Auer c. Auer

Auer c. Auer
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2024-11-08
Référence neutre
2024 CSC 36
Numéro de dossier
40582
Juges
Wagner, Richard; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas; Jamal, Mahmud; O’Bonsawin, Michelle; Moreau, Mary
En appel de
Alberta
Sujets
Droit administratif
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Auer c. Auer, 2024 CSC 36
Appel entendu : 25 avril 2024 Jugement rendu : 8 novembre 2024 Dossier : 40582
Entre : Roland Nikolaus Auer Appelant
et
Aysel Igorevna Auer et procureur général du Canada Intimés
- et -
Procureur général de l’Ontario, procureur général du Québec, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de la Saskatchewan, Trial Lawyers Association of British Columbia, HIV & AIDS Legal Clinic Ontario, Health Justice Program, Conseil canadien pour les réfugiés, City of Calgary, Producteurs de poulet du Canada, Producteurs d’œufs du Canada, Éleveurs de dindon du Canada, Producteurs d’œufs d’incubation du Canada, Association nationale des organismes de réglementation de la pharmacie, Association québécoise des avocats et avocates en droit de l’immigration, Workers’ Compensation Board of British Columbia, Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés, Advocates for the Rule of Law et Ecojustice Canada Society Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau
Motifs de jugement : (par. 1 à 117)
La juge Côté (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Karakatsanis, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau)
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
Roland Nikolaus Auer Appelant
c.
Aysel Igorevna Auer et
procureur général du Canada Intimés
et
Procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec,
procureur général de la Colombie-Britannique,
procureur général de la Saskatchewan,
Trial Lawyers Association of British Columbia,
HIV & AIDS Legal Clinic Ontario, Health Justice Program,
Conseil canadien pour les réfugiés, City of Calgary,
Producteurs de poulet du Canada, Producteurs d’œufs du Canada,
Éleveurs de dindon du Canada, Producteurs d’œufs d’incubation du Canada,
Association nationale des organismes de réglementation de la pharmacie,
Association québécoise des avocats et avocates en droit de l’immigration,
Workers’ Compensation Board of British Columbia,
Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés,
Advocates for the Rule of Law et
Ecojustice Canada Society Intervenants
Répertorié : Auer c. Auer
2024 CSC 36
No du greffe : 40582.
2024 : 25 avril; 2024 : 8 novembre.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Texte législatif subordonné — Validité — Contestation des lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants au motif qu’elles seraient ultra vires du gouverneur en conseil — Norme de contrôle applicable lors du contrôle de la validité d’un texte législatif subordonné — Les lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants relèvent-elles du pouvoir délégué au gouverneur en conseil par la loi habilitante? — Loi sur le divorce, L.R.C. 1985, c. 3 (2e suppl.), art. 26.1 — Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, DORS/97‑175.
Le père et la mère se sont mariés en 2004, ont eu un enfant ensemble, et ont divorcé en 2008. Leur enfant vit avec la mère. Le père versait une pension alimentaire pour enfant à la mère, mais a présenté une demande de contrôle judiciaire contestant la validité des Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants (« Lignes directrices »), qui fixent le montant de pension alimentaire pour enfants à payer en cas de divorce. Selon le père, le gouverneur en conseil (« GEC ») a outrepassé le pouvoir que lui confèrent les par. 26.1(1) et (2) de la Loi sur le divorce quand il a édicté les Lignes directrices, parce que celles-ci obligent le parent débiteur à assumer une plus grande part des frais liés à l’enfant que le parent créancier.
Le juge en cabinet a statué que, à la suite de l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653, la norme de la décision raisonnable est la norme de contrôle présumément applicable pour évaluer la validité d’un texte législatif subordonné, mais que le contrôle fondé sur cette norme devrait être guidé par les principes formulés dans l’arrêt Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et soins de longue durée), 2013 CSC 64. Le juge en cabinet a conclu que les Lignes directrices sont intra vires et a rejeté la demande de contrôle judiciaire du père.
La Cour d’appel a rejeté à l’unanimité l’appel interjeté par le père, mais était divisée quant à la norme de contrôle applicable. Les juges majoritaires ont conclu que l’arrêt Vavilov n’a pas écarté l’arrêt Katz Group et que pour être ultra vires au motif qu’ils sont incompatibles avec l’objet de leur loi habilitante, les véritables règlements comme ceux adoptés par le GEC doivent être sans importance, non pertinents ou complètement étrangers à cet objet. Dans des motifs concordants, un autre juge a conclu que la norme de la décision raisonnable s’appliquait au contrôle de la validité des Lignes directrices, et que le test énoncé dans Katz Group guide le contrôle effectué selon la norme de la décision raisonnable.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
La rigoureuse norme de la décision raisonnable énoncée dans l’arrêt Vavilov est présumée s’appliquer lors du contrôle de la validité d’un texte législatif subordonné. En l’espèce, les Lignes directrices relèvent raisonnablement du pouvoir que confère la Loi sur le divorce au GEC, eu égard aux contraintes pertinentes. Le paragraphe 26.1(1) confère au GEC un pouvoir extrêmement large d’établir des lignes directrices en matière d’ordonnances alimentaires pour enfants. Le paragraphe 26.1(2) restreint ce pouvoir en exigeant que les lignes directrices soient fondées sur le principe que l’obligation financière de subvenir aux besoins des enfants à charge est commune aux époux et qu’elle est répartie entre eux selon leurs ressources respectives permettant de remplir cette obligation. Les Lignes directrices respectent cette contrainte.
Dans Vavilov, la Cour a établi un cadre exhaustif pour déterminer la norme de contrôle qui s’applique lors de tout contrôle au fond d’une décision administrative et, ce faisant, a envisagé les questions impliquant des contestations visant la validité d’un texte législatif subordonné. Le cadre d’analyse de l’arrêt Vavilov a établi une présomption d’application de la norme de la décision raisonnable, sous réserve d’exceptions limitées lorsque le législateur a indiqué qu’il entend que s’applique une norme différente ou lorsque la primauté du droit commande l’application de la norme de la décision correcte. Ce cadre d’analyse s’applique afin de déterminer la norme applicable pour contrôler la validité d’un texte législatif subordonné. Un tel texte tire sa validité de la loi qui confère le pouvoir de l’édicter, et non de l’organe exécutif qui l’édicte. Par conséquent, l’identité du décideur qui l’a édicté ne détermine pas la norme de contrôle. Sauf indication contraire du législateur ou si la primauté du droit exige une autre norme, la validité d’un texte législatif subordonné doit être contrôlée selon la norme de la décision raisonnable, peu importe le délégataire qui l’a édicté, sa proximité avec le pouvoir législatif ou le processus suivant lequel le texte législatif subordonné a été édicté. En l’espèce, le législateur n’a pas indiqué que la décision du GEC d’établir les Lignes directrices doit être contrôlée selon une autre norme de contrôle que celle de la décision raisonnable, et la primauté du droit n’exige pas que les questions de validité, en elles‑mêmes, soient contrôlées selon la norme de la décision correcte. Par conséquent, la présomption de contrôle suivant la norme de la décision raisonnable s’applique.
Dans un contrôle selon la norme de décision raisonnable, la cour de révision doit se demander si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, c’est‑à‑dire la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle‑ci. Bon nombre des principes de la décision de la Cour dans Katz Group continuent de guider le contrôle suivant la norme de la décision raisonnable de la validité d’un texte législatif subordonné et demeurent valables en droit. Plus précisément : (1) le texte législatif subordonné doit être conforme à la fois aux dispositions pertinentes de la loi habilitante et à l’objet dominant de celle‑ci; (2) le texte législatif subordonné bénéficie d’une présomption de validité; (3) le texte législatif subordonné contesté et la loi habilitante doivent être interprétés au moyen d’une méthode d’interprétation législative large et téléologique; (4) un contrôle de la validité n’implique pas l’examen du bien‑fondé du texte législatif subordonné au regard de considérations d’intérêt général afin de déterminer s’il est nécessaire, sage et efficace dans la pratique.
Tous les principes de l’arrêt Katz Group qui précèdent, y compris le principe selon lequel le texte législatif subordonné jouit d’une présomption de validité, ont été réaffirmés à maintes reprises par la jurisprudence de la Cour. La présomption de validité comporte deux aspects : (1) elle impose à celui qui conteste le texte législatif subordonné le fardeau de démontrer que celui‑ci est invalide; (2) la présomption favorise une méthode d’interprétation qui concilie le texte législatif subordonné avec sa loi habilitante de sorte que, dans la mesure du possible, le texte législatif subordonné puisse être interprété d’une manière qui le rend intra vires. Lorsque c’est la norme de la décision raisonnable qui s’applique, pour réfuter la présomption de validité du texte législatif subordonné, ceux qui le contestent doivent établir que celui-ci ne représente pas une interprétation raisonnable du pouvoir légal du délégataire. Pour qu’un texte législatif subordonné soit déclaré ultra vires au motif qu’il est incompatible avec l’objet de la loi habilitante, il n’est plus nécessaire qu’il soit sans importance, non pertinent ou complètement étranger à l’objet de la loi — maintenir ce seuil issu de l’arrêt Katz Group en dépit du changement substantiel qu’a entraîné l’arrêt Vavilov perpétuerait l’incertitude en droit, serait incompatible avec le contrôle rigoureux selon la norme de la décision raisonnable qui est exposé en détail dans l’arrêt Vavilov et compromettrait la concrétisation de la promesse de simplicité, prévisibilité et cohérence de cet arrêt. En conséquence, il existe de solides raisons justifiant de s’écarter légèrement de l’arrêt Katz Group.
Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable est possible en l’absence de motifs écrits. La plupart du temps, l’édiction d’un texte législatif subordonné n’est pas motivée par écrit; l’arrêt Vavilov a toutefois envisagé la possibilité d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable en l’absence de motifs écrits, notamment dans le contexte d’un contrôle de la validité d’un texte législatif subordonné. Le raisonnement peut souvent être déduit de diverses sources. Qui plus est, un contrôle selon la norme de la décision raisonnable n’est pas un examen du bien‑fondé des considérations d’intérêt général. Le rôle d’un tribunal consiste à contrôler la légalité ou la validité du texte législatif subordonné, non d’examiner s’il est nécessaire, sage et efficace dans la pratique. Les conséquences potentielles ou concrètes du texte législatif subordonné ne sont pertinentes que dans la mesure où une cour de révision doit décider si le délégataire était raisonnablement autorisé à édicter le texte législatif subordonné qui aurait de telles conséquences. La norme de la décision raisonnable ne s’attache pas au caractère raisonnable des règles établies par l’autorité compétente, non plus qu’aux considérations sous‑jacentes d’ordre politique, économique, social ou partisan; le contrôle de la validité d’un texte législatif subordonné constitue plutôt fondamentalement une opération d’interprétation statutaire qui vise à s’assurer que le délégataire a agi dans les limites du pouvoir légitime qu’il détient en vertu de la loi habilitante. Le régime établi par la loi habilitante, les autres règles statutaires ou de common law applicables ainsi que les principes d’interprétation statutaire sont des contraintes pertinentes lors du contrôle de la validité d’un texte législatif subordonné. Les mots choisis par le législateur dans une loi habilitante décrivent les limites et les contours du pouvoir d’un délégataire. Le législateur peut employer un libellé précis et étroit pour délimiter en détail le pouvoir, limitant ainsi strictement l’autorité du délégataire, ou il peut utiliser des termes généraux, non limitatifs ou nettement qualitatifs, conférant de ce fait un large pouvoir au délégataire. Les délégataires statutaires doivent respecter le choix du législateur à cet égard. D’autres règles statutaires ou de common law peuvent elles aussi restreindre le pouvoir conféré par la loi à un délégataire. Sauf indication contraire de la loi habilitante, lors de l’édiction d’un texte législatif subordonné, les délégataires statutaires doivent adopter une interprétation de leur pouvoir qui est compatible avec d’autres textes de loi et avec les principes de common law applicables.
En outre, les délégataires statutaires sont habilités à interpréter la portée de leur pouvoir lorsqu’ils édictent un texte législatif subordonné, mais leur interprétation doit être conforme au texte, au contexte et à l’objet de la loi habilitante. Il faut lire les termes de la loi habilitante dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’économie de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur conformément au principe moderne d’interprétation statutaire. Dans l’exécution d’un contrôle de la validité, le tribunal ne procède pas à une analyse de novo pour déterminer la bonne interprétation de la loi habilitante et ensuite se demander si, suivant cette interprétation, le délégataire avait le pouvoir d’édicter le texte législatif subordonné. Le tribunal veille plutôt à ce que l’exercice du pouvoir du délégataire représente une interprétation raisonnable de la loi habilitante eu égard aux contraintes pertinentes.
Le contrôle de la validité des Lignes directrices suivant la norme de la décision raisonnable amène à conclure qu’elles respectent les limites du pouvoir du GEC, et qu’elles sont en conséquence intra vires. Le pouvoir conféré par la loi au GEC est extrêmement large. Il était loisible au GEC de choisir une méthode de calcul des ordonnances alimentaires pour enfants qui : (1) ne tient pas compte du revenu du parent créancier; (2) tient pour acquis que les parents payent le même pourcentage linéaire de revenu pour leurs enfants peu importe les niveaux de revenu des parents et l’âge des enfants; (3) ne tient pas compte des allocations pour enfant versées par le gouvernement aux parents créanciers; (4) ne tient pas compte des dépenses engagées directement par le parent débiteur à l’égard de l’enfant lorsque ce parent exerce moins de 40 p. 100 du temps parental au cours d’une année; (5) risque d’entraîner une double prise en compte de certaines dépenses spéciales ou extraordinaires. Chacune de ces décisions relevait nettement du pouvoir délégué au GEC en vertu de la Loi sur le divorce.
Jurisprudence
Arrêt appliqué: Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653; arrêt expliqué : Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 CSC 64, [2013] 3 R.C.S. 810; arrêts mentionnés : Green c. Société du Barreau du Manitoba, 2017 CSC 20, [2017] 1 R.C.S. 360; West Fraser Mills Ltd. c. Colombie-Britannique (Workers’ Compensation Appeal Tribunal), 2018 CSC 22, [2018] 1 R.C.S. 635; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2018 CSC 31, [2018] 2 R.C.S. 230; Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5; United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta c. Calgary (Ville), 2004 CSC 19, [2004] 1 R.C.S. 485; Jafari c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1995] 2 C.F. 595; Thorne’s Hardware Ltd. c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 106; Terrigno c. Calgary (City), 2021 ABQB 41, 1 Admin. L.R. (7th) 134; Canada (Procureur général) c. Power, 2024 CSC 26; R. c. Kirkpatrick, 2022 CSC 33; Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, 2021 CSC 11, [2021] 1 R.C.S. 175; Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact, 2023 CSC 23; Conseil canadien pour les réfugiés c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2023 CSC 17; La Rose c. Canada, 2023 CAF 241; Portnov c. Canada (Procureur général), 2021 CAF 171, [2021] 4 R.C.F. 501; Médicaments novateurs Canada c. Canada (Procureur général), 2022 CAF 210; Reference as to the Validity of the Regulations in relation to Chemicals, [1943] R.C.S. 1; British Columbia (Attorney General) c. Le, 2023 BCCA 200, 482 D.L.R. (4th) 20; Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien c. Ranville, [1982] 2 R.C.S. 518; Montréal (Ville) c. Administration portuaire de Montréal, 2010 CSC 14, [2010] 1 R.C.S. 427; Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Canada (Transports, Infrastructure et Collectivités) c. Farwaha, 2014 CAF 56, [2015] 2 R.C.F. 1006; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Michel c. Graydon, 2020 CSC 24, [2020] 2 R.C.S. 763; Childs c. Childs (1990), 107 R.N.-B. (2e) 176; Francis c. Baker, [1999] 3 R.C.S. 250; D.B.S. c. S.R.G., 2006 CSC 37, [2006] 2 R.C.S. 231; Contino c. Leonelli‑Contino, 2005 CSC 63, [2005] 3 R.C.S. 217.
Lois et règlements cités
Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, DORS/97‑175, art. 1, 3 à 5, 7, 8, 9, 10.
Loi sur le divorce, L.R.C. 1985, c. 3 (2e suppl.), art. 26.1.
Projet de loi C‑41, Loi modifiant la Loi sur le divorce, la Loi d’aide à l’exécution des ordonnances et des ententes familiales, la Loi sur la saisie-arrêt et la distraction de pensions et la Loi sur la marine marchande du Canada, 2e sess., 35e lég., 1996-1997.
Doctrine et autres documents cités
Blake, Sara. Clarity on the standard of review of regulations, 20 décembre 2022 (en ligne : https://canliiconnects.org/en/commentaries/90432; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2024SCC-CSC36_1_eng.pdf).
Canada. Chambre des communes. Comité permanent de la justice et questions juridiques. Témoignages, no 54, 2e sess., 35e lég., 21 Octobre 1996, 17:10 à 17:15.
Canada. Comité fédéral‑provincial‑territorial sur le droit de la famille. Pensions alimentaires pour enfants : Document de travail public, Ottawa, 1991.
Canada. Ministère de la Justice. Équipe sur les pensions alimentaires pour enfants. Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants — formule relative à la table des paiements : rapport technique, Ottawa, 1997.
Canada. Sénat. Comité sénatorial permanent des Affaires sociales, des sciences et de la technologie. Délibérations du Comité sénatorial permanent des Affaires sociales, des sciences et de la technologie, no 17, 2e sess., 35e lég., 11 et 12 décembre 1996.
Daly, Paul. A Culture of Justification : Vavilov and the Future of Administrative Law, Vancouver, UBC Press, 2023.
Daly, Paul. Resisting which Siren’s Call? Auer v Auer, 2022 ABCA 375 and TransAlta Generation Partnership v Alberta (Minister of Municipal Affairs), 2022 ABCA 381, 24 novembre 2022 (en ligne : https://www.administrativelawmatters.com/blog/2022/11/24/resisting-which-sirens-call-auer-v-auer-2022-abca-375-and-transalta-generation-partnership-v-alberta-minister-of-municipal-affairs-2022-abca-381/; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2024SCC-CSC36_2_eng.pdf).
Fera, Norman. « New Child‑Support Guidelines — A Brief Overview » (1997), 25 R.F.L. (4th) 356.
Finnie, Ross, Carolina Giliberti et Daniel Stripinis. Aperçu du programme de recherche visant à élaborer une formule canadienne de calcul des pensions alimentaires pour enfants. Ottawa, Ministère de la Justice, 1995.
Keyes, John Mark. « Judicial Review of Delegated Legislation — The Road Beyond Vavilov » (2022), 35 C.J.A.L.P. 69.
Keyes, John Mark. Executive Legislation, 3e éd., Toronto, LexisNexis, 2021.
Mancini, Mark P. « One Rule to Rule Them All : Subordinate Legislation and the Law of Judicial Review » (2024), 55 R.D. Ottawa 245.
Payne, Julien D., et Marilyn A. Payne. Child Support Guidelines in Canada, 2020, Toronto, Irwin Law, 2020.
Salembier, Paul. Regulatory Law and Practice, 3e éd., Toronto, LexisNexis, 2021.
Sullivan, Ruth. The Construction of Statutes, 7e éd., Toronto, LexisNexis, 2022.
Wilson on Children and the Law, par Farrah Hudani, dir., Toronto, LexisNexis, 1994 (feuilles mobiles mises à jour en août 2024, envoi no 142).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (les juges Crighton, Pentelechuk et Feehan), 2022 ABCA 375, 52 Alta. L.R. (7th) 8, [2023] 3 W.W.R. 209, 81 R.F.L. (8th) 338, [2022] A.J. No. 1389 (Lexis), 2022 CarswellAlta 3388 (WL), qui a confirmé une décision du juge Rothwell, 2021 ABQB 370, 32 Alta. L.R. (7th) 250, [2021] A.J. No. 651 (Lexis), 2021 CarswellAlta 1166 (WL). Pourvoi rejeté.
Laura Warner, Ronald Robinson, Ryan Phillips et Paul Daly, pour l’appelant.
Tina Huizinga, c.r., pour l’intimée Aysel Igorevna Auer.
Michael H. Morris, Joseph Cheng et Amy Martin‑LeBlanc, pour l’intimé le procureur général du Canada.
Judie Im et Michele Valentini, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Stéphane Rochette et Francesca Boucher, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Emily Lapper et Christine Bant, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Kyle McCreary et Jared Biden, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Aubin P. Calvert et Devin Eeg, pour l’intervenante Trial Lawyers Association of British Columbia.
Mannu Chowdhury, pour les intervenants HIV & AIDS Legal Clinic Ontario et Health Justice Program.
Jamie Liew et Kamaljit Lehal, pour l’intervenant le Conseil canadien pour les réfugiés.
Henry Chan et Andrea Cole, pour l’intervenante City of Calgary.
Alyssa Holland, David Wilson et Julie Mouris, pour les intervenants Producteurs de poulet du Canada, Producteurs d’œufs du Canada, Éleveurs de dindon du Canada et Producteurs d’œufs d’incubation du Canada.
William W. Shores, c.r., et Annabritt N. Chisholm, pour l’intervenante l’Association nationale des organismes de réglementation de la pharmacie.
Lawrence David et Gjergji Hasa, pour l’intervenante l’Association québécoise des avocats et avocates en droit de l’immigration.
Johanna Goosen, pour l’intervenante Workers’ Compensation Board of British Columbia.
Andrew J. Brouwer et Erin V. Simpson, pour l’intervenante l’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés.
Ewa Krajewska, Peter Henein et Brandon Chung, pour l’intervenant Advocates for the Rule of Law.
Lindsay Beck et Joshua Ginsberg, pour l’intervenante Ecojustice Canada Society.
Version française du jugement de la Cour rendu par
La juge Côté —
TABLE DES MATIÈRES
Paragraphe
I. Aperçu
1
II. Faits
7
III. Historique judiciaire
10
A. Cour du Banc de la Reine de l’Alberta, 2021 ABQB 370, 32 Alta. L.R. (7th) 250
10
B. Cour d’appel de l’Alberta, 2022 ABCA 375, 52 Alta. L.R. (7th) 8
14
IV. Questions en litige
18
V. Norme de contrôle
19
A. L’arrêt Vavilov est le point de départ permettant de déterminer la norme de contrôle applicable
19
B. Le cadre d’analyse de l’arrêt Vavilov s’applique lors du contrôle de la validité d’un texte législatif subordonné
21
C. La norme de la décision raisonnable est présumée s’appliquer lors du contrôle de la validité d’un texte législatif subordonné
24
D. Quel est le rôle de l’arrêt Katz Group?
29
(1) Bon nombre des principes de l’arrêt Katz Group continuent de s’appliquer
29
(2) Le seuil relatif au texte « sans importance », « non pertinent » ou « complètement étranger » n’est plus pertinent
41
E. Façon d’effectuer un contrôle de la validité d’un texte législatif subordonné en fonction de la norme de la décision raisonnable conformément au cadre d’analyse de l’arrêt Vavilov
50
(1) Un contrôle selon la norme de la décision raisonnable est possible en l’absence de motifs écrits
52
(2) Un contrôle selon la norme de la décision raisonnable n’est pas un examen du bien‑fondé des considérations d’intérêt général
55
(3) Les contraintes pertinentes
59
a) Le régime statutaire applicable
61
b) Autres règles statutaires ou de common law
63
c) Principes d’interprétation statutaire
64
VI. Analyse
67
A. Survol des Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants
67
B. La contestation de M. Auer
72
C. Les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants rspectent les limites du pouvoir du GEC
75
(1) La loi accorde au GEC un pouvoir extrêmement large
75
(2) Le GEC était autorisé à ne pas tenir compte du revenu du parent créancier dans le calcul des montants figurant dans les tables
80
(3) Le GEC était autorisé à tenir pour acquis que les parents dépensent le même pourcentage linéaire de revenu pour leurs enfants
90
(4) Le GEC était autorisé à ne pas tenir compte de l’allocation canadienne pour enfants versée au parent créancier par le gouvernement dans le calcul des ordonnances alimentaires des enfants
95
(5) Le GEC était autorisé à ne pas tenir compte des dépenses engagées directement par le parent débiteur lorsque ce parent exerce moins de 40 p. 100 du temps parental au cours d’une année
98
(6) Le GEC était autorisé à établir une catégorie distincte de dépenses spéciales ou extraordinaires
105
VII. Conclusion
114
I. Aperçu
[1] Les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, DORS/97‑175 (« Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants »), établies par le gouverneur en conseil (« GEC ») en vertu de la Loi sur le divorce, L.R.C. 1985, c. 3 (2e suppl.), fixent le montant de pension alimentaire pour enfants à payer en cas de divorce, excepté dans la province de Québec. L’appelant, Roland Nikolaus Auer, conteste la validité des Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants. Cette contestation requiert que notre Cour tranche la question de savoir si le GEC a agi dans les limites de son pouvoir délégué en établissant les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants.
[2] Pour répondre à cette question, la Cour doit déterminer quelle norme de contrôle s’applique lors du contrôle de la validité d’un texte législatif subordonné. Pour ce faire, la Cour doit résoudre des débats sur la pertinence continue de l’arrêt Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et soins de longue durée), 2013 CSC 64, [2013] 3 R.C.S. 810, à la lumière de l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653, de notre Cour.
[3] Je conclus que la norme de la décision raisonnable telle qu’exposée dans l’arrêt Vavilov est présumée s’appliquer lors du contrôle de la validité d’un texte législatif subordonné. Je conclus également que certains des principes tirés de l’arrêt Katz Group continuent de guider un tel contrôle suivant la norme de la décision raisonnable : (1) le texte législatif subordonné doit être conforme à la fois aux dispositions pertinentes de la loi habilitante et à l’objet dominant de celle‑ci; (2) le texte législatif subordonné bénéficie d’une présomption de validité; (3) le texte législatif subordonné contesté et la loi habilitante doivent être interprétés au moyen d’une méthode d’interprétation législative large et téléologique; (4) un contrôle de la validité ne comporte pas l’examen du bien‑fondé du texte législatif subordonné au regard de considérations d’intérêt général afin de déterminer s’il est nécessaire, sage et efficace dans la pratique.
[4] Toutefois, pour qu’un texte législatif subordonné soit déclaré ultra vires au motif qu’il est incompatible avec l’objet de la loi habilitante, il n’est plus nécessaire qu’il soit « sans importance », « non pertinent » ou « complètement étranger » à l’objet de la loi. Le maintien de ce seuil établi dans l’arrêt Katz Group serait incompatible avec le contrôle rigoureux selon la norme de la décision raisonnable qui est exposé en détail dans l’arrêt Vavilov et compromettrait la concrétisation de la promesse de simplicité, prévisibilité et cohérence de cet arrêt.
[5] Les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants sont intra vires du GEC. Elles représentent une interprétation raisonnable de la portée du pouvoir que l’art. 26.1 de la Loi sur le divorce confère au GEC, eu égard aux contraintes pertinentes. Le paragraphe 26.1(1) de la Loi sur le divorce confère au GEC un pouvoir extrêmement large lui permettant d’établir des lignes directrices en matière de pensions alimentaires pour enfants. Ce pouvoir est restreint par le par. 26.1(2) de la Loi sur le divorce, qui exige que les lignes directrices soient fondées sur le principe que l’obligation financière de subvenir aux besoins des enfants à charge est commune aux époux et qu’elle est répartie entre eux selon leurs ressources respectives. Les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants respectent cette contrainte.
[6] Contrairement à ce que soutient M. Auer, dans le choix d’une approche à l’égard du calcul des pensions alimentaires pour enfants, le GEC était autorisé : (1) à ne pas tenir compte du revenu du parent créancier; (2) à tenir pour acquis que les parents dépensent le même pourcentage linéaire de revenu pour leurs enfants, peu importe les niveaux de revenu des parents et l’âge des enfants; (3) à ne pas tenir compte des allocations pour enfant versées par le gouvernement aux parents créanciers; (4) à ne pas tenir compte des dépenses engagées directement par le parent débiteur à l’égard de l’enfant lorsque ce parent exerce moins de 40 p. 100 du temps parental au cours d’une année; (5) à assumer le risque qu’il y ait une double prise en compte de certaines dépenses spéciales ou extraordinaires. Chacune de ces décisions relève nettement du pouvoir délégué au GEC en vertu de la Loi sur le divorce. En conséquence, je suis d’avis de rejeter le pourvoi formé par M. Auer.
II. Faits
[7] Roland Auer et l’intimée Aysel Igorevna Auer se sont mariés en 2004. Ils ont eu un enfant ensemble en 2005 et ont divorcé en 2008. Leur enfant vit avec Mme Auer. Monsieur Auer verse à Mme Auer à la fois une pension alimentaire pour enfant et une pension alimentaire pour époux. Monsieur Auer a également des enfants issus d’autres mariages envers lesquels il a ou avait une obligation alimentaire.
[8] Monsieur Auer a présenté une demande de contrôle judiciaire contestant la validité des Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants. Selon lui, le GEC a outrepassé le pouvoir que lui confèrent les par. 26.1(1) et (2) de la Loi sur le divorce quand il a édicté les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants, parce que celles‑ci obligent le parent débiteur à assumer une plus grande part des frais liés à l’enfant que le parent créancier. Madame Auer n’a pas participé à l’instruction de la demande devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta, et le procureur général du Canada s’est vu accorder l’autorisation d’intervenir et de larges droits à cet égard, de sorte qu’il est maintenant un intimé dans la présente affaire.
[9] Monsieur et Madame Auer ont des demandes pendantes devant la Cour du Banc du Roi de l’Alberta concernant des questions de pension alimentaire pour enfants et de pension alimentaire pour époux. Ces demandes ont été entendues et leur issue dépend de celle du présent pourvoi.
III. Historique judiciaire
A. Cour du Banc de la Reine de l’Alberta, 2021 ABQB 370, 32 Alta. L.R. (7th) 250
[10] Le juge en cabinet a rejeté la demande de contrôle judiciaire de M. Auer. Il a statué que, à la suite de l’arrêt Vavilov, la norme de contrôle présumément applicable pour évaluer la validité d’un texte législatif subordonné est la norme de la décision raisonnable, mais que le contrôle fondé sur cette norme devrait être guidé par les principes formulés dans l’arrêt Katz Group.
[11] Le juge en cabinet a conclu que le par. 26.1(1) de la Loi sur le divorce, qui autorise le GEC à établir des lignes directrices concernant les ordonnances alimentaires pour enfants, confère à ce dernier un [traduction] « pouvoir extrêmement large », et que les dispositions des Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants n’étaient pas sans importance, non pertinentes ou complètement étrangères à l’objet des pensions alimentaires pour enfants (par. 52; voir aussi par. 76 et 78).
[12] Monsieur Auer a fait valoir que les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants sont ultra vires, étant donné qu’elles obligent le parent débiteur à assumer une plus grande part des frais liés à l’enfant que le parent créancier. Il a invoqué, avec insistance, le par. 26.1(2) de la Loi sur le divorce, qui, selon lui, impose une contrainte précise au pouvoir de réglementation du GEC. Le paragraphe 26.1(2) dispose que les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants « doivent être fondées sur le principe que l’obligation financière de subvenir aux besoins des enfants à charge est commune aux époux et qu’elle est répartie entre eux selon leurs ressources respectives permettant de remplir cette obligation ». Monsieur Auer a soutenu que des aspects précis des Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants violent la contrainte imposée au par. 26.1(2) de la Loi sur le divorce, en obligeant le parent débiteur à assumer une plus grande part des frais liés à l’enfant que le parent créancier. Parmi ces aspects, mentionnons la présomption voulant que les deux parents gagnent le même revenu, le pouvoir du tribunal d’accorder, en vertu de l’art. 7 des Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants, une somme pour couvrir des dépenses spéciales ou extraordinaires, et la décision de ne pas inclure les allocations fiscales pour enfants dans le revenu du parent créancier.
[13] Le juge en cabinet a accepté que le par. 26.1(2) [traduction] « guide, et dans une certaine mesure, restreint » le pouvoir accordé au GEC, mais il a décidé qu’il fallait soupeser cette contrainte à la lumière du pouvoir extrêmement large conféré au GEC par le par. 26.1(1) (par. 52). À son avis, la plupart des questions que M. Auer a soulevées sortaient du cadre d’un contrôle de la validité, parce qu’elles visaient à contester des décisions d’intérêt général du GEC et faisaient abstraction du large pouvoir discrétionnaire dont dispose ce dernier en vertu de la Loi sur le divorce. Le juge en cabinet a en définitive conclu que les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants sont intra vires.
B. Cour d’appel de l’Alberta, 2022 ABCA 375, 52 Alta. L.R. (7th) 8
[14] La Cour d’appel a rejeté à l’unanimité l’appel interjeté par M. Auer. Toutefois, elle était divisée quant à la norme de contrôle applicable lors du contrôle de la validité d’un texte législatif subordonné.
[15] Rédigeant les motifs des juges majoritaires, la juge Pentelechuk a conclu que l’arrêt Vavilov n’a pas écarté l’arrêt Katz Group. À son avis, pour être ultra vires au motif qu’ils sont incompatibles avec l’objet de leur loi habilitante, les [traduction] « véritables règlements » (par. 34), comme ceux établis par le GEC qui créent du droit par le biais de l’exercice d’une fonction législative, doivent être « sans importance », « non pertinent[s] » ou « complètement étranger[s] » à cet objet (Katz Group, par. 28). Toutefois, la norme de la décision raisonnable s’applique lorsqu’il s’agit de contrôler [traduction] « les règlements administratifs, les règles et les règlements établis par les tribunaux administratifs ou les gouvernements municipaux » (motifs de la CA, par. 34; voir aussi le par. 20).
[16] À l’instar du juge en cabinet, la juge Pentelechuk a conclu que les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants ne sont pas « sans importance », « non pertinent[es] » ou « complètement étrang[ères] » à l’objet de la Loi sur le divorce. Elle a fait remarquer que [traduction] « [b]ien que les Lignes directrices ne soient peut‑être pas parfaites, le passage du temps a démontré qu’elles ont permis d’atteindre l’objectif annoncé de prévisibilité et de facilité d’emploi » (par. 113). Elle a statué que l’analyse du juge en cabinet était exhaustive et tenait compte comme il se doit des limites du contrôle d’un texte législatif subordonné et du fait que les arguments de M. Auer étaient inextricablement entremêlés à des contestations fondées sur des considérations d’intérêt général. Elle a donc rejeté l’appel de M. Auer.
[17] Le juge Feehan a souscrit au dispositif, mais a conclu que la norme de décision raisonnable telle qu’exposée dans le cadre d’analyse de l’arrêt Vavilov s’appliquait au contrôle de la validité des Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants. À son avis, le test énoncé dans Katz Group guide le contrôle effectué selon la norme de la décision raisonnable.
IV. Questions en litige
[18] Les questions en litige dans le présent pourvoi sont les suivantes :
1. Quelle est la norme de contrôle applicable lors du contrôle de la validité d’un texte législatif subordonné?
2. Les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants sont‑elles ultra vires du GEC au regard de la Loi sur le divorce?
V. Norme de contrôle
A. L’arrêt Vavilov est le point de départ de la détermination de la norme de contrôle applicable
[19] L’arrêt Vavilov a représenté un « rajustement de la méthode à employer pour choisir la norme de contrôle ainsi qu’un éclaircissement de l’application appropriée de la norme de la décision raisonnable » (par. 143). Il « comport[e] une révision globale du cadre d’analyse qui sert à déterminer la norme de contrôle applicable » lors du contrôle au fond d’une décision administrative (ibid.). Notre Cour a expliqué que l’arrêt Vavilov est le point de départ : « La cour de justice qui cherche à arrêter la norme de contrôle applicable dans une affaire dont elle est saisie devrait d’abord s’en remettre aux présents motifs pour savoir comment s’applique ce cadre général dans l’affaire en question » (ibid.).
[20] Cela dit, l’arrêt Vavilov ne portait pas en soi sur la validité d’un texte législatif subordonné. Il s’agissait du contrôle judiciaire d’une décision de la greffière de la citoyenneté canadienne annulant le certificat de citoyenneté de M. Vavilov au motif que ce dernier n’était pas un citoyen canadien visé à l’al. 3(1)a) de la Loi sur la citoyenneté, L.R.C. 1985, c. C‑29, parce qu’il relevait du champ d’application de l’exception énoncée à l’al. 3(2)a). Ainsi, dans l’arrêt Vavilov, notre Cour n’a pas explicitement fixé la norme de contrôle applicable lors du contrôle de la validité d’un texte législatif subordonné (J. M. Keyes, « Judicial Review of Delegated Legislation — The Road Beyond Vavilov » (2022), 35 C.J.A.L.P. 69, p. 100). Toutefois, comme je l’explique ci‑après, l’arrêt Vavilov fournit le cadre approprié pour déterminer la norme de contrôle dans ce contexte. Suivant ce cadre, je