagées dans la production ou la mise en marché d’un produit réglementé à faire enregistrer leurs nom, adresse et occupation devant la Commission ou l’office de mise en marché;
e) obliger les personnes engagées dans la production ou la mise en marché d’un produit réglementé à fournir, relativement à la production ou à la mise en marché du produit réglementé, les renseignements que la Commission ou l’office de mise en marché demande;
f) nommer des personnes pour inspecter les livres, registres, documents et locaux des personnes engagées dans la production ou la mise en marché d’un produit réglementé;
g) stimuler, accroître et améliorer la mise en marché du lait et des produits laitiers par les moyens qu’elle juge appropriés;
h) coopérer avec un office de mise en marché ou un organisme de mise en marché du Canada ou de toute province du Canada aux fins de la mise en marché de tout produit réglementé;
k) prendre les mesures et rendre les ordonnances et donner les directives nécessaires pour assurer l’observation et l’application des dispositions de la présente loi, des règlements, de tout plan ou de toute entente ou répartition.
Puis vient un pouvoir de sous-délégation, à l’art. 4(4), qui se lit comme suit:
[TRADUCTION] La Commission peut déléguer à un office de mise en marché les pouvoirs conférés au paragraphe 2 qu’elle juge nécessaires et peut en tout temps mettre fin à pareille délégation.
Contrairement à l’art. 4, qui autorise expressément la Commission à procéder sur une base ad hoc dans les matières énumérées, l’art. 8 oblige la Commission à agir en vertu de ce dernier article en faisant des règlements. Le début de l’art. 8(1) se lit comme suit:
[TRADUCTION] La Commission peut faire des règlements relativement aux produits réglementés en général ou relativement à tout produit réglementé, et sans limiter la généralité de ce qui précède, elle peut faire des règlements,
puis vient une liste de quarante-cinq alinéas, numérotés consécutivement, désignant ce qui peut faire l’objet des règlements. Entre autres, se trouvent les alinéas suivants:
[TRADUCTION] 1. prévoyant l’octroi d’un permis à toute personne qui désire commencer ou continuer à s’engager dans la production, le traitement ou la mise en marché d’un produit réglementé;
2. interdisant à une personne de s’engager dans la production, le traitement ou la mise en marché de tout produit réglementé, sauf en conformité d’un permis;
3. prévoyant le refus de délivrer un permis accordant le droit de commencer à s’engager dans la production, le traitement ou la mise en marché d’un produit réglementé, pour le motif que le requérant ne remplit pas les conditions requises, en ce qui concerne l’expérience, la solvabilité ou le matériel, pour exploiter de façon appropriée l’entreprise à l’égard de laquelle la requête est présentée, ou pour tout autre motif que la Commission juge approprié;
4. prévoyant la suspension ou la révocation d’un permis accordant le droit de continuer de s’engager dans la production, le traitement ou la mise en marché d’un produit réglementé, ou le refus de délivrer ou de renouveler pareil permis, pour défaut d’observer, d’exécuter ou de réaliser les dispositions de la présente loi, des règlements, de tout plan ou de toute ordonnance ou directive de la Commission ou d’un office de mise en marché;
11. prévoyant
i. la mise en marché d’un produit réglementé sur une base de quotas,
ii. la fixation et l’attribution de quotas à des personnes à l’égard de la mise en marché d’un produit réglementé, sur la base que la Commission juge appropriée,
iii. le refus de fixer et d’attribuer à toute personne un quota à l’égard de la mise en marché d’un produit réglementé, pour tout motif que la Commission juge approprié;
iv. l’annulation ou la réduction d’un quota fixé et attribué à une personne à l’égard de la mise en marché d’un produit réglementé, ou le refus d’augmenter ce quota, pour tout motif que la Commission juge approprié; et v. les dispositions et conditions en vertu desquelles une personne peut mettre en marché un produit réglementé au delà du quota fixé et attribué pour elle;
13. prévoyant le contrôle et la réglementation de la mise en marché de tout produit réglementé, y compris les époques et endroits auxquels le produit réglementé peut être mis en marché;
16. autorisant un office de mise en marché à fixer à l’occasion le prix ou les prix qui doivent être payés pour le produit réglementé ou pour tout genre, espèce, catégorie ou grosseur du produit réglementé, et à fixer différents prix pour différentes régions de l’Ontario;
18. autorisant un office de mise en marché à payer, à l’aide des frais de service imposés en vertu de l’alinéa 17, les dépenses qu’il subit en réalisant les buts du plan;
19. autorisant un office de mise en marché à utiliser toute catégorie de droits de permis et toutes autres sommes qui lui sont payables afin de payer ses dépenses, exécuter et appliquer la loi et les règlements et réaliser les buts du plan en vertu duquel l’office de mise en marché est constitué;
20. autorisant un office de mise en marché à établir un fonds pour le plan, en vue de payer toute somme qui peut être requise aux fins mentionnées à l’alinéa 19;
31. prévoyant que le produit réglementé doit être mis en marché par ou depuis l’office de mise en marché ou par son intermédiaire, et interdisant à toute personne de mettre en marché l’un quelconque des produits réglementés sauf par ou depuis l’office de mise en marché ou par son intermédiaire;
32. autorisant tout office de mise en marché à interdire la mise en marché d’un genre, d’une espèce, d’une catégorie ou d’une grosseur d’un produit réglementé;
33. obligeant toute personne qui produit un produit réglementé à l’offrir en vente et à le vendre soit à l’office de mise en marché constitué en vue d’administrer le plan en vertu duquel le produit est réglementé, soit par l’intermédiaire de cet office;
34. interdisant à toute personne de traiter ou d’emballer l’un quelconque des produits réglementés qui n’a pas été vendu à l’office de mise en marché constitué en vue d’administrer le plan établi pour contrôler et réglementer la mise en marché du produit, ou qui n’a pas été vendu par cet office ou par l’intermédiaire de celui-ci; 35. autorisant tout office de mise en marché à exiger que le prix ou les prix du produit réglementé soient payés à lui ou par son intermédiaire, et à recouvrer pareil (s) prix au moyen d’une action devant le tribunal compétent;
36. autorisant un office de mise en marché à acheter ou autrement acquérir la quantité ou les quantités du produit réglementé que l’office de mise en marché juge indiquées et à vendre pareille (s) quantité(s) du produit réglementé ainsi acheté ou autrement acquis, ou à en disposer de quelque autre façon;
37. autorisant tout office de mise en marché à diriger un pool ou des pools, relativement à la distribution de toute somme tirée de la vente du produit réglementé, et obligeant pareil office de mise en marché, après avoir déduit tous les déboursés et dépenses nécessaires et justes, à distribuer le reste des sommes tirées de la vente de façon que chaque producteur reçoive une partie du reste des sommes tirées de la vente proportionnellement à la quantité, au genre, à l’espèce, à la catégorie et à la grosseur du produit réglementé qu’il a livré, et autorisant pareil office de mise en marché à faire un paiement initial au moment de la livraison du produit réglementé et des paiements subséquents jusqu’à ce que tout le reste des sommes tirées de la vente soit distribué aux producteurs;
La sous-délégation à un office de mise en marché des pouvoirs de réglementation conférés à la Commission à l’art. 8(1) est autorisée par l’art. 8(6), qui se Ht comme suit:
[TRADUCTION] La Commission peut déléguer à un office de mise en marché les pouvoirs à elle conférés au paragraphe (1) qu’elle juge nécessaires et peut en tout temps mettre fin à pareille délégation.
Je tiens à faire remarquer ici que, de façon générale, le pouvoir de réglementation de la Commission se divise en deux groupes ou catégories. Une catégorie a trait aux règlements «prévoyant», «interdisant» ou «prescrivant» certaines choses. La deuxième catégorie (par exemple, les alinéas 16, 18, 19, 20, 32, 35, 36 et 37, tous précités) a trait aux règlements autorisant un office de mise en marché à faire les actes énumérés. La distinction entre les deux catégories a été suivie par la Commission dans son règlement ontarien 294/65, sur lequel je reviendrai. A mon avis, c’est là une dis- tinction importante ayant directement trait à la validité des règlements de l’Office contestés en l’espèce.
Durant les quelque trois années qui ont suivi l’adoption et la proclamation du Milk Act, on n’a exercé aucun pouvoir ni fait aucun règlement touchant à la direction des entreprises des appelantes. Après que le Ontario Milk Marketing Plan eut été établi par le règlement ontarien 202/65 du 28 octobre 1965, la Commission a fait le règlement ontarien 294/65, qui est entré en vigueur le 1er novembre 1965. Ce règlement constituait une délégation générale à l’Office de certains pouvoirs conférés à la Commission à l’art. 4(2) de la loi, comme le montre l’art. 5 du règlement, ainsi que de certains pouvoirs de réglementation de la Commission, comme le montre l’art. 6 du règlement. Je citerai l’art. 5 du règlement qui, comme le montre une comparaison, est identique à l’art. 4(2)d), e), g), h), de la loi:
[TRADUCTION] 5. La Commission délègue à l’office de mise en marché le pouvoir
(a) d’obliger les personnes engagées dans la production ou la mise en marché du lait à faire enregistrer leurs nom, adresse et occupation devant l’office de mise en marché;
(b) d’obliger les personnes engagées dans la production ou la mise en marché du lait à fournir, relativement à la production ou à la mise en-marché du lait, les renseignements que l’office de mise en marché demande;
(c) de stimuler, d’accroître et d’améliorer la mise en marché du lait par les moyens que l’office de mise en marché juge appropriés;
(d) de coopérer avec un office de mise en marché ou un organisme de mise en marché du Canada ou de toute province du Canada aux fins de la mise en marché du lait.
L’article 6 du règlement de la Commission ci-dessus mentionné délègue à l’Office la majeure partie des pouvoirs de la Commission formant la première catégorie («prévoyant», «interdisant» ou «prescrivant»). Dix neuf clauses, a) à s), se trouvent à l’art. 6; elles reproduisent le texte, littéralement dans la plupart des cas, des alinéas 1 à 8 inclusivement de l’art. 8(1) de la loi, des alinéas 11 à 15 inclusivement dudit art. 8(1) et des alinéas 17, 33, 34, 44, 45 et 31 de ce dernier, dans le même ordre. L’article 7 du règlement de la Commission porte sur son pouvoir d’«autoriser» un office de mise en marché à accomplir les actes énumérés dans la loi aux alinéas 16, 18, 19, 20, 32, 35, 36, 37 et 43, et il est rédigé dans les mêmes termes que ceux-ci.
En ce qui concerne la délégation à l’Office, le règlement ontarien 294/65 a d’abord pour effet de remplacer la Commission par l’Office quant à l’exercice des pouvoirs conférés à l’art. 4(2) du Milk Act; en second lieu, il est en quelque sorte l’exercice par la Commission de certains des pouvoirs qui lui sont conférés à l’art. 8(1) d’«autoriser» l’Office à accomplir les actes mentionnés dans les pouvoirs, et, en ce qui concerne ces pouvoirs, il met l’Office dans une situation semblable à celle dans laquelle celui-ci a été placé du fait de la délégation à lui des pouvoirs prévus à l’art. 4(2) de la loi; troisièmement, il transmet à l’Office les divers pouvoirs qu’a la Commission de «prévoir» d’«interdire» ou de «prescrire» certaines choses par règlement. (J’ai mis le mot en italique.)
L’Office s’est fondé, pour agir, sur les pouvoirs ci-dessus mentionnés qui lui avaient été délégués en vertu des quatre règlements contestés par les appelantes, soit le règlement ontarien 52/68, déposé le 26 février 1968, le règlement ontarien 68/68, déposé le 1er mars 1968, et les règlements ontariens 70/68 et 71/68, déposés le même jour. C’est en vertu de ces ordonnances, que le Milk Act, environ trois ans après son adoption, a pris effet contre les appelantes.
Avant d’examiner l’effet légal de ces règlements de l’Office, je me propose de parler des alinéas c) et i) de l’art. 6 du règlement ontarien 294/65 de la Commission, qui est contesté par les appelantes. Ces dispositions se lisent comme suit:
[TRADUCTION] La Commission délègue à l’office de mise en marché ses pouvoirs de faire, relativement au lait, des règlements
c) prévoyant le refus de délivrer un permis accordant le droit de commencer à s’engager dans la production du lait, pour le motif que le requérant ne remplit pas les conditions requises, en ce qui concerne l’expérience, la solvabilité ou le matériel, pour exploiter de façon appropriée l’entreprise à l’égard de laquelle la requête est présentée, ou pour tout autre motif que l’office de mise en marché juge approprié;
i) prévoyant
(i) la mise en marché du lait sur une base de quotas,
(ii) la fixation et l’attribution à des personnes de quotas, à l’égard de la mise en marché du lait, sur la base que l’office de mise en marché juge appropriée,
(iii) le refus de fixer et d’attribuer à toute personne un quota à l’égard de la mise en marché du lait, pour tout motif que l’office de mise en marché juge approprié, et
(iv) l’annulation ou la réduction d’un quota fixé et attribué à une personne à l’égard de la mise en marché du lait, ou le refus d’augmenter ce quota, pour tout motif que l’office de mise en marché juge approprié, et
(v) les dispositions et conditions en vertu desquelles une personne peut mettre en marché du lait au delà du quota fixé et attribué pour elle;
Les dispositions citées délèguent à l’Office les pouvoirs de la Commission en vertu des alinéas 3 et 11 de l’art. 8(1) de la loi. Pour contester cette délégation, on se fonde sur ce que les pouvoirs de la Commission en vertu de ces alinéas sont associés à un devoir qui n’est imposé qu’à elle seule; la loi dit expressément que ce qui est déterminant, c’est ce que la Commission «juge approprié». Je ne puis souscrire à cette interprétation des alinéas 3 et 11 de l’art. 8(1). En autorisant la Commission à faire une délégation inconditionnelle à l’Office, la loi envisageait que celui-ci allait remplacer celle-là dans la mesure où la Commission le jugeait approprié. Selon moi, cela veut dire que la Commission pourrait légalement donner à l’Office la discrétion qu’elle a initialement reçue quant à l’exercice des pouvoirs conférés par la loi.
La discrétion associée aux pouvoirs conférés à la Commission par les alinéas 3 et 11 peut être déléguée autant que les pouvoirs eux-mêmes; de fait, elle en fait intégralement partie: voir Mungoni v. Attorney-General of Northern Rhodesia[2], à la p. 350. Si l’on y oppose le pouvoir énoncé à l’art. 4(2)e) de la loi (la fin du texte étant: «que la Commission ou l’office de mise en marché juge approprié»), selon moi, il faut en venir à la conclusion contraire à celle de l’avocat des appelantes; soit, que l’art. 4(2) est rédigé de façon à permettre une délégation partielle d’un pouvoir et d’une discrétion par ailleurs intégrés, alors que les alinéas 3 et 11 de l’art. 8(1) ne permettent pas que la Commission et l’Office exercent ensemble les pouvoirs qui y sont mentionnés; plutôt, il doit y avoir ou bien une délégation globale ou bien aucune délégation. A mon avis, par conséquent, il faut rejeter la contestation que l’on oppose au règlement ontarien 294/65.
Quant aux règlements de l’Office ci-dessus mentionnés, ce sont particulièrement les art. 3, 4 et 7 qui sont contestés dans l’attaque visant le règlement ontarien 52/68; ils se lisent comme suit:
[TRADUCTION] 3. (1) Chaque producteur doit offrir en vente et vendre le lait qu’il produit à l’office de mise en marché.
(2) Aucun producteur ne doit offrir en vente ni vendre le lait qu’il produit à une personne autre que l’office de mise en marché.
(3) Personne, sauf l’office de mise en marché, ne doit acheter du lait d’un producteur.
4. (1) Tout le lait de catégorie A acheté d’un producteur par l’office de mise en marché doit être vendu par le producteur et acheté par l’office de mise en marché sur une base de quotas.
(2) L’office de mise en marché peut fixer et attribuer des quotas à des personnes à l’égard de la mise en marché du lait, sur la base qu’il juge appropriée.
(3) L’office de mise en marché peut refuser de fixer et d’attribuer à une personne un quota à l’égard de la mise en marché du lait, pour tout motif qu’il juge approprié.
(4) L’office de mise en marché peut annuler, réduire ou refuser d’augmenter le quota fixé et attribué à une personne en vertu du paragraphe (2) pour tout motif qu’il juge approprié.
7. (1) Le lait des producteurs doit être transporté par les personnes nommées à titre d’agents à cette fin par l’office de mise en marché.
(2) Personne, sauf une personne nommée à titre d’agent à cette fin par l’office de mise en marché, ne doit transporter du lait produit par un producteur. L’article 3 du règlement ontarien 52/68 constitue un exercice du pouvoir délégué mentionné à l’art. 60) du règlement ontarien 294/65 qui, lui, constitue une délégation par la Commission, de façon presque textuelle, du pouvoir qui lui est conféré à l’art. 8(1), alinéa 33, de la loi. Selon moi, l’exercice par l’Office de ce pouvoir délégué est inattaquable; par règlement, il a fait exactement, en sa qualité de sous-délégué, ce que l’alinéa 33 l’obligeait à faire.
L’article 4 du règlement ontarien 52/68 est d’un autre ordre. Il vise à donner suite aux pouvoirs délégués à l’Office aux sous-alinéas (i), (ii), (iii) et (iv) de l’art. 6(i) du règlement ontarien 294/65 de la Commission. Ces dispositions du règlement de la Commission reprennent simplement les termes de l’alinéa 11 de l’art. 8(1) de la loi en remplaçant l’expression «Commission» de la loi par «office de mise en marché». L’alinéa 11 de l’art. 8(1) est une clause «prévoyant» telle et telle chose; la Commission, et par délégation, l’Office, sont autorisés à établir par règlement un système de quotas et des quotas. L’Office a exercé ce pouvoir en usant des termes mêmes du mandat qui lui a été conféré. Il n’a pas établi un système de quotas ni attribué des quotas, mais a simplement repris la formule de la loi, en ne précisant aucune norme et en laissant tout à sa discrétion.
Je suis d’avis que l’art. 4 du règlement ontarien 52/68 est ultra vires. Le fait que les pouvoirs conférés doivent être exercés sur la base que l’Office juge appropriée ne l’autorise pas à ne pas préciser ses normes dans le règlement. Cette clause de la loi habilitante qui se distingue par l’expression «juge approprié» donne une grande latitude à l’Office (en sa qualité de sous-délégué) dans l’établissement et la fixation de quotas, mais, selon mon interprétation de la loi, elle ne lui permet pas d’échapper à son obligation d’incorporer sa ligne de conduite dans un règlement.
Les organismes créés par statut qui ont le pouvoir de faire quelque chose par règlement n’agissent pas dans les limites de leurs attributions en se contentant de reprendre, dans un règlement, les termes par lesquels ce pouvoir a été conféré. C’est là se soustraire à l’exercice de ce pouvoir et, de fait, c’est là faire d’un pouvoir législatif un pouvoir administratif. Cela équivaut à une nouvelle délégation que l’Office se fait à lui-même, dans une forme différente de celle qui a initialement été autorisée; il est évident que cela est illégal, d’après le jugement que cette Cour a rendu dans l’affaire Procureur général du Canada c. Brent[3].
Dans l’affaire Brent, il était question de l’exercice du pouvoir délégué au gouverneur en conseil par la Loi sur l’immigration de faire des règlements sur des matières spécifiées. Le gouverneur en conseil avait incorporé les pouvoirs mêmes dans un règlement, confiant leur application à un enquêteur spécial. Il a été jugé que c’était là une sous-délégation invalide; était substituée à l’opinion du gouverneur en conseil, que devait refléter le règlement, l’opinion que pourrait se former à l’occasion un enquêteur spécial, sans que ce dernier ne soit soumis à des contraintes réglementaires.
Le principe est ici le même. L’Office était tenu de légiférer par règlement, mais il a plutôt tenté de se conférer le pouvoir arbitraire d’administrer comme il le jugeait bon sans préciser ses normes par règlement.
Le principe qui ressort de l’affaire Brent avait déjà été adopté par cette Cour dans l’affaire Verdun c. Sun Oil Co. Ltd.[4] Dans cette affaire-là, la municipalité était autorisée, en vertu d’une loi provinciale, à agir par règlement, entre autres, pour régler les endroits où devaient se trouver, dans la municipalité, les établissements industriels et commerciaux et les autres édifices destinés à des fins spéciales, pour diviser la municipalité en districts ou zones aux fins du règlement et, pour chaque district ou zone, prescrire diverses choses énumérées dans la loi provinciale. Par règlement, la municipalité avait laissé (et je citerai les termes du Juge Fauteux, alors juge puîné, qui parlait au nom de cette Cour) [TRADUCTION] «d’une façon finale à la discrétion exclusive des membres du conseil de la ville alors en fonction ce que la législature provinciale l’a autorisée. à régir effectivement par règlement» (p. 229). Le savant juge de cette Cour a ajouté ce qui suit: (commentaire particulièrement pertinent en l’espèce):
[TRADUCTION] Ainsi, l’article 76 [du règlement] transforme de fait un pouvoir de réglementer par législation en un simple pouvoir administratif et discrétionnaire d’annuler par résolution un droit qui, illimité à défaut de quelque règlement, serait nécessairement, dans un règlement valide, réglementé.
On a prétendu que la validité de l’art. 4 du règlement ontarien 52/68 est établie par le jugement que cette Cour a rendu dans l’affaire Robbins c. Ontario Flue-Cured Tobacco Growers Marketing Board[5], confirmant l’arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[6], et le jugement du Juge Grant[7], lesquels rejetaient les griefs formulés à rencontre de certains règlements faits par le Tobacco Board en conformité de pouvoirs qui lui avaient été délégués par le Ontario Farm Products Marketing Board. Les arrêts de cette Cour et de la Cour d’appel de l’Ontario sont fondés sur le jugement du Juge Grant, et je me propose d’examiner les motifs qu’il a donnés relativement à la question de savoir si l’on avait outrepassé le pouvoir délégué en l’espèce, en ce sens que ce pouvoir n’aurait pas été exercé en conformité de la délégation. Je n’ai pas à m’étendre sur la proposition que les organismes créés par statut, comme l’Office en l’espèce, particulièrement lorsqu’ils sont visés par une sous-délégation, doivent agir strictement dans les limites de leurs attributions; à défaut de termes adéquats à cette fin dans la loi, comme il a été conclu que c’était le cas dans le Renvoi sur les règlements (produits chimiques)[8], ils ne peuvent pas déléguer de nouveau soit à eux-mêmes, soit à un autre, les pouvoirs conférés à eux seuls et destinés à être exercés par règlement.
Il existe une ressemblance entre les pouvoirs conférés au Ontario Farm Products Marketing Board dans l’affaire Robbins et ceux qui ont été conférés à la Commission en l’espèce. Dans l’affaire Robbins, le Marketing Board était, là aussi, autorisé à déléguer ses pouvoirs de réglementation à un office local. Dans cette affaire-là comme dans celle-ci, des pouvoirs étendus d